znak

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

N Á L E Z

Ústavného súdu Slovenskej republiky

V mene Slovenskej republiky

I. ÚS 129/04-23

Ústavný súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedu Lajosa Mészárosa a zo sudcov Eduarda Báránya a Štefana Ogurčáka na neverejnom zasadnutí 12. novembra 2004 prerokoval návrh generálneho prokurátora Slovenskej republiky na začatie konania o súlade   čl.   4   ods.   3   všeobecne   záväzného   nariadenia   mesta   Snina   z   11.   mája   1998 č. 43/1998 na ochranu ovzdušia na území mesta a poplatkoch za znečisťovanie ovzdušia v znení doplnkov s čl. 2 ods. 3, čl. 13 ods. 1, 2 a 4, čl. 35 ods. 1 a 2, čl. 46 ods. 1 a s čl. 71 ods. 2 prvou vetou Ústavy Slovenskej republiky, s § 6 ods. 2 zákona Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov, s § 6 ods. 5 zákona č. 401/1998 Z. z. o poplatkoch za znečisťovanie ovzdušia v znení neskorších predpisov, s § 27 ods. 3 zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov a s § 34 ods. 1 a 2 zákona č. 478/2002 Z. z. o ochrane ovzdušia   a ktorým   sa   dopĺňa   zákon   č.   401/1998   Z.   z.   o poplatkoch   za   znečisťovanie ovzdušia v znení neskorších predpisov (zákon o ovzduší) a takto

r o z h o d o l :

1. Ustanovenie čl. 4 ods. 3 všeobecne záväzného nariadenia mesta Snina z 11. mája 1998   č.   43/1998   na   ochranu   ovzdušia   na   území   mesta   a poplatkoch   za   znečisťovanie ovzdušia v znení doplnkov n i e je v s ú l a d e s čl. 2 ods. 3, čl. 13 ods. 1, 2 a 4 a s čl. 71 ods. 2 prvou vetou Ústavy Slovenskej republiky, s § 6 ods. 2 zákona Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov a s § 34 ods. 1 písm. d) a ods. 2 zákona č. 478/2002 Z. z. o ochrane ovzdušia a ktorým sa dopĺňa zákon č. 401/1998   Z.   z.   o poplatkoch   za   znečisťovanie   ovzdušia   v znení   neskorších   predpisov (zákon o ovzduší).

2. Vo zvyšnej časti návrhu   n e v y h o v u j e.

O d ô v o d n e n i e :

I.

Ústavný súd Slovenskej republiky (ďalej aj „ústavný súd“) uznesením z 9. júla 2004 č. k. I. ÚS 129/04-10 prijal podľa § 25 ods. 3 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z.   z. o organizácii Ústavného súdu   Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení   jeho   sudcov   v znení   neskorších   predpisov   (ďalej   len   „zákon   o ústavnom súde“) na ďalšie konanie návrh generálneho prokurátora Slovenskej republiky (ďalej len „navrhovateľ“)   na začatie   konania podľa   čl. 125 písm.   c)   Ústavy   Slovenskej   republiky (ďalej   len   „ústava“)   vo veci   vyslovenia   nesúladu   čl.   4   ods.   3   všeobecne   záväzného nariadenia mesta Snina z 11. mája 1998 č. 43/1998 na ochranu ovzdušia na území mesta a poplatkoch za znečisťovanie ovzdušia v znení doplnkov (ďalej aj „nariadenie“) s   čl. 2 ods. 3, čl. 13 ods. 1, 2 a 4, čl. 35 ods. 1 a 2, čl. 46 ods. 1 a s čl. 71 ods. 2 prvou vetou ústavy, s § 6 ods. 2 zákona Slovenskej národnej rady č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších   predpisov   (ďalej   len   „zákon   o obecnom   zriadení“),   s   §   6   ods.   5   zákona č. 401/1998   Z.   z.   o poplatkoch   za   znečisťovanie   ovzdušia   v znení   neskorších   predpisov (ďalej   len   „zákon   o poplatkoch   za   znečisťovanie   ovzdušia“),   s § 27   ods.   3   zákona   č. 50/1976   Zb.   o   územnom   plánovaní   a stavebnom   poriadku   (stavebný   zákon)   v znení neskorších predpisov (ďalej len „stavebný zákon“) a s § 34 ods. 1 a 2 zákona č. 478/2002 Z. z.   o ochrane   ovzdušia   a ktorým   sa   dopĺňa   zákon   č.   401/1998   Z.   z.   o poplatkoch   za znečisťovanie ovzdušia v znení neskorších predpisov (zákon o ovzduší) - (ďalej len „zákon o ovzduší“).

Navrhovateľ v odôvodnení svojho návrhu uviedol, že všeobecne záväzné nariadenie mesta Snina č. 43/1998 na ochranu ovzdušia na území mesta a poplatkoch za znečisťovanie ovzdušia nadobudlo účinnosť 11. mája 1998. Jeho doplnok č. 1, ktorým bolo do nariadenia inkorporované ustanovenie čl. 4 ods. 3 tvoriace predmet tohto návrhu, nadobudol účinnosť 14. júna 2002. Mesto Snina napadnutým ustanovením nariadenia zakázalo vytvárať nové malé zdroje znečisťovania ovzdušia odpájaním sa od jestvujúceho centrálneho zdroja tepla. Mesto   tým   podľa   názoru   navrhovateľa   pochybilo,   pretože   na   vydanie   zákazu   takouto formou nebolo oprávnené zákonom. Pôsobnosť obcí v oblasti ochrany ovzdušia   a s tým súvisiacich   poplatkov   je   preneseným   výkonom   štátnej   správy,   a preto   na   vydávanie všeobecne   záväzného   nariadenia   v tejto   oblasti   je   potrebná   existencia   zákonného zmocnenia.

Obec   je   podľa   navrhovateľa   oprávnená   vydať   všeobecne   záväzné   nariadenie   za účelom určenia zóny s obmedzením prevádzky mobilných zdrojov [§ 34 ods. 1 písm. i) zákona   o ovzduší],   určenia   náležitostí   oznámenia   spotreby   palív   a ďalších   skutočností vyžadovaných zákonom (§ 6 ods. 5 zákona o poplatkoch za znečisťovanie ovzdušia), ako aj vyhlásenia   záväzných   častí   územnoplánovacej   dokumentácie   (§   27   ods.   3   stavebného zákona). Ani jedno z týchto ustanovení nedovoľuje prostredníctvom všeobecne záväzného nariadenia zakázať „vytváranie nových malých zdrojov znečisťovania ovzdušia odpájaním sa od jestvujúceho centrálneho zdroja tepla“.

Obec má na druhej strane právo i povinnosť vydávať súhlas na povoľovanie malých zdrojov vrátane ich zmien a na ich užívanie, ako i určiť podmienky ich prevádzkovania [§ 34 ods. 1 písm. d) a ods. 2 zákona o ovzduší]. Túto činnosť však musí vykonávať v rámci režimu zákona č. 71/ 1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov. Z toho vyplýva, že nemôže paušálne zakázať vytváranie nových malých zdrojov znečisťovania ovzdušia, ale o každej žiadosti tohto druhu musí rozhodnúť individuálnym rozhodnutím.   Iba   týmto   spôsobom   možno   zabezpečiť,   aby   žiadateľom   neboli   ukladané povinnosti v rozpore s platnou právnou úpravou, aby ich ľudské práva a slobody neboli obmedzované   bez   ohľadu   na   ich   podstatu   a zmysel,   aby   mohli   slobodne   podnikať   bez nezákonných obmedzení, ako aj aby sa mohli svojho práva zriadiť a prevádzkovať malý zdroj znečisťovania ovzdušia domáhať na príslušnom orgáne obce a v prípade potreby aj pred súdom.

Vzhľadom   na   to,   že   napadnuté   ustanovenie   nariadenia   bráni   individuálnemu rozhodovaniu   obce   o povoľovaní   zriaďovania   a užívania   malých   zdrojov   znečisťovania ovzdušia, zakazuje subjektom práva aktivity, ktoré nie sú zakázané zákonom, čím odporuje čl. 2 ods. 3 ústavy.

Napadnuté   ustanovenie   nariadenia   podľa   názoru   navrhovateľa   súčasne   ukladá negatívnu povinnosť spôsobom odporujúcim ústave, pričom bez ohľadu na zmysel a účel práva podnikať obmedzuje jeho výkon, čo zakladá súčasne jeho nesúlad s čl. 13 ods. 1, 2 a 4 s použitím čl. 35 ods. 1 a 2 ústavy. Tým, že problematiku prenesenej štátnej správy, ktorá má byť riešená individuálnymi právnymi aktmi v rámci správneho konania, rieši paušálne prostredníctvom   nariadenia   bez   príslušného   zákonného   zmocnenia,   dochádza   tiež k nesúladu   s čl. 46   ods.   1   a s   čl. 71   ods.   2   ústavy.   Napadnuté   ustanovenie   nariadenia z dôvodov vyššie uvedených nie je v súlade ani so zákonnými ustanoveniami enumeratívne v texte návrhu uvedenými.

Vzhľadom na uvedené skutočnosti navrhovateľ navrhol, aby ústavný súd v danej veci takto rozhodol:

„Článok   4   ods.   3   všeobecne   záväzného   nariadenia   mesta   Snina   č.   43/1998   na ochranu ovzdušia na území mesta a poplatkoch za znečisťovanie ovzdušia v znení doplnkov nie je v súlade s čl. 2 ods. 3, čl. 13 ods. 1, ods. 2, ods. 4, čl. 35 ods. 1, ods. 2, čl. 46 ods. 1, čl. 71 ods. 2 vetou prvou ústavy, § 6 ods. 2 zákona o obecnom zriadení, § 6 ods. 5 zákona o poplatkoch,   § 27 ods.   3 stavebného zákona a § 34 ods.   1,   ods.   2   zákona o ochrane ovzdušia.“

Ústavný súd požiadal mesto Snina, aby zaujalo stanovisko k návrhu navrhovateľa a aby sa vyjadrilo k tomu, či trvá na ústnom pojednávaní v predmetnej veci.

Primátor mesta Snina svojím listom z 30. augusta 2004 sp. zn. výst. 684/946/La/04 oznámil, že „na ústnom pojednávaní netrváme“, k návrhu však nezaujal stanovisko.Navrhovateľ listom zo 16. augusta 2004 č. k. GÚs 4028/03-31 oznámil ústavnému súdu, že „v konaní vedenom pod sp. zn. I. ÚS 129/04 netrvám na ústnom pojednávaní“.

II.

Návrh bol prerokovaný podľa ustanovenia § 30 ods. 2 zákona o ústavnom súde na neverejnom zasadnutí senátu.

Ústavný   súd   z pripojených   dokumentov   zistil,   že   všeobecne   záväzné   nariadenie mesta Snina z 11. mája 1998 č. 43/1998 na ochranu ovzdušia na území mesta a poplatkoch za   znečisťovanie   ovzdušia   v znení   doplnkov   bolo   prijaté   zákonným   spôsobom,   pričom účinnosť nadobudlo 11. mája 1998. Napadnuté ustanovenie tohto nariadenia, teda   čl. 4 ods. 3, bolo do nariadenia inkorporované doplnkom č. 1 dňa 31. mája 2002, pričom tento doplnok nadobudol účinnosť 14. júna 2002.

Záhlavie predmetného nariadenia a text napadnutého čl. 4 ods. 3 tohto nariadenia je nasledovný:„Mestské   zastupiteľstvo   v Snine   na   základe   §   6   zákona   SNR   č.   134/1992   Zb.   o štátnej správe   ochrany   ovzdušia   v znení   zmien   a doplnkov,   zákona   č.   309/1991   Zb.   o ochrane ovzdušia   v znení   zmien   a doplnkov,   zákona   SNR   č.   311/1992   Zb.   o poplatkoch   za znečisťovanie ovzdušia a zákona SNR č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení zmien a doplnkov vydáva pre katastrálne územie mesta Snina toto

V Š E O B E C N E Z Á V Ä Z N É N A R I A D E N I E

NA OCHRANU OVZDUŠIA NA ÚZEMÍ MESTA A POPLATKOCH ZA

ZNEČISŤOVANIE OVZDUŠIA č. 43

(...)

DOPLNOK č. 1 k Všeobecne záväznému nariadeniu mesta Snina č. 43/1998 na ochranu ovzdušie na území mesta a poplatkoch za znečisťovanie ovzdušia Zmena v: Čl. 4

Oprávnenia mesta

Za bod č. 2) sa dopĺňa nový bod č. 3), ktorý znie:

3) Mesto Snina v zmysle platného Územného plánu sídelného útvaru Snina z roku 1985 a prijatej   koncepcie   tepelného   hospodárstva   Mesta   Snina   zakazuje   vytvárať   nové   malé zdroje znečisťovania ovzdušia odpájaním sa od jestvujúceho centrálneho zdroja tepla.“

III.

Vzhľadom na návrh navrhovateľa predmetom konania pred ústavným súdom bolo posúdiť súlad napadnutého ustanovenia nariadenia s čl. 2 ods. 3, čl. 13 ods. 1, 2 a 4, čl. 35 ods. 1 a 2, čl. 46 ods. 1 a s čl. 71 ods. 2 prvou vetou ústavy, s § 6 ods. 2 zákona o obecnom zriadení,   s   §   6   ods.   5   zákona   o poplatkoch   za   znečisťovanie   ovzdušia,   s   § 27   ods.   3 stavebného zákona a s § 34 ods. 1 a 2 zákona o ovzduší.

Normotvornú právomoc obce ohraničujú ústava a zákony. Orgány územnej samosprávy majú normotvornú právomoc priznanú v čl. 68 ústavy a v čl. 71 ods. 2 ústavy. Tieto ustanovenia však neupravujú normotvornú právomoc obce nezávisle od ostatných ustanovení ústavy, preto obec pri jej uplatňovaní môže prijímať len všeobecne záväzné nariadenia, ktoré sú v zmysle čl. 152 ods. 4 ústavy v súlade so všetkými súvisiacimi ustanoveniami ústavy.

Pokiaľ ide o otázku, ktoré súvisiace ustanovenia ústavy musí obec rešpektovať pri uplatňovaní normotvornej právomoci v zmysle čl. 68 a čl. 71 ods.   2 prvej vety ústavy, odpoveď závisí od konkrétnych okolností každého prípadu.

Zo   všeobecných   ustanovení,   ktorými   je   druhá   hlava   ústavy   upravujúca   základné práva a slobody uvádzaná, do úvahy prichádzajú ustanovenia čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy, tak ako sa ich správne dovolával navrhovateľ, ako aj čl. 13 ods. 2 ústavy. Ak sa totiž v oblasti   základných   práv   a slobôd   ukladajú   povinnosti,   ústava   v uvedených   článkoch ustanovuje, že sa tak môže stať zákonom alebo len na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní   základných   práv   a slobôd,   pritom   medze   základných   práv   a slobôd   možno upraviť za podmienok ustanovených touto ústavou len zákonom. Z hľadiska danej veci treba zohľadniť, ako to uvádza i navrhovateľ, aj čl. 2 ods. 3 ústavy, na základe ktorého každý môže konať, čo nie je zákonom zakázané, a nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá.

Podľa § 6 ods. 2 prvej vety zákona o obecnom zriadení vo veciach, v ktorých obec plní úlohy štátnej správy, môže vydávať nariadenie len na základe splnomocnenia zákonom a v jeho medziach.

V danej veci ústavný súd skúmal predovšetkým otázku, či napadnuté nariadenie bolo vydané na základe pôvodnej (originálnej) normotvornej pôsobnosti mesta, teda vo veciach územnej samosprávy (čl. 68 ústavy), alebo na základe prenesenej normotvornej pôsobnosti mesta, teda na základe splnomocnenia zákonom (čl. 71 ods. 2 ústavy).

Už zo záhlavia napadnutého nariadenia a z jeho obsahu je zrejmé, že toto nariadenie mesta Snina bolo Mestským zastupiteľstvom   mesta Snina prijaté na základe prenesenej normotvornej   pôsobnosti   mesta,   teda   na   základe   splnomocnenia   zákonom   podľa   čl. 71 ods. 2 ústavy, v zmysle ktorého pri výkone štátnej správy môže obec a vyšší územný celok vydávať v rámci svojej územnej pôsobnosti na základe splnomocnenia v zákone a v jeho medziach všeobecne záväzné nariadenia.

Ústavný súd už judikoval, že zverenie určitej časti štátnej správy zákonom obci ešte samo   osebe   nezakladá   právomoc   obce   vydávať v tejto   oblasti   štátnej   správy   všeobecne záväzné   nariadenia.   K tomu   je   potrebné   výslovné   zákonné   zmocnenie   na   vydávanie všeobecne záväzných nariadení v danej oblasti štátnej správy (III. ÚS 1/00).

Pri posúdení obsahu čl. 4 ods. 3 nariadenia ústavný súd podľa čl. 125 ods. 1 písm. c) ústavy preskúmal, či spĺňa ústavné podmienky pre tvorbu všeobecne záväzného nariadenia, a dospel k záveru, že Mestské zastupiteľstvo mesta Snina pri vydaní predmetného „doplnku č.   1“ nariadenia   nepostupovalo   pri   tvorbe   napadnutého   ustanovenia   nariadenia   ústavne predpísaným   spôsobom   a   vybočilo   z medzí   prenesenej   normotvornej   pôsobnosti   podľa čl. 72   ods.   2   ústavy,   pretože   zákony   upravujúce   danú   problematiku   neobsahovali   a ani neobsahujú výslovné splnomocnenie pre obce, na základe ktorého by pripadal do úvahy zákaz „vytvárať nové malé zdroje znečisťovania ovzdušia odpájaním sa od jestvujúceho centrálneho zdroja tepla“.

Z napadnutého   ustanovenia   nariadenia   tiež   vyplýva,   že   mesto   Snina   celkom evidentne ukladá aj povinnosti,   resp.   zákaz fyzickým   a právnickým osobám v súvislosti s vytváraním nových malých zdrojov znečisťovania ovzdušia odpájaním od existujúceho centrálneho zdroja tepla. Navrhovateľ preto dôvodne poukázal na porušenie čl. 13 ods. 1, 2 a 4 ústavy. Ak sa totiž - ako to už bolo uvedené - všeobecne záväzným nariadením ukladajú povinnosti, ústava v čl. 13 ods. 1 písm. a) ustanovuje, že sa tak môže stať „na základe zákona, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv a slobôd“, pritom podľa čl. 13 ods. 2 ústavy „Medze základných práv a slobôd možno upraviť za podmienok ustanovených touto ústavou len zákonom“. V súvislosti s danou vecou treba túto ústavodarcom striktne vyslovenú   požiadavku   doplniť   ešte   jeho   inou   požiadavkou   zakotvenou   v čl.   13   ods.   4 ústavy,   podľa   ktorej   „Pri   obmedzovaní základných   práv   a   slobôd   sa   musí   dbať na   ich podstatu a zmysel. Takéto obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený cieľ“.

Napadnutým   čl.   4   ods.   3   nariadenia   mesto   Snina   uložilo   nekonkretizovaným subjektom   taký   zákaz,   ktorý   neukladá   žiadny   zákon   a na   uloženie   ktorého   nebolo splnomocnené žiadnym zákonom, a preto postupovalo protiústavne vo vzťahu k citovaným ustanoveniam ústavy a dostalo sa do rozporu aj s prvou vetou § 6 ods. 2 zákona o obecnom zriadení.

Pokiaľ   sa   normotvornou   činnosťou   obce   (mesta)   zakladajú   povinnosti   fyzických a právnických osôb, aj prenesená normotvorná pôsobnosť obce (mesta) podľa čl. 71 ods. 2 ústavy   je   limitovaná   čl.   2   ods.   3   ústavy,   podľa   ktorého   každý   môže   konať,   čo   nie   je zákonom zakázané, a nikoho nemožno nútiť, aby konal niečo, čo zákon neukladá.

Uloženie zákazu, teda povinností v napadnutom ustanovení predmetného nariadenia mesta   nemá   oporu   v žiadnom   zákone   v právnom   poriadku   Slovenskej   republiky,   preto v danom prípade došlo aj k porušeniu čl. 2 ods. 3 ústavy.

Podľa § 34 ods. 1 písm. d) zákona o ovzduší obec v prenesenom výkone štátnej správy vo veciach ochrany ovzdušia vydáva súhlas na povoľovanie stavieb malých zdrojov vrátane ich zmien a na ich užívanie a podľa odseku 2 tohto ustanovenia obec v súhlasoch podľa odseku 1 môže určiť podmienky prevádzkovania malých zdrojov.

Článok   4   ods.   3   napadnutého   nariadenia   však   vylučuje   súhlas   mesta   Snina   na povoľovanie stavieb malých zdrojov vrátane ich zmien a na ich užívanie, pretože zakotvuje expressis verbis iba zákaz „vytvárať nové malé zdroje znečisťovania ovzdušia odpájaním sa od jestvujúceho centrálneho zdroja tepla“, a tým sa dostáva do rozporu aj s uvedenými ustanoveniami zákona o ovzduší.

V petite svojho návrhu sa navrhovateľ domáhal aj toho, aby ústavný súd nálezom vyslovil, že napadnuté nariadenie sa dostalo do nesúladu s čl. 35 ods. 1 a 2 a s čl. 46 ods. 1 ústavy,   s   §   6   ods.   5   zákona   o poplatkoch   za   znečisťovanie   ovzdušia   a s   § 27   ods.   3 stavebného zákona. Ústavný súd však tejto časti návrhu nevyhovel, pretože nezistil priamu súvislosť medzi napadnutým ustanovením nariadenia a označenými ustanoveniami ústavy a zákonov. Nad rámec uvedeného vyslovením nesúladu čl. 4 ods. 3 napadnutého nariadenia s čl. 2 ods. 3, čl. 13 ods. 1, 2 a 4 a s čl. 71 ods. 2 prvou vetou ústavy bola v danej veci poskytnutá účinná a dostatočná ústavnoprávna ochrana.

Vzhľadom   na   uvedené   dôvody   ústavný   súd   rozhodol   tak,   ako   to   je   uvedené   vo výroku tohto rozhodnutia.

Podľa čl. 125 ods. 3 ústavy ak ústavný súd svojím rozhodnutím vysloví, že medzi právnymi predpismi uvedenými v odseku 1 je nesúlad, strácajú príslušné predpisy, ich časti, prípadne niektoré ich ustanovenia účinnosť. Orgány, ktoré tieto právne predpisy vydali, sú povinné do   šiestich   mesiacov   od   vyhlásenia   rozhodnutia   ústavného   súdu   uviesť   ich   do súladu   s ústavou,   s ústavnými   zákonmi   a s medzinárodnými   zmluvami   vyhlásenými spôsobom ustanoveným zákonom, a ak ide o predpisy uvedené v odseku 1 písm. b) a c), aj s inými zákonmi, a ak ide o predpisy uvedené v odseku 1 písm. d), aj s nariadeniami vlády a so   všeobecne   záväznými   právnymi   predpismi   ministerstiev   a ostatných   ústredných orgánov štátnej správy. Ak tak neurobia, také predpisy, ich časti alebo ustanovenia strácajú platnosť po šiestich mesiacoch od vyhlásenia rozhodnutia.

P o u č e n i e :   Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 12. novembra 2004