8Sžf/39/2014

ROZSUDOK

Najvyšší súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedu senátu Mgr. Petra Melichera a členiek senátu JUDr. Evy Babiakovej, CSc. a JUDr. Aleny Poláčkovej, PhD., v právnej veci žalobcu: Allen & Overy Bratislava, s.r.o., so sídlom Eurovea Central 1, Pribinova 4, 811 09 Bratislava, IČO: 35 857 897, proti žalovanému: Úrad pre verejné obstarávanie, so sídlom Dunajská 68, 820 04 Bratislava 24, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. 829-6000/2012-ON/232 zo dňa 29. júna 2012, o odvolaní žalobcu proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č. k. 4S 146/2012-212 zo dňa 31. januára 2014, jednohlasne, takto

rozhodol:

Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Bratislave č. k. 4S 146/2012-212 zo dňa 31. januára 2014, p o t v r d z u j e.

Účastníkom náhradu trov odvolacieho konania n e p r i z n á v a.

Odôvodnenie

Krajský súd v Bratislave napadnutým rozsudkom zamietol žalobu žalobcu, ktorou sa domáhal preskúmania zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. 829-6000/2012-ON/232 zo dňa 29.06.2012, ktorým žalovaný zamietol námietky žalobcu v súvislosti s jeho vylúčením z verejnej súťaže na predmet zákazky „Právne poradenstvo a zastupovanie” žalobcu podľa ust. § 139 ods. 4 zákona č. 25/2006 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len ako „ZVO”). Žalobcovi právo na náhradu trov konania nepriznal. Z odôvodnenia rozsudku vyplýva, že krajský súd po preskúmaní zákonnosti rozhodnutia a postupu žalovaného, ktorý mu predchádzal, v rozsahu žalobných bodov dospel k záveru, že rozhodnutie a postup žalovaného bol v súlade so zákonom. Z odôvodnenia rozhodnutia krajského súdu ďalej vyplynulo, že z obsahu administratívneho spisu krajský súd zistil, že dňa 12.10.2011 bolo vo Vestníku verejného obstarávania č. 198/2011 pod zn. 08118-MUS zverejnené oznámenie o vyhlásení verejného obstarávania zo strany Exportno-importnej banky Slovenskej republiky ako verejného obstarávateľa na predmet zákazky „Právne poradenstvo a zastupovanie”, pričom v rámci podmienok súťaže v časti III.2.3 „Technická alebo odborná spôsobilosť“ vyžadoval verejný obstarávateľ nasledovné, cit.: „Verejný obstarávateľ požaduje v súlade s § 28 ods. 1písm. a) ZVO predloženie zoznamu poskytnutých neprioritných služieb kategórie 21, prílohy č. 3 ZVO právnych služieb obdobného charakteru, ako je predmet zákazky za predchádzajúce 3 roky (2008, 2009, 2010) s uvedením cien, lehôt dodania a odberateľov. Ak odberateľom bol verejný obstarávateľ, dôkaz o plnení potvrdí tento verejný obstarávateľ, ak odoberateľom bola iná osoba ako verejný obstarávateľ, dôkaz o plnení potvrdí odberateľ. Ak to nie je možné, uchádzač alebo záujemca doloží čestné vyhlásenie o ich dodaní. O tom, že potvrdenie nie je možné od inej osoby získať, predloží uchádzač dôkaz“.

Súd prvého stupňa zhodne so žalovaným dospel k názoru, že podmienka predloženia dôkazu (dôkazov) o objektívnej nemožnosti získania potvrdenia odberateľov o poskytnutí služieb je, hoci nie je explicitne vyjadrená v ZVO, plne v súlade so zákonom o verejnom obstarávaní. Vo svojej argumentácii krajský súd poukázal na skutočnosť, že žalobca nepreukázal, že nie je možné predložiť potvrdený dôkaz o plnení od verejného obstarávateľa a potvrdený dôkaz o plnení od inej osoby ako verejného obstarávateľa - odberateľa. V žiadosti o účasť žalobcu sa podľa žalovaného nenachádza ani jeden dôkaz o plnení zmluvy, objednávky a všetky sú potvrdené iba žalobcom, resp. osobou, ktorá mu poskytla prísľub podľa § 28 ods. 2 ZVO. Žalobca podľa názoru krajského súdu nepredložil obstarávateľovi ani jeden relevantný dôkaz, prečo nemohol predložiť jednotlivé referencie o plnení zmlúv, objednávok, potvrdené odberateľmi. Podľa názoru súdu, pokiaľ by žalobca nemožnosť kontaktovať odberateľa preukázal, musela by byť takáto argumentácia zo strany žalovaného nepochybne akceptovaná a potom by mohol žalovaný akceptovať aj čestné vyhlásenia žalobcu, lebo by preukázal uvedeným dôkazom, že naozaj nemohol zmluvy, objednávky potvrdiť verejnými obstarávateľmi a odberateľmi. Krajský súd ďalej v súvislosti so žalobcom tvrdeným rozporom požiadavky obstarávateľa s negatívnou dôkaznou teóriou, podľa ktorej nemožno od účastníka konania požadovať dôkaz, že sa niečo nestalo, alebo že niečo neexistuje, konštatoval, že s uvedenou teóriou by bolo možné súhlasiť iba vtedy, ak by neboli predmetné služby poskytnuté vôbec, pretože by reálne žiadna skutočnosť určená pre potvrdenie ani neexistovala. Napokon krajský súd v odôvodnení svojho rozhodnutia poukázal na nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. III. US 341/07, v zmysle ktorého v prípadoch nejasnosti alebo nezrozumiteľnosti znenia ustanovenia právneho predpisu (umožňujúceho viac verzií interpretácie) alebo v prípade rozporu tohto znenia so zmyslom a účelom príslušného ustanovenia, o ktorého jednoznačnosti niet pochybnosti, možno uprednostniť výklad e ratione legis pred doslovným gramatickým (jazykovým) výkladom, nakoľko viazanosť štátnych orgánov zákonom v zmysle čl. 2 ods. 2 Ústavy totiž neznamená výlučnú a bezpodmienečnú nevyhnutnosť doslovného gramatického výkladu aplikovaných zákonných ustanovení. Ustanovenie čl. 2 ods. 2 Ústavy podľa uvedeného nálezu nepredstavuje iba viazanosť štátnych orgánov textom, ale aj zmyslom a účelom zákona. Krajský súd poukázal na toto rozhodnutie z dôvodu, že v prípade, ak by žalovaný akceptoval len čestné vyhlásenie žalobcu o poskytnutí služieb, by mohlo dôjsť k situácii, že niektorí záujemcovia by preukazovali poskytnuté služby potvrdeniami odberateľov, zatiaľ čo iní záujemcovia iba vlastným vyhlásením o ich poskytnutí, a to i napriek skutočnosti, že aj oni mohli potvrdenia odberateľov získať. Práve takáto situácia by v prípade akceptovania zo strany verejného obstarávateľa predstavovala podľa názoru žalovaného porušenie princípov rovnakého zaobchádzania a nediskriminácie, teda princípov predstavujúcich a vyjadrujúcich podstatu a účel verejného obstarávania.

Žalobca včas podaným odvolaním proti rozsudku krajského súdu sa domáhal, aby Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudok buď zmenil tak, že zruší rozhodnutie žalovaného a vec mu vráti na ďalšie konanie, alebo rozsudok zruší a vec vráti krajskému súdu na ďalšie konanie a to z dôvodu, že odvolaním napadnuté rozhodnutie vychádza z nesprávneho právneho posúdenia veci podľa § 205 ods. 2 písm. f/ zákona č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok v znení neskorších predpisov (ďalej len „O.s.p.”), tvrdiac, že vadou rozsudku je predovšetkým nesprávne právne posúdenie otázky splnenia podmienok účasti vo verejnom obstarávaní. Žalobca bol toho názoru, že ako uchádzač bol vylúčený z verejného obstarávania napriek tomu, že splnil všetky podmienky účasti a mal predpoklady potrebné na splnenie zákazky. Dôvodom vylúčenia podľa jeho názoru bolo, že verejný obstarávateľ žiadal pozitívny dôkaz o tom, že nie je možné získať potvrdenie o poskytnutí služieb od odberateľov. Takáto požiadavka podľa názoru žalobcu však vychádza z nedôvodného formalistického výkladu zákona o verejnom obstarávaní a je v rozpore s účelom a so základnými princípmi verejného obstarávania. Žalobca sa nestotožnil s názorom správneho súdu prvého stupňa, že nepreukázanie nemožnosti získaniareferencií od odberateľov jedným uchádzačom by diskriminovalo ostatných uchádzačov, ktorí dané referencie získali a predložili, nakoľko podľa žalobcu súd neobjasnil, v čom by táto údajná diskriminácia spočívala a ako by porušila práva ostatných uchádzačov, predovšetkým ale neuviedol žiadny dopad takejto diskriminácie na výsledok verejného obstarávania. Žalobca ďalej namietal, že podľa názoru krajského súdu by s argumentáciou žalobcu o negatívnej dôkaznej teórii by bolo možné súhlasiť len vtedy, ak by predmetné služby neboli poskytnuté vôbec, pretože by reálne žiadna skutočnosť určená pre potvrdenie ani neexistovala, hoci žalobca nebol z verejného obstarávania vylúčený kvôli pochybnosti o tom, či predmetné služby poskytol alebo nie, ale preto, že nepredložil dôkaz o tom, že nebolo možné získať potvrdenie odberateľa o poskytnutí predmetných služieb. Žalobca preto konštatoval, že s týmto zjavným rozporom sa krajský súd nevysporiadal. V odvolaní žalobca poukázal i na novelu zákona o verejnom obstarávaní č. 95/2013 Z. z. účinnou od 01.07.2013, ktorá vyjasnila rozporné znenie pôvodného zákona o verejnom obstarávaní tak, že jeho ust. § 28 ods. 1 písm. a/ bod 2 znie: „ (.).ak odberateľom.(.). bola iná osoba ako verejný obstarávateľ alebo obstarávateľ podľa tohto zákona, dôkaz o plnení potvrdí odberateľ; ak také potvrdenie uchádzač alebo záujemca nemá k dispozícii, vyhlásením uchádzača alebo záujemcu o ich dodaní, doplneným dokladom, preukazujúcim ich dodanie alebo zmluvný vzťah, na základe ktorého boli dodané.(.).”, a preto je podľa názoru žalobcu nutné v predmetnom smere vykladať starú právnu úpravu vo svetle citovaného ustanovenia.

K odvolaniu žalobcu sa svojim podaním zo dňa 05.05.2014 vyjadril žalovaný tak, že akceptácia samotných čestných vyhlásení žalobcu bez akéhokoľvek predloženia dôkazov o aktivite žalobcu, ktoré by potvrdzovali objektívnu nemožnosť získania referencií, by bol postupom diskriminačným voči iným záujemcom, pričom takýto výklad by bol v príkrom rozpore nielen so základnými princípmi verejného obstarávania (§ 9 ods. 4 ZVO), ale aj so zmyslom ustanovení ZVO, Smernice Európskeho parlamentu a Rady č. 2004/18/ES z 31.03.2004 a v končenom dôsledku samotnej možnosti férovej a nediskriminačnej hospodárskej súťaže. Žalovaný okrem iného poukázal na rozsudok Krajského súdu v Bratislave sp. zn. 3S 218/2010, ktorý sa podľa neho zaoberá analogickým prípadom, kde konajúci súd konštatoval, že bez preukázania nemožnosti získať potvrdenia odberateľov by mohlo dôjsť k situácii, že niektorí záujemcovia by preukazovali poskytnuté služby potvrdeniami odberateľov, zatiaľ čo iní záujemcovia iba vlastným vyhlásením o ich poskytnutí, a to napriek skutočnosti, že aj oni mohli potvrdenia odberateľov získať. Zároveň žalovaný vo svojom vyjadrení upozornil na ust. § 9 ods. 4 ZVO, teda, že sa pri zadávaní zákaziek musí uplatňovať princíp rovnakého zaobchádzania, princíp nediskriminácie uchádzačov alebo záujemcov, princíp transparentnosti a princíp hospodárnosti a efektívnosti, pričom podľa názoru žalovaného je nepochybné, že tieto princípy by akceptáciou samotných vyhlásení žalobcu nemohli byť naplnené. Žalovaný vo svojom podaní zdôraznil, že preukazovanie splnenia podmienok technickej a odbornej spôsobilosti je štandardným prvkom vo verejnom obstarávaní. Nie je preto podľa jeho názoru vinou žalovaného ani verejného obstarávateľa, že si žalobca nezabezpečil referencie od svojich odberateľov, resp. zodpovedajúcim spôsobom nezabezpečil relevantný dôkaz o objektívnej nemožnosti získania referencií. Súd podľa žalovaného správne skonštatoval, že žalobca nevyvinul žiadnu preukázateľnú aktivitu na predloženie dôkazov o poskytnutí služieb, či už od verejného obstarávateľa alebo inej osoby a ani jeden relevantný dôkaz, prečo nemohol predložiť referencie od odberateľov. Žalovaný uvádza, že žalobca spomína a konštatuje nejasnosť formy preukazovania nemožnosti získať referencie a z toho plynúce riziko neuznania takéhoto dôkazu zo strany obstarávateľa, ale žalobca žiadny dôkaz nepredložil, preto ide z jeho strany len o úvahy bez akejkoľvek relevancie, pričom tvrdenia žalobcu o telefonickom kontaktovaní príslušných zamestnancov odberateľov ako dôkaz nepostačuje. V súvislosti s koncepciou negatívnej dôkaznej teórie žalovaný uviedol, že keďže z tvrdení žalobcu vyplýva, že poskytol požadované právne služby určitým odberateľom je zrejmé, že došlo medzi nimi k vzniku určitého právneho vzťahu, ktorý je možné reálne dokázať. Z uvedeného dôvodu žalovaný nesúhlasí so žalobcovým tvrdením týkajúcim sa rozporu s tzv. negatívnou dôkaznou teóriou, pretože podľa názoru žalovaného, ak žalobca tvrdí, že nejakú službu v minulosti poskytol a tvrdenie žalobcu sa zhoduje so skutočnosťou, je zrejmé, že existuje predmetná skutočnosť a je možné ju zároveň nejakýmpotvrdením preukázať, resp. preukázať snahu, že takýto dôkaz sa snažil od odberateľa získať. V predmetnej veci sa podľa žalovaného nevyžadovalo preukázanie neexistentnej skutočnosti, ale práve naopak, verejný obstarávateľ v rámci vysvetlenia požadoval, aby žalobca preukázal skutočnosti súvisiace s uskutočneným úkonom. Nakoľko podľa názoru žalovaného bol žalobca jednoznačne vylúčený z procesu verejného obstarávania zákonným spôsobom a vo svojom podaní neuviedol žiadne nové skutočnosti žalovaný navrhol, aby Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudok krajského súdu potvrdil ako vecne správny.

Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací podľa ust. § 10 ods. 2 O.s.p. preskúmal napadnutý rozsudok a konanie, ktoré mu predchádzalo v rozsahu dôvodov odvolania podľa ust. § 212 ods. 1 v spojení s ust. § 246c ods. 1 prvá veta O.s.p., bez nariadenia pojednávania (ust. § 250ja ods. 2 prvá veta O.s.p.) s tým, že po tom, ako bolo oznámené verejné vyhlásenie rozhodnutia na úradnej tabuli a na internetovej stránke Najvyššieho súdu Slovenskej republiky www.nsud.sk, najmenej päť dní vopred, rozsudok verejne vyhlásil (ust. § 156 ods. 1 O.s.p.).

V správnom súdnictve preskúmavajú súdy na základe žalôb alebo opravných prostriedkov zákonnosť rozhodnutí a postupov orgánov verejnej správy (ust. § 244 ods. 1 O.s.p.).

Podľa § 219 ods. 1 O.s.p. odvolací súd rozhodnutie potvrdí, ak je vo výroku vecne správne.

Ak sa odvolací súd v celom rozsahu stotožňuje s odôvodnením napadnutého rozhodnutia, môže sa v odôvodnení obmedziť len na skonštatovanie správnosti dôvodov napadnutého rozhodnutia, prípadne doplniť na zdôraznenie správnosti napadnutého rozhodnutia ďalšie dôvody (§ 219 ods. 2 O.s.p.).

Najvyšší súd Slovenskej republiky z obsahu predloženého súdneho a administratívneho spisu zistil skutkový stav tak, ako je podrobne popísaný v rozsudku krajského súdu, preto skutočnosti účastníkom známe nebude zbytočne opakovať, s jeho odôvodnením, ktoré považuje za úplné, vyčerpávajúce a dostatočne výstižné sa stotožňuje v celom rozsahu, a len na doplnenie a zdôraznenie správnosti dodáva:

Predmetom tohto konania a súdneho prieskumu bolo rozhodnutie žalovaného č. 829-6000/2012-ON/232 zo dňa 29.06.2012, ktorým zamietol námietky žalobcu proti vylúčeniu z užšej súťaže.

Nad rámec odôvodnenia rozhodnutia krajského súdu a krajským súdom citovaného nálezu Ústavného súdu Slovenskej republiky vo vzťahu ku gramatickému výkladu právnych noriem ako aj účelu zákona o verejnom obstarávaní nemožno opomenúť, že v prípade, ak by (nielen) žalovaný ex lege akceptoval vyhlásenia záujemcov bez súčasného predloženia dôkazov o nemožnosti získania potvrdení referencií od odberateľov, ustanovenie ZVO v časti povinnosti záujemcov predložiť potvrdenie referencií (primárna povinnosť) by stratilo svoj význam, resp. stalo by sa obsolentným, nakoľko by každému záujemcovi stačilo vždy predložiť iba vlastné vyhlásenie (t.j. splniť sekundárnu povinnosť bez splnenia primárnej). Striktné trvanie na doslovnom texte ustanovenia § 28 ods. 1 písm. a/ ZVO by preto v zmysle logického postupu viedlo k absurdnej situácii. K rovnakej situácii by viedlo aj tvrdenie žalobcu, že konaním verejného obstarávateľa došlo k porušeniu základných princípov verejného obstarávania, najmä princípu nediskriminácie, princípu rovnakého zaobchádzania a princípu transparentnosti. Žalovaný, ako aj prvostupňový súd správne poukázali, že k porušeniu týchto základných pilierov ZVO by naopak došlo práve vtedy, ak by akceptovali vyhlásenie záujemcu (žalobcu) bez predloženia dôkazu o nemožností získania skutočných potvrdení, nakoľko by niektorí uchádzači často krát s nemalým úsilím získavali potvrdenia u odberateľov, zatiaľ čo niektorí by svoju primárnu povinnosť poľahky obišli predložením jednoduchého vlastného vyhlásenia. Pri predkladaní vyhlásenia zo strany záujemcov musí ísť podľa názoru odvolacieho súdu o vážne a objektívne dôvody, napr. odberateľská spoločnosť zanikla bez právneho nástupcu, príp. má sídlo mimo územia Slovenskej republiky a v danom čase nie je možné získať potvrdenie a pod. V zmysle uvedeného má Najvyšší súd Slovenskej republiky zato, že žiadnu právnu normu (nielen) predmetného zákona nemožno analyzovať a interpretovať izolovane (nezávisle) od samej podstaty, zmyslu zákona, ktorý je v tomto prípade reprezentovaný najmä jeho princípmi. Význam princípov, či zásad v práve je a prioriinterpretačný pre celé spektrum dôvodov. Najmä preto, aby v prípade absencie potrebnej výslovnej úpravy mohol túto úpravu suplovať a nahradiť.

Najvyšší súd Slovenskej republiky poznamenáva, že neušlo jeho pozornosti aktuálne znenie ust. § 28 ods. 1 písm. a/ bod 2. ZVO, ktorý znie: „.(.).ak odberateľom bola iná osoba ako verejný obstarávateľ alebo obstarávateľ podľa tohto zákona, dôkaz o plnení potvrdí odberateľ; ak také potvrdenie uchádzač alebo záujemca nemá k dispozícii, vyhlásením uchádzača alebo záujemcu o ich dodaní, doplneným dokladom, preukazujúcim ich dodanie alebo zmluvný vzťah, na základe ktorého boli dodané”. Rovnako však neunikla pozornosti Najvyššiemu súdu Slovenskej republiky ani dôvodová správa k predmetnému ustanoveniu zákona, dostupná na internetovej stránke, ktorá na margo citovaného ustanovenia znie: „Zároveň sa navrhuje v prípade potvrdení o dodaní plnenia od iných subjektov, než verejný obstarávateľ a obstarávateľ doplniť čestné vyhlásenie dokladmi o zmluvnom vzťahu alebo plnení, aby sa týmto spôsobom podporila pravdivosť skutočností, uvedených v čestnom vyhlásení.” Z dôvodovej správy teda jasne vyplýva, že dôvodom prijatia zmeny znenia ustanovenia ZVO bolo zvýšenie pravdivosti skutočností uvedených vo vyhlásení a to tak, že záujemcovi nestačí predložiť čestné vyhlásenie, ale (ako to vyplýva z gramatického výkladu) musí ho doplniť buď dokladom preukazujúcim ich dodanie (napr. faktúra) alebo dokladom o zmluvnom vzťahu. Týmto konštatovaním sa jednoznačne potvrdzuje správnosť a zákonnosť aplikácie právnych noriem zo strany žalovaného i krajského súdu a zároveň vyvracia nesprávny názor žalobcu uvedený v odvolaní. Zároveň novoprijatá právna úprava potvrdzuje skutočnosť, že i pre prípady podobné riešenému bolo nevyhnutné odstrániť nezrovnalosť v praxi verejného obstarávania. Napokon vo vzťahu k rozporu negatívnej dôkaznej teórie v dôsledku požiadavky verejného obstarávateľa treba opätovne vyjadriť správny postoj žalovaného i krajského súdu, nakoľko sa od žalobcu žiadalo predloženie dôkazu o nemožnosti získania potvrdení odberateľov o poskytnutí služieb, resp. dôkaz o poskytnutí služieb (napr. odoslanie žiadostí žalobcu o potvrdenie referencií a súčasne negatívne odpovede na tieto žiadosti, predloženie zmlúv o právnom vzťahu, faktúr a pod.) a nie dokázanie, že právnu službu neposkytol vôbec.

Najvyšší súd Slovenskej republiky zhodne s názormi žalovaného a krajského súdu dospel k záveru, že vo svetle doteraz uvedeného nebolo možné akceptovať žalobcom tvrdenú snahu o telefonické kontaktovanie (bez akejkoľvek špecifikácie a jasného dôkazu), pričom v samotných čestných vyhláseniach uvádzal žalobca telefonické kontakty na osoby, u ktorých by si mohol žalovaný overiť skutočnosti uvedené vo vyhláseniach, hoci samotnému žalobcovi sa telefonicky kontaktovať žiadne osoby nepodarilo. Je pritom zrejmé, že ak sa to nepodarilo žalobcovi, tak rovnaký výsledok možno predpokladať aj u žalovaného alebo obstarávateľa. Podľa Najvyššieho súdu Slovenskej republiky napadnuté rozhodnutie žalovaného tak vychádzalo zo správneho posúdenia veci a jeho postup bol plne súladný so týkajúcou sa právnou úpravou, pričom za zákonný a vecne správny možno považovať aj napadnutý rozsudok súdu prvého stupňa. Vzhľadom na uvedené, Najvyšší súd Slovenskej republiky napadnutý rozsudok ako vecne správny podľa ust. § 219 ods. 1 a 2 O.s.p. v spojení s ust. § 250ja ods. 3 druhá veta O.s.p. potvrdil.

Pri rozhodovaní o náhrade trov odvolacieho konania odvolací súd vychádzal z ustanovení § 246c ods. 1, § 224 ods. 1 a § 250k O.s.p. tak, že žalobcovi, ktorý nebol v konaní úspešný náhradu trov konania nepriznal a žalovanému právo na náhradu trov konania zo zákona neprináleží.

Toto rozhodnutie prijal senát Najvyššieho súdu Slovenskej republiky pomerom hlasov 3:0 (§ 3 ods. 9 tretia veta zákona č. 757/2004 Z. z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení účinnom od 01.05.2011).

Poučenie:

Proti tomuto rozsudku nie je prípustný opravný prostriedok.