SLOVENSKÁ REPUBLIKA
U Z N E S E N I E
Ústavného súdu Slovenskej republiky
I. ÚS 285/2020-12
Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí 9. júna 2020 v senáte zloženom z predsedníčky senátu Jany Baricovej (sudkyne spravodajkyne) a zo sudcov Rastislava Kaššáka a Miloša Maďara predbežne prerokoval ústavnú sťažnosť sťažovateľky obchodnej spoločnosti Dopravný podnik mesta Banská Bystrica, a. s., Kremnička 53, Banská Bystrica, IČO 36 016 411, zastúpenej advokátskou kanceláriou SUCHÝ & PARTNERS s. r. o., Horná 13, Banská Bystrica, v mene ktorej koná advokát a konateľ JUDr. Tomáš Suchý, PhD., vo veci namietaného porušenia základných práv podľa čl. 46 ods. 1 a čl. 48 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky a práva podľa čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd uznesením Krajského súdu v Bratislave č. k. 6 S 145/2015-93 z 18. januára 2018 a uznesením Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 1 Sžfk 34/2018 z 19. novembra 2019 a takto
r o z h o d o l :
Ústavnú sťažnosť obchodnej spoločnosti Dopravný podnik mesta Banská Bystrica, a. s., o d m i e t a.
O d ô v o d n e n i e :
I.
Vymedzenie napadnutého rozhodnutia a sťažnostná argumentácia
1. Ústavnému súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) bola 16. marca 2020 doručená ústavná sťažnosť obchodnej spoločnosti Dopravný podnik mesta Banská Bystrica, a. s., Kremnička 53, Banská Bystrica, IČO 36 016 411 (ďalej len „sťažovateľka“), vo veci namietaného porušenia základných práv podľa čl. 46 ods. 1 a čl. 48 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) a práva podľa čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dohovor“) uznesením Krajského súdu v Bratislave (ďalej len „krajský súd“) č. k. 6 S 145/2015-93 z 18. januára 2018 a uznesením Najvyššieho súdu Slovenskej republiky (ďalej len „najvyšší súd“) sp. zn. 1 Sžfk 34/2018 z 19. novembra 2019.
2. Z ústavnej sťažnosti a príloh k nej pripojených vyplýva, že sťažovateľka (žalobkyňa) sa žalobou v správnom súdnictve domáhala preskúmania zákonnosti „Protokolu o výsledku kontroly dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní“ č. 11156-7000/2014-OK/4 (ďalej len „protokol“) z 19. februára 2015 vydaného Úradom pre verejné obstarávanie, Bratislava (ďalej len „žalovaný“), ktorý v rámci výkonu dohľadu nad verejným obstarávaním vykonal kontrolu postupu zadávania zákazky „Vzdelávanie zamestnancov spoločnosti Dopravný podnik mesta Banská Bystrica, a. s.“. K obsahu protokolu sa sťažovateľka písomne vyjadrila prostredníctvom dokumentu označeného ako „Stanovisko...“ doručeného žalovanému 6. marca 2015. Protokol bol so sťažovateľkou prerokovaný 24. apríla 2015, pričom žalovaný sťažovateľke oznámil, že „podané námietky neposkytli žiadne relevantné skutočnosti, že neboli poskytnuté kvalifikované dôkazy, ktoré by vyvrátili alebo spochybnili kontrolné zistenia“, preto zostáva nezmenný. Vyhotovením zápisnice o prerokovaní protokolu bola kontrola žalovaného ukončená.
3. Krajský súd napadnutým uznesením žalobu sťažovateľky odmietol pre neprípustnosť, keďže smerovala proti správnemu aktu, ktorý nie je rozhodnutím podľa § 7 písm. e) Správneho súdneho poriadku (ďalej aj „SSP“) ani opatrením podľa § 3 ods. 1 písm. b) SSP a zároveň nie je spôsobilý zasiahnuť do práv a povinností sťažovateľky. V tejto súvislosti konštatoval, že v systéme správneho súdnictva je právo na prístup k súdnemu preskúmaniu právoplatného rozhodnutia orgánu verejnej správy na základy žaloby determinované princípom generálnej klauzuly s negatívnou enumeráciou (zabezpečenie čl. 46 ods. 2 a čl. 142 ods. 1 ústavy), z ktorého vyplýva, že súdy v zásade preskúmavajú všetky rozhodnutia alebo opatrenia orgánov verejnej správy, ktorými sa zakladajú, menia alebo zrušujú oprávnenia a povinnosti fyzických alebo právnických osôb alebo ktorými môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb priamo dotknuté, okrem tých, ktoré zákon výslovne z prieskumu vylučuje (§ 7 SSP). Nie je pritom rozhodujúce, ako je napadnuté rozhodnutie alebo opatrenie formálne označené, ani to, či pri jeho vydaní procesne postupoval správny orgán podľa zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov alebo podľa iného právneho predpisu. Pri posudzovaní prípustnosti súdneho preskúmania rozhodnutia alebo opatrenia orgánu verejnej správy je správny súd povinný uvážiť, či sa žalobou napadnuté rozhodnutie alebo opatrenie nedotýka základných práv alebo slobôd účastníka konania, ktoré mu zaručuje ústava alebo príslušná medzinárodná zmluva o ľudských právach a základných slobodách. V takých prípadoch totiž vylúčenie súdneho preskúmania rozhodnutia správneho orgánu nemožno uplatniť. Podľa názoru krajského súdu o takýto prípad v prejednávanej veci nejde, keďže výsledné materiály z vykonanej kontroly a postup pri ich vypracovaní nepodliehajú súdnemu prieskumu v rámci úpravy správneho súdnictva, keďže nie sú rozhodnutím správneho orgánu. Vzhľadom na uvedené sa krajský súd námietkami sťažovateľky nezaoberal, pretože tieto bude možné preskúmať až v prípadných neskorších štádiách procesu vyvodzovania dôsledkov zo zistených porušení zákona č. 25/2006 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o verejnom obstarávaní“).
4. Kasačnú sťažnosť sťažovateľky, v ktorej namietla, že protokol zasahuje do práv a povinností sťažovateľky tým, že konštatuje určité porušenie zákona o verejnom obstarávaní, najvyšší súd napadnutým uznesením zamietol ako nedôvodnú. V odôvodnení svojho rozhodnutia najvyšší súd konštatoval, že právne závery krajského súdu sú vecne správne, keďže protokol nie je taký individuálny správy akt, ktorým sa by sa zasahovalo do práv a právom chránených záujmov fyzických osôb alebo právnických osôb, preto nepodlieha súdnemu preskúmaniu v právnom súdnictve. Porušenie pravidiel a postupov verejného obstarávania uvedené v protokole môže byť podľa zákona č. 528/2008 o pomoci a podpore poskytovanej z fondov Európskeho spoločenstva v znení neskorších predpisov dôvodom, aby riadiaci orgán uplatnil svoje dohľadové a rozhodovacie právomoci, ktoré mu z uvedeného zákona vyplývajú, avšak žiadnu povinnosť sťažovateľovi neukladá. Tento právny názor vyslovil najvyšší súd aj vo svojich rozhodnutiach vo veciach vedených pod sp. zn. 1 Sžfk 68/2017, 4 Sžfk 42/2017, 4 Sžfk 30/2017, 1 Sžfk 9/2017, 3 Sžfk 7/2017 a sp. zn. 6 Sžfk 15/2018.
4.1 Najvyšší súd reagoval aj na námietku sťažovateľky, že najvyšší súd uznesením sp. zn. 5 Sžf 31/2011 z 25. augusta 2011 v podobnej veci rozhodol inak, pričom konštatoval, že „jediným aspektom, na základe ktorého bola vtedy konštatovaná prípustnosť súdneho preskúmania protokolu, bola v protokole uložená povinnosť kontrolovanému subjektu prijať opatrenia na odstránenie zistených nedostatkov a ich príčin, ktoré umožňoval uložiť v tom čase platný zákon č. 10/1996 Z. z.“.
5. S uvedenými závermi krajského súdu a najvyššieho súdu sťažovateľka nesúhlasí, a vyslovujúc presvedčenie, že protokol je rozhodnutím spôsobilým zasiahnuť do práv sťažovateľky, v ústavnej sťažnosti namieta, že rozhodnutia krajského súdu a najvyššieho súdu sú nezákonné a že zo všeobecných súdov nebola sťažovateľke poskytnutá súdna ochrana. V tejto súvislosti uvádza, že vo vzťahu k pojmu „rozhodnutie“ je opodstatnený extenzívny výklad, keďže čl. 46 ods. 2 ústavy sa nevzťahuje iba na rozhodnutia, ale zahŕňa aj ďalšie formy správania, konania aj nečinnosti, ktorými orgán verejnej správy môže pôsobiť na právne postavenie fyzických osôb alebo právnických osôb.
5.1 Najvyššiemu súdu sťažovateľka navyše vytýka, že porušil jej právo na zákonného sudcu, keď vzhľadom na existenciu uznesenia najvyššieho súdu sp. zn. 5 Sžf 31/2011 z 25. augusta 2011 predmetnú vec nepredložil na rozhodnutie veľkému senátu.
5.2 Na základe uvedeného sťažovateľka v petite ústavnej sťažnosti navrhuje, aby ústavný súd po prijatí veci na ďalšie konanie vo veci samej nálezom vyslovil porušenie jej základných práv podľa čl. 46 ods. 1 a čl. 48 ods. 1 ústavy a práva podľa čl. 6 ods. 1 dohovoru napadnutým uznesením krajského súdu a napadnutým uznesením najvyššieho súdu, aby tieto uznesenia zrušil a vec vrátil krajskému súdu na ďalšie konanie a aby sťažovateľke priznal náhradu trov konania.
II. Relevantná právna úprava a ústavnoprávne východiská v judikatúre ústavného súdu
6. Podľa čl. 124 ústavy ústavný súd je nezávislým súdnym orgánom ochrany ústavnosti.
7. Podľa čl. 127 ods. 1 ústavy ústavný súd rozhoduje o sťažnostiach fyzických osôb alebo právnických osôb, ak namietajú porušenie svojich základných práv alebo slobôd, alebo ľudských práv a základných slobôd vyplývajúcich z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala a bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom, ak o ochrane týchto práv a slobôd nerozhoduje iný súd.
8. Podľa § 56 ods. 1 zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 413/2019 Z. z. (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) ústavný súd návrh na začatie konania predbežne prerokuje na neverejnom zasadnutí bez prítomnosti navrhovateľa, ak tento zákon v § 9 neustanovuje inak.
9. Podľa § 56 ods. 2 zákona o ústavnom súde ústavný súd môže na predbežnom prerokovaní bez ústneho pojednávania uznesením odmietnuť návrh na začatie konania, a) na prerokovanie ktorého nemá ústavný súd právomoc, b) ktorý je podaný navrhovateľom bez zastúpenia podľa § 34 alebo § 35 a ústavný súd nevyhovel žiadosti navrhovateľa o ustanovenie právneho zástupcu podľa § 37, c) ktorý nemá náležitosti ustanovené zákonom, d) ktorý je neprípustný, e) ktorý je podaný zjavne neoprávnenou osobou, f) ktorý je podaný oneskorene, g) ktorý je zjavne neopodstatnený.
10. Právomoc ústavného súdu konať a rozhodovať podľa čl. 127 ods. 1 ústavy je založená na princípe subsidiarity, v zmysle ktorého ústavný súd o porušeniach základných práv alebo slobôd, alebo ľudských práv a základných slobôd rozhoduje len v prípade, ak je vylúčená právomoc všeobecných súdov, alebo v prípade, ak by účinky výkonu tejto právomoci všeobecnými súdmi neboli zlučiteľné s ústavou alebo kvalifikovanou medzinárodnou zmluvou. Z rozdelenia súdnej moci v ústave medzi ústavný súd a všeobecné súdy (čl. 124 a čl. 142 ods. 1 ústavy) vyplýva, že ústavný súd nie je alternatívnou ani mimoriadnou opravnou inštanciou vo veciach patriacich do právomoci všeobecných súdov, ktorých sústavu završuje najvyšší súd (m. m. II. ÚS 1/95, II. ÚS 21/96). Pri uplatňovaní právomoci podľa čl. 127 ods. 1 ústavy ústavný súd nie je zásadne oprávnený preskúmavať a posudzovať právne názory všeobecného súdu, ktoré ho pri výklade a uplatňovaní zákonov viedli k rozhodnutiu, ani preskúmavať, či v konaní pred všeobecnými súdmi bol náležite zistený skutkový stav a aké skutkové a právne závery zo skutkového stavu všeobecný súd vyvodil. Skutkové a právne závery všeobecného súdu môžu byť predmetom kontroly zo strany ústavného súdu len vtedy, ak by ním vyvodené závery boli zjavne neodôvodnené alebo arbitrárne, a tak z ústavného hľadiska neospravedlniteľné a neudržateľné, a zároveň by mali za následok porušenie základného práva alebo slobody (m. m. I. ÚS 13/00, I. ÚS 19/02, I. ÚS 139/02, III. ÚS 180/02, I. ÚS 27/04, I. ÚS 74/05). Úlohou ústavného súdu rovnako nie je chrániť občana pred skutkovými omylmi všeobecných súdov, ale chrániť ho pred takými zásahmi do jeho práv, ktoré sú z ústavného hľadiska neospravedlniteľné a neudržateľné (I. ÚS 17/01).
III.
Posúdenie veci ústavným súdom
11. Predmetnom ústavnej sťažnosti je námietka porušenia čl. 46 ods. 1 a čl. 48 ods. 1 ústavy a práva podľa čl. 6 ods. 1 dohovoru uznesením krajského súdu č. k. 6 S 145/2015-93 z 18. januára 2018 (bod 3) a uznesením najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 1 Sžfk 34/2018 z 19. novembra 2019 (bod 4).
12. Podľa čl. 46 ods. 1 ústavy každý sa môže domáhať zákonom ustanoveným postupom svojho práva na nezávislom a nestrannom súde a v prípadoch ustanovených zákonom na inom orgáne Slovenskej republiky.
13. Podľa čl. 48 ods. 1 prvej vety ústavy nikoho nemožno odňať jeho zákonnému sudcovi.
14. Podľa čl. 6 ods. 1 prvej vety dohovoru každý má právo na to, aby jeho záležitosť bola spravodlivo, verejne a v primeranej lehote prejednaná nezávislým a nestranným súdom zriadeným zákonom, ktorý rozhodne o jeho občianskych právach alebo záväzkoch alebo o oprávnenosti akéhokoľvek trestného obvinenia proti nemu.
III.1 K namietanému porušeniu základného práva sťažovateľky podľa čl. 46 ods. 1 ústavy a práva podľa čl. 6 ods. 1 dohovoru napadnutým uznesením krajského súdu
15. Podľa § 132 ods. 1 zákona o ústavnom súde ak o ochrane základných práv a slobôd sťažovateľa vo veci, ktorej sa ústavná sťažnosť týka, je príslušný rozhodovať iný súd, ústavný súd uznesením ústavnú sťažnosť odmietne pre nedostatok právomoci na jej prerokovanie.
16. Vychádzajúc z uvedeného, ústavný súd konštatuje, že na preskúmanie napadnutého uznesenia krajského súdu bol príslušný najvyšší súd, ktorého právomoc predchádzala právomoci ústavného súdu poskytnúť ochranu označeným právam sťažovateľky, preto ústavnú sťažnosť sťažovateľky v časti týkajúcej sa namietaného porušenia základných práv sťažovateľky podľa čl. 46 ods. 1 ústavy a práva podľa čl. 6 ods. 1 dohovoru napadnutým uznesením krajského súdu odmietol podľa § 56 ods. 2 písm. a) zákona o ústavnom súde z dôvodu nedostatku právomoci na jej prerokovanie.
III.2 K namietanému porušeniu základného práva sťažovateľky podľa čl. 46 ods. 1 ústavy a práva podľa čl. 6 ods. 1 dohovoru napadnutým uznesením najvyššieho súdu
17. Ústavné právo fyzických osôb a právnických osôb, ktoré obhájiteľným spôsobom tvrdia, že boli na svojich právach ukrátené rozhodnutím orgánu verejnej správy, obrátiť sa na súd, aby preskúmal zákonnosť takéhoto rozhodnutia, ak zákon neustanoví inak, pričom z právomoci súdu nesmie byť vylúčené preskúmanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd, zaručuje čl. 46 ods. 2 ústavy. Obhájiteľnosť tvrdenia v danom prípade znamená, že vzhľadom na právnu úpravu a na okolnosti prípadu bolo konkrétne rozhodnutie orgánu verejnej správy spôsobilé zasiahnuť do práv alebo právom chránených záujmov fyzických osôb alebo právnických osôb, ktoré tvrdia, že boli rozhodnutím orgánu verejnej správy dotknuté. V tomto rozsahu (pokiaľ ide o garantovanie práva na prístup k súdu) predstavuje ustanovenie čl. 46 ods. 2 ústavy lex specialis vo vzťahu k všeobecnejšiemu ustanoveniu čl. 46 ods. 1 ústavy. Aj v prípadoch, keď právo na prístup k súdu účastníka súdneho konania má svoj ústavný základ v čl. 46 ods. 2 ústavy, je súd konajúci vo veci viazaný princípmi spravodlivého súdneho konania vyplývajúcimi z čl. 46 ods. 1 ústavy. Obsah základného práva na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 ústavy nespočíva iba v oprávnení každého domáhať sa ochrany svojich práv na súde. Zahŕňa taktiež právo na určitú kvalitu súdneho konania definovanú procesnými garanciami spravodlivého súdneho konania, ako je napr. právo účastníka konania na také odôvodnenie súdneho rozhodnutia, ktoré jasne a zrozumiteľne dáva odpovede na všetky právne a skutkovo relevantné otázky súvisiace s predmetom súdnej ochrany, ktorá má byť v konkrétnom prípade poskytnutá. Zásada spravodlivosti obsiahnutá v práve na spravodlivé súdne konanie, ktoré vyplýva z čl. 46 ods. 1 ústavy, totiž vyžaduje, aby súdy založili svoje rozhodnutia na dostatočných a právne relevantných dôvodoch zodpovedajúcich konkrétnym okolnostiam prerokúvanej veci (m. m. III. ÚS 305/08). Všeobecný súd však nemusí dať odpoveď na všetky otázky nastolené účastníkom konania, ale len na tie, ktoré majú pre vec podstatný význam, prípadne dostatočne objasňujú skutkový a právny základ rozhodnutia bez toho, aby zachádzali do všetkých detailov sporu uvádzaných účastníkmi konania. Preto odôvodnenie rozhodnutia všeobecného súdu, ktoré stručne a jasne objasní skutkový a právny základ rozhodnutia, postačuje na záver o tom, že z tohto aspektu je plne realizované základné právo účastníka na spravodlivý proces (IV. ÚS 115/03).
18. Aj judikatúra Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“) vo vzťahu k čl. 6 ods. 1 dohovoru uvádza, že hoci tento článok zaväzuje súd, aby odôvodnil svoje rozhodnutie, neznamená to, aby na každý argument strany konania dal podrobnú odpoveď (rozsudok ESĽP vo veci Van Hurk v. Holandsko z 19. 4. 1994, sťažnosť č. 16034/90, § 61). Otázku, či súd splnil svoju povinnosť odôvodniť rozhodnutie možno posúdiť len so zreteľom na okolnosti daného prípadu. Rozsah, na ktorý sa povinnosť súdov odôvodniť svoje rozhodnutia vzťahuje, môže byť podľa povahy rozhodnutia rôzny. Medziiným, je potrebné zohľadniť aj rôznorodosť návrhov, ktoré strana konania môže podať na súdy, ako aj rozdiely existujúce v zmluvných štátoch v súvislosti s právnou úpravou, zvyklosťami, právnymi názormi a vynášaním a vyhotovovaním rozhodnutí (rozsudok ESĽP vo veci Ruiz Torija a Hiro Balani v. Španielsko z 9. 12. 1994, sťažnosť č. 18390/91). Skutočnosť, že súd neprejedná každú podrobnosť tvrdenú stranou konania, nie je sama o sebe v rozpore s požiadavkou spravodlivého prejednania veci. Podstatné však je, aby sa neprehliadlo právo strany konania byť vypočutou a aby súd posúdil tvrdenia strany konania, hoci sa to explicitne neodrazí v konečnom rozhodnutí (rozhodnutie č. 10153/82 z 13. 10. 1986, D. R. 49, str. 67, 74). Odvolací súd sa tiež v zásade môže obmedziť na prevzatie odôvodnenia nižšieho súdu (rozsudok ESĽP vo veci Helle v. Fínsko z 19. 12. 1997, č. 20772/92).
19. Správne súdnictvo je primárne prostriedkom ochrany subjektívnych práv adresáta výkonu verejnej správy v jej najrôznejších podobách. Len sekundárne je kritériom poskytovania tejto ochrany zákonnosť verejno-mocenských aktivít verejnej správy. Inými slovami, správne súdnictvo v systéme právneho štátu nemá slúžiť naprávaniu nezákonnosti vo verejnej správe bez akéhokoľvek zreteľa na dopad eventuálne zistenej nezákonnosti na subjektívno-právnu pozíciu dotknutého. Účelom správneho súdnictva nie je náprava nezákonnosti vo verejnej správe, ale účinná ochrana subjektívnych práv fyzickej osoby alebo právnickej osoby, voči ktorej je verejná správa v jednotlivom prípade vykonávaná. Správny súd spravidla nie je súdom skutkovým, ale je súdom, ktorý posudzuje iba právne otázky napadnutého postupu alebo rozhodnutia orgánu verejnej správy (III. ÚS 502/2015, IV. ÚS 596/2012).
20. Najvyšší súd napadnutým uznesením zamietol kasačnú sťažnosť sťažovateľky proti uzneseniu krajského súdu č. k. 6 S 145/2015-93 z 18. januára 2018 ako nedôvodnú.
21. Sťažovateľka považuje napadnuté uznesenie najvyššieho súdu za nezákonné tvrdiac, že protokol je rozhodnutím spôsobilým zasiahnuť do práv sťažovateľky, a ako taký mal byť v správnom súdnictve meritórne preskúmaný (bod 5).
22. Podľa § 461 SSP kasačný súd zamietne kasačnú sťažnosť, ak po preskúmaní zistí, že nie je dôvodná.
23. „Kasačný súd preskúmava napadnuté rozhodnutie zásadne z hľadiska uplatnených dôvodov kasačnej sťažnosti (sťažnostných bodov). Kasačný súd skúma, či tu existuje uplatnený dôvod kasačnej sťažnosti podľa § 440 ods. 1 písm. a) až j) a jeho náležité vymedzenie podľa § 440 ods. 2... Zamietnutie kasačnej sťažnosti je meritórnym rozhodnutím kasačného súdu. Kasačný súd po vecnom preskúmaní zamietne kasačnú sťažnosť, ak nie je dôvodná, a teda napadnuté rozhodnutie krajského súdu je správne... Ak kasačný súd zamieta kasačnú sťažnosť, nemôže sa obmedziť iba na skonštatovanie správnosti dôvodov napadnutého rozhodnutia krajského súdu, ale musí sa zaoberať so všetkými podstatnými tvrdeniami účastníkov konania a náležite sa s nimi vysporiadať... Ak kasačný súd kasačnú sťažnosť zamietne, pôvodné rozhodnutie krajského súdu ostáva bez zmeny.“ (Baricová, J., Fečík, M., Števček, M., Filová, A. a kol. Správny súdny poriadok. Komentár. Praha : C. H. Beck, 2018. s. 1717 a 1718.).
24. Z rozhodovacej činnosti ústavného súdu vyplýva, že otázkou dohľadu nad verejným obstarávaním sa už v minulosti zaoberal, pričom konštatoval, že „Porušenie pravidiel a postupov verejného obstarávania uvedené v protokole môže byť podľa zákona č. 528/2008 Z. z. dôvodom, aby riadiaci orgán v súvislosti s riešením zistenej nezrovnalosti pri použití pomoci z fondov Európskej únie uplatnil svoje dohľadové i rozhodovacie právomoci, ktoré mu vyplývajú z § 27a zákona č. 528/2008 Z. z., avšak až v prípade, ak príslušný správny orgán zvolí na základe zistení z kontroly obsiahnutých v protokole postup podľa § 27a zákona č. 528/2008 Z. z. a vyvodí z kontrolných zistení pre sťažovateľa sankčný postih, bude rozhodnutie o uložení pokuty (ako aj tomuto rozhodnutiu predchádzajúci postup správneho orgánu) preskúmateľné súdom, pretože až týmto rozhodnutím dôjde k zásahu do práv a povinností sťažovateľa“. (III. ÚS 33/2018, IV. ÚS 474/2018).
25. „Protokol vydaný v rámci administratívnej kontroly verejného obstarávania podľa zákona č. 25/2006 o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov... nemá charakter rozhodnutia orgánu verejnej správy spôsobilého zasiahnuť do práv alebo právom chránených záujmov fyzických osôb alebo právnických osôb.“ (III. ÚS 48/2019)
26. „Protokol ako výsledok z vykonanej kontroly nie je individuálny správny akt s vykonateľným výrokom, ktorého obsahom je rozhodnutie o právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach sťažovateľky.“ (I. ÚS 197/2019).
27. Podobne najvyšší súd judikoval, že „Protokol o výsledku dodržiavania zákona č. 25/2006 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov, ako i zápisnica o jeho prerokovaní v prípade, ak kontrolovanému subjektu neukladajú práva a povinnosti, sú iba podkladovým materiálom pre prípadné rozhodnutie o uložení sankcie za spáchanie správneho deliktu na úseku verejného obstarávania (§ 149 citovaného zákona). Tieto správne akty nie sú spôsobilé zasiahnuť do práv a povinností kontrolovaného subjektu, pretože majú iba predbežnú povahu, a preto nepodliehajú súdnemu prieskumu. Až v prípade, ak správny orgán zvolí na základe zistení z kontroly zákonom predpísaný postup (podľa § 27a zákona č. 528/2008 Z. z. o pomoci a podpore poskytovanej z fondov Európskeho spoločenstva v znení neskorších predpisov) a vyvodí z kontrolných zistení pre žalobcu sankčný postih, bude rozhodnutie o uložení pokuty ako aj postup správneho orgánu tomuto rozhodnutiu predchádzajúci, preskúmateľný súdom, pretože až týmto rozhodnutím dôjde k zásahu do práv a povinností žalobcu.“ (uznesenie najvyššieho súdu sp. zn. 6 Sžfk 15/2018 z 25. apríla 2018 zverejnené v Zbierke stanovísk Najvyššieho súdu Slovenskej republiky a rozhodnutí súdov Slovenskej republiky pod č. R 53/2018).
28. Po oboznámení sa s obsahom napadnutého uznesenia ústavný súd zistil, že najvyšší súd postupoval v medziach svojej právomoci, pričom sa vzhľadom na predmet posudzovaného konania nedopustil takého výkladu a aplikácie príslušnej zákonnej právnej úpravy, ktorými by poprel jej účel a význam. Napadnuté uznesenie nemožno označiť za arbitrárne v tom smere, že by závery ním formulované boli zjavne nelogické s ohľadom na zistený skutkový stav, ústavne neudržateľné alebo že by napadnuté uznesenie nereflektovalo ťažiskové skutočnosti dôležité pre riadne zistenie stavu veci a rozhodnutie o kasačnej sťažnosti sťažovateľky, pričom v súlade s požiadavkami na riadne odôvodnenie rozhodnutia (§ 139 ods. 2 a 3 SSP v spojení s § 147 ods. 2 a § 452 ods. 1 SSP) sa najvyšší súd ústavne konformným spôsobom vysporiadal aj so svojou staršou judikatúrou, t. j. závermi vyplývajúcimi z uznesenia najvyššieho súdu sp. zn. 5 Sžf 31/2011 z 25. augusta 2011.
29. Sťažovateľka v ústavnej sťažnosti netvrdila (tým menej preukázala), že by jej bola uložená sankcia za spáchanie správneho deliktu na úseku verejného obstarávania. V danom prípade nič nenasvedčuje tomu, že by sťažovateľka v konaní pred orgánom verejnej správy nemala možnosť právne argumentovať, prípadne predkladať také dôkazy, ktoré by sa z hľadiska záverov najvyššieho súdu javili ako právne významné pre zrušenie uznesenia krajského súdu. Sťažovateľka tak neobhájila svoje tvrdenie o porušení základného práva podľa čl. 46 ods. 1 ústavy ani práva podľa čl. 6 ods. 1 dohovoru. Skutočnosť, že sa sťažovateľka s názorom najvyššieho súdu nestotožňuje, nepostačuje sama osebe na prijatie záveru o zjavnej neodôvodnenosti alebo arbitrárnosti napadnutého rozhodnutia. Aj stabilná rozhodovacia činnosť ústavného súdu (II. ÚS 4/94, II. ÚS 3/97, I. ÚS 204/2010) rešpektuje názor, podľa ktorého nemožno právo na súdnu ochranu stotožňovať s procesným úspechom, z čoho vyplýva, že všeobecný súd nemusí rozhodovať v súlade so skutkovým a právnym názorom účastníkov konania vrátane ich dôvodov a námietok.
30. Z uvedených dôvodov ústavný súd ústavnú sťažnosť sťažovateľky v časti týkajúcej sa námietky porušenia jej základného práva podľa čl. 46 ods. 1 a práva podľa čl. 6 ods. 1 dohovoru napadnutým uznesením najvyššieho súdu odmietol podľa § 56 ods. 2 písm. g) zákona o ústavnom súde ako zjavne neopodstatnenú.
III.3 K namietanému porušeniu základného práva sťažovateľky podľa čl. 48 ods. 1 ústavy napadnutým uznesením najvyššieho súdu
31. V súvislosti s námietkou sťažovateľky o porušení jej základného práva podľa čl. 48 ods. 1 ústavy najvyšším súdom z dôvodu nepredloženia veci na rozhodnutie veľkému senátu najvyššieho súdu v zmysle § 22 ods. 1 písm. a) SSP už ústavný súd konštatoval (IV. ÚS 267/2018), že za splnenia všetkých zákonných predpokladov možno z právnej úpravy aj vo veciach patriacich do sféry správneho súdnictva vyvodiť povinnosť senátu najvyššieho súdu predložiť vec veľkému senátu. Prípadné nepostúpenie veci veľkému senátu je pritom podľa názoru ústavného súdu spôsobilé vyvolať neprípustný zásah do základného práva účastníka konania na zákonného sudcu a zároveň založiť vadu nesprávne obsadeného súdu.
32. V prípade sťažovateľky však o takýto prípad nešlo.
33. Ústavný súd je toho názoru, že je nevyhnutné vždy posudzovať prípadný vznik judikatórneho odklonu aj v časových súvislostiach. Kompetencia veľkého senátu správneho kolégia najvyššieho súdu a s ňou spojená povinnosť postúpiť vec uložená senátu rozhodujúcemu vo veci boli založené až novým správnym procesným kódexom (Správny súdny poriadok) s účinnosťou od 1. júla 2016. V tomto období však už skoršie právne názory najvyššieho súdu, ktorých sa sťažovateľka dovoláva (bod 5.1), boli prekonané už v tom čase tiež existujúcou neskoršou judikatúrou najvyššieho súdu uvedenou v odôvodnení napadnutého uznesenia najvyššieho súdu (bod 4). Od tejto v tomto čase už existujúcej aktuálnej judikatúry sa konajúci senát najvyššieho súdu, ako to vyplýva aj z odôvodnenia jeho uznesenia, nemienil pri svojom rozhodovaní odchýliť a rozhodol v súlade s aktuálnou rozhodovacou praxou iných senátov najvyššieho súdu.
34. Povinnosť postúpenia veci veľkému senátu na zaujatie zjednocujúceho stanoviska a rozhodnutie veci nie je účelné rozširovať aj o obsolentné právne názory obsiahnuté v už „prežitej“ judikatúre. Relevanciu v tomto smere je možné priznať len zamýšľanému judikatórnemu odklonu od právneho názoru aktuálneho v čase rozhodovania konajúceho senátu, keďže v opačnom prípade by bolo potrebné zjednocovanie neúnosného množstva „historicky prežitých“ právnych názorov (III. ÚS 48/2019).
35. Senát najvyššieho súdu konajúci vo veci sťažovateľky preto nemal podľa názoru ústavného súdu povinnosť postúpiť vec na rozhodnutie veľkému senátu. Z dôvodu nesplnenia predpokladu (existencie zamýšľaného odklonu od aktuálnej judikatúry) pre postúpenie veci na rozhodnutie veľkému senátu nemožno uvažovať ani o porušení základného práva sťažovateľky zaručeného čl. 48 ods. 1 ústavy, preto ústavný súd ústavnú sťažnosť sťažovateľky aj v tejto časti odmietol podľa § 56 ods. 2 písm. g) zákona o ústavnom súde ako zjavne neopodstatnenú.
36. Vzhľadom na odmietnutie ústavnej sťažnosti ako celku sa ústavný súd ďalšími požiadavkami sťažovateľky uvedenými v petite nezaoberal.
P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.
V Košiciach 9. júna 2020
Jana Baricová
predsedníčka senátu