9Sžsk/121/2017

UZNESENIE

Najvyšší súd Slovenskej republiky v právnej veci žalobkyne: T. N., nar. XX.XX.XXXX, bytom O.. Š. XXX/X, Š., zastúpenej advokátom: JUDr. Peter Majerník, so sídlom Floriánska 16, Košice, proti žalovanej: Sociálna poisťovňa, ústredie, so sídlom Ul. 29. augusta 8 a 10, Bratislava, o preskúmanie zákonnosti vyjadrenia žalovanej č. 23941-2/2016-BA zo dňa 21.01.2016, o kasačnej sťažnosti žalobkyne proti uzneseniu Krajského súdu v Trnave č. k. 14S/18/2016-38 zo dňa 27. júna 2017, takto

rozhodol:

Najvyšší súd Slovenskej republiky uznesenie Krajského súdu v Trnave č. k. 14S/18/2016-38 zo dňa 27. júna 2017 z r u š u j e a vec mu v r a c i a na ďalšie konanie.

Odôvodnenie

1. Krajský súd v Trnave uznesením č. k. 14S/18/2016-38 z 27.06.2017 podľa § 98 ods. 1 písm. g/ zákona č. 162/20105 Z. z. Správneho súdneho poriadku (ďalej len „SSP“) odmietol žalobu ako neprípustnú. Svoje rozhodnutie odôvodnil tým, že žalobkyňa sa podaním doručeným súdu dňa 01.04.2016 domáhala podľa vtedy platného procesného predpisu preskúmania zákonnosti a zrušenia písomného vyjadrenia žalovaného č. 23941-2/2016-BA zo dňa 21.01.2016 ako rozhodnutia, ktorým žalovaný rozhodol o jej odvolaní proti rozhodnutiu Sociálnej poisťovne, pobočky Galanta č. 700- 0612090015- GC04/15 zo dňa 28.09.2015. V súlade s ustálenou súdnou praxou i právnou teóriou predmetom preskúmania súdom v správnom súdnictve môžu byť aj rozhodnutia orgánov verejnej správy, ktoré nemajú zákonom predpísané formálne náležitosti, avšak v danom prípade podľa zistenia súdu vyjadrenie žalovaného zo dňa 21.01.2016 neobsahuje ani (formálne či neformálne) náležitosti odôvodňujúce jeho posudzovanie ako rozhodnutia o odvolaní žalobkyne. Obsahom oznámenia je stručné a jasné konštatovanie o podaní odvolania po uplynutí zákonnej lehoty a o nedostatku oprávnenia žalovaného o takomto opravnom prostriedku rozhodnúť. Správny orgán v danom prípade zjavne neposudzoval dôvodnosť či nedôvodnosť odvolania žalobkyne, akýmkoľvek spôsobom, ani negatívne, o ňom nerozhodoval, a podaniu nepriznal žiadne účinky, ani také, ktoré by zakladali jeho povinnosť ako odvolacieho orgánu o ňom rozhodnúť. Nejde preto o rozhodnutie, ale iba o úkon, ktorého obsah nemá autoritatívny vzťah k žiadnej osobe a ktorý preto súdnemu prieskumu nepodlieha. Vo vzťahu k podanému odvolaniu zostal správny orgán nečinný, pričom ochranu proti nekonaniu v čase podania žaloby poskytovali ustanovenia § 250t a § 250u OSP (teraz § 242 a nasl. SSP), v zmysle ktorých saosoba tvrdiaca, že orgán verejnej správy nekoná bez vážneho dôvodu spôsobom ustanoveným príslušným právnym predpisom tým, že je v konaní nečinný, môže domáhať, aby súd vyslovil povinnosť orgánu verejnej správy vo veci konať a rozhodnúť. Obsahové náležitosti písomnosti, zrušenia ktorej sa žalobkyňa v konaní domáhala, nenapĺňajú definíciu pojmov rozhodnutia a opatrenia orgánu verejnej správy podľa § 3 ods. 1 písm. b/ SSP, ochrany proti ktorým sa v zmysle § 177 ods. 1 SSP možno domáhať správnou žalobou.

2. Proti tomuto uzneseniu podala žalobkyňa včas kasačnú sťažnosť, v ktorej uviedla, že vyjadrenie k odvolaniu, napriek skutočnosti, že z formálneho hľadiska nespĺňa náležitosti rozhodnutia, je právnym aktom, ktorým boli dotknuté jej subjektívne práva, a teda podlieha preskúmaniu správnym súdom. Podľa doterajšej súdnej praxe samotný postup správneho orgánu možno preskúmať iba spolu s rozhodnutím, ktoré má byť preskúmané súdom, v danom prípade však nie je možné odhliadnuť od skutočnosti, že v konaní podľa zákona č. 461/2003 Z. z. nie je povinnosťou správneho orgánu vydať rozhodnutie o zamietnutí oneskorene podaného odvolania. Uviedla, že oznámenie o tom, že správny orgán sa nebude zaoberať oneskorene podaným odvolaním vážnym spôsobom zasahuje do jej práv, nakoľko sa jej ním odníma nielen možnosť preskúmania prvostupňového správneho rozhodnutia, ale aj možnosť preskúmania správneho rozhodnutia súdom v zmysle č1. 46 ods. 2 Ústavy SR. Oznámenie o tom, že správny orgán sa nebude zaoberať oneskorene podaným odvolaním, a že odvolaním napadnuté rozhodnutie nadobudlo právoplatnosť, bez ohľadu na jeho formu treba považovať za procesný úkon správneho orgánu, ktorého obsah má autoritatívny vzťah k žalobkyni. Správny orgán v tomto prípade vystupuje v úlohe vykonávateľa štátnej moci nie iba v pozícii oznamovateľa. Aj keď sa na konanie podľa zákona č. 461/2003 Z. z. nevzťahujú všeobecne predpisy o správnom konaní, ani v ňom nemôžu byť vylúčené základné pravidlá obsahujúce všeobecne právne princípy správneho konania. Dodala, že rozhodovanie žalovanej formou vyjadrenia k odvolaniu je mätúce a vyvolávajúce stav právnej neistoty. Z uvedeného dôvodu je nevyhnutné, aby takéto právne akty žalovanej boli preskúmateľné súdom, vzhľadom na skutočnosť že uvedený právny akt žalovanej zasahuje do subjektívnych práv a povinností žalobkyne. Nesúhlasila so stanoviskom krajského súdu, podľa ktorého vyjadrenie žalovanej nemá autoritatívny charakter k žiadnej osobe, a preto súdnemu prieskumu nepodlieha. Z vyjadrenia žalovanej nepochybne vyplýva, že žalovaná sa podaným odvolaním odmieta zaoberať z dôvodu jeho oneskoreného podania a teda rozhodnutie považuje za právoplatné. Uvedeným vyjadrením došlo k zásahu do práva žalobkyne na riadny prieskum napadnutého rozhodnutia. Vyjadrenie žalovanej síce nemá formu rozhodnutia, ale je spôsobilé zasiahnuť do práv a právom chránených záujmov žalobkyne. Nemá totiž možnosť domôcť sa riadneho prieskumu napadnutého rozhodnutia v odvolacom konaní, nakoľko táto možnosť jej bola odňatá nesprávnou aplikáciou fikcie doručenia.

3. Žalovaná vo vyjadrení zo dňa 27.10.2017 ku kasačnej sťažnosti uviedla, že zotrváva na právnom názore, že právny inštitút náhradného doručenia upravený v § 212 ods. 4 zákona č. 461/2003 Z. z. aplikovala správne. Zákon č. 461/2003 Z. z. neupravuje povinnosť Sociálnej poisťovne, ústredia, ako odvolaciemu orgánu, rozhodnúť o oneskorene podanom odvolaní. V citovanom zákone nie je daná dispozícia na vydanie takéhoto rozhodnutia a nie je upravený spôsob, akým by mal odvolací orgán o oneskorene podanom odvolaní rozhodnúť, zákon č. 461/2003 Z. z. vydanie takého rozhodnutia neupravuje. Zo zákona č. 461/2003 Z. z. nevyplýva ani povinnosť odvolacieho orgánu preskúmať oneskorene odvolanie z toho hľadiska, či neodôvodňuje obnovu konania tak, ako to výslovne vyplýva zo Správneho poriadku. V danom prípade teda žaloba smerovala voči úkonu Sociálnej poisťovne, ústredie, ktorý nemá povahu rozhodnutia. Týmto spôsobom nedošlo k zásahu do práva žalobkyne na riadny prieskum napadnutého rozhodnutia, keďže právo na riadny prieskum rozhodnutia má len ten účastník konania, ktorý podal odvolanie v zákonom ustanovenej lehote.

4. Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd kasačný (§ 11 písm. g/ SSP) bez nariadenia pojednávania (§ 455 SSP) preskúmal kasačnú sťažnosť a dospel k záveru, že je dôvodná a rozhodnutie krajského súdu je potrebné zrušiť (§ 462 ods. 1 SSP).

5. Podľa čl. 46 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, kto tvrdí, že bol na svojich právach ukrátený rozhodnutím orgánu verejnej správy, môže sa obrátiť na súd, aby preskúmal zákonnosť takéhotorozhodnutia, ak zákon neustanoví inak. Z právomoci súdu však nesmie byť vylúčené preskúmanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd.

6. Podľa § 2 ods. 2 SSP každý, kto tvrdí, že jeho práva alebo právom chránené záujmy boli porušené alebo priamo dotknuté rozhodnutím orgánu verejnej správy, opatrením orgánu verejnej správy, nečinnosťou orgánu verejnej správy alebo iným zásahom orgánu verejnej správy, sa môže za podmienok ustanovených týmto zákonom domáhať ochrany na správnom súde.

7. Podľa § 177 ods. 1 SSP správnou žalobou sa žalobca môže domáhať ochrany svojich subjektívnych práv proti rozhodnutiu orgánu verejnej správy alebo opatreniu orgánu verejnej správy.

8. Podľa § 6 ods. 1 SSP správne súdy v správnom súdnictve preskúmavajú na základe žalôb zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy, opatrení orgánov verejnej správy a iných zásahov orgánov verejnej správy, poskytujú ochranu pred nečinnosťou orgánov verejnej správy a rozhodujú v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom.

9. Podľa § 3 ods. 1 SSP na účely tohto zákona sa rozumie: b) rozhodnutím orgánu verejnej správy správny akt vydaný orgánom verejnej správy v administratívnom konaní, ktorý je formálne označený ako rozhodnutie alebo je za rozhodnutie považovaný podľa osobitného predpisu a zakladá, mení, zrušuje alebo deklaruje práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby a právnickej osoby, alebo sa jej priamo dotýka, c) opatrením orgánu verejnej správy správny akt vydaný orgánom verejnej správy v administratívnom konaní, ktorým sú alebo môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby a právnickej osoby priamo dotknuté.

10. Podľa § 7 ods. 1 SSP správne súdy nepreskúmavajú:

a) právoplatné rozhodnutia orgánov verejnej správy a opatrenia orgánov verejnej správy, ak účastník konania pred ich právoplatnosťou nevyčerpal všetky riadne opravné prostriedky, ktorých použitie umožňuje osobitný predpis; povinnosť vyčerpať všetky riadne opravné prostriedky sa nevzťahuje na prokurátora a zainteresovanú verejnosť, ak táto nebola na podanie riadneho opravného prostriedku oprávnená, b) správne akty orgánov verejnej správy, ktoré nemajú povahu rozhodnutia o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzickej osoby a právnickej osoby, najmä rozhodnutia a opatrenia organizačnej povahy a rozhodnutia a opatrenia upravujúce vnútorné pomery orgánu, ktorý ich vydal, ak tento zákon neustanovuje inak, c) všeobecne záväzné právne predpisy, ak tento zákon neustanovuje inak, d) súkromnoprávne spory a iné súkromnoprávne veci, v ktorých je daná právomoc súdu v civilnom procese, e) rozhodnutia orgánov verejnej správy a opatrenia orgánov verejnej správy predbežnej, procesnej alebo poriadkovej povahy, ak nemohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania, f) rozhodnutia orgánov verejnej správy a opatrenia orgánov verejnej správy, ktorých vydanie závisí výlučne od posúdenia zdravotného stavu osôb alebo technického stavu vecí, ak neznamenajú právnu prekážku výkonu povolania, zamestnania, podnikateľskej alebo inej hospodárskej činnosti; to neplatí na rozhodnutia a opatrenia v sociálnych veciach, g) rozhodnutia orgánov verejnej správy a opatrenia orgánov verejnej správy o nepriznaní alebo odňatí odbornej spôsobilosti fyzickej osobe a právnickej osobe, ak neznamenajú právnu prekážku výkonu povolania alebo zamestnania, h) rozhodnutia, opatrenia, rozkazy, nariadenia, príkazy a pokyny, personálne rozkazy a disciplinárne rozkazy orgánov verejnej správy, ktorých preskúmanie vylučuje osobitný predpis.

11. Prvostupňovým rozhodnutím Sociálna poisťovňa, pobočka Galanta č. 700-0612090015-GC04/15 z 28.09.2015 žalobkyni prepísala poistné na nemocenské, starobné, na invalidné poistenie a poistné do rezervného fondu solidarity za obdobie júl 2013 až jún 2015 v sume 3.202,30 eur. Následne vyjadrením,ktorého preskúmania sa žalobkyňa v tomto súdnom konaní domáhala jej žalovaná oznámila, že jej odvolanie proti prvostupňovému rozhodnutiu Sociálnej poisťovne, pobočky Galanta z 28.09.2015 je podané oneskorene.

12. Ustanovenie § 2 ods. 2 SSP odzrkadľuje čl. 46 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky ohľadom práva na súdnu ochranu poskytovanú správnymi súdmi. Právo na poskytnutie takejto ochrany má každý, a to za podmienky porušenia alebo priameho dotknutia jeho práv zo strany rozhodnutia, opatrenia, nečinnosti alebo iného zásahu orgánu verejnej správy.

13. V § 3 ods. 1 SSP zase zákonodarca priamo definuje, čo sa považuje za rozhodnutie a čo je potrebné rozumieť pod pojmom opatrenie orgánu verejnej správy. Pod opatrením sa v zmysle dôvodovej správy k SSP rozumie správny akt orgánu verejnej správy odlišný od rozhodnutia (nepomenovaný ako rozhodnutie a nepovažovaný za rozhodnutie), ktorý bol vydaný orgánom verejnej správy v administratívnom konaní, t. j. pri výkone jeho pôsobnosti v oblasti verejnej správy, a ktorého účinkami môžu byť práva, právom chránené záujmy a povinnosti fyzických osôb priamo dotknuté. V praxi sú takýmito opatreniami aj samotné listy orgánov verejnej správy, ktorými sa oznamuje, že nebolo vyhovené návrhom alebo žiadostiam fyzických a právnických osôb, ak tým môžu byť priamo dotknuté ich práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti.

14. V správnom súdnictve je právo na prístup k súdu vymedzené princípom generálnej klauzuly, kedy Správny súdny poriadok v § 6 ods. 1 všeobecne ustanovuje, čo je spôsobilým predmetom súdneho prieskumu v rámci správneho súdnictva. Zároveň Správny súdny priadok negatívnou enumeráciou v § 7 S. s. p. pristupuje k tomu, čo je z prieskumu správneho súdu výslovne vylúčené. Z uvedeného teda vyplýva, že súdy v zásade preskúmavajú všetky rozhodnutia a opatrenia orgánov verejnej správy, okrem tých, ktoré zákon výslovne z prieskumu vylučuje.

15. Pri skúmaní právomoci správny súd postupuje tak, že na základe žaloby vylúči, že ide o vec uvedenú v § 7 SSP. Uvedené ustanovenia vymedzujú negatívne procesné podmienky týkajúce sa predmetu prieskumu, ktoré správny súd skúma zo žaloby. Skúmanie procesných podmienok je súčasťou zásady oficiality a správny súd ho vykonáva z úradnej povinnosti. Správny súd musí overiť, či nenastala niektorá z týchto negatívnych procesných podmienok, nielen k momentu začatia konania, ale počas celého konania.

16. Na základe vyššie uvedeného dospel kasačný súd k záveru, že vyjadrenie žalovanej k podanému odvolaniu v zmysle právnej úpravy Správneho súdneho poriadku nemožno považovať za rozhodnutie, pretože nespĺňa formálne znaky rozhodnutia. Správny súdny poriadok však zaviedol pojem opatrenie, čo je reakciou na to, že v právnom poriadku existuje viacero administratívnych konaní, ktorých výsledkom nie je rozhodnutie, ale opatrenie orgánu verejnej správy.

17. Za opatrenie možno považovať všetky individuálne správne akty, vydané v administratívnom konaní, ktoré nie sú pomenované ani považované za rozhodnutie. Pojmové znaky opatrenia majú charakter subsidiárnej formy vo vzťahu k rozhodnutiu. Ide o „zberný kôš“ pre všetky nepomenované akty orgánov verejnej správy, ktoré v prípade pochybností o ich právnej povahe nie je možné právne kvalifikovať ako rozhodnutia. Opatrenie sa týmto stáva všeobecnou formou súdneho prieskumu zákonnosti. Zabezpečuje, aby v oblasti správneho súdnictva nedošlo k situácii denegatio iustitiae pri poskytovaní právnej ochrany. Predmetom prieskumu zo strany zo strany správnych súdov budú predovšetkým opatrenia, ktorými sa administratívne konanie končí. Nie sú síce vylúčené ani opatrenia orgánu verejnej správy procesnej alebo predbežnej povahy, takéto však budú samostatne preskúmavané správnym súdom len výnimočne, za predpokladu, že sú nimi dotknuté subjektívne práva.

18. Oznámenie, ktorého preskúmania sa žalobkyňa v tomto súdnom konaní domáha nespadá pod žiadne ustanovenie § 7 SSP. Toto oznámenie ani nemožno považovať za opatrenie procesnej povahy v mysle § 7 písm. e/ SSP, pretože žalovaná ním žalobkyni oznamuje, že sa jej odvolaním nebude zaoberať a v konaní pokračovať, a teda toto oznámenie je pre žalobkyňu konečným opatrením s následkami z tohoplynúcimi. Zároveň kasačný súd musí poznamenať, že podľa písm. e/ § 7 SSP sú zo súdneho prieskumu vylúčené rozhodnutia a opatrenia orgánov verejnej správy predbežnej, procesnej alebo poriadkovej povahy len za podmienky, že nemohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka administratívneho konania. Žalobkyňa sa v správnom konaní domáhala preskúmania rozhodnutia, ktorým jej žalovaná predpísala poistné na sociálne poistenie. Je teda zrejmé už zo samotnej povahy tohto konania, že opatrenie žalovanej by mohlo mať za následok ujmu na subjektívnych právach žalobkyne, konkrétne na právach majetkových.

19. Vychádzajúc zo zákonných ustanovení je nutné konštatovať, že oznámenie žalovanej nespadá do kategórie rozhodnutí a opatrení podľa § 7 SSP, ale je spôsobilým predmetom súdneho prieskumu v správnom súdnictve podľa § 3 ods. 1 písm. c/ SSP.

20. K preskúmateľnosti oznámení, listov a iných neformálnych aktov správnych orgánov, ktoré nevykazujú formálne znaky administratívneho rozhodnutia už najvyšší súd zaujal stanovisko už v konaniach vedených v zmysle Občianskeho súdneho poriadku, ktorý upravoval predmet súdneho prieskumu v rámci správneho súdnictva ešte o čosi užšie. Najvyšší súd Slovenskej republiky poukazuje napr. na rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 4Sžf/1/2014 z 11.03.2014, publikovaný v Zbierke stanovísk Najvyššieho súdu a rozhodnutí súdov Slovenskej republiky č. 3/2015, z ktorého je zrejmé, že pre preskúmateľnosť v správnom súdnictve nie je nutné, aby malo oznámenie formálne náležitosti rozhodnutia. „Aj keď oznámenie o zamietnutí odvolania nemá formálne náležitosti rozhodnutia vydaného v administratívnom konaní, svojimi procesnými dôsledkami významne zasahuje do ústavne chráneného práva účastníka konania na prejednanie veci, preto je takéto oznámenie i bez formálnych znakov rozhodnutia spôsobilým predmetom súdneho prieskumu v správnom súdnictve.“ S poukazom na ústavou garantované právo na súdnu ochranu zakotvené v článku 46 vo vzťahu s súdnemu prieskumu rozhodnutí dáva Najvyšší súd do pozornosti aj rozhodnutie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. III. ÚS 91/2016 zo 17.05.2016 v zmysle ktorého: „Za spôsobilý predmet súdneho prieskumu sa tak v zmysle uvedených podmienok súdneho prieskumu už niekoľko rokov ustálenej a prevažujúcej súdnej praxe považujú aj povolenia alebo aj listy s charakterom rozhodnutia vydané príslušným orgánom verejnej správy ako právnoaplikačné akty správnych orgánov uvedené v ustanovení § 3 ods. 7 Správneho poriadku. Aj keď sa na proces vydávania týchto aktov výslovne nevzťahuje všeobecný predpis o správnom konaní, v zmysle § 3 ods. 7 Správneho poriadku, ktorý spadá do časti upravujúcej základné pravidlá (obsahujúce všeobecné právne princípy správneho konania bez ohľadu na limitujúce zákonné ustanovenia v zmysle mnohých odporúčaní prijatých Výborom ministrov Rady Európy), platí, že ustanovenia o základných pravidlách konania uvedených v § 3 ods. 1 až 6 sa primerane použijú aj pri vydávaní osvedčení, posudkov, vyjadrení, odporúčaní a iných podobných opatrení.“ Rovnako v náleze Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 21/08 Ústavný súd Slovenskej republiky zdôraznil, že nie je podstatné to, ako je príslušný (individuálny) právny akt formálne označený (rozhodnutie, opatrenie, oznámenie, vyjadrenie a pod.), ale to, či svojimi účinkami smeruje ku konkrétnym adresátom práva a zakladá im priamo alebo aj sprostredkovane práva alebo povinnosti.

21. Po preskúmaní spisového materiálu dospel Najvyšší súd Slovenskej republiky k záveru, že neboli splnené zákonné predpoklady na odmietnutie žaloby, nakoľko vyjadrenie žalovanej k odvolaniu žalobkyne č. 23941-2/2016-BA z 21.01.2016 je spôsobilým predmetom súdneho prieskumu podľa Správneho súdneho poriadku.

22. Iný postup by bol v rozpore so zásadou denegatio justitie - odopretie spravodlivého súdu, ktorú zohľadňuje aj Ústava Slovenskej republiky v čl. 46 a znamenalo by to porušenie základného práva na súdnu ochranu uvedenú v čl. 46 Ústavy Slovenskej republiky, čo je zrejmé aj z vyššie citovaného rozhodnutia Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. III. ÚS 91/2016 z 17.05.2016. „Pokiaľ súd v správnom súdnictve odmietne vecne prejednať žalobu podľa § 247 a nasl. OSP smerujúcu proti neformálnemu oznámeniu správneho orgánu, ktorý nemal zo zákona vyplývajúcu povinnosť vydať rozhodnutie, dopúšťa sa odopretia spravodlivosti vo vzťahu k takému žalobcovi.“

23. Na základe vyššie uvedených dôvodov najvyšší súd ako súd kasačný v zmysle § 462 ods. 1 SSP uznesenie krajského súdu zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie a rozhodnutie.

24. V ďalšom konaní bude úlohou krajského súdu pokračovať v konaní v intenciách právneho názoru vysloveného kasačným súdom.

25. Krajský súd rozhodne aj o náhrade trov kasačného konania (§ 467 ods. 3 SSP).

26. Toto rozhodnutie prijal senát najvyššieho súdu jednomyseľne.

Poučenie:

Proti tomuto uzneseniu n i e j e prípustný opravný prostriedok.