8Sži/2/2010
Najvyšší súd Slovenskej republiky
R O Z S U D O K
V M E N E S L O V E N S K E J R E P U B L I K Y
Najvyšší súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Zuzany Ďurišovej a z členiek senátu JUDr. Evy Babiakovej, CSc. a JUDr. Aleny Adamcovej v právnej veci žalobcu: E., O. Z., so sídlom T., B., IČO: X., zastúpeného Mgr. V. Š., advokátom so sídlom Z., B., proti žalovanému: Najvyšší kontrolný úrad Slovenskej republiky, so sídlom Priemyselná 2, Bratislava, o preskúmanie zákonnosti fiktívnych rozhodnutí žalovaného, na odvolanie žalobcu proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č. k. 3S 130/2009-23 zo dňa 01. decembra 2009, takto
r o z h o d o l :
Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Bratislave č.k. 3S 130/2009-23 zo dňa 01. decembra 2009, p o t v r d z u j e.
Účastníkom náhradu trov odvolacieho konania n e p r i z n á v a.
O d ô v o d n e n i e :
Napadnutým rozsudkom zo dňa 01. decembra 2009, č.k. 3S 130/2009-23 Krajský súd v Bratislave zamietol žalobu žalobcu, ktorou sa domáhal preskúmania zákonnosti rozhodnutia žalovaného obsiahnutého v liste zo dňa 03. júna 2008 č. 2987/2008, ako aj fiktívneho rozhodnutia žalovaného, ktorým zamietol rozklad žalobcu proti prvostupňovému rozhodnutiu a žalobcovi náhradu trov konania nepriznal.
V odôvodnení rozsudku krajský súd konštatoval, že žalovaný v lehote stanovenej v § 17 ods. 1 zákona č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe k informáciám (ďalej len „zákon č. 211/2000 Z.z.“) žalobcovi oznámil e-mailom dňa 16. mája 2008, kde sa ním požadované informácie nachádzajú. Vyslovil názor, že žalovaný sprístupnil žalobcovi požadované informácie, ktoré mal k dispozícii, z čoho vyvodil, že povinnosť žalovaného bola splnená. Mal za to, že žalovaný spracoval výsledky kontroly na základe podkladov, ktoré mu dali kontrolované subjekty a že pri vypracovaní správy o výsledkoch kontroly vychádzal iba z podkladov, ktoré mu dali k dispozícii kontrolované subjekty. Žalovaný poskytol žalobcovi výsledky kontrol bez zásahu zo strany žalovaného tak, ako ich mal k dispozícii. Podotkol, že žalovaný postupoval v súlade s § 19 zákona č. 39/1993 Z.z. o Najvyššom kontrolnom úrade Slovenskej republiky (ďalej len „zákon č. 39/1993 Z.z.“), z ktorého vyplýva, že žalovaný predkladá kontrolovanej osobe protokol o výsledku kontroly, resp. záznam o výsledku kontroly. Doplnil, že tretím osobám (žalobcovi) sa predkladá správa o výsledku kontroly, ktorá obsahuje všetky dôležité zistenia uvedené v protokole o výsledku kontroly. Z hľadiska posúdenia veci podľa hmotného práva, základným predpokladom úspešnosti žiadosti žalobcu o sprístupnenie informácií je, že žalovaný má požadované informácie k dispozícii. Dospel k záveru, že žalovaný v danom prípade by disponoval požadovanými informáciami okrem iného aj vtedy, ak s nimi aj pri svojej činnosti pracuje, resp. ak sú predmetom jeho činnosti. Keďže žalovaný spracováva kontrolu a vypracováva správu o výsledkoch kontroly na základe podkladov, ktoré obdŕžal od kontrolovaného subjektu a tento dal k dispozícii žalovanému zmluvy s označením subjektov X, Y a Z, žalovaný nevykonal zásah do označenia subjektu, pretože s takouto informáciou nepracuje a nemôže ju dať ani žalobcovi k dispozícii. Ohľadom otázky, či žalobca v prípade rozhodnutia mal podať odvolanie alebo rozklad, súd dospel k záveru, že žalovaný nie je ústredným orgánom štátnej správy (§ 21 zákona č. 575/2001 Z.z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy), ale je štátny orgán zriadený zákonom č. 39/1993 Z.z., teda v tomto postavení nemá nadriadený orgán a preto proti jeho rozhodnutiam je možné podať rozklad v zmysle § 61 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní.
Proti rozsudku krajského súdu podal včas odvolanie žalobca a žiadal, aby odvolací súd napadnutý rozsudok krajského súdu zmenil tak, že žalobou napadnuté rozhodnutia zruší a žalobcovi prizná náhradu trov súdneho konania. Namietal, že nežiadal o sprístupnenie správy o výsledku kontroly, ale žiadal sprístupnenie „kópií rozhodnutí alebo iných výsledkov kontroly“, nakoľko žalovaný sa svojvoľne rozhodol sprístupniť „správu o výsledku kontroly“, ktorá v porovnaní s protokolom o výsledku kontroly obsahuje menej informácií. Dodal, že podľa tvrdenia žalovaného správa o výsledku kontroly „sa“ predkladá tretím osobám, z čoho je zrejmé, že ide o informačne ochudobnený dokument, ktorý žalovaný vytvoril za účelom jeho poskytovania tretím osobám. Poukázal na ust. § 3 ods. 1 zákona č. 211/2000 Z.z., v zmysle ktorého má žalobca právo na sprístupnenie všetkých informácií okrem vyhradených a preto žalovaný nemôže svoju zákonnú povinnosť sprístupňovať informácie obchádzať tým, že si vytvorí oklieštené verzie dokumentov, ktoré mieni predkladať žiadateľom.
Ohľadom tvrdenia žalovaného, že správa o výsledku kontroly, ktorú má k dispozícii, neobsahuje nijaké identifikačné údaje o obchodných spoločnostiach uviedol, že táto obchádza podstatnú skutočnosť a síce, že žalobca nežiadal tento konkrétny dokument, ale informácie o výsledku kontroly bez ohľadu na formu, či spôsob ich zachytenia. Namietal teda, že žalovaný žalobcovi nesprístupnil všetky informácie o výsledku kontroly, pričom tieto sa v plnom rozsahu nachádzajú v protokole o výsledku kontroly. Žalovaný vyhovel žiadosti žalobcu iba čiastočne, keďže z dvoch dokumentov obsahujúcich informácie o kontrole, žalobcovi sprístupnil dokument s menším rozsahom informácií. Mal za to, že pokiaľ žalovaný časť informácií nesprístupnil, mal vydať riadne rozhodnutie o čiastočnom nesprístupnení informácie, v ktorom by vysvetlil dôvody nesprístupnenia. Nakoľko žalovaný takto nepostupoval, v zmysle ust. § 18 ods. 3 zákona č. 211/2000 Z.z. vznikla fikcia zamietavého rozhodnutia, ktorú žalobca správne napadol rozkladom.
Krajskému súdu vyčítal, že ust. § 19 zákona č. 39/1993 Z.z., ktoré uvádza v odôvodnení, ani žiadne iné ustanovenie citovaného zákona neuvádza nič o „správe o výsledku kontroly“, ktorá by „sa“ mala predkladať tretím osobám. Dodal, že ust. § 15 ods. 12, písm. e/ zákona č. 39/1993 Z.z., ktoré mal zrejme súd na mysli, iba ukladá kontrolórom povinnosť predložiť kontrolovanému subjektu protokol o výsledku kontroly, nehovorí však nič o tom, aké informácie, či dokumenty sa majú predkladať tretím osobám. Preto je potrebné v plnom rozsahu aplikovať ust. § 11 ods. 1, písm. g/ zákona č. 211/2000 Z.z., ktoré vylučuje zo sprístupňovania informácie o kontrole, okrem informácií o výsledku kontroly, ktoré žiadal žalobca.
V závere odvolania uviedol, že tvrdenie súdu, že „kontrolovaný subjekt dal k dispozícii žalovanému zmluvy s označením subjektov X, Y, Z a žalovaný nevykonal zásah do označenia subjektu, pretože s takouto informáciou nepracuje a nemôže ju dať ani žalobcovi k dispozícii“, nemá oporu v administratívnom spise alebo prednesoch, či podaniach účastníkov konania. Mal za to, že uvedená situácia de iure ani nastať nemôže, keďže ust. § 17 a § 18 zákona č. 39/1993 Z.z. kontrolovanému subjektu nedovoľuje poskytnúť dokumenty s vylúčenými informáciami, naopak podľa ust. § 17 ods. 1, písm. c/ zákona č. 39/1993 Z.z. sú kontrolóri dokonca oprávnení preberať originály dokladov, z ktorých nič vylúčené byť nemôže, nakoľko už by nešlo o originál, ale o pozmeňovaný dokument.
Žalovaný v písomnom vyjadrení k odvolaniu vyslovil, že rozsudok Krajského súdu v Bratislave sp. zn. 3S 130/2008 zo dňa 01. decembra 2009 považuje za vecne správny a navrhol, aby odvolací súd odvolanie žalobcu odmietol. Vyjadril nesúhlas s tvrdením žalobcu, že žalovaný „sa svojvoľne rozhodol sprístupniť správu o výsledku kontroly“ a že „si vytvorí oklieštené verzie dokumentov, ktoré mieni predkladať žiadateľom“, keďže žalovaný podľa zákona č. 39/1993 Z.z. je povinný odovzdať protokol o výsledku kontroly štatutárnemu orgánu kontrolovaného subjektu (§ 15 ods. 1, písm. j/ zákona č. 39/1993 Z.z.) a súčasne je povinný oznámiť kontrolou zistené nedostatky príslušnému orgánu (§ 20 a § 20a zákona č. 39/1993 Z.z.). Toto oznámenie o výsledkoch kontroly sa realizuje formou „správ o výsledkoch kontroly“. Z uvedených ustanovení vyplýva, že priamo zo zákona je žalovaný povinný vyhotovovať dva dokumenty o výsledkoch kontroly, a to protokol aj správu. Ďalej uviedol, že žalobca svoju žiadosť formuloval tak, že žiadal o sprístupnenie „kópií rozhodnutí alebo iných výsledkov kontroly“. Žalovaný nie je orgánom štátnej správy a preto o výsledkoch kontroly nevydáva rozhodnutia v zmysle správneho poriadku, ale len protokol a správu. Nakoľko žalobca presne neurčil, ktorý dokument konkrétne žiada, ani nežiadal výslovne protokol a ani z jeho formulácie žiadosti nevyplýva, že žiada „všetky“ výsledky kontroly, mal žalovaný za to, že vyhovel žiadosti žalobcu o sprístupnenie informácií tým, že mu sprístupnil správu o výsledku kontroly. Vyslovil názor, že žalobca sa mylne domnieva, že sprístupnením správy o výsledku kontroly bolo len čiastočne vyhovené jeho žiadosti, nakoľko žalovaný v nej označil subjekty písmenami X, Y a Z, pričom skutočnosť, že sa mýli, osvedčil žalovaný doložením časopisu „Spravodajca Najvyššieho kontrolného úradu SR“ zo dňa 30. septembra 2002, v ktorom bola zverejnená správa presne v takom istom znení, ako bola predložená žalobcovi, t.j. subjekty sú anonymizované. Anonymizovanie subjektov vyplýva z povinnosti žalovaného uloženej mu v ust. § 15 ods. 1, písm. k/ zákona č. 39/1993 Z.z. Žalovaný, ako povinná osoba podľa § 2 zákona č. 211/2000 Z.z. je povinný sprístupňovať iba také informácie, ktoré má v čase prijatia žiadosti o sprístupnenie informácie k dispozícii. Žiaden právny predpis mu neukladá povinnosť akýmkoľvek spôsobom upravovať alebo spracovávať informácie, ktoré má v čase prijatia žiadosti k dispozícii. Už by totiž išlo o nové informácie, ktoré by vznikli až po prijatí žiadosti. Na základe uvedeného žalovaný dospel k záveru, že poskytol žalobcovi informácie v súlade so zákonom. Doplnil, že žalobca mal možnosť žiadať o sprístupnenie protokolu o výsledku kontroly a podotkol, že predmetný protokol o výsledku kontroly mu už bol v celom rozsahu sprístupnený na základe jeho obdobnej žiadosti.
Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací (§ 10 ods. 2 O.s.p.) preskúmal rozsudok krajského súdu ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo a dospel k záveru, že odvolaniu žalobcu nemožno priznať úspech. Rozhodol bez nariadenia odvolacieho pojednávania podľa ustanovenia § 250ja ods. 2 O.s.p. s tým, že deň vyhlásenia rozhodnutia bol zverejnený minimálne päť dní vopred na úradnej tabuli a na internetovej stránke Najvyššieho súdu Slovenskej republiky www.supcourt.gov.sk. Rozsudok bol verejne vyhlásený dňa 09. decembra 2010 (§ 156 ods. 1 a 3 O.s.p.).
Ako vyplýva z obsahu spisu, žalobou podanou na Krajskom súde v Bratislave dňa 04. augusta 2008 sa žalobca domáhal zrušenia rozhodnutia žalovaného obsiahnutého v liste č. 2987/2008 zo dňa 03. júna 2008, ako aj fiktívneho rozhodnutia žalovaného, ktorým zamietol rozklad žalobcu proti prvostupňovému rozhodnutiu. K fikcii vydania zamietavých rozhodnutí prvostupňového ako aj druhostupňového správneho orgánu došlo podľa žalobcu podľa § 18 ods. 3 a § 19 ods. 3 zákona č. 211/2000 Z.z., nakoľko žalovaný neposkytol požadované informácie v plnom rozsahu, keď v zaslaných dokumentoch boli názvy právnických osôb nahradené písmenami X, Y a Z.
V správnom súdnictve preskúmavajú súdy na základe žalôb alebo opravných prostriedkov zákonnosť rozhodnutí a postupov orgánov verejnej správy, ktorými sa zakladajú, menia alebo zrušujú oprávnenia a povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb, ako aj rozhodnutí, ktorými práva a právom chránené záujmy týchto osôb môžu byť priamo dotknuté (§ 244 ods. 1, 3 O.s.p.).
Podstatou správneho súdnictva je ochrana práv občanov a právnických osôb, o ktorých sa rozhodovalo v správnom konaní; ide o právny inštitút, ktorý umožňuje, aby sa každá osoba, ktorá sa cíti byť rozhodnutím či postupom orgánu verejnej správy poškodená, dovolala súdu ako nezávislého orgánu a vyvolala tak konanie, v ktorom správny orgán už nebude mať autoritatívne postavenie, ale bude účastníkom konania s rovnakými právami ako ten, o koho práva ide.
Z ustanovenia § 247 ods. 1 O.s.p. vyplýva, v ktorých prípadoch sa môže účastník správneho konania domáhať preskúmania rozhodnutia správneho orgánu súdom. Všeobecné súdy preskúmavajú zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy vydaných v správnom konaní, ktorými správny orgán zasahuje do práv a povinností fyzickej osoby alebo právnickej osoby.
Z obsahu žiadosti o informáciu zo dňa 29. apríla 2008 vyplýva, že žalobca ňou žiadal o zaslanie „kópií rozhodnutí alebo iných výsledkov kontroly, ktoré sa uskutočnili v súvislosti s projektom P. S. X., v rámci ktorého bola vyhlásená medzinárodná otvorená súťaž na dodávku tovarov J. S. O. E., ktorého súčasťou bola aj časť L. a bola vyhlásená dňa 02. mája 2001. V rámci projektu boli uzavreté kontrakty S. č. X. a S. X. – J. S. O. E. - L. P. O. E.“. Zaujímal sa o kontroly vykonané žalovaným na Úrade vlády SR, ktoré boli obsahom dokumentov pochádzajúcich z Najvyššieho kontrolného úradu. Išlo o dokumenty:
- č.p.: 5094/2002/2.2/PL zo dňa 20. augusta 2002;
- č.p.: 6316/2002/2.2/PL zo dňa 16. októbra 2002;
- č.p.: 6697/2003/2.3/GN zo dňa 25. novembra 2003;
- č.p.: 1193/2004/2.3/LE zo dňa 13. februára 2004.
Zákon o informáciách pojem „informácia“ nedefinuje. Podľa obsahu slova je informáciou správa, údaj alebo poučenie, ktoré fyzická osoba alebo právnická osoba odovzdáva inej fyzickej alebo právnickej osobe a dovtedy jej nebola známa. Informácia je základom vzájomného vymieňania údajov, ktoré má za cieľ získanie nového poznania.
Zo znenia zákona o informáciách však nemožno vyvodzovať, že informáciou by malo byť spracovanie údajov podľa požiadaviek, resp. pokynov toho, kto o poskytnutie informácie žiada. Takisto nevyplýva zo zákona o informáciách možnosť (tretích osôb) získania napríklad rôznych dokumentov o právnych úkonoch, ktoré sú súhrnom množstva údajov či dohôd a postupov rozličného charakteru, požívajúcich rôznu právnu ochranu.
Rovnako z neho nevyplýva povinnosť, ktorá by povinnému subjektu ukladala povinnosť získavať, vyžadovať, zhromažďovať, vyhodnocovať, vyhľadávať alebo dokonca spracovávať materiály, požadované žalobcom ako žiadateľom o informáciu, ak sa v ich originálnej podobe v jeho dokumentácii nenachádzajú. Rovnako zo zákona o informáciách nevyplýva, že by povinné osoby museli vykonávať na žiadosť oprávnených osôb také úkony, ktoré nesmerujú k výkonu ich právomoci, alebo realizovať šetrenia, či kontrolnú alebo vyhodnocovaciu činnosť na požiadanie oprávnených osôb. Oprávnené osoby môžu požadovať len informácie o takých im neznámych skutočnostiach, ktoré má povinná osoba k dispozícii, a ktoré je povinná na žiadosť poskytnúť. Rozširujúci výklad, podľa ktorého by povinná osoba musela spracovávať údaje do inej formy, ako je tá, v ktorej sa nachádzajú, alebo poskytovať oprávnenej osobe kompletné podklady, ktoré má k dispozícii, by žiadosť o poskytnutie informácie v skutočnosti zmenil na pokyn nadriadeného, čo nebolo a nie je účelom zákona o informáciách. Žiadosť o poskytnutie informácie má za cieľ sprístupniť verejnosti jej neznáme údaje vo veciach verejných bez toho, aby sa žiadosť stala pokynom na výkon určitých činností alebo postupu povinnej osoby. Marila by sa tým výkonná aj riadiaca funkcia nadriadených, kontrolných alebo dozor vykonávajúcich orgánov a do výkonu verejnej správy by zasahovali subjekty, ktoré za jej činnosť nezodpovedajú a ani ju nevykonávajú.
Odvolací súd poukazuje na skutočnosť, že predmetom žiadosti o poskytnutie informácií bolo zaslanie kópií rozhodnutí alebo iných výsledkov vykonanej kontroly, pričom dňa 16. mája 2008 bola žalobcovi Správa o výsledku kontroly nakladania s finančnými prostriedkami v rámci programu P. prostredníctvom e-mailu poskytnutá. Odvolací súd konštatuje, že žalovaný spracoval výsledky kontroly na základe podkladov, ktoré mu dal k dispozícii kontrolovaný subjekt. Keďže tento predložil žalovanému zmluvy s označením subjektov X, Y a Z, žalovaný nezasahoval do označenia subjektu. S takýmito informáciami (konkrétne názvy subjektov) nepracoval a preto ich nemohol žalobcovi sprístupniť. Požadované informácie boli žalobcovi predložené tak, ako ich žalovaný eviduje a má uložené, teda na zaslaných informáciách nebolo nič zmenené.
Podľa názoru odvolacieho súdu žalovaný postupoval správne, keď žalobcovi poskytol správu o výsledkoch kontroly nakladania s finančnými prostriedkami v podobe ako je u žalovaného evidovaná, nakoľko zo zákona č. 211/2000 Z.z. nevyplýva žalovanému povinnosť zhromaždiť a vyhľadať pre žalobcu informácie, ktoré sa v ich originálnej podobe v jeho dokumentácii nenachádzajú. Uvedeným postupom došlo k sprístupneniu informácií v plnom rozsahu, preto neobstojí názor žalobcu, že jeho žiadosti bolo vyhovené iba čiastočne a teda nebola splnená ani zákonná podmienka na vydanie písomného rozhodnutia podľa § 18 ods. 2 zákona č. 211/2000 Z.z.
Najvyšší súd Slovenskej republiky s poukazom na závery uvedené vyššie považoval námietky žalobcu uvedené v odvolaní proti rozsudku krajského súdu za nedôvodné, ktoré nemohli ovplyvniť posúdenie danej veci, a preto napadnutý rozsudok Krajského súdu v Bratislave ako vecne správny podľa § 250ja ods. 3 veta druhá O.s.p. a § 219 ods. 1 O.s.p. potvrdil, stotožniac sa v zásade aj s dôvodmi jeho rozhodnutia (§ 219 ods. 2 O.s.p. v spojení s § 246c ods. 1 veta prvá O.s.p.).
Na margo veci Najvyšší súd Slovenskej republiky uvádza, že v prípade vydania prvostupňového rozhodnutia žalovaného by bolo možné ako opravný prostriedok proti nemu podať odvolanie. Uvedené odvolací súd odvodzuje zo znenia ust. § 19 ods. 2 zákona č. 211/2000 Z.z., ktoré upravuje odvolanie proti rozhodnutiu povinnej osoby. Podanie rozkladu pripúšťa len proti rozhodnutiu ústredného orgánu štátnej správy (§ 21 zákona č. 575/2001 Z.z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy), avšak žalovaný je štátnym orgánom vo svojej kontrolnej činnosti nezávislým, zriadený zákonom č. 39/1993 Z.z. Použitie všeobecných predpisov o správnom konaní pre riešenie tejto otázky je vylúčené v zmysle ust. § 22 ods. 1 zákona č. 211/2000 Z.z., keď citovaný zákon obsahuje špeciálnu úpravu, odkazujúcu na podanie odvolania v stanovenom prípade.
O náhrade trov odvolacieho konania rozhodol Najvyšší súd Slovenskej republiky podľa § 224 ods. 1 a § 142 ods. 1 O.s.p. s poukazom na § 246c ods. 1 veta prvá O.s.p. a § 250k ods. 1 O.s.p. tak, že účastníkom ich náhradu nepriznal, nakoľko žalobca nebol v odvolacom konaní úspešný a žalovanému v tomto konaní náhrada trov neprináleží.
P o u č e n i e : Proti tomuto rozsudku n i e j e prípustný opravný prostriedok.
V Bratislave 09. decembra 2010
JUDr. Zuzana Ďurišová, v.r.
predsedníčka senátu
Za správnosť vyhotovenia :
Dagmar Bartalská