znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

N Á L E Z

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

I. ÚS 54/00

Ústavný   súd   Slovenskej   republiky   v senáte   na   neverejnom   zasadnutí   31.   októbra 2001 prerokoval návrh generálneho prokurátora Slovenskej republiky na začatie konania o súlade všeobecne záväzného nariadenia mestskej časti Bratislava - Podunajské Biskupice č. 5/1994 z 27. júna 1994 o vydávaní záväzných stanovísk k začatiu podnikateľskej činnosti právnických   a fyzických   osôb   podnikajúcich   na   území   mestskej   časti   Bratislava   - Podunajské   Biskupice,   zmeneného   a doplneného   všeobecne   záväzným   nariadením č. 3/1996 z 28. mája 1996, s čl. 2 ods. 3, čl. 13 ods. 1 a 2, čl. 35 ods. 1 a 2 a s čl. 68 Ústavy Slovenskej   republiky   a s ustanoveniami § 4 ods. 1 a ods. 3 písm. d) a § 6 ods. 1 zákona Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov a takto

r o z h o d o l :

Všeobecne   záväzné   nariadenie   mestskej   časti   Bratislava   -   Podunajské   Biskupice č. 5/1994   z 27.   júna   1994   o vydávaní   všeobecne   záväzných   stanovísk   k začatiu podnikateľskej   činnosti   právnických   a fyzických   osôb   podnikajúcich   na   území   mestskej časti   Bratislava   -   Podunajské   Biskupice,   zmenené   a doplnené   všeobecne   záväzným nariadením č. 3/1996 z 28. mája 1996   n i e   j e   v   s ú l a d e   s čl. 2 ods. 3, čl. 13 ods.   1   písm.   a)   a ods.   2,   čl.   35   ods.   1   a 2   a   s   čl.   68   Ústavy   Slovenskej   republiky a s ustanoveniami § 4 ods. 1 a ods. 3 písm. d) a § 6 ods. 1 zákona Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov.

O d ô v o d n e n i e :

I.

Ústavnému   súdu   Slovenskej   republiky   (ďalej   len   „ústavný   súd“)   bol   30. augusta 2000   doručený   návrh   generálneho   prokurátora   Slovenskej   republiky   (ďalej   aj „navrhovateľ“)   na začatie   konania podľa   čl. 125 písm.   c)   Ústavy   Slovenskej   republiky (ďalej len „ústava“) o vyslovenie nesúladu všeobecne záväzného nariadenia mestskej časti Bratislava   -   Podunajské   Biskupice   č.   5/1994   z 27.   júna   1994   o vydávaní   záväzných stanovísk k začatiu podnikateľskej činnosti právnických a fyzických osôb podnikajúcich na území   mestskej   časti   Bratislava   -   Podunajské   Biskupice,   zmeneného   a doplneného všeobecne záväzným nariadením č. 3/1996 z 28. mája 1996 (ďalej len „nariadenie“), s čl. 2 ods. 3, s čl. 13 ods. 1 a 2, s čl. 35 ods. 1 a 2 a s čl. 68 ústavy a s ustanoveniami § 4 ods. 1 a ods. 3 písm. d) a § 6 ods. 1 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“).

Navrhovateľ uviedol, že vychádzajúc zo skutočnosti, že všetka činnosť subjektov územnej samosprávy je viazaná platným právnym poriadkom, je mestská časť Bratislava

-Podunajské   Biskupice   (ďalej   len   „mestská   časť“)   i v normotvornej   činnosti   povinná rešpektovať ústavu, zákony a ostatné všeobecne záväzné predpisy.

V ďalšej časti odôvodnenia návrhu navrhovateľ citoval čl. 2 ods. 3, čl. 13 ods. 1 a 2, čl. 35 ods. 1 a 2 a čl. 68 ústavy, ako aj ustanovenie § 4 ods. 1 a ods. 3 písm. d) zákona o obecnom zriadení, ktorými sa mestská časť podľa navrhovateľa pri vydaní napadnutého nariadenia dôsledne neriadila.

Navrhovateľ vo svojom návrhu ďalej poukázal na to, že predmetné nariadenie síce v čl.   1   ods.   1   ustanovuje,   že   upravuje   podmienky   pre   vydávanie   záväzných   stanovísk k začatiu podnikateľskej činnosti právnických a fyzických osôb, avšak v čl. 2 ods. 1 ukladá takýmto osobám povinnosť požiadať starostu o vydanie stanoviska. Ďalej čl. 2 ods. 2 a 3 nariadenia vymedzuje, ktoré doklady je podnikateľský subjekt povinný k žiadosti o záväzné stanovisko predložiť.

Navrhovateľ   v odôvodnení   svojho   návrhu   argumentuje   aj   tým,   že   zasahovať   do podnikateľskej   činnosti   môžu orgány na to oprávnené príslušnými právnymi predpismi, a poukazuje na to, že mestská časť prijatím nariadenia o uložení povinnosti podnikateľským subjektom bez zákonného zmocnenia zasiahla do výkonu štátnej správy a prisvojila si jej oprávnenia.

Nariadenie podľa navrhovateľa odporuje citovaným článkom ústavy, pretože takto stanovené   povinnosti   neboli   pred   prijatím   nariadenia   zakotvené   v žiadnom   zákone, nariadenie odporuje i § 4 ods. 1 a ods. 3 písm. d) zákona o obecnom zriadení.

Podľa navrhovateľa všetky citované rozpory vo svojom súhrne zakladajú tiež rozpor nariadenia s ustanovením § 6 ods. 1 zákona o obecnom zriadení.

Navrhovateľ vzhľadom na uvedené skutočnosti a argumenty navrhol, aby ústavný súd   nálezom   takto   rozhodol:   „Všeobecne   záväzné   nariadenie   Mestskej   časti   Bratislava

-Podunajské Biskupice č. 5/1994 zo dňa 27. júna 1994, zmenené a doplnené všeobecne záväzným nariadením   č.   3/1996   zo   dňa   7.   mája   1996,   o vydávaní záväzných   stanovísk k začatiu   podnikateľskej   činnosti   právnických   a fyzických   osôb   podnikajúcich   na území Mestskej časti Bratislava - Podunajské Biskupice nie je v súlade s článkami 2 ods. 3, 13 ods. 1, 2, 35 ods. 1, 2, 68 Ústavy Slovenskej republiky a s § 4 ods. 1, 3 písm. d), § 6 ods. 1 zák. č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov.“

Ústavný   súd   uznesením   z 8.   novembra   2000   sp.   zn.   I.   ÚS   54/00   prijal   návrh generálneho prokurátora podľa § 25 ods. 3 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z.   z. o organizácii Ústavného súdu   Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení   jeho   sudcov   v znení   neskorších   predpisov   (ďalej   len   „zákon   o ústavnom súde“) na ďalšie konanie.

Ústavný   súd   požiadal   odporcu,   aby   zaujal   stanovisko   k návrhu   generálneho prokurátora a aby sa vyjadril k tomu, či trvá na ústnom pojednávaní v predmetnej veci.

Starosta   mestskej   časti   listom   zo   16. októbra   2000   sp.   zn.   3194/2000   zaujal k predmetnému návrhu nasledovné stanovisko:

„Miestne zastupiteľstvo Mestskej časti Bratislava – Podunajské Biskupice schválilo 27.   júna   1994   všeobecne   záväzné   nariadenie   (ďalej   len   „nariadenie“)   č.   5/1994,   ktoré zmenilo   a doplnilo   nariadením   č.   3/1996   zo   dňa   7.   mája   1996,   o vydávaní   záväzného stanoviska k začatiu podnikateľskej činnosti právnických a fyzických osôb podnikajúcich na území   Mestskej   časti   Bratislava   –   Podunajské   Biskupice   (ďalej   len   „mestská   časť“). Prijatím   nariadenia   mestská   časť   riešila   potrebu   úpravy   postupu   občanov   a orgánov mestskej   časti   pri   vydávaní   záväzných   stanovísk   k začatiu   podnikateľskej   činnosti právnických   a fyzických osôb na území mestskej časti. Nariadenie mestská časť prijala v rámci   realizácie   územnej   samosprávy   v súlade   s čl.   65   Ústavy   Slovenskej   republiky a cieľom regulácie svojej samosprávnej funkcie podľa § 4 ods. 3 písm. d) zák. č. 369/1990 Zb.   o obecnom   zriadení   v znení   neskorších   predpisov   (ďalej   len   „zákon   o obecnom zriadení“).

Normotvornú právomoc podľa čl. 68 ústavy môže obec uplatniť kedykoľvek bez splnomocnenia v zákone. Normotvorná pôsobnosť podľa čl. 68 ústavy sa orgánu územnej samosprávy udeľuje len na úpravu vecí územnej samosprávy podľa čl. 65 ods. 1 ústavy, ako aj podľa § 4 ods. 3 zákona o obecnom zriadení. Oprávnenie mestskej časti a jej orgánu miestneho zastupiteľstva na vydanie nariadenia vyplýva tiež z ustanovenia § 15 ods. 2 písm. a) zák. č. 377/1990 Zb. o Bratislave v znení neskorších predpisov a čl. 6 ods. 2 písm. d), čl. 26 ods. 1, ods. 4 písm. a) Štatútu mesta.

Obce pri správe všetkých svojich vnútorných vecí zabezpečujú uplatňovanie zákonov a podzákonných   predpisov   vydaných   štátnymi   orgánmi.   Pri   uplatnení   normotvornej právomoci   orgán   územnej   samosprávy   môže   ukladať   povinnosti,   ale   nie   spôsobom obmedzujúcim základné práva a slobody nad rámec zákona.

Národná rada Slovenskej republiky na obce preniesla zákonom o obecnom zriadení povinnosť   „pri   výkone   samosprávnych   funkcií   vydávať   záväzné   stanoviská   k začatiu podnikateľskej činnosti právnických a fyzických osôb“ (§ 4 ods. 3 písm. d)). Súčasne však bližšie neurčila podmienky, za ktorých obce záväzné stanoviská vydávajú. Mestská časť nariadením neobmedzila základné práva a slobody nad rámec zákonov, iba upravila postup pri   realizácii   svojej   povinnosti   –   vydávať   záväzné   stanoviská.   Nemôžem   sa   stotožniť s názorom generálneho prokurátora vyjadreným v návrhu, podľa ktorého mestská časť síce v nariadení   ustanovuje,   že   upravuje   podmienky   pre   vydávanie   záväzných   stanovísk k začatiu podnikateľskej činnosti, avšak v čl. 2 ods. 1 ukladá takýmto osobám povinnosť požiadať starostu   o vydanie stanoviska. Ďalej čl. 2 ods.   3 vymedzuje, ktoré doklady   je podnikateľský   subjekt   povinný   k žiadosti   o záväzné   stanovisko   predložiť.   Nariadenie neukladá všeobecnú povinnosť požiadať o vydanie stanoviska, resp. povinnosť predložiť doklady. Mestská časť si nemôže plniť povinnosť danú zákonom, vyjadrovať sa k začatiu podnikateľskej   činnosti,   ak   právnická   alebo   fyzická   osoba,   ktorá   chce   vykonávať podnikateľskú činnosť o vydanie vyjadrenia nepožiada a nepredloží doklady, na základe ktorých sa bude môcť mestská časť k začatiu podnikateľskej činnosti vyjadriť. Som toho názoru,   že   mestská   časť   stanovením   postupu   pri   vydávaní   vyjadrení   v nariadení neprekročila rámec pôsobnosti vymedzenej pre výkon samosprávy a dodržala ustanovenie § 6 ods. 1 zákona o obciach, podľa ktorého nariadenie obce nesmie odporovať ústave ani zákonu.

Všeobecné a osobitné podmienky   pre   výkon   podnikateľskej   činnosti   neurčuje iba zák.   č.   455/1991   Zb.   o živnostenskom   podnikaní.   V prípade,   že   by   sme   takýto   názor pripustili, obce by stratili akýkoľvek vplyv na reguláciu podnikateľskej činnosti z pohľadu regulovania   tejto   činnosti   s ohľadom   na   plnenie   svojich   samosprávnych   funkcií a v neposlednom   rade,   ustanovenie   §   4   ods.   2   písm.   d)   zákona   o obciach   by   bolo nerealizovateľné. Som toho názoru, že v danom prípade mestská časť nezasiahla do výkonu štátnej správy a neprisvojila si jej oprávnenia.

Nesprávny   je   názor   generálneho   prokurátora,   že   nariadenie   odporuje   citovaným článkom   ústavy,   pretože   takto   stanovené   povinnosti   neboli   pred   prijatím   nariadenia zakotvené   v žiadnom   zákone.   Zákon   stanovuje   oprávnenie   a povinnosť   obce   vydávať záväzné stanoviská k začatiu podnikateľskej činnosti a tieto svoje funkcie si môže splniť iba v prípade, že právnická alebo fyzická osoba o vydanie vyjadrenia požiada. Úpravu postupu teda nie je možné chápať ako stanovenie povinnosti, nakoľko žiadosť o vydanie povolenia a potrebné   doklady   na   posúdenie   žiadosti   predkladá   žiadateľ   slobodne   a dobrovoľne   na základe svojho rozhodnutia a v záujme naplnenia svojich potrieb.

Žiadam preto, aby Ústavný súd Slovenskej republiky návrhu na vyslovenie nesúladu vyššie uvedeného všeobecne záväzného nariadenia Mestskej časti Bratislava – Podunajské Biskupice s Ústavou Slovenskej republiky a zákonmi nevyhovel.

V konaní   o súlade   Všeobecne   záväzného   nariadenia   č.   5/1994,   zmeneného a doplneného všeobecne záväzných nariadením č. 3/1996, netrvám na ústnom pojednávaní.“

Navrhovateľ listom z 3. októbra 2000 sp. zn. VI Gc 3249/00-21 oznámil ústavnému súdu, že na verejnom ústnom pojednávaní vo veci netrvá. Po oboznámení sa s uvedeným stanoviskom odporcu generálny prokurátor listom z 1. októbra 2001 sp. zn. VI Gc 3349/00-38 ústavnému súdu oznámil, že sa nestotožňuje s argumentáciou odporcu. Naďalej v plnom rozsahu zotrval na svojom návrhu z 24. augusta 2000, pričom žiadal, aby mu ústavný súd vyhovel.

II.

Návrh   generálneho   prokurátora   bol   prerokovaný   podľa   ustanovenia   §   30   ods.   2 zákona o ústavnom súde na neverejnom zasadnutí senátu.

Ústavný súd z pripojených dokumentov zistil, že predmetné nariadenie bolo prijaté zákonným spôsobom, pričom so zmenami a doplnkami nadobudlo účinnosť 28. mája 1996.Znenie napadnutého nariadenia je nasledovné:„Miestne zastupiteľstvo Mestskej časti Bratislava - Podunajské Biskupice sa podľa § 4 odst. 1 a § 4 odst. 3 písm. d) zákona SNR o obecnom zriadení úplné znenie zákon č. 481/1992 Zb. a § 15 odst. 2 písm. a) zákona SNR č. 377/1990 Zb. o hlavnom meste SR Bratislave v znení neskorších zmien a doplnkov, uznieslo na tomto všeobecne záväznom nariadení:Čl. 1

Úvodné ustanovenie

1. Toto všeobecne záväzné nariadenie (ďalej len „nariadenie“) upravuje podmienky pre vydávanie   záväzných   stanovísk   k začatiu   podnikateľskej   činnosti   právnických a fyzických   osôb   podnikajúcich   na území Mestskej   časti   Bratislava   -   Podunajské Biskupice na základe živnostenského oprávnenia, alebo iného než živnostenského oprávnenia   na   základe   osobitných   predpisov,   ešte   pred   vydaním   živnostenského oprávnenia a ktorí podnikateľskú činnosť uskutočňujú v prevádzkarňach.

2. Prevádzkarňou sa podľa tohto nariadenia rozumie priestor, v ktorom sa uskutočňuje určitá podnikateľská činnosť. Prevádzkareň musí byť označená obchodným menom podnikateľa, ku ktorému môže pripojiť názov prevádzkarne alebo iné rozlišujúce označenie.   Čl. 2

Všeobecné ustanovenie

1. Záväzné stanoviská k začatiu podnikateľskej činnosti vydáva starosta Mestskej časti Bratislava   -   Podunajské   Biskupice   na   základe   žiadosti   podnikateľa   pre   tieto podnikateľské činnosti:

a) obchodnékúpa tovaru za účelom jeho predaja konečnému spotrebiteľovi (maloobchod),   alebo za účelom jeho predaja iným podnikateľom (veľkoobchod);   pohostinské činnosti; činnosti cestovnej kancelárie; prenájom priemyselného tovaru; prenájom motorových vozidielb/ výrobné a remeselné činnostivýroba   kovov   a kovových   výrobkov;   výroba   strojov   a prístrojov   všeobecná   a pre určité   hospodárske   odvetvia;   výroba   motorových   a ostatných   dopravných prostriedkov; výroba a spracovanie kameniva a zemín, keramika; výroba chemických výrobkov;   výroba   potravín   a nápojov;   výroba   textilná   a odevná;   výroba   kože, kožených   výrobkov   (vrátane   obuvi);   výroba   drevárska;   výroba   nábytku;   výroba papierenská a polygrafická; stavebníctvo

c) činnosti poskytujúce službyočná optika; holičstvo, kaderníctvo; pedikúra, kozmetické služby; čistenie odevov, bytového   textilu   a podlahových   krytín;   prevádzkovanie   zariadení   slúžiacich regenerácii a rekondícii; ubytovacie služby

d) ďalšie činnosti, ktorých povaha si vyžaduje zriadenie prevádzkarne

e) žiadosti o prevádzku pohostinských zariadení sa predkladajú na posúdenie Komisii podnikateľských činností a obchodu MiZ

2. Právnické   osoby   sú   povinné   k žiadosti   o začatie   podnikateľskej   činnosti   pripojiť nasledovné podklady:

- výpis z obchodného registra

- list vlastníctva nehnuteľnosti, v ktorej sa prevádzkareň nachádza (nie starší ako 6 mesiacov), alebo platnú nájomnú zmluvu v súlade s § 3 odst. 2 zákona č. 116/1990 Zb. o nájme a podnájme nebytových priestorov

- vyjadrenie odd. ÚP a výstavby Miestneho úradu o vhodnosti podnikateľskej činnosti v danom území z hľadiska územného plánovania a vplyvu na životné prostredie

- záväzné   stanovisko   mestskej   časti   k zmene   v užívaní   stavby,   ktorá   bola kolaudovaná na iné účely ako na podnikanie (§ 85 zákona č. 50/1976 Zb.)

- rozhodnutie stavebného úradu o zmene v užívaní stavby

3. Fyzické   osoby   sú   povinné   k žiadosti   o začatie   podnikateľskej   činnosti   pripojiť nasledovné podklady:

- list vlastníctva nehnuteľnosti, v ktorej sa prevádzkareň nachádza (nie starší ako 6 mesiacov), alebo platnú nájomnú zmluvu v súlade s § 3 ods. 2 zákona č. 116/1990 Zb. o nájme a podnájme nebytových priestorov

- vyjadrenie odd. ÚP a výstavby Miestneho úradu o vhodnosti podnikateľskej činnosti v danom území z hľadiska územného plánovania a vplyvu na životné prostredie

- záväzné   stanovisko   mestskej   časti   k zmene   v užívaní   stavby,   ktorá   bola kolaudovaná na iné účely ako na podnikanie (§ 85 zákona č. 50/1976 Zb.)

- rozhodnutie stavebného úradu o zmene v užívaní stavby

Čl. 3

Kontrola a sankcie

1. Kontrolu a dodržiavanie tohto nariadenia vykonávajú poverení pracovníci Miestneho úradu   Bratislava   -   Podunajské   Biskupice,   poslanci   poverení   Miestnym zastupiteľstvom   Mestskej   časti   Bratislava   -   Podunajské   Biskupice,   poverení pracovníci Obvodného úradu Bratislava II a príslušníci Mestskej polície.

2. Fyzickej   osobe,   ktorá   poruší   toto   nariadenie   môže   byť uložená   pokuta   v zmysle zákona SNR č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení zmien a doplnkov vykonaných zákonom SNR č. 524/1990 Zb. do výšky 1 000,- Sk (v blokovom konaní do 500,-

Sk).

3. Právnickej osobe, ktorá poruší toto nariadenie môže byť uložená pokuta podľa § 28 odst. 2 písm. b) zákona SNR č. 377/1990 Zb. o hlavnom meste SR Bratislave v znení neskorších predpisov a doplnkov, do výšky 200 000,- Sk.

Čl. 4

Záverečné ustanovenia

Súhlasy k začatiu podnikateľskej činnosti vydané pred účinnosťou tohto nariadenia zostávajú v platnosti.   Čl. 5

Účinnosť

Toto nariadenie nadobúda účinnosť dňom 28. 5. 1996.“

  III.

Predmetom konania pred ústavným súdom je podľa čl. 125 ods. 1 písm. c) a d) ústavy v platnom znení rozhodnúť o súlade uvedeného nariadenia s ústavou a zákonmi.

Ústavný   súd   predovšetkým   konštatuje,   že   napadnutým   sa   ustanovila   povinnosť právnickým   a   fyzickým   osobám   pripojiť   k žiadosti   o začatie   podnikateľskej   činnosti taxatívne vymedzené dokumenty (čl. 2 ods. 2 a 3 nariadenia).

Keďže podľa čl. 3 tohto nariadenia sa za porušenie jeho ustanovení predpokladá možnosť uloženia pokuty, hrozba uloženia takejto sankcie dopadá na fyzickú a právnickú osobu aj v prípade porušenia uvedených povinností.

Navrhovateľ   namietal   aj   to,   že   predmetné   nariadenie   aj   v čl.   2   ods.   1   ukladá právnickým   a fyzickým   osobám   povinnosť   požiadať   starostu   o vydanie   stanoviska. Z obsahu   napadnutého   nariadenia   vyplýva,   že   uvedený   článok   samostatne   skutočne neukladá povinnosti, ako to namietal aj zástupca odporcu. Ústavný súd však napadnuté nariadenie posúdil ako celok, teda aj čl. 2 ods. 1 v kontexte celej normy, najmä v spojení s čl.   1   ods.   1,   ktorý   obsahuje   jeho   účel,   a čl.   3   nariadenia,   ktorý   ustanovuje   kontrolu a možnosť ukladania sankcií pre právnické a fyzické osoby, ktoré porušia toto nariadenie, a je nesporné, že aj čl. 2 ods. 1 nariadenia v kontexte celej normy môže vyvolať pochybnosti a právnu   neistotu   právnických   a fyzických   osôb,   ktoré   majú   záujem   podnikať   na území mestskej časti. Okrem toho pri skúmaní ústavnosti a zákonnosti všeobecne záväzného nariadenia   nemožno   odhliadnuť   ani   od   toho,   či   posudzovaná   podzákonná   norma   spĺňa základné   obsahové   požiadavky,   medzi   ktoré   patrí   aj   dostatočne   presné   a   zrozumiteľné vyjadrenie jeho obsahu tak, aby umožnila právnickým a fyzickým osobám prispôsobiť svoje správanie. Ústavný súd konštatuje, že v danom prípade tomu tak nebolo.

Predmetom konania pred ústavným súdom bolo posúdenie, či Miestne zastupiteľstvo mestskej časti Bratislava – Podunajské Biskupice prijatím uvedeného nariadenia, v ktorom ustanovilo povinnosti podnikateľom, mohlo obmedziť základné práva zaručené ústavou a či prijatie   takého   všeobecne   záväzného   nariadenia   patrí   do   právomoci   orgánov   územnej samosprávy.

Základom námietky neústavnosti a nezákonnosti napadnutého nariadenia je námietka o neústavnom obmedzení práva podnikať.

Podľa čl. 35 ods. 1 ústavy každý má právo na slobodnú voľbu povolania a prípravu naň, ako aj právo podnikať a uskutočňovať inú zárobkovú činnosť.

Podľa čl. 35 ods. 2 ústavy zákon môže ustanoviť podmienky a obmedzenia výkonu určitých povolaní alebo činností.

Ústavný súd už viackrát konštatoval, že právo podnikať sa priznáva každej osobe a je ústavnou   zárukou slobody výkonu hospodárskej činnosti podľa   uváženia (II. ÚS 70/97, I. ÚS 55/00).

Právo   podnikať   sa   v súkromnom   záujme   chráni   ako   spôsob   obživy   jednotlivca. Zároveň sa ním zabezpečuje verejný záujem na rozvoji podnikania ako dôležitého prvku trhového hospodárstva. Toto právo sa priznáva osobám ako právny prostriedok rozvoja trhovej ekonomiky zaručenej v čl. 55 ods. 1 ústavy, podľa ktorého hospodárstvo Slovenskej republiky sa zakladá na princípoch sociálne a ekologicky orientovanej trhovej ekonomiky.

Základom   trhového   hospodárstva   a s ním   spätej   hospodárskej   súťaže   je   voľnosť vstupu na trh a rovnosť pravidiel správania na trhu pre všetkých účastníkov hospodárskej súťaže.

Právo   podnikať   sa   podľa   ústavy   zaručuje   so   sprísnenou   ochranou,   pretože ústavodarca dovolil iba Národnej rade Slovenskej republiky, aby formou zákona upravila podmienky   uplatnenia   tohto   práva.   Nijaký   iný   štátny   orgán,   t.   j.   ani   orgán   územnej samosprávy nemá ústavou priznanú právomoc prijať všeobecne záväzný právny predpis ustanovujúci podmienky pre obmedzenie základného práva podnikať.

Orgány územnej samosprávy majú normotvornú právomoc priznanú v čl. 68 ústavy, podľa ktorého vo veciach územnej samosprávy a na zabezpečenie úloh vyplývajúcich pre samosprávu   zo   zákona   môže   obec   a vyšší   územný   celok   vydávať   všeobecne   záväzné nariadenia, a v čl. 71 ods. 2 ústavy, v zmysle ktorého pri výkone štátnej správy môže obec a vyšší   územný   celok   vydávať   v rámci   svojej   územnej   pôsobnosti   na   základe splnomocnenia   v zákone   a v jeho   medziach   všeobecne   záväzné   nariadenia.   Tieto ustanovenia   však   neupravujú   normotvornú   právomoc   obce   nezávisle   od   ostatných ustanovení ústavy, preto obec pri jej uplatňovaní môže prijímať len všeobecne záväzné nariadenia, ktoré sú v súlade so všetkými súvisiacimi ustanoveniami ústavy.

Pokiaľ ide o otázku, ktoré súvisiace ustanovenia ústavy obec musí rešpektovať pri uplatňovaní normotvornej právomoci v zmysle čl. 68 a čl. 71 ods.   2 prvej vety ústavy, odpoveď závisí od konkrétnych okolností každého prípadu.

Napríklad, zo všeobecných ustanovení, ktorými je druhá hlava ústavy upravujúca základné práva a slobody uvádzaná, pre danú vec prichádzajú do úvahy ustanovenia čl. 13 ods. 1 a 2 ústavy, tak ako sa ich v danej veci správne dovolával navrhovateľ. Ak sa totiž v oblasti   základných   práv   a slobôd   ukladajú   povinnosti,   ústava   v uvedených   článkoch ustanovuje, že sa tak môže stať   zákonom alebo len na základe zákona, v jeho medziach a pri   zachovaní   základných   práv   a slobôd,   medzinárodnou   zmluvou   podľa   čl.   7   ods.   4 ústavy, ktorá priamo zakladá práva a povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb, alebo nariadením vlády podľa čl. 120 ods. 2 ústavy, pritom medze základných práv a slobôd možno upraviť za podmienok ustanovených touto ústavou len zákonom.  

Ústavný súd v danej veci skúmal otázku, či napadnuté nariadenie bolo vydané na základe pôvodnej   normotvornej pôsobnosti mesta, teda vo veciach územnej samosprávy (čl. 68 ústavy), alebo na základe prenesenej normotvornej pôsobnosti mesta, teda na základe splnomocnenia zákonom (čl. 71 ods. 2 ústavy).

Z uvádzajúcej časti   napadnutého nariadenia, ako i zo stanoviska starostu mestskej časti, ktoré zaujal k návrhu, vyplýva, že toto nariadenie bolo Miestnym zastupiteľstvom mestskej časti Bratislava – Podunajské Biskupice prijaté v pôsobnosti územnej samosprávy, teda v samosprávnej pôsobnosti.

Samosprávu obce zákon o obecnom zriadení vymedzuje v ustanovení § 4 ods. 1, podľa ktorého obce samostatne rozhodujú a uskutočňujú všetky úkony súvisiace so správou obce a jej majetku, ak osobitný zákon takéto úkony nezveruje štátu alebo inej právnickej osobe alebo fyzickej osobe, a demonštratívnym spôsobom v   ustanovení § 4 ods. 3, pod ktorého   písm. d)   patrí   aj   samosprávna   funkcia,   o ktorú   sa   opiera   napadnuté   nariadenie odporcu.

Podľa   uvedeného   ustanovenia   zákona   o obecnom   zriadení   obec   pri   výkone samosprávnych   funkcií   usmerňuje   ekonomickú   činnosť   v obci,   najmä   vydáva   záväzné stanoviská   k investičnej   činnosti   v obci,   k využitiu   miestnych   zdrojov,   k začatiu podnikateľskej činnosti právnických a fyzických osôb a zaujíma stanoviská k zámerom ich činnosti, ak sa týkajú záujmov obyvateľov a obce.  

Výpočet   samosprávnych   funkcií   obce   uvedený   v   §   4   ods.   3   zákona   o obecnom zriadení   však   podľa   názoru   ústavného   súdu   treba   interpretovať   reštriktívne   tak,   že   do samosprávnej pôsobnosti obce patria iba tie záležitosti, ktoré sa svojou povahou dotýkajú územno-samosprávnych   celkov   (miestnych   záujmov   obyvateľstva),   za   ktoré   môžu   obce niesť   samostatne   aj   zodpovednosť,   pokiaľ   nie   sú   zákonom   zverené iným   orgánom   ako výkon štátnej správy.

V danej veci   čl. 2 ods. 1 v kontexte celej normy a čl. 2 ods. 2 a 3 predmetného nariadenia   upravuje záležitosti   podnikania   takým   spôsobom,   že   mestská   časť   v nich   už vystupuje   ako   subjekt   ukladajúci   povinnosti   jednostrannými   príkazmi   a zákazmi podnikateľom a osobám, ktoré majú záujem podnikať.

V uvedených   článkoch   napadnutého   nariadenia   teda   mestská   časť   ukladá   aj povinnosti právnickým a fyzickým osobám v súvislosti so začatím podnikateľských činností na území mestskej časti napriek tomu, že daná oblasť je upravená právnym predpisom vyššej právnej sily - zákonom, ktorý neobsahuje ani splnomocnenie na možnosť ukladania povinností obcou.

V týchto   ustanoveniach   napadnutého   nariadenia   je   teda   implikovaná   možnosť obmedziť   vstup   do   podnikania   nad   rámec   zákona   a naviac   podmienky   pre   vydanie záväzného stanoviska nevytvárajú právnu istotu, že rovnaké podnikateľské zámery sa budú posudzovať rovnako.

Nie je však úlohou a ani v kompetencii obce v oblasti jej samostatnej pôsobnosti upravovať podmienky začatia podnikateľských aktivít. Treba konštatovať, že obce svojou normotvornou činnosťou podľa čl. 68 ústavy nemôžu obmedziť základné práva a slobody.

Pokiaľ sa normotvornou činnosťou obce ukladajú povinnosti fyzickým a právnickým osobám, aj pôvodná (originálna) normotvorná pôsobnosť obce (mesta) je limitovaná čl. 2 ods. 3 ústavy, podľa ktorého každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané, a nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá.

Napadnutým   nariadením   mesto   uložilo   subjektom,   ktoré   majú   zámer   začať podnikanie na území mestskej časti, také povinnosti, aké neukladá žiadny zákon, a preto postupovalo protiústavne aj vo vzťahu k čl. 2 ods. 3 ústavy.

Podmienky podnikania upravuje zákon č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon) v znení neskorších predpisov. Tento zákon, ale ani iný právny predpis nesplnomocňuje obec na vydanie všeobecne záväzného nariadenia, ktorým by sa upravovali podmienky   podnikania   na   území   obcí.   Obec   totiž   môže   vydávať   všeobecne   záväzné nariadenia, ktorého obsahom sú právne povinnosti, iba na základe a v medziach zákona.

Zákonné   splnomocnenie   oprávňujúce   obec   ustanoviť   všeobecne   záväzným nariadením   povinnosť   fyzickej   alebo   právnickej   osobe,   ktorá   má   záujem   vykonávať podnikateľskú   činnosť   na   území obce,   požiadať starostu   o vydanie   stanoviska   k začatiu podnikateľskej činnosti, existovalo v našom právnom poriadku len do 1. júla 1994, a aj to len vo vzťahu k živnostenskému podnikaniu.

Zákon   č.   455/1991   Zb.   o živnostenskom   podnikaní   (živnostenský   zákon)   v znení neskorších   predpisov   až   do   nadobudnutia   účinnosti   zákona   Národnej   rady   Slovenskej republiky   č.   132/1994   Z.   z.,   ktorým   sa   mení   a dopĺňa   zákon   č.   455/1991   Zb. o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon) v znení neskorších predpisov obsahoval ustanovenia, podľa ktorých ten, kto hodlá prevádzkovať živnosť, musí k ohláseniu živnosti (pri ohlasovacej živnosti), resp. k žiadosti o koncesiu (pri koncesovanej živnosti) pripojiť doklad o súhlase obce na umiestnenie prevádzkarne v obci (§ 46 ods. 3 a § 50 ods. 2), pričom tieto ustanovenia sa vzťahovali aj na vedľajšie prevádzkarne (§ 17 ods. 4).

V ostatných zákonoch upravujúcich výkon práva podnikať sa takéto splnomocnenie nikdy nenachádzalo ani nenachádza.

Povinnosť   podnikateľa,   ktorý   má   záujem   začať   podnikateľskú   činnosť   na   území obce, požiadať starostu alebo obec o vydanie stanoviska k začatiu podnikateľskej činnosti v našom právnom poriadku neexistuje.

Zákon   Národnej   rady   Slovenskej   republiky   č.   132/1994   Z.   z.,   ktorým   sa   mení a dopĺňa zákon č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon) v znení neskorších predpisov totiž vložil do zákona č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon) v znení neskorších predpisov ustanovenie § 49 ods. 1 a § 56 ods. 1, podľa ktorých je oznámenie nového predmetu podnikania vlastne novým ohlásením živnosti alebo novou žiadosťou o koncesiu. Až do 1. júla 1994 zmena podnikateľskej činnosti de iure nevyžadovala nové ohlásenie živnosti alebo novú žiadosť o koncesiu, a tým nevznikla ani   povinnosť   podnikateľa   vyžiadať   si   stanovisko   obce.   Obec   síce   má   právo   takéto stanoviská vydávať, nie je to však jej povinnosťou a nie je oprávnená uložiť príslušným subjektom   v súvislosti   s vydávaním   takéhoto   stanoviska   povinnosti   na   to   nadväzujúce (mutatis mutandis II. ÚS 70/97).

Obec v rámci spolupráce s orgánmi štátu v zmysle § 5 ods. 3 zákona o obecnom zriadení   môže   získať   od   živnostenského   úradu   všetky   informácie,   ktoré   mienil   získať uložením povinností v čl. 2 ods. 2 a 3 napadnutého nariadenia.

Právny   režim   obmedzujúci   právo   podnikať   zaručené   čl.   35   ods.   1   ústavy   sa v predmetnom prípade neustanovil zákonom, ale všeobecne záväzným nariadením orgánu územnej samosprávy mestskej časti, a tým došlo k porušeniu ústavy a zároveň k porušeniu ustanovenia § 6 ods. 1 zákona o obecnom zriadení, podľa ktorého nariadenie obce nesmie odporovať ústave ani zákonu.

Okrem   tejto   formálnej   podmienky   sa   nesplnili   ani   materiálne   podmienky,   ktoré upravoval   čl.   13 ods.   1   a 2   v znení platnom   v rozhodujúcom   čase a ktoré   v súčasnosti upravuje čl. 13 ods. 1 písm. a) a čl. 13 ods. 2 ústavy, tak ako to už bolo vyššie uvedené. K tomu   treba   dodať,   že   formálne a materiálne podmienky   ústavy   sa   musia   dodržať   pri každom obmedzení právneho postavenia osôb.

Miestne   zastupiteľstvo   mestskej   časti   Bratislava – Podunajské Biskupice   prijatím namietaného nariadenia konalo nad rámec normotvornej právomoci, ktorú ústava v čl. 68 zveruje orgánom územnej samosprávy.

Na základe   uvedených   skutočností   ústavný   súd   rozhodol   tak,   ako je uvedené vo výroku   tohto   rozhodnutia.   Ústavný   súd   vyslovil   nesúlad celého nariadenia, pretože   bez napadnutých článkov predmetné nariadenie stráca svoj pôvodne sledovaný účel, a teda svoje opodstatnenie.

Podľa čl. 125 ods. 3 ústavy ak ústavný súd svojím rozhodnutím vysloví, že medzi právnymi predpismi uvedenými v odseku 1 je nesúlad, strácajú príslušné predpisy, ich časti, prípadne niektoré ich ustanovenia účinnosť. Orgány, ktoré tieto právne predpisy vydali, sú povinné do   šiestich   mesiacov   od   vyhlásenia   rozhodnutia   ústavného   súdu   uviesť   ich   do súladu   s ústavou,   s ústavnými   zákonmi   a s medzinárodnými   zmluvami   vyhlásenými spôsobom ustanoveným zákonom, a ak ide o predpisy uvedené v odseku 1 písm. b) a c), aj s inými zákonmi, a ak ide o predpisy uvedené v odseku 1 písm. d), aj s nariadeniami vlády a so   všeobecne   záväznými   právnymi   predpismi   ministerstiev   a ostatných   ústredných orgánov štátnej správy. Ak tak neurobia, také predpisy, ich časti alebo ustanovenia strácajú platnosť po šiestich mesiacoch od vyhlásenia rozhodnutia.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 31. októbra 2001