SLOVENSKÁ REPUBLIKA
N Á L E Z
Ústavného súdu Slovenskej republiky
V mene Slovenskej republiky
I. ÚS 356/2021-28
Ústavný súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedu senátu Rastislava Kaššáka a sudcov Jany Baricovej (sudkyňa spravodajkyňa) a Miloša Maďara v konaní podľa čl. 10 ods. 2 ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov v znení neskorších predpisov o návrhu navrhovateľa ⬛⬛⬛⬛ , ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, zastúpeného advokátskou kanceláriou JUDr. JCLic. Tomáš Majerčák, PhD., s. r. o., Južná trieda 28, Košice, v mene ktorej koná konateľ, advokát JUDr. JCLic. Tomáš Majerčák, proti rozhodnutiu Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií č. k. VP/428/20/K zo 17. mája 2021 takto
r o z h o d o l :
1. Rozhodnutie Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií č. k. VP/428/20/K zo 17. mája 2021 z r u š u j e a vec v r a c i a Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií na ďalšie konanie.
2. Výbor Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií j e p o v i n n ý nahradiť navrhovateľovi trovy konania 691,34 eur a zaplatiť ich právnemu zástupcovi navrhovateľa do dvoch mesiacov od právoplatnosti tohto nálezu.
O d ô v o d n e n i e :
I.
Návrh navrhovateľa a skutkový stav veci
1. Navrhovateľ sa ako ⬛⬛⬛⬛, (ďalej aj „obchodná spoločnosť“), návrhom doručeným Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) 24. augusta 2021 domáha zrušenia rozhodnutia Výboru Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií (ďalej len „výbor“) č. k. VP/428/2021 zo 17. mája 2021 (ďalej aj „napadnuté rozhodnutie“), ktorým mu bola podľa čl. 9 ods. 10 písm. d) ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov v znení neskorších predpisov (ďalej len „ústavný zákon“) uložená pokuta 21 597,90 eur pre porušenie čl. 5 ods. 2 ústavného zákona nesplnením si povinnosti podľa čl. 5 ods. 7 ústavného zákona, keď do 30 dní odo dňa ustanovenia do verejnej funkcie neskončil alebo nevykonal zákonom ustanovený právny úkon smerujúci ku skončeniu podnikateľskej činnosti ako samostatne zárobkovo činnej osoby.
II.
Argumentácia navrhovateľa
2. Proti napadnutému rozhodnutiu navrhovateľ argumentuje, že čl. 9 ods. 1, 3 a 13 ústavného zákona umožňuje výboru začať a viesť konanie iba proti verejným funkcionárom, zvlášť pokiaľ ide o porušenie povinnosti podľa čl. 5 ústavného zákona, výbor nemal podľa neho právomoc viesť proti nemu toto konanie, pretože v čase jeho začatia, t. j. 1. decembra 2020, navrhovateľ už nebol a v súčasnosti ani nie je verejným funkcionárom, keďže 26. októbra 2020 bol z verejnej funkcie odvolaný.
3. Navrhovateľ je presvedčený, že aj keď výbor konanie začal, mal ho zastaviť. V súvislosti s týmto tvrdením poukázal na čl. 9 ods. 13 ústavného zákona, z ktorého vyplýva, že ak sa verejný funkcionár pred hlasovaním o rozhodnutí vzdá verejnej funkcie, potom sa konanie ex lege zastaví. Pretože navrhovateľ bol z verejnej funkcie odvolaný 26. októbra 2020 a jeho verejná funkcia zanikla, tak po začatí konania (1. decembra 2020) sa už tejto verejnej funkcie nemohol vzdať, lebo ju nevykonával. Podľa navrhovateľa ústavodarca predpokladal vedenie konania pre porušenie čl. 5 ods. 2 v spojení s čl. 7 iba proti osobám, ktoré verejnú funkciu vykonávajú, preto im dával možnosť vzdať sa funkcie. Vzdaním sa funkcie sa konanie ex lege zastavuje, lebo nemôže byť vedené proti osobe, ktorá nie je verejným funkcionárom. Analogicky, aj keď verejný funkcionár bol odvolaný z funkcie pred hlasovaním o rozhodnutí podľa čl. 9 ods. 6 ústavného zákona, tak konanie sa musí zastaviť, lebo už nevykonáva verejnú funkciu a už ani nemá možnosť sa takejto funkcie vzdať.
4. Navrhovateľ v ďalšom poukázal aj na absenciu materiálnej podmienky pre porušenie ustanovení o nezlučiteľnosti funkcií, pretože žiadnu podnikateľskú činnosť nevykonával. Samotný zápis v živnostenskom registri podľa jeho názoru nebol podnikaním, a preto ani nemohol porušiť čl. 5 ods. 2 v spojení s čl. 5 ods. 7 ústavného zákona. Navrhovateľ tvrdí, že výbor si mal vyžiadať účtovníctvo, aby zistil, či navrhovateľ naozaj vykonával podnikateľskú činnosť, alebo či príjmy na účet samostatne zárobkovo činnej osoby boli iba z provízie, na ktoré vznikol nárok už pred ustanovením do verejnej funkcie.
5. Navrhovateľ napokon tvrdí, že výbor rozhodnutím rozhodol o inom skutku, než pre ktorý konanie začal, a napadnuté rozhodnutie považuje za zmätočné.
III.
Vyjadrenie výboru a replika navrhovateľa
III.1. Vyjadrenie výboru:
6. Výbor vo svojom vyjadrení k prijatému návrhu navrhovateľa uviedol, že konanie začal z vlastnej iniciatívy uznesením č. 544 z 1. decembra 2020. Predchádzala mu však žiadosť výboru z 3. novembra 2020 zaslaná navrhovateľovi v zmysle ustanovenia čl. 7 ods. 7 ústavného zákona o vysvetlenie skutočnosti zistenej pri kontrole oznámenia funkcií, zamestnaní, činností a majetkových pomerov navrhovateľa ako verejného funkcionára za rok 2019, že vykonával podnikateľskú činnosť (živnosť, a to aj v roku 2020) ako samostatne zárobkovo činná osoba. Z reakcie navrhovateľa – listu z 11. novembra 2020 – považoval výbor za preukázané, že navrhovateľ uznal porušenie povinnosti stanovenej v čl. 5 ods. 2 a 7 ústavného zákona, avšak v podaní neuviedol, že bol 26. októbra 2021 z verejnej funkcie odvolaný. Výbor tak bol podľa jeho slov „v domnení“, že navrhovateľ je stále verejným funkcionárom a k praktickej negácii tohto predpokladu (že nie je verejným funkcionárom) malo dôjsť zo strany navrhovateľa až podaním návrhu na preskúmanie rozhodnutia vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov podľa čl. 10 ods. 2 ústavného zákona ústavnému súdu. Výbor nezastavil konanie v zmysle čl. 9 ods. 13 ústavného zákona, pretože do rozhodnutia výboru nedošlo k naplneniu podmienky prvej vety predmetného ustanovenia, keďže navrhovateľ sa verejnej funkcie nevzdal, ale bol z nej odvolaný. Z toho dôvodu považuje výbor svoje konanie za správne a postup pri odstraňovaní porušenia povinností v zmysle ústavného zákona za opodstatnený.
7. Výbor trvá na tom, že konanie proti navrhovateľovi začal v dobrej viere, keďže v čase jeho začatia (3. novembra 2020) nemal vedomosť o odvolaní navrhovateľa (26. októbra 2020). Je tiež presvedčený, že zo strany navrhovateľa k porušeniu ustanovenia čl. 5 ods. 2 v spojení s čl. 5 ods. 7 ústavného zákona došlo. Vychádzal pritom zo skutočností, že navrhovateľ sa stal verejným funkcionárom po novelizácii ústavného zákona 1. januára 2020 a vykonával činnosť, ktorú mal ukončiť, resp. pozastaviť do 31. januára 2020. K tomu zo strany navrhovateľa nedošlo a živnostenskú činnosť vykonával až do jeho odvolania z výkonu verejnej funkcie.
8. Výbor síce, ako to sám uvádza, identifikoval porušenie povinnosti navrhovateľom skôr, teda v čase, keď s istotou bol verejným funkcionárom, pritom vo svojich vyjadreniach veľmi nejasne, navyše len okrajovo spomenul, že mu funkcia zanikla, avšak ako bolo spomenuté, výbor urobil prvý úkon voči navrhovateľovi s vedomím, že navrhovateľ je stále verejným funkcionárom. Ústavný zákon sa nijakým procesným spôsobom nevysporiadal s otázkou, aký postup majú zvoliť orgány oprávnené vo veci začať konanie podľa čl. 9 ods. 1 ústavného zákona, ak v čase, keď došlo k identifikácii porušenia povinnosti verejným funkcionárom, bol verejný funkcionár z verejnej funkcie odvolaný.
9. Podľa názoru výboru ak by sa malo uplatniť vyjadrenie navrhovateľa, že výbor za porušenie čl. 5 môže konať len proti verejným funkcionárom počas výkonu verejnej funkcie, znamenalo by to, že v prípade navrhovateľa, ktorý od 1. januára 2020 do 26. októbra 2020 bol verejným funkcionárom a v tomto období počas výkonu verejnej funkcie preukázateľne vykonával podnikateľskú činnosť ako samostatne zárobkovo činná osoba, nebolo by možné proti verejným funkcionárom vykonávajúcim popri verejnej funkcii podnikateľskú činnosť uplatniť čl. 5 ústavného zákona, keďže už medzičasom boli z verejnej funkcie odvolaní alebo im uplynulo funkčné obdobie. Zo strany takýchto verejných funkcionárov by potom dochádzalo v rozhodných obdobiach k porušovaniu ústavného zákona bez toho, aby výbor proti takýmto verejným funkcionárom začal konanie. In fine, verejní funkcionári by mohli isté obdobie pred ukončením verejnej funkcie určitý čas vykonávať podnikateľskú činnosť, a tým porušovať ustanovenia ústavného zákona bez toho, že by výbor mal proti nim aktívnu legitimáciu vo veci začať konanie a rozhodnúť.
10. K obrane navrhovateľa, že uňho nedochádzalo k faktickému výkonu podnikateľskej činnosti, výbor poukázal na rozhodnutie ústavného súdu č. k. III. ÚS 137/2012-12 z 3. apríla 2012, ktorého závery svedčia o správnosti postupu a rozhodnutia výboru vo veci navrhovateľa.
11. Napokon výbor nesúhlasil ani s tvrdením navrhovateľa, že začal konanie pre jeden skutok a rozhodol o porušení pre iný skutok. Výbor začal konanie pre porušenie povinnosti stanovenej v čl. 5 ods. 2 v spojení s čl. 5 ods. 7 ústavného zákona, keďže navrhovateľ ako verejný funkcionár mal povinnosť ukončiť podnikateľskú činnosť do 31. januára 2020, t. j. podľa ústavného zákona do 30 dní odo dňa ustanovenia do verejnej funkcie, čiže od 1. januára 2020, keď sa v dôsledku novely ústavného zákona stal verejným funkcionárom. V tomto smere hodnotí výbor vyjadrenie navrhovateľa ako zmätočné, keďže vo svojom rozhodnutí zo 17. mája 2021 presne identifikoval porušenie povinnosti, aplikoval normy ústavného práva a stanovil sankciu za porušenie povinností.
12. Vzhľadom na uvedené výbor navrhol ústavnému súdu napadnuté rozhodnutie potvrdiť.
III.2. Replika navrhovateľa:
13. Navrhovateľ považoval tvrdenie výboru, že konanie začal v dobrej viere a v čase, keď nemohol mať vedomosť o odvolaní navrhovateľa z verejnej funkcie, za nepravdivé, v rozpore so spisovým materiálom a samotným vyjadrením výboru. Je presvedčený, že výbor začal konanie 1. decembra 2020, pretože to vyplýva priamo z rozhodnutia č. 544 z toho istého dňa, a rovnako zotrváva na názore, že o svojom odvolaní z funkcie verejného funkcionára informoval výbor už v liste z 11. novembra 2020, teda pred začatím konania.
14. K argumentácii výboru, že navrhovateľ vykonával podnikateľskú činnosť, poukazujúc pritom na uznesenie ústavného súdu č. k. III. ÚS 137/2012-12 z 3. apríla 2012, navrhovateľ zaujal stanovisko, že výborom uplatnený výklad ústavného zákona je príliš formalistický a nesleduje jeho účel. Avšak aj pri tejto otázke navrhovateľ zdôraznil nemožnosť začatia konania proti nemu, keďže v tom čase už nebol verejným funkcionárom.
15. V závere stanoviska navrhovateľ potvrdil aj svoje presvedčenie o tom, že výbor vyslovil porušenie ustanovení ústavného zákona navrhovateľom pre iný skutok, ako pre ktorý konanie začal.
IV.
Posúdenie dôvodnosti návrhu
16. Z ústavným súdom vyžiadaného spisového materiálu vedeného výborom pod sp. zn. VP/428/20/K vyplýva, že výboru bolo 29. apríla 2020 doručené navrhovateľovo oznámenie funkcií, zamestnaní, činností a majetkových pomerov za rok 2019, ktoré podal ako,, z ktorého výbor zistil, že sťažovateľ v tom čase vykonával podnikateľskú činnosť (živnosť) ako samostatne zárobkovo činná osoba.
17. O vysvetlenie uvedenej skutočnosti požiadal výbor podľa čl. 7 ods. 7 ústavného zákona navrhovateľa listom z 3. novembra 2020, na ktorý navrhovateľ reagoval podaním z 11. novembra 2020, v ktorom uviedol, že 17. júla 2019 bol právnym oddelením obchodnej spoločnosti poučený o tom, že od 1. januára 2020 nadobudne účinnosť zmena právnej úpravy – ústavného zákona, podľa ktorej od tohto dátumu bude navrhovateľ skrz svojho členstva v predsedníctve označenej obchodnej spoločnosti považovaný za verejného funkcionára, z čoho mu budú vyplývať povinnosti a obmedzenia, medzi ktoré patrí aj zákaz podnikania.
18. V podaní z 11. novembra 2020 navrhovateľ uviedol, že aj keď ako samostatne zárobkovo činná osoba „má živnosť“, žiadnu aktívnu činnosť nevykonáva. Zároveň sa spoliehal na avizované „zmiernenie“ niektorých obmedzení uvedených v ústavnom zákone, ku ktorému malo dôjsť prijatím ďalšej novely ústavného zákona, avšak ako sa neskôr ukázalo, na jeho osobu (ním zastávanú verejnú funkciu) sa táto zmena nevzťahovala.
19. Navrhovateľ vo svojom vyjadrení z 11. novembra 2020 tiež poznamenal, že v tom čase už bol z funkcie verejného funkcionára odvolaný, a v závere dodal, že si je vedomý porušenia ústavného zákona, k čomu ale došlo nedorozumením a neúmyselne.
20. Výbor následne uznesením č. 544 z 1. decembra 2020 začal konanie vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov podľa čl. 9 ods. 2 písm. a) ústavného zákona pre porušenie čl. 5 ods. 2 ústavného zákona proti verejnému funkcionárovi - navrhovateľovi – «
, keďže počas výkonu verejnej funkcie prevádzkoval živnosť pod názvom „ ⬛⬛⬛⬛ “».
21. K uzneseniu o začatí konania sa navrhovateľ vyjadril listom z 29. marca 2021, v ktorom uviedol v podstate tú istú argumentáciu ako v podaní z 11. novembra 2020.
22. Napokon výbor napadnutým rozhodnutím zo 17. mája 2021 rozhodol, že navrhovateľ – «
,, ktorý bol z verejnej funkcie odvolaný 26. 10. 2020, prevádzkoval počas výkonu verejnej funkcie živnosť pod názvom „ “ ako samostatne zárobkovo činná osoba, a tým že podľa čl. 5 ods. 7 ústavného zákona... do 30 dní odo dňa ustanovenia do verejnej funkcie... neskončil alebo nevykonal zákonom ustanovený právny úkon smerujúci k skončeniu podnikateľskej činnosti ako samostatne zárobkovo činná osoba, porušil čl. 5 ods. 2 ústavného zákona...», a uložil navrhovateľovi podľa čl. 9 ods. 10 písm. d) ústavného zákona pokutu v sume zodpovedajúcej šesťnásobku mesačného platu verejného funkcionára vo výške 21 597,90 eur, ktorú bol povinný uhradiť do 30 dní od právoplatnosti tohto rozhodnutia na účet Kancelárie Národnej rady Slovenskej republiky.
23. Z prvého vo veci vydaného uznesenia výboru č. 544 z 1. decembra 2020 je zrejmé, že konanie proti navrhovateľovi bolo začaté v zmysle čl. 9 ods. 2 písm. a) ústavného zákona, podľa ktorého orgán, ktorý uskutočňuje konanie podľa odseku 1, začne konanie z vlastnej iniciatívy, ak jeho zistenia nasvedčujú tomu, že verejný funkcionár v oznámení podľa čl. 7 alebo čl. 8 uviedol neúplné alebo nepravdivé údaje alebo že verejný funkcionár nesplnil alebo porušil povinnosť alebo obmedzenie ustanovené týmto ústavným zákonom alebo zákonom.
24. Podľa čl. 5 ods. 2 ústavného zákona verejný funkcionár nesmie podnikať; to sa nevzťahuje na výkon povolania, ktoré môže vykonávať len fyzická osoba za zákonom ustanovených podmienok.
25. Navrhovateľ v tejto súvislosti namieta absenciu materiálnej podmienky pre porušenie ustanovení o nezlučiteľnosti funkcií, pretože žiadnu podnikateľskú činnosť nevykonával a samotný zápis v živnostenskom registri podľa jeho názoru nebol podnikaním, preto nemohol porušiť čl. 5 ods. 2 v spojení s čl. 5 ods. 7 ústavného zákona. Pre potreby rozhodnutia si mal výbor podľa navrhovateľa vyžiadať účtovníctvo, aby zistil, či navrhovateľ naozaj vykonával podnikateľskú činnosť, alebo či príjmy na účet samostatne zárobkovo činnej osoby boli iba z provízie, na ktoré vznikol nárok už pred ustanovením do verejnej funkcie.
26. K tejto argumentácii ústavný súd poznamenáva, že sa takmer identickou otázkou v minulosti už zaoberal napríklad v konaniach vedených pod sp. zn. I. ÚS 382/2010 a sp. zn. III. ÚS 137/2012 (na ktoré poukázal aj výbor v tomto konaní), ale predovšetkým v konaní vedenom pod sp. zn. II. ÚS 789/2016, v ktorom ústavný súd zohľadnil aj výsledok svojho konania o zjednotení odchylných právnych názorov senátov ústavného súdu vedeného pod sp. zn. PLz. ÚS 1/2017 práve vo vzťahu k tejto problematike a z ktorého v konečnom dôsledku vyplýva záver, že ústavný zákon (o ochrane verejného záujmu) výboru (pre nezlučiteľnosť funkcií) pri preskúmavaní, či verejný funkcionár porušil zákaz ustanovený v čl. 5 ods. 2 tohto ústavného zákona, neumožňuje skúmať a pri rozhodovaní zohľadniť, či verejný funkcionár aktívne využíval oprávnenie podnikať, prípadne či z tejto činnosti dosahoval príjem alebo zisk.
27. Ak teda navrhovateľ v rozhodnom období bol ako živnostník vedený v živnostenskom registri, postačuje táto okolnosť pre konštatáciu, že tým porušil ustanovenie čl. 5 ods. 2 ústavného zákona.
28. V aktuálne prebiehajúcom konaní nevznikol žiaden relevantný dôvod odchýliť sa od tohto názoru ústavného súdu vysloveného v uznesení č. k. II. ÚS 789/2016-60 z 2. marca 2017 (ako aj v predošlých rozhodnutiach vydaných v označených konaniach), preto v tomto smere neprichádzalo do úvahy konštatovanie, že by napadnuté rozhodnutie výboru č. 773 zo 17. mája 2021 vydané v konaní vedenom pod č. VP/428/20/K bolo z tohto dôvodu v nesúlade s ústavou či ústavným zákonom.
29. Neopodstatnenou sa javí aj námietka navrhovateľa spočívajúca v tvrdení, že výbor začal konanie pre jeden skutok a rozhodol o porušení ústavného zákona pre iný skutok, keď konanie začal preto, že navrhovateľ vykonával podnikateľskú činnosť v roku 2019 a podľa napadnutého rozhodnutia zo 17. mája 2021 bol uznaný za vinného z toho, že do 30 dní od ustanovenia do verejnej funkcie (t. j. do 31. januára 2020) neskončil alebo nevykonal zákonom ustanovený právny úkon smerujúci k skončeniu podnikateľskej činnosti.
30. Z obsahu oboch v predmetnom konaní vydaných rozhodnutí, t. j. z 1. decembra 2020, ako aj zo 17. mája 2021 jednoznačne vyplýva, že výbor začal konanie, konal a napokon rozhodol iba o skutku týkajúcom sa nesplnenia povinnosti navrhovateľa vyplývajúcej mu z čl. 5 ods. 7 ústavného zákona, čím malo dôjsť k porušeniu čl. 5 ods. 2 ústavného zákona, teda vo veci riadneho neukončenia podnikania (živnosti) navrhovateľom v čase výkonu verejnej funkcie, a túto povinnosť si mal splniť do 31. januára 2020. Z rozhodnutia č. 544 z 1. decembra 2020 je evidentné, že konanie nebolo začaté z dôvodu, ako to tvrdí navrhovateľ, že podnikal v roku 2019.
31. Je pravdou, že výbor získal informáciu o nesplnení si povinnosti navrhovateľa podľa čl. 5 ods. 7 ústavného zákona z oznámia navrhovateľa urobeného podľa čl. 7 ods. 1 ústavného zákona, t. j. z oznámenia funkcií, zamestnaní, činností a majetkových pomerov navrhovateľa ako verejného funkcionára za rok 2019, k podaniu ktorého, ako to vyplýva z nálezu ústavného súdu č. k. III. ÚS 334/2021-27 z 22. júla 2021, navrhovateľovi povinnosť nevznikla, avšak táto okolnosť vzhľadom na znenie čl. 9 ods. 2 písm. a) ústavného zákona (orgán začne konanie z vlastnej iniciatívy, ak jeho zistenia nasvedčujú tomu, že verejný funkcionár nesplnil alebo porušil povinnosť ustanovenú týmto ústavným zákonom) nebola relevantnou. Preto takisto táto námietka navrhovateľa nebola spôsobilou pre rozhodnutie ústavného súdu o potrebe zrušenia napadnutého rozhodnutia.
32. Naopak nie neopodstatnenou sa javí argumentácia navrhovateľa tvoriaca podstatu jeho návrhu, spočívajúca v tvrdení, že výbor nemohol začať a viesť konanie proti jeho osobe, ak už v tom čase (začatia konania) verejným funkcionárom nebol.
33. Navrhovateľ zastáva názor, že po tom, ako bol z funkcie verejného funkcionára 26. októbra 2020 odvolaný, právna úprava v čl. 9 ods. 1, 3 a 13 ústavného zákona neumožňovala začať proti nemu konanie vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov, pretože tieto ustanovenia vyžadujú, aby dotknutá osoba bola verejným funkcionárom.
34. Obdobnou, avšak nie totožnou otázkou sa ústavný súd zaoberal aj v už spomínanom uznesení č. k. II. ÚS 789/2016 z 2. marca 2017, v ktorom dotknutý verejný funkcionár namietal nemožnosť vedenia konania výborom proti nemu ako verejnému funkcionárovi za porušenie povinnosti vyplývajúcej mu z čl. 5 ods. 2 ústavného zákona, ak došlo k uplynutiu funkčného obdobia, v ktorom sa sporného konania - porušujúceho ustanovenia ústavného zákona – dopustil. Výsledkom prieskumu vykonaného ústavným súdom bol záver, že výbor (pre nezlučiteľnosť funkcií) môže uložiť osobe, ktorá vykonávala verejnú funkciu, sankciu za porušenie povinnosti alebo obmedzenia ustanoveného ústavným zákonom (o ochrane verejného záujmu), ku ktorému došlo v uplynulom volebnom (funkčnom období), aj po opätovnom ujatí sa tejto (alebo inej) verejnej funkcie nadobudnutej v novom volebnom (funkčnom) období. Ústavný súd pri prijatí tohto názoru vychádzal zo základného zmyslu a účelu ústavného zákona, ktorý spočíva v efektívnom zabezpečovaní právneho mechanizmu ochrany verejného záujmu pri výkone verejných funkcií, ktorého hlavnou funkciou je zamedziť vzniku rozporu osobných záujmov verejných funkcionárov s verejným záujmom v súvislosti s výkonom ich verejnej funkcie a predchádzanie zneužívaniu postavenia spojeného s verejnou funkciou na osobný prospech verejných funkcionárov (obdobne pozri aj II. ÚS 185/2014).
35. Rozdielnosť skutkového stavu týchto dvoch vecí (aktuálnej a uvedenej v predošlom odseku) je však zrejmá už na prvý pohľad, preto záver prijatý ústavným súdom v konaní vedenom pod sp. zn. II. ÚS 789/216 nie je možné aplikovať na teraz preskúmavaný prípad, keďže navrhovateľ sa opätovne už verejným funkcionárom v zmysle úpravy ústavného zákona nestal.
36. Napriek tomu ústavný súd považuje za žiaduce pripomenúť, že v označenom rozhodnutí z 2. marca 2017 tiež poznamenal, že pre ukladanie sankcií podľa ústavného zákona by bolo vhodné ustanoviť primerané premlčacie doby, tak ako to je u iných verejnoprávnych deliktov (pozri prvú vetu § 20 ods. 1 zákona Slovenskej národnej rady č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov alebo § 87 Trestného zákona). Ak však ústavný zákon v platnom a účinnom znení neustanovuje lehotu, uplynutie ktorej by malo za následok zánik sankčnej zodpovednosti za nesplnenie alebo porušenie povinnosti alebo obmedzenia ustanovenej ústavným zákonom, tak je potrebné túto skutočnosť vykladať v súlade s účelom ústavného zákona o ochrane verejného záujmu.
37. V danej veci je relevantnou aj skutočnosť, že ústavný zákon ako celok má celkom nepochybne verejnoprávny charakter, čo zásadným spôsobom predurčuje uplatňovanie jeho zodpovednostného (sankčného) mechanizmu. Ústavný súd už v konaní vedenom pod sp. zn. II. ÚS 185/2014 vyslovil názor, podľa ktorého nesplnenie či porušenie povinnosti alebo obmedzení ustanovených ústavným zákonom síce nie je trestným činom, ale je iným verejnoprávnym deliktom, resp. správnym deliktom sui generis, a preto je aj vzhľadom na z neho vyplývajúce obligatórne ukladanie sankcií (alebo iných povinností) za porušenie ním ustanovených konkrétnych povinností alebo obmedzení nevyhnutné pri rozhodovaní podľa tohto ústavného zákona zohľadňovať (v širšom kontexte) princípy vzťahujúce sa na správne trestanie.
38. Vychádzajúc z verejnoprávneho charakteru konania vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov a jeho obligatórneho následku, ktorým je uloženie sankcie plniacej tak preventívnu, ako aj represívnu funkciu, v prípade, ak sa preukáže, že k nesplneniu či porušeniu povinnosti alebo obmedzenia ustanoveného ústavným zákonom došlo, nemožno inštitút vecnej legitimácie posudzovať podľa zásad uplatňovaných v súkromnom práve. Keďže nesplnenie alebo porušenie konkrétnej povinnosti alebo obmedzenia ustanoveného ústavným zákonom o ochrane verejného záujmu predstavuje verejnoprávny delikt sui generis, použitie analogia legis (na účely prípadného preklenutia nedostatkov právnej úpravy) v zásade neprichádza pri aplikácii tohto ústavného zákona do úvahy, resp. možno ju použiť len v celkom výnimočných prípadoch (opäť pozri II. ÚS 789/2016).
39. Zohľadňujúc argumentáciu navrhovateľa, ústavný súd konštatuje, že ústavný zákon neobsahuje úpravu, ktorá explicitne so zánikom statusu verejného funkcionára „automaticky“ spája zánik „deliktuálnej“ a s tým spojenej sankčnej zodpovednosti osoby za porušenie ustanovenej povinnosti alebo obmedzenia, ktorého sa táto osoba dopustila v čase, keď ešte verejným funkcionárom bola. Na druhej strane v ústavnom zákone rovnako absentuje aj úprava určenia doby pretrvávania zodpovednosti verejného funkcionára za porušenie takýchto ustanovení ústavného zákona ukladajúcich povinnosti alebo obmedzenia verejnému funkcionárovi. Pri chýbajúcej explicitnej úprave premlčacej lehoty takéhoto sui generis deliktu, resp. možnosti jeho sankcionovania, potom skutočne nadobúda relevanciu potreba nájdenia iného spôsobu časového ohraničenia trvania uvedenej zodpovednosti, a v prípade nedostatku iných „pomôcok“ obsiahnutých v ustanoveniach ústavného zákona (ktorých primerané použitie by prichádzalo do úvahy), ktoré by napomohli definovaniu takéhoto ohraničenia, stáva sa racionálnou aj úvaha o nastavení týchto časových mantinelov (nie iba, ale aj) práve skrz pretrvávanie výkonu verejnej funkcie touto osobou, teda stanoveniu, že skončením výkonu verejnej funkcie zanikne dotknutej osobe sankčná zodpovednosť za porušenie povinností alebo obmedzení uložených jej ako verejnému funkcionárovi ústavným zákonom.
40. Je potrebné tiež doplniť, že ak ústavodarný orgán mal skutočne v úmysle pripustiť začatie a vedenie sankčného konania proti osobám pre poručenie povinnosti podľa čl. 5 ods. 2 ústavného zákona aj po tom, ako výkon ich verejnej funkcie skončil, mohol a mal túto skutočnosť zrozumiteľne a nespochybniteľne vyjadriť v texte ústavnoprávnej úpravy tak, ako to napríklad v obdobnej forme urobil v čl. 3 ods. 1 druhej vete ústavného zákona, podľa ktorej „Na účely čl. 7 a 8 a na účely konania, ak sa porušili povinnosti podľa čl. 7 a 8, sa osoba, ktorá vykonávala verejnú funkciu, považuje za verejného funkcionára aj v období jedného roka odo dňa skončenia výkonu verejnej funkcie.“, z ktorého je zrejmý jednoznačný zámer ústavodarcu upraviť tam vymedzené právne vzťahy aj vo vzťahu k osobám, ktoré už verejnú funkciu de facto nemusia nevykonávať. V rámci uvedeného je potom potrebné akceptovať ako adekvátny, teda nie celkom nerelevantný aj navrhovateľom prezentovaný názor, že ústavný zákon s prihliadnutím na ním použitú terminológiu v čl. 9 ods. 1, 3 a 13 umožňuje viesť konanie iba proti verejnému funkcionárovi, a nie proti osobám, ktoré už výkon verejnej funkcie skončili. Spôsobuje to opäť absencia jednoznačnej právnej úpravy, napríklad typicky v podobe definovania základných pojmov pre účely zákona, ako je to v iných právnych predpisoch štandardom.
41. Nedostatočná právna úprava a z toho plynúca nejasnosť nemôžu ísť na ťarchu navrhovateľa v podobe uloženej sankcie. Vyvodzovanie právnej zodpovednosti spojenej s uložením sankcií nemôže byť výsledkom právneho posúdenia bez jasnej normatívnej opory, a to aj v rovine noriem ústavného práva (pozri tiež III. ÚS 312/2021). Ústavný súd dodáva, že túto „medzeru v zákone“, keď zákonodarca (v danom prípade ústavodarca) nezachytil do textu ústavného zákona všetky možnosti, ktoré k tomuto následku môžu viesť, možno prekonať ústavnokonformným teleologickým výkladom, keďže ústavný zákon upravuje pri rovnakom následku (ak už dotknutá osoba už nie je verejný funkcionár) zastavenie konania.
42. Na tomto mieste sa žiada pripomenúť, že konanie pred Výborom Národnej rady Slovenskej republiky pre nezlučiteľnosť funkcií, v ktorom sa rozhoduje o uložení sankcie teda v oblasti deliktuálneho práva, nie je svojím spôsobom ničím iným ako administratívnym trestaním a ako také by malo byť predmetom správneho súdneho konania pred správnym súdom podľa Správneho súdneho poriadku (konanie o správnej žalobe vo veciach správneho trestania). Ak tomu tak nie je podľa súčasnej právnej úpravy, neznamená to ešte, že sa na toto konanie nevzťahujú zásady administratívneho trestania vrátane rezolúcie výboru Ministrov RE (77) 31 o ochrane jednotlivca v súvislosti s rozhodnutiami orgánov verejnej správy a Odporúčania výboru ministrov [Rady Európy (91)] z 13. februára 1991 (relative aux sanctions administratives), podľa ktorého pre ukladanie administratívnych sankcií platia analogicky zásady ukladania sankcií trestných.
43. Ďalšou skutočnosťou, ktorú rovnako nemožno v danom prípade nevziať na zreteľ, je úprava čl. 9 ods. 13 poslednej vety ústavného zákona, na ktorú navrhovateľ upozorňoval.
44. Podľa čl. 9 ods. 13 ústavného zákona ak sa v konaní nepreukázalo, že verejný funkcionár nesplnil alebo porušil povinnosť alebo obmedzenie ustanovené týmto ústavným zákonom alebo v oznámení podľa čl. 7 alebo čl. 8 uviedol neúplné alebo nepravdivé údaje, orgán podľa odseku 1 rozhodne o zastavení konania. Na prijatie platného rozhodnutia o zastavení konania je potrebná najmenej trojpätinová väčšina prítomných členov orgánu, ktorý konanie uskutočňuje; také rozhodnutie je konečné. Ak orgán neprijme rozhodnutie o zastavení konania, konanie sa zastaví. Konanie sa zastaví aj vtedy, ak sa verejný funkcionár pred hlasovaním o rozhodnutí podľa odseku 6 vzdá verejnej funkcie.
45. Podľa čl. 9 ods. 6 ústavného zákona ak sa v konaní preukázalo, že verejný funkcionár nesplnil alebo porušil povinnosť alebo obmedzenie ustanovené týmto ústavným zákonom alebo zákonom, alebo v oznámení podľa čl. 7 alebo čl. 8 uviedol neúplné alebo nepravdivé údaje, rozhodnutie obsahuje výrok, v ktorom sa uvedie, v čom je konanie alebo opomenutie verejného funkcionára v rozpore s týmto ústavným zákonom alebo zákonom, odôvodnenie a poučenie o opravnom prostriedku. Rozhodnutie obsahuje aj povinnosť zaplatiť pokutu podľa odseku 10.
46. V danom prípade výbor rozhodol podľa čl. 9 ods. 6 ústavného zákona, pretože sa malo preukázať, že navrhovateľ ako verejný funkcionár porušil povinnosť ustanovenú v čl. 5 ods. 2 ústavného zákona (verejný funkcionár nesmie podnikať).
47. Zo znenia poslednej vety čl. 9 ods. 13 ústavného zákona podľa názoru ústavného súdu možno zreteľne dedukovať zámer ústavodarného orgánu v tom zmysle, že nie je nevyhnutné striktne trvať na sankcionovaní osoby, ktorá sa ako verejný funkcionár dopustila porušenia ustanovení ústavného zákona, pre ktoré sa proti nej vedie konanie podľa čl. 9 tohto zákona. Práve naopak, označenou úpravou bol poskytnutý priestor takejto osobe uniknúť hroziacej sankcii. Aj toto ustanovenie teda participuje na zmysle a účele ústavného zákona, ktorý ale v tomto smere v konečnom dôsledku nekorešponduje s názorom, resp. postupom výboru v danej veci.
48. Odvolaním navrhovateľa z verejnej funkcie (26. októbra 2020) v čase pred hlasovaním o rozhodnutí o jeho previnení navrhovateľ už nemohol využiť právo vyplývajúce z čl. 9 ods. 13 ústavného zákona, t. j. na základe svojho vlastného rozhodnutia spôsobiť zastavenie konania vedené proti nemu a tým sa vyhnúť sankcii. Pritom účinky takéhoto vzdania sa verejnej funkcie v jeho prípade v podstate nastali. Pokiaľ výbor vo svojom vyjadrení k návrhu navrhovateľa prízvukoval, že navrhovateľ bol odvolaný, preto nedošlo k predpokladu uvedenému v čl. 9 ods. 13 ústavného zákona, teda že sa verejnej funkcie vzdal, ústavný súd k tomu uvádza, že v danej veci nie je podstatnou skutočnosť, že sa navrhovateľ verejnej funkcie technicky nevzdal, ale skutočnosť, že bol vylúčený z príležitosti využiť tento inštitút – vzdať sa funkcie s následkom zastavenia konania. V konečnom dôsledku, hoc v iných súvislostiach, je možné čítať, že aj čl. 11 ods. 2 ústavného zákona účinky odvolania z funkcie uznáva ako vzdanie sa tejto funkcie.
49. S prihliadnutím na dosiaľ uvedené ústavný súd poukazuje na svoju judikatúru týkajúcu sa uplatňovania zásady prednosti ústavne konformného výkladu. Túto zásahu uplatnil ústavný súd najprv v konaní o súlade právnych predpisov, keď vyslovil právny názor: „Keď právnu normu možno vysvetľovať dvoma spôsobmi, pričom jeden výklad je v súlade s Ústavou SR a medzinárodnými dohovormi podľa čl. 11 Ústavy SR a druhý výklad je s nimi v nesúlade, nejestvuje ústavný dôvod na zrušenie takej právnej normy. Všetky štátne orgány majú vtedy Ústavou SR určenú povinnosť uplatňovať právnu normu v súlade s Ústavou SR“ (PL. ÚS 15/98). Zo zásady ústavne konformného výkladu vyplýva tiež požiadavka, aby v prípadoch, ak pri uplatnení štandardných metód výkladu prichádzajú do úvahy rôzne výklady súvisiacich právnych noriem, bol uprednostnený ten, ktorý zabezpečí plnohodnotnú, resp. plnohodnotnejšiu realizáciu ústavou garantovaných práv fyzických alebo právnických osôb. Inak povedané, všetky orgány verejnej moci sú povinné v pochybnostiach vykladať právne normy v prospech realizácie ústavou (a tiež medzinárodnými zmluvami) garantovaných základných práv a slobôd (II. ÚS 148/06, m. m. IV. ÚS 96/07).
50. Prezentovaná judikatúra v spojení s už uvedenou úvahou sa tak jednoznačne prikláňa na stranu argumentácie navrhovateľa.
51. Z hľadiska skutkového bolo rozhodujúcim, že navrhovateľ už v čase začatia konania vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov vedeného proti nemu výborom nebol verejným funkcionárom. Obrana výboru, že konanie začal v dobrej viere, že ním sťažovateľ v tom čase bol, jednak nebola podstatná a jednak nezodpovedala stavu vyplývajúceho zo spisového materiálu. Prvým úkonom, ktorým sa v zmysle čl. 9 ods. 3 druhej vety ústavného zákona mohlo začať konanie výboru, bola výzva výboru z 3. novembra 2020 urobená podľa čl. 7 ods. 7 ústavného zákona a z reakcie navrhovateľa na túto výzvu (podanie z 11. novembra 2020) bolo zrejmé, že verejnú funkciu v tom čase už nevykonáva. Vedomosť výboru o zániku výkonu verejnej funkcie navrhovateľa dosvedčuje aj uznesenie výboru č. 544 z 1. decembra 2020, v texte ktorého je na viacerých miestach uvedené, že v osobe navrhovateľa ide o ⬛⬛⬛⬛. Z tohto dôvodu nebolo možné obranu výboru v tomto smere akceptovať.
52. Ústavný súd naopak nepopiera logiku úvahy výboru, že zo strany verejných funkcionárov by mohlo dochádzať k tomu, že isté obdobie pred ukončením verejnej funkcie (odvolaním alebo uplynutím funkčného obdobia) by mohli určitý čas vykonávať podnikateľskú činnosť, a tým porušovať ustanovenia ústavného zákona bez toho, že by výbor mal proti nim aktívnu legitimáciu vo veci začať konanie a rozhodnúť, a teda dochádzalo by v rozhodných obdobiach k porušovaniu ústavného zákona bez toho, aby výbor proti takýmto verejným funkcionárom začal konanie, avšak ani táto argumentácia nie je spôsobilou prevážiť ústavne súladnú interpretáciu a aplikáciu ustanovení ústavného zákona pri nedostatku ich jasnosti a určitosti. Pri nezmenenej právnej úprave ústavného zákona k čo možno najväčšej (aj keď nie úplnej) eliminácii takýchto situácii možno dospieť iba primeranou optimalizáciou postupov orgánov vykonávajúcich konanie vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov podľa čl. 9 ústavného zákona.
53. Podľa § 234 ods. 1 zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) ústavný súd preskúma, či rozhodnutie orgánu verejnej moci príslušného na konanie a rozhodovanie vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov je v súlade s ústavou a príslušnými právnymi prepismi vo veci ochrany verejného záujmu a zamedzenia rozporu záujmov.
54. Podľa § 234 ods. 2 zákona o ústavnom súde ústavný súd prihliadne iba na tie pochybenia príslušného orgánu verejnej moci, ktoré znamenali porušenie navrhovateľových základných práv a slobôd.
55. Navrhovateľ v postupe a napadnutom rozhodnutí badal porušenie jeho základného práva vlastniť majetok podľa čl. 20 ods. 1 ústavy a základného práva na inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 ústavy.
56. Ústavný súd nemohol ponechať bez povšimnutia, že v minulosti už bola predmetom konania pred ústavným súdom rovnaká námietka navrhovateľov, ktorí boli pred rozhodnutím výboru o porušení povinnosti vyplývajúcej im z čl. 5 ods. 2 ústavného zákona (a s tým súvisiacim uložením pokuty) odvolaní z verejnej funkcie a rovnako v tejto skutočnosti vzhliadli nemožnosť ich sankcionovania okrem dôvodu, že už neboli verejnými funkcionármi aj z dôvodu, že nemohli využiť zákonnú možnosť podľa čl. 9 ods. 13 (vtedy ods. 12) poslednej vety ústavného zákona. Išlo o konania ústavného súdu vedené pod sp. zn. IV. ÚS 263/09 a sp. zn. III. ÚS 141/2010, ktorých závery uvedené v príslušných rozhodnutiach nevyznievali v prospech navrhovateľov. Ústavný súd však považoval za potrebné odkloniť sa od svojho vtedy prijatého názoru, a to jednak z dôvodu, že ho z hľadiska jeho záväznosti nebolo možné považovať za ustálenú judikatúru v pravom zmysle. Išlo vtedy o dva prípady, z toho v jednom – sp. zn. IV. ÚS 263/09 – nebolo nevyhnuté sa dotknutou otázkou zaoberať, a v druhom prípade – sp. zn. III. ÚS 141/2010 – ústavný súd vychádzal z výkladu ustanovení ústavného zákona, ktoré podľa súčasného postoja ústavného súdu (ovplyvneného prirodzeným vývojom svojej judikatúry) vyžadujú ústavne „súladnejšiu“ interpretáciu nejasnej až absentujúcej právnej úpravy ústavného zákona.
57. Zohľadniac všetky zistené skutočnosti a okolnosti preskúmavanej veci, ústavný súd v danej veci konštatuje, že pochybenia, ktorých sa výbor v konaní proti navrhovateľovi dopustil, sa neprípustným spôsobom dotkli základného práva sťažovateľa podľa čl. 46 ods. 1 ústavy a v jeho spojitosti aj základného práva podľa čl. 20 ods. 1 ústavy.
58. Ústavný súd na záver len pre úplnosť dodáva, že jeho pozornosti neunikol ani spôsob výpočtu sankcie uloženej navrhovateľovi, ktorá mu bola uložená podľa čl. 9 ods. 10 písm. d) ústavného zákona. Podľa tohto ustanovenia sa pokuta ukladá v sume zodpovedajúcej šesťnásobku mesačného platu verejného funkcionára, ak verejný funkcionár poruší povinnosti podľa čl. 5. Pre výpočet sumy pokuty výbor, ako to vyplýva z odôvodnenia napadnutého rozhodnutia, uplatnil ustanovenie čl. 9 ods. 16 ústavného zákona, ktoré upravuje, že na účely tohto ústavného zákona sa mesačným platom verejného funkcionára rozumie jedna dvanástina z jeho ročného príjmu za predchádzajúci kalendárny rok za výkon verejnej funkcie a v prípade uloženia pokuty v zmysle odseku 15 sa mesačným platom verejného funkcionára rozumie jedna dvanástina z jeho ročného príjmu za predchádzajúci kalendárny rok za výkon funkcie štatutárneho orgánu alebo predsedu štatutárneho orgánu orgánov verejnej moci a orgánov právnických osôb.
59. Je zrejmé, že navrhovateľ sa porušenia ustanovení ústavného zákona mal dopustiť v roku 2020. Sumu pokuty výbor vyrátal takisto z príjmu navrhovateľa ako verejného funkcionára za rok 2020, teda nie z príjmu za predchádzajúci kalendárny rok (2019), ako to normuje ustanovenie čl. 9 ods. 16 ústavného zákona. Dôvod, pre ktorý takto výbor postupoval, však z odôvodnenia napadnutého rozhodnutia nevyplýva. Ústavný súd však túto otázku nemohol bližšie podrobiť svojmu prieskumu vzhľadom na znenie § 45 zákona o ústavnom súde, podľa ktorého je ústavný súd viazaný rozsahom a dôvodmi návrhu na začatie konania, a navrhovateľ uvedenú skutočnosť vo svojom návrhu nenamietal.
60. V tejto súvislosti však ústavný súd dáva do pozornosti nález č. k. I. ÚS 369/2021 z 13. októbra 2021.
61. Vzhľadom na všetky dosiaľ uvedené skutočnosti ústavný súd uzatvára, že napadnuté rozhodnutie výboru nie je v súlade s ústavným zákonom a ako také bolo podľa § 239 ods. 2 písm. a) zákona o ústavnom súde zrušené s tým, že vec sa vracia výboru na ďalšie konanie, v ktorom bude výbor podľa § 239 ods. 3 zákona o ústavnom súde viazaný právnym názorom ústavného súdu vysloveným v obsahu tohto nálezu.
V.
Trovy konania
62. Ústavný súd priznal navrhovateľovi (§ 73 ods. 3 zákona o ústavnom súde) nárok na náhradu trov konania v celkovej sume 691,34 eur.
63. Pri rozhodovaní o náhrade trov konania ústavný súd vychádzal z obsahu spisu a z vyhlášky Ministerstva spravodlivosti Slovenskej republiky č. 655/2004 Z. z. o odmenách a náhradách advokátov za poskytovanie právnych služieb v znení neskorších predpisov (ďalej len „vyhláška“). Základná sadzba odmeny za úkon právnej služby uskutočnený v roku 2021 je 181,17 eur a hodnota režijného paušálu je 10,87 eur. Navrhovateľovi vznikol nárok na náhradu trov konania za tri úkony právnej služby uskutočnené v roku 2021 (prevzatie a príprava zastúpenia, podanie návrhu ústavnému súdu, replika navrhovateľa), čo spolu s 20 % DPH, ktorej platiteľom je právny zástupca navrhovateľa (§ 18 ods. 3 vyhlášky), predstavuje celkom sumu 691,34 eur.
64. Priznanú náhradu trov právneho zastúpenia je výbor povinný uhradiť na účet právneho zástupcu navrhovateľa (§ 62 zákona o ústavnom súde v spojení s § 263 Civilného sporového poriadku) označeného v záhlaví tohto nálezu v lehote dvoch mesiacov od právoplatnosti tohto nálezu.
P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.
V Bratislave (detašované pracovisko) 20. októbra 2021
Rastislav Kaššák
predseda senátu