8Sžp/10/2012
Najvyšší súd Slovenskej republiky
U Z N E S E N I E
Najvyšší súd Slovenskej republiky v právnej veci žalobcu: M. P., bytom B., P.,
zastúpeného JUDr. I. R., advokátkou so sídlom Š., K., proti žalovanému: Ministerstvo
životného prostredia Slovenskej republiky, so sídlom Námestie Ľudovíta Štúra 1,
Bratislava, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. 9502/2010-2.1.2 zo dňa 6.
októbra 2010, na odvolanie žalovaného proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č. k. 3S/346/2010-55 zo dňa 22. novembra 2011, jednohlasne, takto
r o z h o d o l :
Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Bratislave č. k.
3S/346/2010-55 zo dňa 22. novembra 2011 z r u š u j e a vec mu v r a c i a na ďalšie
konanie.
O d ô v o d n e n i e :
Krajský súd v Bratislave napadnutým rozsudkom rozhodnutie žalovaného č.
9502/2010-2.1.2 zo dňa 6. októbra 2010 a rozhodnutie Krajského úradu životného prostredia
v Žiline č. 2010/00907-4/Dur zo dňa 30. júla 2010 podľa § 250j ods. 2 písm. a/ Občianskeho
súdneho poriadku (ďalej len „O.s.p.“) zrušil a vec žalovanému vrátil na ďalšie konanie;
žalovanému uložil povinnosť zaplatiť žalobcovi trovy konania v sume 369,31 €.
Preskúmavaným rozhodnutím č. 9502/2010-2.1.2 zo dňa 6. októbra 2010 žalovaný ako
odvolací orgán odvolanie žalobcu zo dňa 23. augusta 2010 zamietol a potvrdil rozhodnutie
Krajského úradu životného prostredia v Žiline, ktorým tento žiadateľovi – žalobcovi nepriznal
postavenie účastníka konania v pripomienkovom konaní, zabezpečovanom prvostupňovým
správnym orgánom v zmysle § 50 ods. 1 zákona č. 543/2002 Z. z. o ochrane prírody a krajiny
(ďalej len „zákon č. 543/2002 Z. z.“), v rámci procesu vyhlasovania ochrany osobitne chránených častí prírody a krajiny pod č. 2010/00351/Dur: „Zámer na vyhlásenie zón
Tatranského národného parku“.
Krajský súd rozsudok odôvodnil tým, že napadnuté rozhodnutia žalovaného ako aj
prvostupňového správneho orgánu je potrebné v intenciách právneho názoru Najvyššieho
súdu Slovenskej republiky, vysloveného v rozhodnutí sp. zn. 5Sžp/41/2009 zo dňa 12. apríla
2011, zrušiť a vec žalovanému vrátiť na ďalšie konanie, nakoľko išlo o rozhodnutie
v obdobnej veci. V uvedenej právnej veci Najvyššieho súdu Slovenskej republiky vzhľadom
na okolnosť, že žalobca podal množstvo žalôb na súdy Slovenskej republiky, v ktorých sa
domáhal vstupu do konaní týkajúcich sa životného prostredia ako účastník konania (t.j.
v obdobných veciach), s ohľadom na možný komunitárny rozmer súdneho prieskumu
prebiehajúce konania prerušil a postupom podľa čl. 234 Zmluvy o založení Európskeho
spoločenstva predložil Súdnemu dvoru Európskych spoločenstiev predbežné otázky na
rozhodnutie. Súdny dvor Európskej únie položené otázky prijal na ďalšie konanie a svoj názor
na ne zaslal Najvyššiemu súdu Slovenskej republiky prostredníctvom rozsudku č. C-240/09
zo dňa 8. marca 2011, v ktorom konštatoval, že „článok 9 ods. 3 Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti
v záležitostiach životného prostredia schváleného v mene Európskeho spoločenstva
rozhodnutím Rady 2005/370/ES zo 17. februára 2005 nemá priamy účinok v práve Únie.
Prináleží však vnútroštátnemu súdu, aby poskytol taký výklad procesného práva týkajúceho sa
podmienok, ktoré je potrebné splniť na podanie správneho opravného prostriedku alebo
žaloby, ktorý bude v čo najväčšej možnej miere v súlade tak s cieľmi článku 9 ods. 3 tohto
dohovoru, ako aj s cieľom účinnej súdnej ochrany práv poskytovaných právom Únie, aby
mohla organizácia na ochranu životného prostredia, napadnúť na súde rozhodnutie prijaté
v rámci správneho konania, ktoré by mohlo byť v rozpore s právom Únie v oblasti životného
prostredia.“
Ďalej uviedol, že podľa právneho výkladu Najvyššieho súdu Slovenskej republiky
v rozsudkoch týkajúcich sa obdobných vecí, základná otázka, ktorá bola v prebiehajúcom
konaní pred Najvyšším súdom Slovenskej republiky odvolaním predložená, je, či s pozíciou
žalobcu ako občianskeho združenia zameraného na ochranu životného prostredia v správnom
konaní, vzhľadom na predmet uvedeného konania, sa spája aj právo na súdnu ochranu alebo
je postačujúca ochrana poskytovaná predpismi správneho práva. Riešenie tejto otázky bolo dané do súvisu s procesným postavením uvedeného občianskeho združenia, najmä
v správnom konaní. Najvyšší súd Slovenskej republiky na základe definície účastníka
správneho konania a na základe ustálenia procesnej situácie dospel k záveru, že žalobcovi
slovenský právny poriadok prostredníctvom § 250 O.s.p. priznáva právo na súdnu ochranu
formou súdneho prieskumu rozhodnutia správneho orgánu. Poukázal na záver Ústavného
súdu Slovenskej republiky vyslovený v náleze č. k. II ÚS 197/2010-52 z 13. januára 2011,
v zmysle ktorého tento potvrdzuje záver Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, že bez
ohľadu na procesné označenie osoby v konaní je základným kritériom pre posúdenie
účastníctva predovšetkým dopad účinkov postupu orgánu štátnej moci alebo jeho rozhodnutia
na základné práva, ktoré má takáto osoba zaručené v Ústave Slovenskej republiky (ďalej len
„ústava“) alebo prostredníctvom medzinárodnej zmluvy. Súčasne pokladal v prejednávanej
veci za nepochybné, že jadrom sporu medzi žalobcom a žalovaným je základné právo každej
osoby na súdnu ochranu v spojení s právom jednotlivca na ochranu, resp. právo na priaznivé
životné prostredie. V súvislosti s uvedeným Najvyšší súd Slovenskej republiky pri svojom
rozhodovaní zohľadnil aj vymedzenie pojmu účastníctvo z pohľadu medzinárodnoprávneho,
ktorý najmä predurčuje čl. 2 písm. a/ Odporúčania (2004) 20 Výboru ministrov Rady Európy o súdnom prieskume správnych úkonov a čl. 7 ústavy.
Dal do pozornosti aj Odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy (87) 16
o administratívnych konaniach, ktoré sa týkajú veľkého počtu osôb. Toto odporúčanie
vyzdvihuje narastajúci počet oblastí správneho práva, kde správne orgány stále čoraz viac
čelia výzve na ochranu kolektívnych záujmov pri ochrane krajiny, prírody a logicky sú preto
orgány štátnej moci častejšie prizývané na vydávanie uvedených kolektívnych rozhodnutí.
Citované odporúčanie kladie jasný dôraz na úlohu združení (asociácií) zastupujúcich osoby
pri ich práve na ochranu záujmov chránených právom vrátane súdneho prieskumu takýchto
kolektívnych rozhodnutí správneho orgánu. Vo vzťahu k menej záväznej povahe odporúčaní
Rady Európy Najvyšší súd Slovenskej republiky vyslovil, že síce pri svojej rozhodovacej
činnosti na jednej strane posudzuje uvedené odporúčania Rady Európy ako právne akty
medzinárodných organizácií, ktoré nemajú jednoznačný nariaďovací odkaz pre členské štáty,
avšak na druhej strane nie je možné spochybniť ich obsah v tom zmysle, že obsahujú právne
štandardy, ktorých realizácia vo vnútroštátnom právnom systéme je logicky a legitímne
očakávaná pre členský štát Rady Európy, pokiaľ má byť hodnotený ako právny štát. Ako
posledný avšak nemenej významný právny prameň Najvyšší súd Slovenskej republiky uvádza
rozsudok Súdneho dvora Európskej únie č. C-240/09 zo dňa 8. marca 2011, ktorý je v zmysle čl. 7 ústavy a čl. 4 Zmluvy o Európskej únii významným zdrojom poznania komunitárneho
práva pre orgány členského štátu. Najvyšší súd Slovenskej republiky mal za to, že ciele
Aarhuského Dohovoru (ďalej len „Dohovor“) sú predovšetkým definované v jeho preambule
a ďalej v čl. 1 Dohovoru s podnadpisom rubriky „Cieľ“, pričom vyzdvihol jeho všeobecný
imperatív obsiahnutý v 17. Recitály, v zmysle ktorého pre verejnosť vrátane organizácií
musia byť prístupné účinné súdne mechanizmy tak, aby boli chránené ich zákonné záujmy
a dodržiavané právne normy.
V závere predmetného rozhodnutia, na ktoré krajský súd v danom prípade poukazuje,
a podľa ktorého rozhodol vo veci žalobcu, konštatuje sa, že na vnútroštátnej úrovni právo na
priaznivé životné prostredie a ochrana životného prostredia patrí v zmysle systematiky druhej
hlavy ústavy do skupiny základných práv a slobôd. Vzhľadom na uvedené závery je podľa
Najvyššieho súdu Slovenskej republiky logickým vyústením, že Slovenská republika okrem
iného prevzala na seba medzinárodný záväzok zabezpečiť v zmysle čl. 9 ods. 3 Dohovoru
prístup verejnosti k správnym a súdnym konaniam, a pokiaľ zákonodarná alebo výkonná moc
nevykonala príslušné normotvorné (všeobecne záväzné) kroky k vytvoreniu vhodných
podmienok na implementáciu tohto subjektívneho práva jednotlivca v slovenskom právnom
poriadku, potom súdna moc na základe ústavného kritéria prednosti komunitárneho
práva, zásady lojálnej spolupráce a rešpektovania princípu právneho štátu, musí v prípade
jednotlivca dovolávajúceho sa v konkrétne prejednávanej veci práva prístupu verejnosti
k správnym a súdnym konaniam, toto právo mu v individuálnej veci priznať.
Proti rozsudku krajského súdu podal žalovaný včas odvolanie a žiadal, aby Najvyšší
súd Slovenskej republiky napadnutý rozsudok zmenil tak, že žalobu zamietne resp. zruší
rozsudok súdu prvého stupňa a vec mu vráti na nové konanie. Podané odvolanie odôvodnil
v zmysle § 205 ods. 2 písm. d/ a f/ O.s.p. tým, že napadnutý rozsudok je nesprávny, nakoľko
súd prvého stupňa dospel na základe vykonaných dôkazov k nesprávnym skutkovým
zisteniam a zároveň rozhodnutie súdu prvého stupňa vychádzalo z nesprávneho právneho
posúdenia veci.
Uvedené namietal z dôvodu, že súd prvého stupňa aplikoval na tento spor
odôvodnenie vyplývajúce z rozsudku Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn.
5Sžp/41/2009 zo dňa 12. apríla 2011, ktorým tento na základe výkladu ustanovení čl. 9 ods. 3
Dohovoru priznal Lesoochranárskemu združeniu VLK v správnych konaniach o povolenie výnimky na odstrel medveďa hnedého procesné postavenie účastníka konania aj napriek
tomu, že osobitný právny predpis – zákon č. 543/2002 Z. z. priznáva mimovládnym
organizáciám procesné postavenie zúčastnenej osoby. Poukázal na znenie čl. 9 ods. 3
Dohovoru, v zmysle ktorého „každá strana zabezpečí, ak sú splnené podmienky uvedené v jej
vnútroštátnom práve, ak sú nejaké, aby členovia verejnosti mali prístup k správnemu alebo
súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb
a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom v oblasti životného
prostredia.“
Ďalej namietal, že z obsahu administratívneho spisu nesporne vyplýva, že v danom
prípade sa nejednalo o správne konanie, ktorého výsledkom by bol vydaný individuálny
správny akt o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach účastníkov. Mal za
to, že v uvedenom prípade ide o vyhlasovanie jednotlivých zón a podzón chránených území
vrátane stupňov ochrany, podrobností o ich územnej ochrane a vymedzení hraníc, ktoré
ustanovuje vnútroštátnym všeobecne záväzným právnym predpisom orgán oprávnený podľa
zákona č. 543/2002 Z. z. na vyhlásenie chráneného územia, pričom podľa § 19 ods. 1 cit.
zákona národný park vyhlasuje vláda Slovenskej republiky nariadením.
Z týchto dôvodov pokladal za zrejmé, že výklad Najvyššieho súdu Slovenskej
republiky ohľadne postavenia občianskeho združenia zameraného na ochranu životného
prostredia v správnych konaniach v oblasti životného prostredia nie je možné aplikovať na
legislatívne konanie, týkajúce sa vyhlásenia zón Tatranského národného parku (ďalej len
„TANAP“). Doplnil, že proces vyhlasovania národného parku alebo zón národného parku má
viacero štádií, na ktorých sa môžu jednotlivé subjekty aktívne zúčastniť. Zdôraznil, že medzi
subjekty, ktorým zákon č. 543/2002 Z. z. dáva právo podať písomné pripomienky k zámeru
vyhlásenia chráneného územia patria podľa § 50 ods. 3 cit. zákona vlastník (správca,
nájomca) dotknutého pozemku, obec a dotknutý orgán štátnej správy (ďalej len „dotknuté
osoby“). Dodal, že citovaným ustanovením je okruh aktívne vecne legitimovaných osôb
oprávnených na podanie pripomienok k zámeru taxatívne stanovený.
Ďalej uviedol, že informovanie verejnosti zabezpečuje dotknutá obec, ktorá je podľa
§ 50 ods. 2 zákona č. 543/2002 Z. z. povinná do 15 dní od doručenia oznámenia zámeru
informovať o ňom verejnosť vo svojom územnom obvode a umožniť nahliadnuť doň na
obvyklom mieste, najčastejšie na úradnej tabuli, najmenej po dobu 15 dní, pričom prípadné pripomienky verejnosti môže uplatniť dotknutá obec v pripomienkovom režime v zmysle § 50
ods. 3 a 4 cit. zákona, ktorý platí rovnako pre všetky dotknuté osoby. Dal do pozornosti, že
v zákone č. 543/2002 Z. z. nie je upravené právo verejnosti priamo podávať pripomienky
k zámeru i z dôvodu, že tento je svojou povahou len podkladom pre vypracovanie návrhu
vyhlasovacieho predpisu – nariadenia vlády Slovenskej republiky. Podotkol, že
podklad/zámer je vypracovaný ako odborný návrh na základe vedeckých kritérií, pričom jeho
pripomienkovaním dotknutými osobami je ukončené prvé štádium. Avšak takto odborne
vypracovaný zámer/podklad sa vo fáze uplatňovania pripomienok k návrhu všeobecne
záväzného právneho predpisu (druhé štádium) môže – zapracovaním verejnosťou uplatnených
pripomienok – značne líšiť od pôvodne predkladaného zámeru/podkladu, preto nesúhlasil
s tvrdením žalobcu o neefektívnej účasti verejnosti v druhej fáze. Poukázal na skutočnosť, že
v zmysle čl. 21 v spojitosti s čl. 9 a čl. 10 Legislatívnych pravidiel vlády Slovenskej republiky
je verejnosť oprávnená podávať pripomienky k návrhu nariadenia vlády Slovenskej republiky
zverejnenom na Portáli právnych predpisov v lehote 15 dní odo dňa zverejnenia návrhu na
tomto portáli. Akúkoľvek pripomienku verejnosti je predkladateľ návrhu povinný vyhodnotiť
a jej prípadné neakceptovanie odôvodniť v rámci vyhodnotenia pripomienkového konania.
Podľa žalovaného má verejnosť pri pripomienkovaní návrhu nariadenia vlády Slovenskej
republiky takmer rovnocenné postavenie s pripomienkujúcimi orgánmi.
Uviedol, že žalovaný napriek tomu, že platná právna úprava podľa § 50 zákona
č. 543/2002 Z. z. verejnosť nezačleňuje do okruhu dotknutých osôb, usmernil príslušné
krajské úrady životného prostredia v tom smere, aby v procese prerokovania zámeru boli
zohľadnené a vyhodnotené aj pripomienky verejnosti a ako odporúčaný spôsob ich
vyhodnotenia uviedol zverejnenie vyhodnotenia pripomienok verejnosti na webových
stránkach a úradných tabuliach krajských úradov životného prostredia a súbežné zverejnenie
na úradných tabuliach dotknutých obcí. Dodal, že Krajský úrad životného prostredia v Žiline
preto v procese pripomienkovania zámeru (nad rámec zákona č. 543/2002 Z. z.) akceptoval
podávanie pripomienok verejnosti, t.j. právnických a fyzických osôb, ktoré nie sú vlastníkmi
(správcami, nájomcami) dotknutých pozemkov. S verejnosťou (viac než 850 fyzických alebo
právnických osôb) prerokovali príslušné krajské úrady životného prostredia jej pripomienky
k zámeru písomnou formou, a to zverejnením oznámenia o vyhodnotení jej pripomienok na
svojich úradných tabuliach. Oznámenie bolo tiež zverejnené na webových stránkach týchto
úradov a o zverejnenie na svojich úradných tabuliach boli tiež požiadané dotknuté obce
v Žilinskom kraji a Prešovskom kraji. Zdôraznil, že s uvedenou argumentáciou žalovaného sa súd prvého stupňa nielenže vôbec nevysporiadal, ale ani tieto dôvody žalovaného do
odôvodnenia napadnutého rozhodnutia neuviedol. V závere odvolania namietal, že žalobca
neodvodzuje svoje práva od čl. 9 ods. 3 Dohovoru, ale vo svojej žalobe poukazuje na jeho čl.
8, ktorý zabezpečuje verejnosti účinnú účasť na procesoch tvorby vykonávacích predpisov
a právo, aby verejnosť mala možnosť pripomienkovať návrhy týchto predpisov.
Žalobca v písomnom vyjadrení k odvolaniu navrhol rozsudok Krajského súdu
v Bratislave ako vecne správny potvrdiť. Odvolanie žalovaného pokladal za vnútorne
protirečivé. Vyčítal mu, že žalovaný na jednej strane zastáva názor, že čl. 8 Dohovoru nie je
možné aplikovať na prejednávanú vec, hoci zároveň tvrdí, že žalobca nemal právo na
prerokovanie pripomienok príslušným krajským úradom životného prostredia. Avšak na
druhej strane poukazuje na to, že pripomienky žalobcu, ako súčasť pripomienok verejnosti,
boli prerokované tým, že ich Krajský úrad životného prostredia v Žiline vyhodnotil a toto
vyhodnotenie zverejnil na svojej internetovej stránke. Ďalej uviedol, že čl. 8 Dohovoru ako
zmluva o ľudských právach zabezpečuje verejnosti účinnú účasť na procesoch tvorby
vykonávacích predpisov a právo, aby verejnosť mala možnosť pripomienkovať návrhy týchto predpisov a právo na to, aby výsledky tejto účasti verejnosti boli zohľadnené v najvyššej
možnej miere. Pripustil, že čl. 8 Dohovoru nemá priamy účinok, čo však podľa žalobcu
nezbavuje orgány verejnej moci povinnosti interpretovať a aplikovať právne predpisy, ktoré
upravujú spôsob tvorby vykonávacích predpisov a iných všeobecne použiteľných právne
záväzných pravidiel tak, aby bol naplnený zmysel a cieľ čl. 8 Dohovoru.
Zdôraznil, že Dohovor je súčasťou práva Európskej únie, v ktorej súvislosti poukázal
na rozsudok Súdneho dvora Európskej únie C-240/09 zo dňa 8. marca 2011, v ktorom tento
v konaní začatom na návrh Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, týkajúci sa výkladu čl. 9
ods. 3 Dohovoru, poskytol významný interpretačný a aplikačný nástroj pre výklad nie len
spomínaného čl. 9 ods. 3 Dohovoru. V citovanom rozhodnutí bol síce vyslovený záver, že
čl. 9 ods. 3 Dohovoru nemá priamy účinok v práve Európskej únie, avšak súčasne sa v ňom
uvádza, že táto okolnosť nezbavuje členské štáty Európskej únie ich záväzku uplatňovať
ustanovenia tohto Dohovoru, a to tým, že so zreteľom na ustanovenia Dohovoru interpretujú
a aplikujú normy vnútroštátneho práva tak, aby ciele a obsah Dohovoru boli naplnené, a aby
verejnosť, ktorej tento Dohovor práva priznáva, tieto práva aj vo vnútroštátnych podmienkach
mohla využívať. S ohľadom na uvedené mal za to, že bolo povinnosťou súdu prvého stupňa
skúmať, či postupom žalovaného došlo k naplneniu práv, ktoré žalobcovi vyplývajú z čl. 8 ods. 3 dohovoru. Záver súdu prvého stupňa pokladal za vecne správny a v súlade s čl. 8, ale aj
s cieľmi a obsahom Dohovoru.
Poukázal na skutočnosť, že Krajský súd v Žiline uložil prvostupňovému správnemu
orgánu rozhodnúť o tom, či je žalobca účastníkom konania o zámere na vyhlásenie zón
TANAPu, a v závislosti od toho potom prerokovať pripomienky žalobcu vydaním
rozhodnutia o nich. Z uvedeného vyvodil, že správny orgán prvého stupňa, ako aj žalovaný
boli povinní prerokovať tieto pripomienky spôsobom, ktorý vychádza z ustanovení zákona
č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (Správny poriadok) (ďalej len „Správny poriadok“).
Nesúhlasil ani s tvrdením žalovaného, že právo verejnosti zúčastniť sa na tvorbe
vykonávacích predpisov je dostatočne zabezpečené možnosťou pripomienkovať návrh
nariadenia vlády, ktorým sa vyhlasujú zóny TANAPu. Vyslovil názor, že uvedené obsahu
čl. 8 Dohovoru nezodpovedá, nakoľko z citovaného článku vyplýva, že podmienkou sine qua
non na to, aby mohla byť účasť verejnosti považovaná za účinnú, je účasť v štádiu, kým sú
ešte možnosti otvorené. Zároveň výsledky účasti verejnosti sa majú zohľadniť v najvyššej
možnej miere. Proces vyhlasovania zón chráneného územia je dvojfázový. Výsledkom pripomienkovania a prerokovania pripomienok k zámeru sa vyhlasovanie chráneného územia
alebo jeho zón dostáva do ďalšej fázy, s ktorou však nekorešponduje štádium „pokiaľ sú ešte
možnosti otvorené“. Vyjadril sa, že pripomienkovanie právneho predpisu v štádiu, keď je jeho
návrh zverejnený na pripomienkovanie, podlieha obmedzeniam ustanoveným
v Legislatívnych pravidlách Vlády Slovenskej republiky. Pripomienkujúca verejnosť nemá
podľa žalobcu v zmysle týchto pravidiel v zásade žiadnu možnosť dosiahnuť zohľadnenie
svojich pripomienok. Doplnil, že Legislatívne pravidlá neustanovujú žiadny postup, ktorým
by bolo možné nevyhovenie pripomienke podrobiť akejkoľvek kontrole. Za takúto
nepovažoval ani rozporové konanie, keďže aj v prípade povinného rozporového konania môže
predkladateľ predložiť návrh právneho predpisu na rokovanie vlády. Dvojfázovosť
vyhlasovania chránených území a jeho zón má nepochybne zabezpečiť možnosť, aby v prvej
fáze bol zámer diskutovaný a posudzovaný z hľadiska záujmov tak ochrany prírody, ako aj
vlastníckych, užívacích a iných záujmov právnických a fyzických osôb. V závere vyjadrenia
zdôraznil, že možnosť ovplyvnenia konečnej podoby nariadenia vlády, je v štádiu jeho tvorby
podstatne širšia, ako v štádiu, keď je vypracovaný návrh predpisu predložený v podobe, v akej
má byť prerokovaný orgánom príslušným schváliť ho, v tomto prípade vládou Slovenskej
republiky.
Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací (§ 10 ods. 2 O.s.p. v spojení
s § 246c ods. 1 veta prvá O.s.p.) preskúmal napadnutý rozsudok krajského súdu ako aj
konanie, ktoré mu predchádzalo z dôvodov a v medziach podaného odvolania (§ 212 ods. 1
O.s.p. v spojení s § 246c ods. 1 veta prvá O.s.p.) a dospel k záveru, že napadnutý rozsudok
krajského súdu je potrebné zrušiť a vec mu vrátiť na ďalšie konanie.
V správnom súdnictve preskúmavajú súdy na základe žalôb alebo opravných
prostriedkov zákonnosť postupu a rozhodnutí orgánov verejnej správy, ktorými sa zakladajú,
menia alebo zrušujú práva alebo povinnosti fyzických alebo právnických osôb, ako aj
rozhodnutí, ktorými práva a právom chránené záujmy týchto osôb môžu byť priamo dotknuté
(§ 244 ods. 1, 2 O.s.p.).
Podstatou správneho súdnictva je ochrana práv občanov a právnických osôb, o ktorých
sa rozhodovalo v správnom konaní; ide o právny inštitút, ktorý umožňuje, aby sa každá osoba,
ktorá sa cíti byť rozhodnutím, či postupom orgánu verejnej správy poškodená, dovolala súdu,
ako nezávislého orgánu a vyvolala tak konanie, v ktorom správny orgán už nebude mať
autoritatívne postavenie, ale bude účastníkom konania s rovnakými právami ako ten,
o koho práva v konaní ide.
V prípadoch, v ktorých fyzická alebo právnická osoba tvrdí, že bola na svojich
právach ukrátená rozhodnutím a postupom správneho orgánu, a žiada, aby súd preskúmal
zákonnosť tohto rozhodnutia a postupu, sa postupuje podľa ustanovení druhej hlavy piatej
časti Občianskeho súdneho poriadku (§ 247 ods. 1 O.s.p.).
Predpokladom postupu súdu podľa druhej hlavy piatej časti Občianskeho súdneho
poriadku (rozhodovanie o žalobách proti rozhodnutiam a postupom správnych orgánov) je,
aby pri rozhodnutí správneho orgánu vydaného v správnom konaní išlo o rozhodnutie, ktoré
po vyčerpaní riadnych opravných prostriedkov, ktoré sa preň pripúšťajú, nadobudlo
právoplatnosť (§ 247 ods. 2 O.s.p.).
Podľa § 247 ods. 3 O.s.p. predmetom preskúmania môže byť za podmienok
ustanovených v odsekoch 1 a 2 aj rozhodnutie, proti ktorému zákon nepripúšťa opravný
prostriedok, ak sa stalo právoplatným.
Z obsahu odvolania žalovaného je zrejmé, že okrem iného namietal skutočnosť, že pri
vyhlasovaní ochrany osobitne chránených častí prírody a krajiny podľa zákona č. 543/2002
Z. z. považoval žalovaný účinnú účasť verejnosti v zmysle čl. 8 Dohovoru za zabezpečenú,
nakoľko proces vyhlasovania národného parku alebo zón národného parku má viacero štádií,
na ktorých sa môžu jednotlivé subjekty zúčastniť. Súd prvého stupňa sa v prejednávanej veci
nezaoberal ani námietkou žalovaného, že zákon č. 543/2002 Z. z. taxatívne stanovuje okruh
aktívne vecne legitimovaných osôb oprávnených na podanie pripomienok k zámeru
vyhlásenia chráneného územia, ktorými podľa § 50 ods. 3 cit. zákona sú vlastník (správca,
nájomca) dotknutého pozemku, obec a dotknutý orgán štátnej správy. Opomenul aj námietku
žalovaného, že informovanie verejnosti zabezpečuje dotknutá obec, ktorá môže prípadné
pripomienky verejnosti uplatniť v pripomienkovom režime podľa § 50 ods. 3 a 4 cit. zákona,
ktorý platí rovnako pre všetky dotknuté osoby. Taktiež bolo potrebné, aby sa krajský súd
vysporiadal aj s námietkou žalovaného, že v zákone č. 543/2002 Z. z. nie je upravené právo
verejnosti priamo podávať pripomienky k zámeru i z dôvodu, že tento je svojou povahou len
podkladom pre vypracovanie návrhu vyhlasovacieho predpisu – nariadenia vlády Slovenskej
republiky, dodávajúc, že verejnosť uplatňuje pripomienky k návrhu všeobecne záväzného
právneho predpisu, ktorým sa ustanovujú zóny TANAPu v rámci pripomienkového konania. Napokon v napadnutom rozhodnutí súdu prvého stupňa absentuje aj reakcia na námietku, že
žalovaný napriek skutočnosti, že platná právna úprava verejnosť do okruhu dotknutých osôb
nezačleňuje, usmernil príslušné krajské úrady životného prostredia v tom smere, aby
v procese prerokovania zámeru boli zohľadnené a vyhodnotené aj pripomienky verejnosti
(viac než 850 fyzických alebo právnických osôb), pričom príslušné krajské úrady životného
prostredia prerokovali jej pripomienky k zámeru písomnou formou, a to zverejnením
oznámenia o vyhodnotení jej pripomienok na svojich úradných tabuliach.
Podľa § 157 ods. 2 O.s.p. (v spojení s § 246c ods. 1 veta prvá O.s.p.) v odôvodnení
rozsudku súd uvedie, čoho sa navrhovateľ (žalobca) domáhal a z akých dôvodov, ako sa vo
veci vyjadril odporca (žalovaný), prípadne iný účastník konania, stručne, jasne a výstižne
vysvetlí, ktoré skutočnosti považuje za preukázané a ktoré nie, z ktorých dôkazov vychádzal
a akými úvahami sa pri hodnotení dôkazov riadil, prečo nevykonal ďalšie navrhnuté dôkazy a
ako vec právne posúdil. Súd dbá na to, aby odôvodnenie rozsudku bolo presvedčivé.
Citované zákonné ustanovenie je potrebné z hľadiska práva na súdnu ochranu
v zmysle čl. 46 ods. 1 ústavy vykladať a uplatňovať tak, že rozhodnutie súdu musí obsahovať
dôvody, na základe ktorých je založené.
Súčasťou obsahu základného práva na spravodlivé konanie podľa čl. 46 ods. 1 ústavy
je teda aj právo účastníka konania (teda aj žalovaného) na také odôvodnenie súdneho
rozhodnutia, ktoré jasne a zrozumiteľne dáva odpovede na všetky právne a skutkovo
relevantné otázky súvisiace s predmetom súdnej ochrany, t.j. s uplatnením nárokov a obranou
proti takému uplatneniu. Všeobecný súd nemusí dať odpoveď na všetky otázky nastolené
účastníkom konania, ale len na tie, ktoré majú pre vec podstatný význam, pripadne dostatočne
objasňujú skutkový a právny základ rozhodnutia bez toho, aby zachádzali do všetkých
detailov sporu uvádzaných účastníkmi konania. Rozhodnutie súdu musí však obsahovať
odôvodnenie, ktoré jasne a zrozumiteľne dáva odpovede na všetky právne a skutkovo
relevantné otázky súvisiace s predmetom súdnej ochrany, t.j. s uplatnením nárokov a obranou
proti takému uplatneniu (k tomu pozri bližšie rozhodnutia Ústavného súdu Slovenskej
republiky vo veciach sp. zn. IV. ÚS 115/03 či sp. zn. III. ÚS 60/04 – www.concourt.sk). Túto
požiadavku zvýrazňuje vo svojej judikatúre aj Európsky súd pre ľudské práva, ktorý v tejto
súvislosti najmä uvádza: „Právo na spravodlivý proces zahŕňa aj právo na odôvodnenie
súdneho rozhodnutia. Odôvodnenie rozhodnutia však neznamená, že na každý argument
sťažovateľa je súd povinný dať podrobnú odpoveď. Splnenie povinnosti odôvodniť
rozhodnutie je preto vždy posudzované so zreteľom na konkrétny prípad.“ (napr. Georgidias
v. Grécko z 29. mája 1997, Recueil III/1997). Európsky súd pre ľudské práva ale zároveň tiež
pripomína, že právo na spravodlivý súdny proces nevyžaduje, aby súd v rozsudku reagoval na
každý argument prednesený v súdnom konaní. Stačí, aby reagoval na ten argument
(argumenty), ktorý je z hľadiska výsledku súdneho rozhodnutia považovaný za rozhodujúci
(porovnaj napr. rozsudok vo veci Ruiz Torija c. Španielko a Hiro Balani/Španielsko, oba
z 9. decembra 1994, Annuaire, séria A č. 303 A a č. 303 B). Aj podľa judikatúry ústavného
súdu odôvodnenie rozhodnutia všeobecného súdu, ktoré stručne a jasne objasní skutkový
a právny základ rozhodnutia, postačuje na záver o tom, že z tohto aspektu je plne realizované
právo na spravodlivé súdne konanie (k tomu pozri bližšie rozhodnutia Ústavného súdu
Slovenskej republiky vo veciach sp. zn. III. ÚS 209/04, sp. zn. IV. ÚS 112/05, sp. zn. I. ÚS
380/08, sp. zn. III. ÚS 172/2010 či sp. zn. II. ÚS 537/2010 - www.concourt.sk).
Vychádzajúc z uvedeného aj v správnom súdnictve nesporne obsahom práva na súdnu
ochranu podľa čl. 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky je aj právo žalovaného správneho
orgánu, ako účastníka preskúmavacieho konania na také odôvodnenie rozhodnutia súdu, ktoré
bude zodpovedať na jeho primárne námietky oponujúce žalobe žalobcu voči jeho
rozhodnutiu.
Opomenutie krajského súdu, že sa v rozhodnutí žiadnym spôsobom nevysporiadal
s vyššie uvedenými námietkami žalovaného, však zhora definovanému právu na riadne
odôvodnenie rozhodnutia nezodpovedá. Takéto odôvodnenie rozhodnutia nie je prejavom
aplikačnej a interpretačnej dostatočnosti konajúceho všeobecného súdu, nedáva
zrozumiteľným spôsobom odpoveď na námietky žalovaného uvedené v jeho vyjadrení.
Vychádzajúc z vyššie citovaných zákonných ustanovení a zásad, súd v správnom
súdnictve je oprávnený a povinný vysporiadať sa nielen s námietkami žalobcu uvedenými
v žalobe, ale aj námietkami žalovaného uvedenými v jeho vyjadrení.
Vzhľadom na uvedené Najvyšší súd Slovenskej republiky musel konštatovať, že
odôvodnenie rozsudku krajského súdu nie je súladné s § 157 ods. 2 O.s.p.
Ak teda v posudzovanej veci krajský súd podľa názoru Najvyššieho súdu Slovenskej
republiky sa riadne nevysporiadal so všetkými podstatnými námietkami žalovaného,
postupoval nedôsledne, a preto odvolací súd napadnutý rozsudok krajského súdu podľa
§ 250ja ods. 3 veta druhá a § 221 ods. 1 písm. f/ O.s.p. zrušil a vec mu vrátil na ďalšie
konanie (§ 221 ods. 2 O.s.p.), v ktorom krajský súd po opätovnom vyporiadaní sa
s námietkami žalovaného znova vo veci rozhodne a svoje rozhodnutie náležite (teda
dostatočne konkrétne) odôvodní tak, aby ústavnému právu na spravodlivé súdne konania bolo
urobené zadosť.
Najvyšší súd Slovenskej republiky k zhora vyslovenému právnemu názoru považuje
za potrebné dodať, že napriek apelačnému opravnému systému, ktorý sa v správnom
súdnictve v Slovenskej republike nateraz uplatňuje, primárne preskúmava zákonnosť
napadnutého rozhodnutia správneho orgánu krajský súd ako súd prvého stupňa. Úlohou
Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súdu odvolacieho je preskúmavať vecnú správnosť prvostupňových rozhodnutí a nie nahrádzať prieskumnú činnosť súdu prvého stupňa včítane
odôvodňovania rozhodnutia.
V novom rozhodnutí rozhodne však krajský súd i o náhrade trov tohto odvolacieho
konania (§ 224 ods. 3 v spojení s § 246c ods. 1 vety prvej O.s.p.).
P o u č e n i e : Proti tomuto uzneseniu nie je prípustný opravný prostriedok.
V Bratislave 26. marca 2013
JUDr. Eva Babiaková, CSc. v. r.
predsedníčka senátu
Za správnosť vyhotovenia:
Dagmar Bartalská