znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

N Á L E Z

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

I. ÚS 3/01

Ústavný   súd   Slovenskej   republiky   na   neverejnom   zasadnutí   20.   decembra   2001 v senáte zloženom z predsedu senátu Daniela Švábyho a zo sudcov Lajosa Mészárosa a Štefana   Ogurčáka   prerokoval   prijatý   podnet   M.   B.,   bytom   Z.   S.,   a A.   M.,   bytom   Ž., zastúpených advokátom JUDr. J. H., Advokátska kancelária, B. B., na začatie konania vo veci porušenia ich základného práva na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods. 2 v spojení s čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky a podľa čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných   slobôd   postupom   a uznesením   Krajského   súdu   v Banskej   Bystrici   vo   veci vedenej pod sp. zn. 23 S 41/00 a takto

r o z h o d o l :

Krajský súd v Banskej Bystrici uznesením z 30. augusta 2000 sp. zn. 23 S 41/00 p o r u š i l   základné právo M. B. a A. M. na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky a právo na spravodlivé súdne konanie podľa čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.

O d ô v o d n e n i e :

I.

Ústavný súd Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) uznesením z 8. februára 2001   č.   k.   I.   ÚS   3/01-17   prijal   podľa   §   25   ods.   3   zákona   Národnej   rady   Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred   ním   a o postavení   jeho   sudcov   v znení   neskorších   predpisov   (ďalej   len   „zákon o ústavnom súde“) na konanie podnet M. B., bytom Z. S.,   a A. M., bytom Ž. (ďalej len „navrhovateľky“), vo veci porušenia práva na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods. 2 v spojení s čl.   2   ods.   2   Ústavy   Slovenskej   republiky   (ďalej   len   „ústava“)   a podľa   čl.   6   ods.   1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dohovor“) postupom a uznesením   Krajského súdu   v Banskej   Bystrici   (ďalej   len „krajský   súd“)   z 30.   augusta 2000 sp. zn. 23 S 41/00.

Navrhovateľky v podnete na začatie konania (ďalej len „návrh“) uviedli, že krajský súd tým, že uvedeným uznesením podľa § 250d ods. 3 Občianskeho súdneho poriadku (ďalej aj „OSP“) zastavil konanie vo veci ich žaloby podanej proti rozhodnutiu Krajského úradu   v Banskej   Bystrici,   odboru   životného   prostredia   (ďalej   len   „krajský   úrad“), č. 2000/00075-Ho   z 24. januára   2000,   ktorým   bolo   zamietnuté   ich   odvolanie   proti rozhodnutiu Okresného úradu vo Zvolene (ďalej len „okresný úrad“) č. ŽP 99/11590-3-rozh.-Uh o zamietnutí návrhu na obnovu konania, znemožnil im uplatniť právo na súdnu ochranu zaručené ústavou a dohovorom.

Navrhovateľky podali na okresný úrad podľa § 62 ods. 1 písm. c) zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) (ďalej len „Správny poriadok“) návrh na obnovu konania   z 9. augusta   1999,   v ktorom   namietali   že,   okresný   úrad   rozhodol   o odstránení stavieb   rozhodnutím   č. ŽP 99/03806-2-rozh.-Uh   z 15.   marca   1999   bez   toho,   aby   bolo konané s navrhovateľkami ako účastníčkami tohto konania.

Podľa navrhovateliek rozhodnutie o návrhu na obnovu konania nemožno v danej veci považovať za rozhodnutie procesnej povahy, pretože v konaní, ktorého obnovu navrhovali, nemali žiadnu procesnú pozíciu, a preto nemohli uplatňovať svoje hmotnoprávne nároky na užívanie nehnuteľností. Jedinou cestou, ako mohli tento podľa nich nezákonný stav zmeniť a ovplyvniť   tak   svoje   hmotnoprávne   postavenie   ohľadne   práv   k búraným   stavbám,   bol návrh na obnovu konania, preto rozhodnutie o zamietnutí obnovy konania bolo spôsobilé zasiahnuť do právnej sféry navrhovateliek v súvislosti s ich subjektívnymi hmotnoprávnymi nárokmi.   Z týchto   dôvodov   podľa   navrhovateliek   rozhodnutie   o povolení   či   nepovolení obnovy konania nemôže byť vylúčené z preskúmavacej právomoci súdu. V tejto súvislosti poukázali aj na súdnu prax a komentáre k dotknutým ustanoveniam Správneho poriadku a Občianskeho súdneho poriadku v Českej republike, najmä na rozhodnutie Ústavného súdu Českej republiky sp. zn. IV. ÚS 366/96.

Navrhovateľky   ďalej   uviedli,   že   krajský   súd   ako   štátny   orgán   postupoval   nielen v rozpore s čl. 46 ods. 2 ústavy, ale aj v rozpore so všeobecným ustanovením čl. 2 ods. 2 ústavy, resp. čl. 46 ods. 2 ústavy porušil v spojení s čl. 2 ods. 2 ústavy.

Navrhovateľky s poukazom na to, že čl. 6 ods. 1 dohovoru, ktorý v rámci práva na spravodlivé súdne konanie garantuje o. i. ústne prejednanie veci aspoň pred jednou súdnou inštanciou, sa vzťahuje na konanie, ktorého výsledok má priamy dosah na určenie alebo na hmotnoprávny obsah súkromnoprávneho nároku alebo záväzku, namietali aj porušenie tohto článku.

V rámci   prípravy   ústneho   pojednávania   sa   na   základe   žiadosti   ústavného   súdu k opodstatnenosti návrhu písomne vyjadrili obaja účastníci konania: krajský súd, zastúpený jeho   predsedom   Ľ.   B.,   vyjadrením   z 22.   februára,   22.   mája   a 1.   júna   2001   a zástupca navrhovateliek JUDr. J. H. vyjadrením z 12. marca 2001.

Predseda krajského súdu uviedol, že krajský súd uvedeným uznesením podľa § 250d) ods.   3   OSP   zastavil   konanie   o správnej   žalobe   navrhovateliek   (v procesnom   postavení žalobkýň) proti krajskému úradu (v procesnom postavení žalovaného) z dôvodu uvedeného v   §   248   ods.   2   písm.   e)   OSP,   keď   preskúmavané   druhostupňové   správne   rozhodnutie krajského úradu z 24. januára 2000, ktorým krajský úrad zamietol odvolanie navrhovateliek proti   prvostupňovému   rozhodnutiu   okresného   úradu   z 10. novembra   1999   o zamietnutí návrhu navrhovateliek na obnovu konania a prvostupňové správne rozhodnutie potvrdil, kvalifikoval ako rozhodnutie procesnej povahy.

K vecnej stránke predseda krajského súdu uviedol, že nie sú jednotné právne názory na charakter správneho rozhodnutia o obnove konania v tom smere, či ide o procesné alebo neprocesné, a teda súdom preskúmateľné správne rozhodnutie. Podľa niektorých názorov treba každé správne rozhodnutie o obnove konania považovať za rozhodnutie procesné, podľa iných za neprocesné a podľa ďalšej skupiny názorov rozhoduje v podstate zákonný dôvod navrhovanej obnovy, či pôjde o rozhodnutie procesné alebo neprocesné. Krajský súd sa v danom prípade priklonil k prvému variantu.

Podľa predsedu krajského súdu nemožno súhlasiť s reštriktívnym výkladom pojmu rozhodnutie správneho orgánu procesnej povahy, že by mohlo ísť iba o rozhodnutie, ktorým sa upravuje priebeh správneho konania. Zatiaľ čo uvedené prvé dva prístupy k nastolenej otázke sú jednoznačné, tretí variant umožňuje riešiť právny problém ad hoc podľa dôvodu obnovy a podľa toho, či takéto správne rozhodnutie je spôsobilé mať hmotnoprávny aspekt. Teoreticky by to v danom prípade bolo možné pri navrhovanom dôvode obnovy podľa § 62 ods.   1   písm.   c)   správneho   poriadku.   V skutočnosti   podľa   obsahu   spisu   je   to   však spochybnené, pretože je otázne, či navrhovateľky boli účastníčkami konania o odstránení stavby   a či   bola   dodržaná   subjektívna   lehota   na   podanie   návrhu   na   obnovu   správneho konania.   Inak   predseda   krajského   súdu   uznal,   že   podnet   na   ústavný   súd   bol   jediným prípustným   právnym   prostriedkom   nápravy,   keď   mimoriadne   dovolanie   pri   rozhodnutí krajského súdu o zastavení konania neprichádzalo do úvahy.

V reakcii na vyjadrenie predsedu krajského súdu zástupca navrhovateliek uviedol, že stanovisko predsedu krajského súdu nespochybňuje právnu argumentáciu navrhovateliek, pokiaľ   ide   o riešenie   danej   problematiky   ad   hoc   –   teda   skúmanie   prípadných hmotnoprávnych následkov rozhodnutia prípad od prípadu. Posúdenie „hmotnoprávnosti“ a dopadu na subjektívne práva dotknutých spočíva na vyriešení otázky účastníctva v konaní, ktorej   riešenie   nie   je   možné   spôsobom,   ako   to   urobil   krajský   súd   s odvolaním   sa   na procesný   charakter   rozhodnutia.   Súd mal   zaujať stanovisko   v merite   veci   a podľa   neho rozhodnúť či už o zamietnutí žaloby, alebo o zrušení predmetného správneho rozhodnutia. S ohľadom na rozsudok Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“) vo veci Delcourt   v.   Belgicko,   podľa   ktorého   „v demokratickej   spoločnosti   v zmysle   dohovoru zaujíma právo na spravodlivý výkon   justície natoľko významné miesto, že by zužujúci výklad čl. 6 ods. 1 nezodpovedal cieľu a predmetu tohto ustanovenia“, všetky obmedzenia prístupu k súdom je potrebné vykladať čo najreštriktívnejšie.

Predseda krajského súdu v replike zdôraznil, že problém viac väzí v procesnom práve a jeho kompatibilite s požiadavkami Európskeho súdu pre ľudské práva a dohovoru. Otázka tzv. reštrikcie výkladu pojmu „úkon procesnej povahy“ je viac legislatívny ako výkladový problém. Keby sa aplikoval do krajnosti, súdy by museli preskúmavať veľa vecí vyslovene procesnej   povahy   v zmysle   procesných   úkonov   upravujúcich   priebeh   konania,   čo   by nesporne   znižovalo   ich   vážnosť   a význam.   V danom   prípade   sa   krajský   súd   stotožnil so stanoviskom, ktoré je v danom právnom prostredí a v zavedenej jurisdikčnej praxi dosť štandardné.

Obaja zástupcovia účastníkov konania súhlasili s tým, aby bolo upustené od ústneho pojednávania   v predmetnej   veci.   Vzhľadom   na   obsah   ich   vyjadrení   k opodstatnenosti návrhu   ústavný   súd   dospel   k názoru,   že   od   ústneho   pojednávania   v predmetnej   veci nemožno   očakávať   ďalšie   objasnenie   veci   (§   30   ods.   2   zákona   o ústavnom   súde). V dôsledku toho senát predmetný návrh prerokoval na svojom zasadnutí bez prítomnosti účastníkov,   ich   zástupcov   a verejnosti   len   na   základe   písomne   podaných   vyjadrení účastníkov a listín, na ktoré sa navrhovateľky odvolávali, ako aj obsahu uvedeného spisu krajského súdu.

II.

1. Navrhovateľky namietali porušenie práva na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods. 2 v spojení s čl. 2 ods. 2 ústavy a práva na spravodlivé súdne konanie podľa čl. 6 ods. 1 dohovoru.

Podľa čl. 46 ods. 2 ústavy kto tvrdí, že bol na svojich právach ukrátený rozhodnutím orgánu   verejnej   správy,   môže   sa   obrátiť   na   súd,   aby   preskúmal   zákonnosť   takéhoto rozhodnutia,   ak   zákon   neustanoví   inak.   Z právomoci   súdu   však   nesmie   byť   vylúčené preskúmanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd.

Podľa čl. 2 ods. 2 ústavy štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.

Podľa   čl.   6   ods.   1   dohovoru   každý   má   právo   na   to,   aby   jeho   záležitosť   bola spravodlivo (...) prejednaná nezávislým a nestranným súdom (...), ktorý rozhodne o jeho občianskych právach alebo záväzkoch (...).

Podľa navrhovateliek k porušeniu týchto článkov malo dôjsť postupom a uznesením krajského súdu z 30. augusta 2000 sp. zn. 23 S 42/00, ktorým konanie vo veci ich žaloby podanej proti rozhodnutiu krajského úradu č. 2000/00075-Ho z 24. januára 2000, ktorým bolo zamietnuté ich odvolanie a potvrdené rozhodnutie okresného úradu č. ŽP 99/11590-3-rozh.-Uh z 10. novembra 1999 o zamietnutí ich návrhu na obnovu konania, zastavil podľa § 250d ods. 3 OSP s odôvodnením, že rozhodnutie krajského úradu je procesným správnym rozhodnutím, ktoré krajský súd nepreskúmava.

Krajský súd sa v odôvodnení tohto uznesenia odvolal na § 248 ods. 2 písm. e) OSP, podľa ktorého súdy nepreskúmavajú „rozhodnutia správnych orgánov predbežnej, procesnej alebo   poriadkovej   povahy   včítane   rozhodnutí   o poriadkových   pokutách“,   a uviedol,   že konanie o obnove konania pred správnym orgánom je upravené v Správnom poriadku (§ 62 až   §   64),   a preto   prvostupňové   rozhodnutie   okresného   úradu,   ale   aj   druhostupňové rozhodnutie   krajského   úradu   je   procesným   správnym   rozhodnutím,   ktoré   krajský   súd nepreskúmava.

Predmetom   návrhu   v   konaní   pred   ústavným   súdom   bolo   posúdenie,   či   týmto uznesením a postupom, ktorý mu predchádzal, nebolo porušené právo navrhovateliek na súdnu ochranu, resp. právo na spravodlivé súdne konanie podľa označených článkov ústavy a dohovoru.

2.   Zmyslom   práva   na súdnu   ochranu   je   umožniť každému   reálny   prístup   k súdu a tomu zodpovedajúca povinnosť súdu o veci konať. Ak osoba uplatní svoje právo v súlade so   zákonom   ustanovenými podmienkami, orgány súdnej   moci   majú povinnosť umožniť každému,   aby   sa   uplatnením   práva   zaručeného   čl.   46   ústavy   stal   účastníkom   súdneho konania (II. ÚS 14/01-46).

Otázku právomoci všeobecného súdu z hľadiska ústavou upraveného práva na súdnu ochranu (čl. 46 ods. 2 ústavy) treba posudzovať v zmysle čl. 152 ods. 4 ústavy, podľa ktorého   výklad   a uplatňovanie   ústavných   zákonov,   zákonov   a ostatných   všeobecne záväzných právnych predpisov musí byť v súlade s touto ústavou (I. ÚS 37/95).

Ústavný   súd   už   vyslovil,   že   pri   podávaní   výkladu   ústavy   majú   práva   a slobody zaručené medzinárodnými zmluvami o ľudských právach a základných slobodách podporný význam, pričom ústavu nemožno vysvetľovať spôsobom zakladajúcim porušenie takejto medzinárodnej   zmluvy,   ak   je   Slovenská   republika   jej   účastníkom   (mutatis   mutadis II. ÚS 48/97,   PL. ÚS 15/98),   a zároveň   pri   vymedzení   obsahu   ústavou   zaručených   práv a slobôd   ústavný   súd   prihliada,   pokiaľ   to   ústava   nevylučuje,   na   znenie   príslušných medzinárodných zmlúv a judikatúru k nim sa vzťahujúcu (mutatis mutandis II. ÚS 55/98). Inými slovami, výklad dohovorom zaručených práv a slobôd ESĽP je jednou z orientačných smerníc, prostredníctvom ktorých ústavný súd postuluje normatívny obsah súvisiacich práv a slobôd zaručených ústavou. V danej veci je táto výkladová technika relevantná, pokiaľ ide o súvislosť obsahu práva zaručeného v čl. 46 ods. 2 ústavy s obsahom práva zaručeného v čl. 6 ods. 1 dohovoru.

Podľa ustálenej judikatúry sa čl. 6 ods. 1 dohovoru môže dovolávať každý, kto sa domnieva, že došlo k nezákonnému zasahovaniu do výkonu jeho práv (občianskej povahy), a sťažuje   sa,   že   nemal   možnosť   takýto   spor   predložiť   súdu   spĺňajúcemu   požiadavky stanovené v čl. 6 ods. 1 dohovoru. Tento článok zakotvuje „právo na súd“, ktorého jednou stránkou je právo na prístup k súdu, t. j. právo obrátiť sa na súd v občianskoprávnej veci. Podľa názoru ESĽP keby sa čl. 6 týkal výlučne priebehu už začatého konania pred súdom, zmluvný štát by mohol bez toho, aby ho porušil, zrušiť svoje súdne orgány alebo im odňať právomoc rozhodovať niektoré kategórie sporov občianskej povahy a zveriť ich orgánom závislým od výkonnej moci. Takáto možnosť, nutne spojená s nebezpečenstvom svojvôle, by mohla viesť k dôsledkom, ktoré sú nezlučiteľné s princípom právneho štátu. Právo na prístup k súdu, ktoré môže byť obmedzené alebo podmienené splnením rôznych formalít alebo iných   podmienok,   ktorými   sa   však   nesmie   zasiahnuť do   samej   jeho   podstaty,   sa posudzuje   s ohľadom   na   všetky   okolnosti   prípadu.   Tento   článok,   ktorý   sám   osebe nezabezpečuje „právam a záväzkom občianskoprávnej povahy“ konkrétny materiálny obsah v právnom poriadku zmluvných štátov, vyžaduje, aby išlo o skutočný a vážny „spor“, ktorý sa môže týkať tak samotnej existencie práva, ako aj jeho rozsahu a modalít jeho výkonu. Výsledok konania musí byť bezprostredne rozhodujúci pre dotknuté právo (napr. rozsudky vo veci Golder v. Spojené kráľovstvo z 21. februára 1975 a vo veci Athanassoglou a iní v. Švajčiarsko zo 6. apríla 2000). Za spory o „občianske“ právo sa považovali konania pred správnymi   orgánmi   a správnymi   súdmi,   ktoré   mali   vplyv   na   vlastnícke   práva   (napr. rozsudok   vo   veci   Gillow   v.   Spojené   kráľovstvo   z 24.   novembra   1986;   rozhodnutie o prijateľnosti sťažnosti Európskej komisie pre ľudské práva vo veci Šamková v. Slovenská republika, sťažnosť č. 26384/95) alebo „právo vznikajúce z nájomného vzťahu“ (napr. Jóri v. Slovenská republika z 9. novembra 2000).

3. Navrhovateľky podali návrh na obnovu správneho konania podľa § 62 ods. 1 písm. c)   správneho poriadku, podľa   ktorého konanie pred správnym orgánom ukončené rozhodnutím, ktoré je právoplatné, sa na návrh účastníka konania obnoví, ak sa nesprávnym postupom správneho orgánu účastníkovi konania odňala možnosť zúčastniť sa na konaní, ak to mohlo mať podstatný vplyv na rozhodnutie a ak sa náprava nemohla urobiť v odvolacom konaní.   Z rozhodnutia   krajského   súdu   vyplýva,   že   navrhovateľky   neboli   účastníkmi správneho   konania,   v ktorom   sa   právoplatne   rozhodlo   o odstránení   stavieb,   ku   ktorým navrhovateľky uplatňovali nájomné a užívacie práva, a že medzi nimi a správnym orgánom, ktorého rozhodnutie na krajskom súde napadli, vznikol spor o tom, či im tieto práva podľa príslušných hmotnoprávnych predpisov vznikli alebo nevznikli.

Podľa   názoru   ústavného   súdu   spor   o existenciu   práv   z nájomného   a užívacieho vzťahu, ktorý vznikol medzi navrhovateľkami a správnym orgánom, bol takým sporom, ktorý musí byť v konečnom dôsledku prejednaný a rozhodnutý vo veci samej príslušným súdom. Požiadavka zakotvená v čl. 46 ods. 2, resp. v čl. 6 ods. 1 dohovoru, nemôže byť závislá od toho, v akom type (druhu) správneho konania (riadneho alebo mimoriadneho) sa rieši otázka, ktorá vzhľadom na svoju povahu nemôže byť vylúčená z právomoci súdu. Preto zo súdneho preskúmania nemôže byť vylúčené rozhodnutie o zamietnutí návrhu na obnovu   konania   o odstránení   stavby,   v ktorom   sa   navrhovateľky   v dôsledku   postupu správneho   orgánu   odporujúcemu   zákonu   nemohli   dovolať   súdnej   ochrany   svojich   práv k tejto   stavbe.   Tento   prípad   rozhodovania   o návrhu   na   obnovu   konania   sa   z hľadiska uvedených článkov ústavy a dohovoru podstatne odlišuje od prípadu rozhodovania o návrhu na obnovu   konania,   ktoré   skončilo   súdnym   preskúmaním a rozhodnutím   vo   veci   samej s poskytnutím všetkých záruk, s ktorým je právo na súdnu ochranu spojené.

Pretože   navrhovateľky   v dôsledku   uznesenia   krajského   súdu   z 30.   augusta   2000 nemali   bez   vlastného   zavinenia   reálny   prístup   k súdu   a k súdnej   ochrane,   tak   ako   to vyžaduje čl. 46 ods. 2 a čl. 6 ods. 1 dohovoru, viedla táto skutočnosť ústavný súd k záveru, že   základné   právo   navrhovateliek   na   súdnu   ochranu,   resp.   právo   na   spravodlivé   súdne konanie, bolo podľa   označených článkov ústavy a dohovoru   krajským   súdom   porušené. Týmto konštatovaním sa podľa názoru ústavného súdu v danej veci plne vyčerpali aj tie ústavnoprávne otázky, ktoré by v prípade základného práva na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods. 2 mohli vzniknúť v spojení s čl. 2 ods. 2 ústavy. Ústavný súd sa preto osobitne týmto článkom nezaoberal.

P o u č e n i e :   Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 20. decembra 2001