ROZSUDOK
Najvyšší súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Jaroslavy Fúrovej a členov senátu Mgr. Petra Melichera a JUDr. Eriky Šobichovej, v právnej veci žalobcu: P.. Q. L., A. XX. P. XXXX, S. W. L. XX, XXX XX Q. G., právne zastúpeného JUDr. Mariánom Juskom, advokátom so sídlom kancelárie Rači potok 3, 040 01 Košice, proti žalovanému: Ministerstvu vnútra Slovenskej republiky, so sídlom Pribinova 2, 812 72 Bratislava, IČO: 00 151 866, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. KM-OLVS-54/2017/OPK z 5. septembra 2017, o kasačnej sťažnosti žalobcu proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č. k. 5S/227/2017-71 zo 4. júna 2019, takto
rozhodol:
Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Bratislave č. k. 5S/227/2017-71 zo 4. júna 2019 m e n í tak, že rozhodnutie žalovaného Ministerstva vnútra Slovenskej republiky č. KM- OLVS-54/2017/OPK z 5. septembra 2017 z r u š u j e a vec v r a c i a žalovanému na ďalšie konanie a rozhodnutie.
Žalobcovi p r i z n á v a právo na náhradu trov kasačného konania, ako aj na náhradu trov konania pred správnym súdom.
Odôvodnenie
O d ô v o d n e n i e
1. Krajský súd v Bratislave (ďalej len „správny súd“) rozsudkom č. k. 5S/227/2017-71 zo 4. júna 2019 podľa ust. § 190 zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok (ďalej len „S.s.p.“) zamietol žalobu, ktorou sa žalobca domáhal preskúmania zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. KM-OLVS-54/2017/OPK z 5. septembra 2017, ktorým žalovaný ako príslušný odvolací orgán odvolanie žalobcu podľa § 243 ods. 4 zákona č. 73/1998 Z. z. o štátnej službe príslušníkov Policajného zboru, Slovenskej informačnej služby, Zboru väzenskej a justičnej stráže Slovenskej republiky a Železničnej polície (ďalej len „zákon č. 73/1998 Z. z.“) zamietol a potvrdil rozhodnutie - Disciplinárny rozkaz riaditeľa úradu hraničnej a cudzineckej polície Prezídia policajného zboru č. 1/2017 z 11. mája 2017, ktorým bolo žalobcovi podľa § 53 ods. 1 písm. a) zákona č. 73/1998 Z. z. uložené disciplinárne opatrenie - písomné pokarhanie za disciplinárne previnenie, ktorého sa mal žalobca dopustiť tým, že nesplnil úlohu, ktorú mu uložil riaditeľúradu hraničnej a cudzineckej polície Prezídia PZ ako jeho bezprostredne nadriadený prostredníctvom elektronickej pošty dňa 22. marca 2017 v čase o 10.52 hod, a to aby v dňoch 23. - 24. marca 2017 osobne dohliadol na riešenie možností stránkového pracoviska, ktoré je nevyhnutným základom pre vytvorenie Oddelenia cudzineckej polície Policajného zboru Humenné, čím sa mal žalobca dopustiť porušenia ustanovenia § 48 ods. 3 písm. a) zákona č. 73/1998 Z. z. a ustanovenia § 48 ods. 3 písm. h) zákona č. 73/1998 Z. z.. Súčasne správny súd žalovanému nepriznal právo na náhradu trov konania.
2. V odôvodnení rozsudku správny súd uviedol, že preskúmal napadnuté rozhodnutie v rozsahu dôvodov uvedených v žalobe, ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo a dospel k záveru, že žaloba nie je dôvodná.
3. K zásadnej námietke žalobcu, že jeho disciplinárne konanie malo byť zastavené z dôvodu, že pred jeho vydaním sa skončil jeho služobný pomer, v súvislosti s ktorým bolo disciplinárne konanie vedené, správny súd uviedol, že uvedené nemá podklad v platnej právnej úprave, keď zákon č. 73/1998 Z. z. v ustanovení § 239a umožňuje zastaviť konanie vo veciach služobného pomeru, ku ktorým patri aj disciplinárne konanie príslušníka PZ, iba v taxatívne vymedzených prípadoch, ktorými sú: účastník konania vzal návrh na začatie konania späť, odpadol dôvod konania začatého z podnetu oprávneného orgánu alebo smrť účastníka konania, tzn. skončenie služobného pomeru k týmto dôvodom nepatrí, navyše z ustanovenia § 231 zákona č. 73/1998 Z. z. ďalej vyplýva, že účastníkom konania je aj bývalý policajt. Ukončenie služobného pomeru žalobcu nemá v danom prípade ani žiaden vplyv na vykonateľnosť napadnutého rozhodnutia a rozhodnutia, ktoré mu predchádzalo - rozhodnutie prvého stupňa v súlade s § 60 ods. 2 zákona č. 73/1998 Z. z. bolo už vykonané vyhlásením /doručením/ žalobcovi a rozhodnutím druhého stupňa sa už žiadna ďalšia povinnosť /disciplinárne opatrenie/ žalobcovi neukladá. Z uvedeného dôvodu vykonateľnosť napadnutých rozhodnutí odvolaním žalobcu ani podaním správnej žaloby nebola dotknutá.
4. Rovnako za nedôvodnú považoval správny súd aj námietku žalobcu, že sa žiadneho disciplinárneho previnenia nedopustil, keď je nepochybné, že nadriadený žalobcu mu zadal úlohu, ktorú označil za kľúčovú a podstatnú, aby v dňoch 23. - 24. marca 2017 osobne dohliadol riešenie/načrtnutie možností stránkového pracoviska na OZP PZ HE s tým, aby si na Štáb, ktorý sa mal konať v rovnakom čase zvolil zástupcu, čo žalobca nesplnil. Námietka žalobcu o splnení resp. nesplnení zadanej úlohy bola už predmetom prieskumu napadnutého rozhodnutia a žalobca neuviedol žiaden dôvod, v čom je úvaha v napadnutom rozhodnutí o nesplnení zadanej úlohy nesprávna. Námietky žalobcu, že zadanú úlohu nemohol splniť, pretože súčasne v rovnakom čase plnil inú zadanú úlohu (organizáciu štáb) správny súd tiež vyhodnotil ako nedôvodnú - odvolací orgán v tejto súvislosti uzatvoril, že znenie úlohy zorganizovať štáb nezaväzovalo žalobcu k účasti na tomto štábe, ani nevymedzovala konkrétnu individuálne určenú osobu, ktorá bola zodpovedná za splnenie úlohy; navyše podľa žalovaného zmyslom vlastnej organizácie štábu je príprava, ktorá z časového hľadiska predchádzala plánovanej udalosti - žalobca v súvislosti s uvedenými závermi odvolacieho orgánu neuplatnil žiadne skutkové tvrdenia, ktoré by preukazovali opak, resp. ktoré by zdôvodňovali aj nevyhnutnosť jeho účasti na štábe v súvislosti s povinnosťou organizačne štáb zabezpečiť.
5. Ako neodôvodnené správny súd vyhodnotil aj ostatné žalobné námietky- nesprávne právne posúdenie veci, nepreskúmateľnosť napadnutých rozhodnutí, zmätočnosť, porušenie práv žalobcu na spravodlivý proces a obhajobu, keď uvedené žalobné námietky neboli žalobcom žiadnym spôsobom konkretizované, preto správny súd ich dôvodnosť vôbec nemohol hodnotiť. Žalovaný sa v napadnutom rozhodnutí vysporiadal so všetkými námietkami žalobcu, na vec aplikoval správne právne predpisy, medzi skutkovými zisteniami odvolacieho orgánu a jeho právnymi závermi je logická súvislosť a závery odvolacieho orgánu sú dostatočne presvedčivé.
6. Záverom správny súd uviedol, že nerozhoduje o tom, či sa žalobca dopustil alebo nedopustil disciplinárneho previnenia, ale to, či napadnutým rozhodnutím a konaním, ktoré mu predchádzalo bol alebo nebol porušený zákon v neprospech žalobcu, a to len v rozsahu uplatnených žalobných dôvodov. Prieskumná právomoc správneho súdu teda nie je neobmedzená. V správnej žalobe nepostačuje ibauviesť priebeh konania, v ktorom bolo rozhodnutie vydané, ale je potrebné dostatočným spôsobom vymedziť aj žalobné dôvody /dôvody nezákonnosti/ napadnutého rozhodnutia. Absencia náležitého vymedzenia žalobných dôvodov vedie k zamietnutiu žaloby aj v prípade, ak by práva žalobcu porušené boli, resp. ak by preskúmavané rozhodnutie bolo nezákonné. V prejednávanej veci sa žalobca v žalobe viac sústredil na opis konania, ktoré predchádzalo napadnutému rozhodnutiu, avšak skutkové vymedzenie žalobných dôvodov bolo príliš strohé, v prevažnej časti sa sústredilo iba na legálne označenie pochybenia, avšak bez vymedzenia, v čom mala dotknutá vada rozhodnutia/konania spočívať, čo neumožnilo správnemu súdu všetky vytýkané nedostatky náležite posúdiť. Správny súd z uvedeného dôvodu posúdil žalobu iba v rozsahu žalobných dôvodov, ktoré spĺňali náležitosti podľa § 182 ods. 1 písm. e) S.s.p.. Nedostatok vymedzenia konkrétnych skutkových dôvodov nie je možné nahradiť prieskumnou činnosťou správneho súdu, teda tým, že si tieto skutkové dôvody správny súd sám identifikuje z pripojených dôkazov alebo z obsahu administratívneho spisu.
7. Vo vzťahu k výroku o trovách konania správny súd uviedol, cit.: „O nároku na náhradu trov konania súd rozhodol podľa § 167 ods.1 SSP v spojení s § 175 ods.1 SSP a vzhľadom na úspech v konaní bol žalovanému tento nárok priznaný, pričom podľa § 175 ods.2 SSP o výške náhrady trov konania rozhodne správny súd po právoplatnosti tohto rozhodnutia samostatným uznesením.“; ktoré odôvodnenie nekorešponduje s výrokom.
8. Proti rozsudku správneho súdu podal v zákonnej lehote žalobca (sťažovateľ) kasačnú sťažnosť podľa § 440 ods. 1 písm. g) S.s.p., v ktorej namietal, že správny súd v konaní alebo pri rozhodovaní porušil zákon tým, že rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenie veci. Navrhol, aby kasačný súd zmenil napadnutý rozsudok tak, že žalobe vyhovie.
9. V kasačnej sťažnosti sťažovateľ opätovne zopakoval administratívny a skutkový priebeh disciplinárneho konania a zhodne ako v žalobe namietal, že z dôvodu ukončenia jeho služobného pomeru odpadla zákonná podmienka (služobný pomer), pre ktorú nemohol byť uznaný vinným z disciplinárneho previnenia, a teda podľa § 239a zákona č. 73/1998 Z. z. odpadol dôvod konania začatého z podnetu oprávnenej osoby. V pokračovaní kasačnej sťažnosti sťažovateľ zhodne ako v žalobe namietal, že sa disciplinárneho previnenia nedopustil, pretože úlohu, ktorú mu uložil riaditeľ úradu hraničnej a cudzineckej polície Prezídia PZ, ako jeho bezprostredne nadriadený, v rámci svojich možností, splnil.
10. V závere kasačnej sťažnosti sťažovateľ namietal nedostatočné odôvodnenie rozsudku správneho súdu, ako aj namietal, že a contrario k záverom správneho súdu popísaným v bode 6., v zmysle ust. § 195 písm. a) S.s.p. správny súd nie je vo veciach správneho trestania viazaný rozsahom a dôvodmi žaloby, resp. disponuje v zmysle ust. § 198 ods. 1 S.s.p. moderačným oprávnením.
11. Žalovaný vo vyjadrení ku kasačnej sťažnosti odkázal na svoje vyjadrenie k žalobe zo 7. augusta 2017, nesúhlasil s názorom sťažovateľa vyjadrenom v kasačnej sťažnosti a napadnutý rozsudok považoval za vecne správny. Navrhol, aby kasačný súd kasačnú sťažnosť sťažovateľa ako nedôvodnú zamietol.
12. Najvyšší súd Slovenskej republiky (ďalej aj „najvyšší súd“ alebo „kasačný súd“) ako súd kasačný (§ 438 ods. 2 S.s.p.), po zistení, že kasačnú sťažnosť podal včas účastník konania zastúpený v súlade s ustanovením § 449 ods. 1 S.s.p., bez nariadenia pojednávania (§ 455 S.s.p.) preskúmal vec a dospel k záveru, že kasačná sťažnosť je dôvodná. Rozhodol bez nariadenia pojednávania (§ 455 S.s.p.) s tým, že deň vyhlásenia rozhodnutia bol zverejnený na úradnej tabuli súdu a na internetovej stránke najvyššieho súdu www.nsud.sk. Rozsudok bol verejne vyhlásený 18. júna 2020 (§ 137 ods. 4 v spojení s § 452 ods. 1 S.s.p.).
13. Kasačný súd po oboznámení sa s rozsahom a dôvodmi kasačnej sťažnosti proti napadnutému rozsudku správneho súdu preskúmal rozsudok správneho súdu, ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo, skúmal aj napadnuté rozhodnutia žalovaného správneho orgánu a konanie mu predchádzajúce najmä z toho pohľadu, či sa správny súd vysporiadal so všetkými zásadnými námietkami uvedenými v žalobe a ztakto vymedzeného rozsahu, či správne posúdil zákonnosť a správnosť napadnutého rozhodnutia žalovaného správneho orgánu.
14. V rámci verejnoprávnej zodpovednosti za protispoločenské konanie právna teória rozoznáva trestné činy, priestupky, iné správne delikty. Deliktom je len také porušenie povinnosti (konanie alebo opomenutie), ktoré konkrétny zákon takto označuje. Rozlišovacím kritériom medzi jednotlivými druhmi deliktov podľa závažnosti je miera ich typovej spoločenskej nebezpečnosti vyjadrenej v znakoch skutkovej podstaty, u iných správnych deliktoch a disciplinárnych deliktoch ešte aj okruh subjektov, ktoré sa deliktu môžu dopustiť. Disciplinárne delikty sú svojou povahou najbližšie práve priestupkom. V oboch prípadoch ide o súčasť tzv. správneho trestania, o postih správnym orgánom za určité nedovolené konanie (či opomenutie). Formálne označenie určitého typu protispoločenského konania a tomu zodpovedajúcemu zaradeniu medzi trestné činy, priestupky, iné správne delikty a z toho vyvodené následky v podobe sankcií, vrátane príslušného konania, pritom či už ide o oblasť súdneho alebo správneho trestania, je len vyjadrením reálnej trestnej politiky štátu, teda reflexia názoru spoločnosti na potrebnú mieru ochrany jednotlivých vzťahov a záujmov. Kriminalizácia, či naopak dekriminalizácia určitého konania nachádza výraz v platnej právnej úprave a v ich zmenách, voľbe procesných nástrojov potrebných k odhaleniu a dokázaniu konkrétnych skutkov ako aj prísnosti postihu delikventa.
15. Na objasnenie a sankcionovanie disciplinárneho previnenia musia byť obligatórne naplnené a zistené všetky štyri znaky skutkovej podstaty disciplinárneho previnenia - subjekt, subjektívna stránka, objekt, objektívna stránka (kumulatívne), pričom v prípade, žeby čo i len jeden znak skutkovej podstaty nebol objasnený, nemožno potom hovoriť o priestupku. Ak pri niektorej časti skutkovej podstaty existujú pochybnosti o jej existencii a nebola preukázaná nado všetku pochybnosť, uplatní sa zásada in dubio pro reo (v pochybnostiach v prospech obvineného). 16. Disciplinárnym previnením je zavinené porušenie povinností policajta, pokiaľ nie je trestným činom alebo priestupkom. Disciplinárnym opatrením je písomné pokarhanie, zníženie služobného platu až o 15 % na dobu najviac troch mesiacov, zníženie hodnosti o jeden stupeň na dobu jedného roka, zákaz činnosti alebo prepadnutie veci.
17. Z obsahu administratívneho spisu žalovaného a súčasne zo súdneho spisu správneho súdu, kasačný súd ustálil, že nadriadený žalobcu (F.. U.. D. I.) mu 22. marca 2017 zadal úlohu, ktorú označil za kľúčovú a podstatnú, aby v dňoch 23. - 24. marca 2017 osobne dohliadol riešenie/načrtnutie možností stránkového pracoviska na OZP PZ HE s tým, aby si na Štáb, ktorý sa mal konať v rovnakom čase zvolil zástupcu, na zadaní ktorej úlohy nadriadený žalobcu zotrval aj napriek námietkam sťažovateľa z totožného dňa. Následne, listom z 31. marca 2017, bol sťažovateľ podľa § 56 ods. 1 zákona č. 73/1998 Z. z. vyzvaný, aby sa vyjadril k podozreniu z disciplinárneho previnenia, ktorého sa mal dopustiť na tom skutkovom základe, že nesplnil nadriadeným uloženú úlohu týkajúcu sa osobného dohliadnutia na riešenie možností stánkového pracoviska na OA PZ Humenné a určenie pracovníka z RHCP Prešov, ktorý ho bude zastupovať na Štábe riaditeľa ÚHCP PPZ; a zároveň počas konania štábu spochybňoval nadriadeným uloženú úlohu a polemizoval o jej opodstatnenosti. K uvedenému sa sťažovateľ vyjadril v stanovenej lehote listom z 10. apríla 2017, ktorý spochybňoval spáchanie disciplinárneho previnenia. Následne bol vydaný Disciplinárny rozkaz riaditeľa úradu hraničnej a cudzineckej polície Prezídia policajného zboru č. 1/2017 z 11. mája 2017, ktorým bolo žalobcovi podľa § 53 ods. 1 písm. a) zákona č. 73/1998 Z. z. uložené disciplinárne opatrenie - písomné pokarhanie. Rozhodnutie bolo sťažovateľovi doručené 24. mája 2017. Totožného dňa sťažovateľ nahliadol do administratívneho spisu. Voči predmetnému rozhodnutiu podal sťažovateľ 1. júna 2017 odvolanie, kde žiadal, aby odvolací orgán disciplinárny rozkaz zrušil. Nadväzne, 5. júna 2017, požiadal sťažovateľ o uvoľnenie zo služobného pomeru, pričom k ukončeniu služobného pomeru došlo po uplynutí výpovednej doby 31. augusta 2017. O odvolaní sťažovateľa rozhodol žalovaný rozhodnutím č. KM-OLVS-54/2017/OPK z 5. septembra 2017, teda v čase, kedy už služobný pomer sťažovateľa bol ukončený, a to tak, že odvolanie sťažovateľa zamietol a disciplinárny rozkaz potvrdil.
18. Predmetom sporu je porušenie služobnej disciplíny sťažovateľom. Policajt je povinný dodržiavať služobnú disciplínu. Služobná disciplína policajtov spočíva v dôslednom plnení povinností ustanovenýchústavou, ústavnými zákonmi, zákonmi, ďalšími všeobecne záväznými právnymi predpismi, služobnou prísahou, rozkazmi, nariadeniami, príkazmi a pokynmi nadriadených. Policajt je tiež povinný plniť svedomite úlohy, ktoré sú mu uložené ústavou, ústavnými zákonmi, zákonmi a ďalšími všeobecne záväznými právnymi predpismi, ako aj úlohy uložené rozkazmi, nariadeniami, príkazmi a pokynmi nadriadených, ak bol s nimi riadne oboznámený.
19. Rozhodnutie o uložení disciplinárneho opatrenia vyhlasuje policajtovi nadriadený, ktorý o uložení disciplinárneho opatrenia rozhodol, alebo ním poverený iný nadriadený. Vyhlásením rozhodnutia o uložení disciplinárneho opatrenia je disciplinárne opatrenie uložené. Proti rozhodnutiu o uložení disciplinárneho opatrenia môže policajt podať odvolanie do ôsmich dní odo dňa oznámenia rozhodnutia.
20. Konanie vo veciach služobného pomeru, pod ktoré patrí aj disciplinárna právomoc, sa zastaví, ak vzal účastník konania návrh na začatie konania späť alebo ak odpadol dôvod konania začatého z podnetu oprávneného orgánu alebo smrťou účastníka konania.
21. Účelom disciplinárneho konania podľa § 50 a nasl. zákona č. 73/1998 Z. z. je preventívnym a represívnym spôsobom pôsobiť na policajtov (§ 1 ods. 3 zákona č. 73/1998 Z. z.), aby si plnili svoje služobné povinnosti podľa § 48 ods. 3 zákona č. 73/1998 Z. z., a to pod hrozbou represívnych opatrení podľa § 53 zákona č. 73/1998 Z. z..
22. Z povahy disciplinárneho konania vyplýva, že subjekt disciplinárneho previnenia -porušenia povinností podľa § 48 ods. 3 písm. a) a písm. h) zákona č. 73/1998 Z. z. môže byť len policajt. Uvedené nepriamo vyplýva aj z ust. § 2 ods. 1 zákona č. 73/1998 Z. z., podľa ktorého sa policajtom na účely tohto zákona rozumie fyzická osoba, ktorá je v služobnom pomere podľa tohto zákona a vykonáva štátnu službu v služobnom úrade. V čase rozhodovania žalovaného sťažovateľ nebol viac v služobnom pomere a nevykonával štátnu službu v služobnom úrade, čím stratil spôsobilosť byť subjektom disciplinárneho konania. Na uvedené nemá vplyv ani žalovaným odkazované ust. § 231 zákona č. 73/1998 Z. z., podľa ktorého sú účastníkmi konania podľa zákona č. 73/1998 Z. z. aj bývalí policajti, keď zákon č. 73/1998 Z. z. upravuje široké spektrum nárokov zo služobného pomeru (napr. sociálne zabezpečenie), preto nemožno účastníctvo ponímať všeobecne, ale je potrebné prihliadať na osobitný charakter disciplinárneho konania.
23. Bez ohľadu na ust. § 60 zákona č. 73/1998 Z. z., podané odvolanie voči disciplinárnemu opatreniu má v zmysle ust. § 242 ods. 6 písm. a) zákona č. 73/1998 Z. z. odkladný účinok, a teda žalovaný rozhodoval o právach a povinnostiach sťažovateľa v pozícii policajta, hoc týmto s účinnosťou od 31. augusta 2017 nebol.
24. Vzhľadom na to, že kasačný súd ustálil, že ukončením služobného pomeru sťažovateľa s účinnosťou od 31. augusta 2017 disciplinárna právomoc žalovaného zanikla, odpadol dôvod konania začatého z podnetu oprávneného orgánu, a teda bolo úlohou žalovaného disciplinárne konanie sťažovateľa postupom podľa § 239a zákona č. 73/1998 Z. z. zastaviť.
25. Na základe uvedených skutočností dospel kasačný súd k záveru, že preskúmavané rozhodnutie žalovaného nie je v súlade so zákonom, a keďže správny súd žalobu zamietol, v súlade s ustanovením § 462 ods. 2 S.s.p. zmenil napadnutý rozsudok správneho súdu tak, že podľa § 191 ods. 1 písm. c) a písm. g) S.s.p. zrušil rozhodnutie žalovaného a vec mu vrátil na ďalšie konanie.
26. Vzhľadom na dôvod zrušenia preskúmavaného rozhodnutia žalovaného sa kasačný súd ďalšími námietkami sťažovateľa nezaoberal, keď ich posúdenie nie je pre ďalší postup žalovaného potrebné. Právnym názorom, ktorý vyslovil správny súd v zrušujúcom rozsudku, je orgán verejnej správy v ďalšom konaní viazaný.
27. O trovách kasačného konania rozhodol kasačný súd podľa § 467 ods. 2 k § 167 ods. 1 S.s.p. tak, že plne úspešnému žalobcovi priznal úplnú náhradu trov kasačného konania, ako náhradu trov konaniapred správnym súdom. (§ 175 ods. 1 S.s.p.). O výške náhrady trov konania rozhodne správny súd po právoplatnosti rozhodnutia, ktorým sa konanie končí, samostatným uznesením, ktoré vydá súdny úradník (§ 175 ods. 2 S.s.p.).
28. Toto rozhodnutie prijal Najvyšší súd Slovenskej republiky ako kasačný súd v pomere hlasov 3:0 (§ 139 ods. 4 k § 463 S.s.p.).
Poučenie:
Proti tomuto rozhodnutiu opravný prostriedok n i e j e prípustný.