8Sžo/344/2009
Najvyšší súd Slovenskej republiky
R O Z S U D O K
V M E N E S L O V E N S K E J R E P U B L I K Y
Najvyšší súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Evy Babiakovej CSc. a členiek senátu JUDr. Eleny Berthotyovej PhD. a JUDr. Zuzany
Ďurišovej v právnej veci žalobcu: T. S., A., V. zastúpený JUDr. P. K., advokátom, B.L., proti
žalovanému : Slovenská Stavebná inšpekcia, Lamačská cesta 8, Bratislava, zastúpená JUDr.
A. T., advokátom, H., o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č.
0100407/339/2007-SSI 61/389/Ba zo dňa 20. augusta 2007, na odvolanie žalobcu proti
rozsudku Krajského súdu v Bratislave č.k. 2S 274/2007-51 zo dňa 17. júna 2009, takto
r o z h o d o l :
Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Bratislave č. k.
2S 274/2007-51 zo dňa 17. júna 2009, p o t v r d z u j e .
Žalobcovi náhradu trov odvolacieho konania n e p r i z n á v a .
O d ô v o d n e n i e :
Krajský súd v Bratislave napadnutým rozsudkom uvedeným vo výroku tohto
rozhodnutia zamietol žalobu žalobcu, ktorou sa domáhal preskúmania a zrušenia rozhodnutia
č. 0100407/339/2007-SSI 61/389/Ba zo dňa 20. augusta 2007, ktorým bolo zamietnuté
odvolanie žalobcu proti prvostupňovému rozhodnutiu – inšpektorátu Banská Bystrica
č. 0400807/137/2007-SSI 64/155 zo dňa 29. júna 2007 o uložení pokuty žalobcovi vo výške
30 000 Sk podľa § 106 ods. 3 písm. b/ zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku v znení neskorších predpisov (ďalej len stavebný zákon) za to, že
žalobca realizoval stavebné práce na stavbe „bytové domy 2x 14 b.j. P. T., B. B.“ v rozpore
s právoplatným povolením a potvrdené rozhodnutie o uložení pokuty.
V odôvodnení rozsudku krajský súd uviedol, že napadnuté rozhodnutie i postup
žalovaného boli v súlade so zákonom a žalobné námietky neodôvodňovali zrušenie
napadnutého rozhodnutia, preto bolo potrebné žalobu podľa § 250j ods.1 OSP zamietnuť.
Krajský súd uviedol, že v prejednávanej veci nebolo sporné, že sa žalobca ako
stavebník od právoplatného stavebného povolenia vo viacerých bodoch odchýlil a ako sám
uznal, dotknutú stavbu zhotovil v rozsahu uskutočnených zmien v rozpore so stavebným
povolením. Na svoju obranu v žalobe uviedol, že zmeny stavby prejednal s projektantom
stavby a statikom a pred ich uskutočnením požiadal stavebný úrad o zmenu stavby pred jej
dokončením, pričom len nečinnosť stavebného úradu a nedodržanie zákonom
predpokladaných lehôt na rozhodnutie o jeho žiadosti mala za následok porušenie zákona
z jeho strany v sankcionovanom rozsahu.
Krajský súd v tejto súvislosti uviedol, že jeho úlohou bolo posúdiť, či nečinnosť
stavebného úradu v konaní o zmene stavby pred jej dokončením môže zbaviť žalobcu zodpovednosti za zhotovenie stavby v rozpore s právoplatným stavebným povolením. Krajský
súd uviedol, že na túto otázku nemohol odpovedať kladne a v zásade sa stotožnil s posúdením
veci žalovaným pričom konštatoval, že v postupe správnych orgánov pri zisťovaní
skutkového stavu veci i pri jeho právnom posúdení nezistil rozpor so zákonom.
Podľa krajského súdu ani prípadná liknavosť stavebného úradu v stavebnom konaní
neoprávňuje žalobcu stavať bez či v rozpore so stavebným povolením. Pokiaľ sa v danom
prípade v priebehu realizácie stavby vyskytli okolnosti, pre ktoré bolo potrebné sa odchýliť od
schválenej projektovej dokumentácie a požiadať stavebný úrad o zmenu stavby pred jej
dokončením, bol žalobca povinný vyčkať na takéto schválenie, aj za cenu možného
omeškania s dokončením stavby. Pokiaľ tak žalobca neurobil s stavbu dokončil v rozpore so
stavebným povolením bez povolenia stavebného úradu, dopustil sa správneho deliktu a musí
niesť následky s tým spojené.
Krajský súd uviedol, že správne orgány, rovnako aj súdy musia zotrvať na zásade, že
stavať možno len na základe kvalifikovaného súhlasu príslušného a za podmienok ním
určených. Pripustenie výnimiek z tejto zásady by podľa súdu mohlo viesť k nežiadanému
chaosu v tak citlivej oblasti, ako je zriaďovanie stavieb a celé odvetvie stavebného práva.
V súvislosti so žalobcom namietanou nečinnosťou stavebného úradu pri posudzovaní
jeho žiadosti o povolenie zmeny stavby pred jej dokončením, krajský súd uviedol, že žalobca
má k dispozícii viaceré právne inštrumenty určené na obranu proti nečinnosti správnych
orgánov, a to na úrovni sťažností, opatrení proti nečinnosti v rámci správneho konania,
v oblasti prokurátorského dozoru a napokon i oblasti súdneho prieskumu podľa V. časti OSP.
Vylúčiť nemožno ani prípadný nárok na náhradu škody, pokiaľ v príčinnej súvislosti
s nečinnosťou stavebného úradu vznikla stavebníkovi škoda.
Podľa krajského súdu, žiaden z týchto prostriedkov žalobca v danej veci nevyužil.
Na základe uvedeného krajský súd dospel k záveru, že rozhodnutie žalovaného
správneho orgánu v medziach žaloby je v súlade so zákonom a preto žalobu v zmysle
ustanovenia § 250j ods. 1 O. s. p. zamietol.
Proti tomuto rozsudku podal včas odvolanie žalobca s návrhom na zrušenie
napadnutého rozsudku, alternatívne navrhol rozsudok krajského súdu zmeniť tak, že navrhol
žalobe žalobcu vyhovieť v celom rozsahu. V dôvodoch odvolania uviedol, že zdôvodnenie
rozsudku krajského súdu nepovažuje za zodpovedajúce konkrétnym skutkovým okolnostiam
prípadu. Z nesporného skutkového stavu prijal súd nesprávne právne závery, ktoré sú
čiastočne nepreskúmateľné, pričom krajský súd sa nedostatočne vysporiadal predovšetkým
s otázkou vplyvu nesprávneho úradného postupu stavebného úradu (v dôsledku jeho
nečinnosti) na možnosti liberácie žalobcu zo správneho deliktu kladeného mu za vinu.
Podľa žalobcu aj v rámci objektívnej zodpovednosti existujú liberačné dôvody.
Pokiaľ ich v posudzovanom prípade neupravuje priamo stavebný zákon, je potrebné za
použitia analógie aplikovať všeobecné ustanovenia občianskeho zákonníka. V danom prípade
sa jedná o špecifické liberačné dôvody majúce pôvod v nečinnosti stavebného úradu
a následnom rozhodnutí stavebníka, po predchádzajúcej opakovanej skúsenosti s nedodržaním lehôt zo strany stavebného úradu, pokračovať v stavbe aj bez zodpovedajúceho rozhodnutia
stavebného úradu.
Úvaha o vine, či nevine, je z pohľadu žalobcu v tomto smere jednoznačná. Keby
stavebný úrad konal riadne a včas, nejednalo by sa o správny delikt. Existuje teda príčinná
súvislosť medzi omisívnym konaním stavebného úradu a uložením sankcie, pričom žalobca
nemá pochybnosti o príčinnej súvislosti medzi nečinnosťou stavebného úradu a vyrubením
sankcie, pretože nečinnosť stavebného úradu bola jedinou a výlučnou príčinou vzniku
správneho deliktu na jeho strane.
Žalobca uviedol, že sa nestotožňuje s úvahou naznačenou v odôvodnení napadnutého
rozsudku, že napriek nečinnosti stavebného úradu mal vyčkať na jeho rozhodnutie a až
následne mohol v stavbe pokračovať. Takáto požiadavka na prístup ku svojmu majetku a na
dodržiavanie zákonnosti je neudržateľná a neprijateľná, pretože znevýhodňuje a poškodzuje
slabšieho účastníka.
V danom prípade došlo podľa žalobcu k porušeniu princípu rovnosti účastníkov
konania a tiež k porušeniu princípu proporcionality ako nepísaného ústavného pravidla.
Žalobca konštatoval, že na území SR chýba procesný predpis, ktorý by generálne
upravoval zásady správneho trestania. Z tohto dôvodu, keďže administratívne trestanie má aj
podľa štrasburskej judikatúry trestnoprávny charakter, treba vychádzať z čl. 50 Ústavy SR
a analogicky aj z Trestného zákona.
Podľa žalobcu, pri skutku, ktorý sa mu kladie za vinu, nie sú naplnené všetky znaky
správneho deliktu podľa § 106 ods.3 písm. b/ zákona č. 50/1976 Zb., najmä nemohlo dôjsť
k naplneniu potrebnej intenzity objektívnej stránky.
Žalobca vyhodnotil ako nepresvedčivú úvahu súdu o povinnosti žalobcu ako
stavebníka dodržiavať za každých okolností a bez prihliadnutia na konkrétne skutkové
okolnosti prípadu povinnosti vyplývajúce mu zo stavebného zákona.
Podľa žalobcu si mal súd ako predbežnú otázku vyriešiť otázku nesprávneho úradného
postupu stavebného úradu a v tej súvislosti mal hodnotiť a posudzovať konanie žalobcu.
Žalobca ďalej uviedol, že nepreukázaný základ zodpovednosti nie je možné nahrádzať
miernejším trestom.
Na záver žalobca uviedol, že súd bol povinný preskúmať napadnuté rozhodnutie
v celom rozsahu, nakoľko celé správne konanie je ovládané zásadou zákonnosti. Napriek
tomu, že žalobca v žalobnom návrhu poukázal na konkrétne skutočnosti, z ktorých bolo
zjavné, že za vzniknutú situáciu nemôže zodpovedať, súd sa v celej obsahovej šírke
nevysporiadal s jednotlivými jeho argumentmi. Nakoľko žalobca nesúhlasí s právnym
názorom prvostupňového súdu žiadal o jeho revíziu. Navrhol odvolaciemu súdu využiť
moderačné oprávnenie v zmysle § 250j ods. 5 O. s. p. a na základe nezmeneného skutkového
stavu navrhol rozsudkom rozhodnúť o upustení od potrestania za správny delikt žalobcu.
Zároveň navrhol priznať žalobcovi trovy konania.
Žalovaný vo svojom vyjadrení k odvolaniu žalobcu navrhol, aby odvolací súd
odvolanie žalobcu zamietol a potvrdil rozhodnutie prvostupňového súdu a zároveň aby
zaviazal žalobcu k náhrade trov konania. Žalovaný uviedol, že má za to, že prvostupňový súd vykonal dokazovanie v dostatočnej miere a stotožňuje sa s jeho rozhodnutím. Stotožnil sa
s konštatovaním súdu, že v danom prípade súd posudzuje iba zákonnosť či nezákonnosť
rozhodnutia správneho orgánu, preto súhlasil s konštatovaním súdu, že v danej veci nezistil na
strane žalovaného v jeho konaní rozpor so zákonom. Ďalej uviedol, že žalobca nikdy
nespochybnil, že vedel o tom že koná v rozpore so zákonom a napriek tomu v protiprávnom
konaní pokračoval, obhajujúc svoje konanie vznikom škody ktorá by mu vznikla ak by
postupoval v súlade so schválenou projektovou dokumentáciou, pričom predmetné tvrdenie
žalobcu o výške, alebo vôbec o vzniku tejto škody nebolo s jeho strany podopreté žiadnym
relevantným dôkazom. Žalovaný sa stotožnil aj z argumentáciou prvostupňového súdu, keď
konštatoval, že musí zotrvať na zásade, že uskutočňovať stavby možno len na základe
kvalifikovaného súhlasu príslušného orgánu a za podmienok ním určených, čim postavil
dodržiavanie zákonnosti nad majetkový prospech právnickej osoby.
Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací (§ 10 ods. 2 O.s.p.) preskúmal
rozsudok krajského súdu ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo a dospel k záveru, že
odvolaniu žalobcu nemožno priznať úspech. Rozhodol bez nariadenia odvolacieho
pojednávania podľa ustanovenia § 250ja ods. 2 O.s.p. s tým, že deň vyhlásenia rozhodnutia bol zverejnený minimálne päť dní vopred na úradnej tabuli a na internetovej stránke
Najvyššieho súdu SR www.supcourt.gov.sk. Rozsudok bol verejne vyhlásený dňa
25. novembra 2010 (§ 156 ods. 1 a 3 O.s.p.).
Predmetom odvolacieho konania v danej veci bol rozsudok krajského súdu, ktorým
krajský súd žalobe nevyhovel a túto zamietol a preto odvolací súd preskúmal rozsudok súdu
prvého stupňa ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo, pričom v rámci odvolacieho konania
skúmal aj napadnuté rozhodnutie žalovaného správneho orgánu a súčasne rozhodnutie
správneho orgánu prvého stupňa a konanie, ktoré týmto rozhodnutiam predchádzali, najmä
z toho pohľadu, či sa súd prvého stupňa vysporiadal so všetkými námietkami uvedenými
v žalobe a z takto vymedzeného rozsahu, či správne posúdil zákonnosť a správnosť
napadnutého rozhodnutia žalovaného.
Podľa § 106 ods. 3 písm. b/ stavebného zákona stavebný úrad alebo inšpekcia uloží
pokutu do 5 miliónov Sk právnickej osobe alebo fyzickej osobe oprávnenej na podnikanie,
ktorá uskutočňuje stavbu bez stavebného povolenia alebo v rozpore s ním.
Podľa § 54 stavebného zákona stavby, ich zmeny a udržiavacie práce na nich sa môžu
uskutočňovať iba podľa stavebného povolenia alebo na základe ohlásenia stavebnému úradu.
Podľa § 55 ods. 1 stavebného zákona stavebné povolenie sa vyžaduje, pokiaľ tento
zákon a vykonávacie predpisy k nemu alebo osobitné predpisy neustanovujú inak, pri
stavbách každého druhu bez zreteľa na ich stavebnotechnické vyhotovenie, účel a čas trvania;
stavebné povolenie sa vyžaduje aj pri zmene stavieb, najmä pri prístavbe, nadstavbe a pri
stavebných úpravách.
Podľa § 68 ods. 1 stavebného zákona stavebný úrad môže v odôvodnených prípadoch
na žiadosť stavebníka povoliť zmenu stavby ešte pred jej dokončením.
Podľa § 68 ods. 2 stavebného zákona v rozsahu, v akom sa zmena dotýka práv,
právom chránených záujmov alebo povinností účastníkov stavebného konania, ako aj
záujmov chránených dotknutými orgánmi, prerokuje stavebný úrad žiadosť a vydá
rozhodnutie, ktorým buď zmenu stavby povolí, pričom rozhodne aj o prípadných námietkach účastníkov a určí podľa potreby ďalšie záväzné podmienky, alebo žiadosť zamietne. Na
konanie o zmene sa primerane vzťahujú ustanovenia o stavebnom konaní.
V zmysle § 140 stavebného zákona ak nie je výslovne ustanovené inak, vzťahujú sa na
konanie podľa tohto zákona všeobecné predpisy o správnom konaní (zák. č. 71/1967 Zb.
správny poriadok).
Podľa § 3 ods. 1 správneho poriadku správne orgány postupujú v konaní v súlade
so zákonmi a inými právnymi predpismi. Sú povinné chrániť záujmy štátu a spoločnosti,
práva a záujmy fyzických osôb a právnických osôb a dôsledne vyžadovať plnenie ich
povinností.
Podľa § 3 ods. 2 správneho poriadku správne orgány sú povinné postupovať v konaní
v úzkej súčinnosti s účastníkmi konania, zúčastnenými osobami a inými osobami, ktorých sa
konanie týka a dať im vždy príležitosť, aby mohli svoje práva a záujmy účinne obhajovať,
najmä sa vyjadriť k podkladu rozhodnutia, a uplatniť svoje návrhy. Účastníkom konania,
zúčastneným osobám a iným osobám, ktorých sa konanie týka musia správne orgány
poskytovať pomoc a poučenia, aby pre neznalosť právnych predpisov neutrpeli v konaní ujmu.
Podľa § 3 ods. 4 správneho poriadku rozhodnutie správnych orgánov musí vychádzať
zo spoľahlivo zisteného stavu veci. Správne orgány dbajú o to, aby v rozhodovaní o skutkovo
zhodných alebo podobných prípadoch nevznikali neodôvodnené rozdiely.
Podľa § 32 ods. 1 správneho poriadku správny orgán je povinný zistiť presne a úplne
skutočný stav veci a za tým účelom si obstarať potrebné podklady pre rozhodnutie. Pritom nie
je viazaný len návrhmi účastníkov konania.
Podľa § 32 ods. 2 správneho poriadku podkladom pre rozhodnutie sú najmä podania,
návrhy a vyjadrenia účastníkov konania, dôkazy, čestné vyhlásenia, ako aj skutočnosti
všeobecne známe alebo známe správnemu orgánu z jeho úradnej činnosti. Rozsah a spôsob
zisťovania podkladov pre rozhodnutie určuje správny orgán.
Podľa názoru odvolacieho súdu správne orgány oboch stupňov v konaní postupovali
náležite v intenciách citovaných právnych noriem, vo veci zistili skutočný stav, a preto ich
právne závery boli správne. Z uvedených dôvodov súd prvého stupňa postupoval správne
a v súlade so zákonom, keď žalobu zamietol podľa §250j ods. 1 O. s. p.
Odvolací súd z predloženého spisu krajského súdu, súčasť ktorého tvoril
administratívny spis žalovaného správneho orgánu zistil, že žalovaný správny orgán
preskúmavaným rozhodnutím zamietol odvolanie žalobcu a potvrdil správnosť
prvostupňového rozhodnutia č. 0400807/137/2007-SSI 64/155 zo dňa 29. júna 2007 vo veci
udelenia pokuty stavebníkovi vo výške 30.000,-Sk za to, že realizoval práce na stavbe Bytové
domy 2 x 14 b.j. P. T., B. B. v rozpore s právoplatným stavebným povolením.
Žalobca sa žalobou podanou na Krajskom súde v Bratislave domáhal preskúmania
zákonnosti rozhodnutia žalovaného a navrhoval zrušiť napadnuté rozhodnutie a vec vrátiť
žalovanému na ďalšie konanie.
Podľa názoru odvolacieho súdu s citovaných právnych noriem vyplýva, že predpokladom vydania rozhodnutia o uložení sankcie podľa § 106 ods. 3 písm. b/ stavebného
zákona je preukázanie, že právnická alebo fyzická osoba oprávnená na podnikanie ako
stavebník uskutočňuje stavbu bez stavebného povolenia alebo v rozpore s ním. Konanie
o správnych deliktoch sa riadi zásadou oficiality a stavebný úrad je povinný začať konanie,
ak sa o delikte dozvie.
Aj podľa názoru Najvyššieho súdu Slovenskej republiky ako súdu odvolacieho na
základe vykonaného dokazovania bolo stavebným úradom jednoznačne zistené a preukázanie
porušenie stavebného zákona v rozsahu ako to uviedol v rozhodnutí stavebný úrad.
Súd prvého stupňa po preskúmaní zákonnosti rozhodnutí a postupu žalovaného
v napadnutom rozsudku správne konštatoval, že v postupe správnych orgánov pri zisťovaní
skutkového stavu veci i pri jeho právnom posúdení nezistil rozpor so zákonom. Aj podľa
názoru odvolacieho súdu správne orgány oboch stupňov vo veci zistili skutkový stav
dostatočne a zo skutkových okolností vyvodili správny právny záver.
Na základe vyššie uvedeného Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací
dospel k záveru, že námietky žalobcu vznesené v odvolaní nie sú opodstatnené. Preto
stotožniac sa s právnym posúdením veci krajským súdom, uvedeným i v odôvodnení
napadnutého rozsudku, na ktoré zároveň poukazuje, napadnutý rozsudok krajského súdu
podľa § 219 O. s. p. potvrdil.
O trovách rozhodol Najvyšší súd Slovenskej republiky v zmysle § 246c ods. 1
v spojení s 224 ods. 1 a s § 250k ods. 1 O. s. p. tak, že žalobcovi náhradu trov odvolacieho
konanie nepriznal, pretože žalobca nemal v odvolacom konaní úspech a preto mu nevznikol
nárok na ich náhradu.
P o u č e n i e : Proti tomuto rozsudku n i e j e prípustný opravný prostriedok.
V Bratislave 25. novembra 2010
JUDr. Eva Babiaková, CSc., v. r.
predsedníčka senátu
Za správnosť vyhotovenia :
Dagmar Bartalská