SLOVENSKÁ REPUBLIKA
U Z N E S E N I E
Ústavného súdu Slovenskej republiky
I. ÚS 333/2022-14
Ústavný súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedu senátu Miloša Maďara a sudcov Jany Baricovej (sudkyňa spravodajkyňa) a Rastislava Kaššáka v konaní podľa čl. 127 Ústavy Slovenskej republiky o ústavnej sťažnosti sťažovateľa ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, zastúpeného advokátom JUDr. Viktorom Mlynekom, Štúrova 43, Nitra, proti rozsudku Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky č. k. 10 Sžk 40/2020 z 23. februára 2022 takto
r o z h o d o l :
Ústavnú sťažnosť o d m i e t a.
O d ô v o d n e n i e :
I.
Ústavná sťažnosť sťažovateľa a skutkový stav veci
1. Sťažovateľ sa ústavnou sťažnosťou doručenou Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) 30. mája 2022 domáha vyslovenia porušenia čl. 13 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“), základných práv podľa čl. 20 ods. 1 a 4 a čl. 46 ods. 1 a 2 ústavy a práv podľa čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dohovor“) a čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dohovor“) rozsudkom Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky (ďalej len „najvyšší správny súd“) č. k. 10 Sžk 40/2020 z 23. februára 2022 (ďalej aj „napadnutý rozsudok“). Navrhuje napadnutý rozsudok zrušiť a vec vrátiť najvyššiemu správnemu súdu na ďalšie konanie. Okrem toho žiada priznať finančné zadosťučinenie a náhradu trov konania pred ústavným súdom.
2. Z ústavnej sťažnosti a pripojených príloh vyplýva, že sťažovateľ ako žalobca sa správnou žalobou v správnom súdnictve domáhal preskúmania zákonnosti a zrušenia rozhodnutia Okresného úradu Nitra č. OU-NR-OOP4-2016/037321-2 z 22. septembra 2016, ktorým ako druhostupňový orgán verejnej správy zamietol jeho odvolanie a potvrdil rozhodnutie prvostupňového orgánu verejnej správy č. OU-NR-OSZP3-2016/017297-08/F40 z 10. júna 2016, ktorým obchodnej spoločnosti ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ⬛⬛⬛⬛, ako stavebníkovi, v súvislosti s výstavbou strategického parku povolil výstavbu a realizáciu preložiek verejných vodovodov a verejných kanalizácií mimo zastavaného územia obce, obce a mesta na cudzom pozemku na konkrétne špecifikovaných parcelách v rozsahu konkrétne špecifikovaných vodných stavieb. Podstatou žalobných námietok bolo tvrdenie sťažovateľa, že v danom prípade neboli naplnené podmienky vydania stavebného povolenia podľa § 32 ods. 2 zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov (ďalej len „stavebný zákon“), ktorý ustanovuje, že územné rozhodnutie sa nevyžaduje na umiestnenie strategického parku a na prípravu územia na realizáciu strategického parku, na ktoré bolo vydané osvedčenie o významnej investícii podľa osobitného predpisu, ak priestorové usporiadanie územia a funkčné využívanie územia, ktoré nie je v rozpore s ich umiestnením, vyplýva z územného plánu obce alebo z územného plánu zóny. V súvislosti s tým sťažovateľ tvrdil, že došlo k vydaniu stavebného povolenia bez toho, aby stavebnému konaniu predchádzalo územné konanie a vydanie rozhodnutia v územnom konaní.
3. Krajský súd v Nitre (ďalej len „krajský súd“) rozsudkom č. k. 11 S 265/2016-448 zo 17. júna 2020 žalobu zamietol, keď, vychádzajúc z judikatúry Najvyššieho súdu Slovenskej republiky (ďalej len „najvyšší súd“), ktorý napr. vo veci vedenej pod sp. zn. 3 Sžk 30/2017 konštatoval, že „... rozhodnutie o umiestnení stavby reálne nezasahuje do práva na vlastníctvo. Vytvára sa ním len právny základ pre rozhodnutie o realizácii stavby, stavebné povolenie, ktoré môže, ale nemusí byť v budúcnosti vydané.“, ako aj zo skutočnosti, že v danom prípade išlo o významnú investíciu podľa zákona č. 175/1999 Z. z. o niektorých opatreniach týkajúcich sa prípravy významných investícií a o doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (účinného do 31. októbra 2021, pozn.), dospel k záveru, že námietky sťažovateľa nie sú opodstatnené. Krajský súd poukázal na to, že otázkou, či realizácia stavieb povolených v predmetnom stavebnom konaní mala byť posudzovaná z hľadiska vplyvov na životné prostredie, za zaoberal už v rozsudku č. k. 11 S 236/2016-483 z 12. septembra 2018, resp. v konaní vedenom pod sp. zn. 26 S 3/2016. Sťažovateľ v stavebnom konaní a v súdnom konaní vystupoval ako zainteresovaná verejnosť vo vzťahu k ochrane životného prostredia, a nie ako fyzická osoba, ktorá bola poškodená na svojich právach a právom chránených záujmoch rozhodnutiami orgánov verejnej správy. Sťažovateľ v stavebnom konaní ani v súdnom konaní neuviedol, ako bol porušený verejný záujem v oblasti životného prostredia v spojení s povolenou stavbou. Podľa názoru krajského súdu postup orgánov verejnej správy v napadnutom konaní bol v súlade so zákonom, orgány verejnej správy svoje rozhodnutia riadne odôvodnili, pričom sa vysporiadali so všetkými právne relevantnými námietkami sťažovateľa.
4. Proti uvedenému rozsudku krajského súdu podal sťažovateľ kasačnú sťažnosť, ktorú odôvodnil tým, že správny súd v konaní alebo pri rozhodovaní porušil zákon tým, že rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci [§ 440 ods. 1 písm. g) Správneho súdneho poriadku (ďalej len „SSP“)], keď na danú vec aplikoval § 32 ods. 2 stavebného zákona. Sťažovateľ opätovne namietol, že stavebnému konaniu nepredchádzalo územné konanie a vydanie rozhodnutia v územnom konaní.
5. Najvyšší správny súd napadnutým rozsudkom kasačnú sťažnosť zamietol ako nedôvodnú (§ 461 SSP). V odôvodnení svojho rozhodnutia konštatoval, že námietky sťažovateľa nesmerovali priamo proti rozhodnutiu prvostupňového orgánu verejnej správy, ktorým povolil výstavbu a realizáciu preložiek verejných vodovodov a verejných kanalizácií mimo zastavaných katastrálnych území, ale sa týkali iných rozhodnutí orgánov verejnej správy posudzovaných v iných súdnych konaniach. Sťažovateľom namietanú nesprávnu aplikáciu § 32 ods. 2 stavebného zákona nepovažoval vo vzťahu k vydanému stavebnému povoleniu za relevantnú. Ohraničenie plochy strategického parku vyplývalo z osvedčenia o významnej investícii, ako aj zo zastavovacieho plánu, ktorý bol predložený v rámci stavebného povolenia na prvý stavebný objekt areálu. Vydaním stavebného povolenia sa zastavovací plán stal záväzným pre priestorové usporiadanie územia. Každá stavba (vrátane inžinierskej stavby) pred začatím jej realizácie musí byť predmetom posúdenia orgánom štátnej správy. Stavebnému konaniu v tejto veci predchádzalo zisťovacie konanie, v ktorom Okresný úrad Nitra, odbor starostlivosti o životné prostredie, oddelenie ochrany prírody a vybraných zložiek životného prostredia vydal 8. októbra 2015 rozhodnutie č. OU-NR-OSZP3-2015/031851-017-F36, v zmysle ktorého sa navrhovaná činnosť „Automotive Nitra Project“, ktorú predložila Slovenská agentúra pre rozvoj investícii a obchodu po ukončení zisťovacieho konania, nebude posudzovať podľa § 29 zákona č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. Uvedené rozhodnutie bolo potvrdené v odvolacom konaní (vedenom i na základe odvolania sťažovateľa) rozhodnutím Okresného úradu Nitra, odboru opravných prostriedkov, referátu starostlivosti o životné prostredie č. OU-NR-OOP4-2015/045777 zo 14. decembra 2015. Následne 1. júla 2021 rozsudkom krajského súdu v konaní vedenom pod sp. zn. 26 S 3/2016 bola zamietnutá žaloba sťažovateľa z 23. februára 2016, ktorou sa domáhal preskúmania a zrušenia tohto rozhodnutia, čo znamená, že napadnuté rozhodnutie je stále právoplatné a záväzné pre správne orgány konajúce v stavebnom konaní, ako i pre správny súd. Najvyšší správy súd sa stotožnil so záverom krajského súdu, že nebolo možné, aby v predmetnej veci posudzoval zákonnosť iných rozhodnutí, ktoré boli záväzné pre rozhodnutia vydané v stavebnom konaní, a to i s poukazom na § 27 ods. 1 SSP, keďže rozhodnutia vydané v iných správnych konaniach je možné preskúmať správnym súdom. Kasačné námietky sťažovateľa preto nemôžu ovplyvniť vecnú správnosť napadnutého rozsudku krajského súdu.
II.
Argumentácia sťažovateľa
6. Sťažovateľ v ústavnej sťažnosti [čl. 127 ústavy a § 122 a nasl. zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“)] tvrdí, že napadnutý rozsudok najvyššieho správneho súdu je arbitrárny a zjavne neodôvodnený, pretože kasačný súd nesprávnym výkladom § 32 ods. 2 stavebného zákona dospel k nesprávnym právnym záverom. Okrem toho kasačnému súdu vytýka, že sa nezaoberal ďalšími námietkami sťažovateľa uvedenými v kasačnej sťažnosti, ktorými odôvodňoval nezákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy v súvislosti s výstavbou strategického parku v katastri obce ⬛⬛⬛⬛ a mesta
III.
Predbežné prerokovanie ústavnej sťažnosti
7. Podstatou ústavnej sťažnosti je námietka porušenia čl. 13 ods. 4 ústavy, základných práv sťažovateľa podľa čl. 20 ods. 1 a 4 a čl. 46 ods. 1 a 2 ústavy a práv podľa čl. 6 ods. 1 dohovoru a čl. 1 dodatkového protokolu rozsudkom najvyššieho správneho súdu č. k. 10 Sžk 40/2020 z 23. februára 2022, ktorým zamietol kasačnú sťažnosť sťažovateľa proti rozsudku krajského súdu č. k. 11 S 265/2016-448 zo 17. júna 2020 (body 5 a 3). Ťažisková argumentácia sťažovateľa predstavuje nesúhlas s výkladom § 32 ods. 2 stavebného zákona upravujúceho umiestňovanie stavieb, využívanie územia a ochranu dôležitých záujmov v území.
8. Z rozhodovacej činnosti ústavného súdu vyplýva, že sťažovateľ sa na neho od roku 2017 obrátil viacerými ústavnými sťažnosťami, v ktorých namietal porušenie svojich základných práv a slobôd rozhodnutiami všeobecných súdov vydaných v rôznych typoch konaní, ktoré súviseli s výstavbou strategického parku. Keďže sťažovateľovi sú východiská rozhodovania ústavného súdu známe, v tomto prípade ich nepovažoval za potrebné opakovať.
9. Ústavný súd na doplnenie uvádza, že čl. 46 ods. 2 ústavy zaručuje ústavné právo fyzických osôb a právnických osôb, ktoré obhájiteľným spôsobom tvrdia, že boli na svojich právach ukrátené rozhodnutím orgánu verejnej správy obrátiť sa na súd, aby preskúmal zákonnosť takéhoto rozhodnutia, ak zákon neustanoví inak, pričom z právomoci súdu nesmie byť vylúčené preskúmanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd. Obhájiteľnosť tvrdenia v danom prípade znamená, že vzhľadom na právnu úpravu a na okolnosti prípadu bolo konkrétne rozhodnutie orgánu verejnej správy spôsobilé zasiahnuť do práv alebo právom chránených záujmov fyzických osôb alebo právnických osôb, ktoré tvrdia, že boli rozhodnutím orgánu verejnej správy dotknuté. V tomto rozsahu (pokiaľ ide o garantovanie práva na prístup k súdu) predstavuje ustanovenie čl. 46 ods. 2 ústavy lex specialis vo vzťahu k všeobecnejšiemu ustanoveniu čl. 46 ods. 1 ústavy.
10. Účelom základného práva na priaznivé životné prostredie podľa čl. 44 ods. 1 ústavy je garancia priaznivého životného prostredia pre každú fyzickú osobu, ktorá, keďže ide o jej subjektívne právo verejnoprávnej povahy, má voči štátu nárok sa ho domáhať. Toto základné právo je úzko späté s výsledkami vedecko-technického rozvoja, ich dopadu na životné prostredie, ako aj s požiadavkami človeka na dôstojný život (m. m. III. ÚS 100/2008).
11. «Z pohľadu administratívneho a správneho súdneho konania má preto každá osoba právo vybrať si, či bude v konaní hájiť práva týkajúce sa životného prostredia buď ako účastník konania, alebo ako člen zainteresovanej verejnosti. Medzi týmito postaveniami je však zásadný rozdiel. Jednak právne predpisy odlišne vymedzujú, komu patrí postavenie účastníka a kedy a v akej procesnej pozícii je prípustná ingerencia zainteresovanej verejnosti. Zároveň účastník konania je oprávnený si chrániť vo vzťahu k životnému prostrediu len vlastné subjektívne práva (napr. znečisťovanie jemu patriaceho pozemku), zatiaľ čo zainteresovaná verejnosť zaštiťuje verejný záujem o ochranu životného prostredia ako celku, bez potreby preukazovania dotknutia subjektívnych práv svojich členov (napr. ochrany ovzdušia)... Zákon č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov rozoznáva ako jednu z foriem zainteresovanej verejnosti aj tzv. „občiansku iniciatívu“, a to napriek tomu, že občianska iniciatíva nemá právnu subjektivitu [§ 6a ods. 2 písm. c), ods. 3 a 4 daného zákona]. Občianska iniciatíva väčšinou vzniká ako reakcia viacerých fyzických osôb na konkrétny investičný zámer na vybudovanie premyslenej prevádzky, ktorého realizáciou im hrozí zhoršenie kvality života (napr. kvôli zvýšenej prašnosti a hlučnosti v obytnej zóne). Na obranu svojich spoločných záujmov vytvoria tieto osoby občiansku iniciatívu, no následne už nedôjde k vytvoreniu jej formalizovanej podoby vo forme občianskeho združenia. Napriek tomu má občianska iniciatíva ako jedna z foriem zainteresovanej verejnosti postavenie účastníka procesu posudzovania vplyvov na životné prostredie, ako aj nasledovných povoľovacích konaní (§ 24 zákona č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov), a to prostredníctvom splnomocneného zástupcu. Tým bol vyriešený aj problém aktívnej žalobnej legitimácie a absentujúcej právnej subjektivity občianskej iniciatívy obsiahnutý v judikatúre spojenej s pôvodnou právnou úpravou (pozri rozsudok Najvyššieho súdu SR sp. zn. 5 Sžp 10/2009 z 12. januára 2010 a uznesenie sp. zn. 3 Sžp 8/2011 z 8. novembra 2011). Napokon, zainteresovanou verejnosťou môže byť aj fyzická osoba – jednotlivec, pričom dôvody na to, aby fyzická osoba začala vystupovať ako zainteresovaná verejnosť, môžu byť veľmi individuálne a rôznorodé.» (Baricová, J., Fečík, M., Števček, M., Filová, A. a kol. Správny súdny poriadok. Komentár. Bratislava : C. H. Beck, 2018. s. 277 – 289).
12. Vychádzajúc z uvedeného, ústavný súd preskúmaním napadnutého rozsudku zistil, že najvyšší správny súd postupoval v medziach svojej právomoci, pričom sa nedopustil takého výkladu a aplikácie príslušnej zákonnej právnej úpravy (stavebného zákona a Správneho súdneho poriadku), ktorými by poprel ich účel a význam. Napadnutý rozsudok najvyššieho správneho súdu nemožno označiť za arbitrárny v tom smere, že by závery ním formulované boli zjavne nelogické s ohľadom na zistený skutkový stav, ústavne neudržateľné alebo že by napadnutý rozsudok nereflektoval ťažiskové skutočnosti dôležité pre riadne zistenie stavu veci a rozhodnutie o kasačnej sťažnosti sťažovateľa.
13. Ústavný súd konštatuje, že sťažovateľ ani v ústavnej sťažnosti neuviedol, akým spôsobom sa mu v súvislosti s rozhodnutím prvostupňového orgánu verejnej správy o povolení výstavby a realizácie preložiek verejných vodovodov a verejných kanalizácií mimo zastavaných katastrálnych území mohla zhoršiť kvalita jeho života s dopadom na konkrétne základné právo.
14. Ak sa sťažovateľ s názormi všeobecných súdov nestotožňuje, táto skutočnosť sama osebe nepostačuje na prijatie záveru o zjavnej neodôvodnenosti alebo arbitrárnosti napadnutých rozhodnutí. Aj stabilná rozhodovacia činnosť ústavného súdu (m. m. II. ÚS 4/94, II. ÚS 3/97, I. ÚS 204/2010) rešpektuje názor, podľa ktorého nemožno právo na súdnu ochranu stotožňovať s procesným úspechom, z čoho vyplýva, že všeobecný súd nemusí rozhodovať v súlade so skutkovým a právnym názorom sporových strán vrátane ich dôvodov a námietok.
15. Na základe uvedeného ústavný súd dospel k záveru, že medzi rozsudkom najvyššieho správneho súdu a obsahom označených práv sťažovateľa neexistuje taká príčinná súvislosť, na základe ktorej by ústavný súd po prípadnom prijatí ústavnej sťažnosti na ďalšie konanie mohol reálne dospieť k záveru o ich porušení, a preto ústavnú sťažnosť sťažovateľa odmietol podľa § 56 ods. 2 písm. g) zákona o ústavnom súde ako zjavne neopodstatnenú.
16. Ústavný súd poznamenáva, že k rovnakému záveru dospel aj v uznesení č. k. II. ÚS 201/2022-19 z 10. mája 2022 (ktorým odmietol ústavnú sťažnosť sťažovateľa proti uzneseniu najvyššieho správneho súdu č. k. 8 Sžk 42/2020 z 24. novembra 2021).
17. Vzhľadom na odmietnutie ústavnej sťažnosti ako celku sa ústavný súd ďalšími požiadavkami sťažovateľa uvedenými v petite nezaoberal.
P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.
V Bratislave (detašované pracovisko) 9. júna 2022
Miloš Maďar
predseda senátu