ROZSUDOK
Najvyšší súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Zdenky Reisenauerovej a z členiek senátu JUDr. Violy Takáčovej, PhD. a JUDr. Eriky Čanádyovej, v právnej veci žalobcu: JUDr. A. N., bytom Š. XX, C., proti žalovanému: Ministerstvo dopravy a výstavby Slovenskej republiky, so sídlom Nám. Slobody 6, Bratislava, za účasti: 1/ Ing. Z. N., bytom Š. XX, C., 2/ Ing. Z. Š.Q., bytom K. H. XX, C., 3/ Ing. X. Š., bytom X. Q. X, C., 4/ PhMr. B. Š., bytom X. Q. X, C., o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. 25397/2011/SVBP-59779/Hia zo dňa 14. novembra 2011, o kasačnej sťažnosti žalovaného proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č.k. 1S/29/2012-137 zo dňa 10. mája 2018, takto
rozhodol:
Najvyšší súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť žalovaného proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č.k. 1S/29/2012-137 zo dňa 10. mája 2018 z a m i e t a.
Žalobcovi p r i z n á v a n á r o k proti žalovanému na náhradu trov kasačného konania v celom rozsahu.
Ďalším účastníkom konania v rade 1/ až 4/ nárok na náhradu trov kasačného konania n e p r i z n á v a.
Odôvodnenie
I. Rozhodnutie krajského súdu
1.Krajský súd v Bratislave (ďalej len krajský súd alebo správny súd) napadnutým rozsudkom č. k. 1S/29/2012-137 zo dňa 10. mája 2018 podľa ust. § 191 ods. 1 písm. d/ zákona č. 162/2015 Z.z. Správny súdny poriadok (ďalej len „SSP“) zrušil rozhodnutie žalovaného Ministerstva dopravy a výstavby SR č. 25397/2011/SVBP-59779/Hia zo dňa 14.11.2011 v spojení s rozhodnutím Krajského stavebného úradu v Bratislave č. A/2010/1588/BHN zo dňa 01.10.2010 SSP a vec vrátil žalovanému na ďalšie konanie. Žalobcovi priznal voči žalovanému právo na úplnú náhradu trov konania, o výške ktorej bude rozhodnuté po právoplatnosti tohto rozsudku samostatným uznesením vydaným súdnym úradníkom. Pribratým účastníkom náhradu trov konania nepriznal.
2. Z odôvodnenia uvedeného rozhodnutia vyplýva, že krajský súd z administratívneho spisu žalovaného zistil nasledovný skutkový stav: 2.1 Dňa 19.03.2010 podal Ing. Z. Š., Ing. X. Š. a B. Š. podnet na preskúmanie kolaudačného rozhodnutia Mestskej časti Bratislava - Devín č. D-2008-07/268/B/3/MT zo dňa 15.04.2008 právoplatné dňa 21.04.2008 v konaní mimo odvolania a ako dôvod vo svojom podaní uviedli, že zrušením dodatočného povolenia prvej zmeny stavby pred dokončením č. D-2007-06/133/A/2/MT zo dňa 22.06.2007 malo byť zrušené aj kolaudačné rozhodnutie č. D-2008-07-268/D/3/MT zo dňa 15.04.2008. 2.2 Krajský stavebný úrad v Bratislave po preskúmaní veci na podklade kompletného spisového materiálu predloženého stavebným úradom dňa 18.06.2010 oznámil listom č. A/2010/1588/BHN zo dňa 26.07.2010 v súlade s § 18 ods. 3 správneho poriadku začatie konania o preskúmanie rozhodnutia mimo odvolania podľa § 65 správneho poriadku. 2.3 Následne svojím rozhodnutím zo dňa 01.10.2010 č. A/2010/1588/BHN zrušil rozhodnutie Mestskej časti Bratislava - Devín č. D-2008-07/268/B/3/MT zo dňa 15.04.2008 právoplatné 21.04.2008 z dôvodu, že toto bolo vydané v rozpore so zákonmi a inými všeobecne záväznými právnymi predpismi. 2.4 Voči tomuto rozhodnutiu podal odvolanie žalobca, o ktorom bolo rozhodnuté preskúmavaným rozhodnutím žalovaného zo dňa 14.11.2011 č. 25397/2011/SVBP-59779/Hia. 2.5 Stavba rodinného domu bola povolená rozhodnutím č. 14303/2000/52/A/F1/08H, ktoré nadobudlo právoplatnosť 02.10.2000 v spojení s dodatočne povolenou prvou zmenou stavby pred dokončením č. D-2007-06/133/A/2/MT zo dňa 22.06.2007. Následne Krajský stavebný úrad v Bratislave rozhodnutím č. A/2009/1408/BHN zo dňa 06.02.2009 v konaní o proteste prokurátora vyhovel protestu prokurátora Okresnej prokuratúry Bratislava IV č. Pd 172/08-9 zo dňa 12.12.2008 podanému proti právoplatnému rozhodnutiu Stavebného úradu Mestskej časti Bratislava - Devín č. D-2007-08/133/A/2/MT zo dňa 22.06.2007, ktorým stavebný úrad dodatočne povolil prvú zmenu stavby pred dokončením a toto rozhodnutie zrušil. Krajský stavebný úrad sa stotožnil s názorom okresného prokurátora a zistil ďalšie pochybenia a to, že projektová dokumentácia, ktorá sa nachádzala v spise, nebola opatrená odtlačkom úradnej pečiatky stavebného úradu v konaní o dodatočnom povolení zmeny stavby pred dokončením. Z výkresov nebolo zrejmé, v akom rozsahu boli zmeny stavby zrealizované oproti pôvodnej projektovej dokumentácii overenej stavebným úradom v pôvodnom stavebnom konaní v roku 2000 a tiež absentovali stavebné výkresy v rozsahu navrhovanej alebo už zrealizovanej zmeny stavby pred dokončením. V dôsledku absencie relevantnej projektovej dokumentácie sa nedalo overiť, či stavebný úrad správne vyhodnotil, že stavba bola zrealizovaná v súlade s vydanými povoleniami, t.j. nedalo sa overiť, či postup stavebného úradu bol správny. Ak by stavebníci stavbu dokončili s podstatnými zmenami oproti overenej projektovej dokumentácii, bol by to dôvod na prerušenie kolaudačného konania a prerokovanie týchto zmien v ďalšom konaní o dodatočnom povolení zmeny stavby pred dokončením. Napriek tomu, že rozhodnutie o dodatočnom povolení zmeny stavby pred dokončením zo dňa 22.06.2007 bolo na základe protestu prokurátora právoplatne zrušené až po vydaní kolaudačného rozhodnutia, dôvody pre jeho zrušenie majú priamy vplyv aj na posúdenie zákonnosti neskôr vydaného kolaudačného rozhodnutia. 2.6. Vlastníci stavby podali dňa 26.09.2007 návrh na vydanie kolaudačného rozhodnutia na stavbu „Rodinný dom - Slovanské nábrežie č. 26“ na pozemku parcelné č. 1054 v k.ú. Devín. Stavebný úrad oznámil začatie kolaudačného konania listom č. D-2007/268/OZN/MT zo dňa 28.09.2007 a nariadil ústne pojednávanie spojené s miestnym zisťovaním na 13.12.2007. Oznámenie o začatí kolaudačného konania stavebný úrad doručoval len stavebníkom, projektantovi a stavebnému dozoru. Opomenul oznámenie o začatí kolaudačného konania doručiť dotknutým orgánom. Na základe výsledkov kolaudačného konania vydal stavebný úrad dňa 15.04.2008 kolaudačné rozhodnutie č. D-2008- 07268/B/3/MT, ktorým povolil užívanie predmetnej stavby. 2.7. Prvostupňový správny orgán v odôvodnení rozhodnutia uviedol, že v spise ku kolaudačnému rozhodnutiu absentuje kompletná projektová dokumentácia skutočného vyhotovenia stavby overená stavebným úradom s vyznačením prípadných zmien oproti projektovej dokumentácii. Na základe týchto skutočností Krajský stavebný úrad v Bratislave konštatoval, že prvostupňový stavebný úrad konal zmätočne bez dostatočných podkladov, v dôsledku čoho bolo aj kolaudačné rozhodnutie možné považovať za nepreskúmateľné. Z tohto dôvodu Krajský stavebný úrad v Bratislave zrušil v mimo odvolacom konaní právoplatné rozhodnutie Mestskej časti Bratislava - Devín č. D-2008-07/268/B/3/MT zo dňa 15.04.2008. Preskúmavaným rozhodnutím bolo prvostupňové rozhodnutie potvrdené. Zodôvodnenia druhostupňového rozhodnutia vyplynulo, že odvolací správny orgán sa v celom rozsahu stotožnil s právnym názorom prvostupňového správneho orgánu. Na doplnenie druhostupňový správny orgán uviedol, že v predloženom spisovom materiáli sa nachádza protokol z kolaudačného konania zo dňa 13.12.2007, z ktorého vyplýva, že ústneho pojednávania sa nezúčastnili dotknuté orgány, ktoré nemohli uplatniť svoje pripomienky a stanoviská do protokolu. Stavebník nepriložil záväzné stanoviská dotknutých orgánov ani pri podaní žiadosti o kolaudáciu tak, ako mu to ukladá ust. § 17 č. 453/2000 Z.z.. Začatie kolaudačného konania nebolo oznámené Krajskému pamiatkovému úradu v Bratislave ako dotknutému orgánu podľa § 126 stavebného zákona v spojení s § 32 ods. 12 zákona č. 49/2002 Z.z., keďže stavba sa nachádza v pamiatkovej zóne.
3.Krajský súd zákonnosť žalobou napadnutého rozhodnutia žalovaného a konania mu predchádzajúceho preskúmal v intenciách ustanovení zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní v znení neskorších predpisov (ďalej len správny poriadok), citujúc právnu úpravu ustanovenú v § 65 ods. 1,2,3 v spojení s § 47 ods. 3, uvedeného zákona postupom podľa prvej hlavy tretej časti Správneho súdneho poriadku ( SSP) a dospel k záveru o dôvodnosti žaloby.
4. Krajský súd poukázal na to, že preskúmavanie rozhodnutí v mimo odvolacom konaní je inštitút určený na nápravu nezákonných rozhodnutí, a to ich zrušením alebo zmenou, za súčasného rešpektovania dobromyseľne nadobudnutých práv účastníkov. Zrušenie alebo zmena právoplatných rozhodnutí na základe mimoriadnych opravných prostriedkov (aj preskúmaním podľa § 65 ods. 2 správneho poriadku) takto prichádza do úvahy len za situácie, ak sa v konaní (o mimoriadnom opravnom prostriedku) preukáže, že rozhodnutie je v rozpore s hmotným právom. Teda inštitút mimoriadnych opravných prostriedkov pri rešpektovaní stability práv priznaných právoplatným rozhodnutím nie je určený na odstraňovanie procesných vád a nedostatkov, ktoré nemali vplyv na zákonnosť rozhodnutia z hľadiska hmotného práva. Či je právoplatné rozhodnutie v rozpore s hmotným právom, musí byť zistené nepochybným spôsobom pred jeho zrušením. To predstavuje potrebu objasniť všetky okolnosti rozhodné pre posúdenie veci, t.j. zabezpečiť potrebné skutkové zistenia a tiež stanoviská účastníkov k týmto zisteniam, ako aj orgánu, ktorý preskúmavané rozhodnutie vydal. V záujme zachovania stability právnych vzťahov založených rozhodnutím zákon vylučuje zmenu alebo zrušenie rozhodnutia, ak by takýmto postupom boli významne narušené práva nadobudnuté dobromyseľne. Tak ako každé rozhodnutie, tak i rozhodnutie vydané v konaní o preskúmavaní rozhodnutia mimo odvolacieho konania musí byť v súlade so zákonmi a ostatnými právnymi predpismi, musí ho vydať orgán na to príslušný, musí vychádzať zo spoľahlivo zisteného stavu veci a musí obsahovať predpísané náležitosti. Tým, že správne orgány rozhodovali podľa § 65 ods. 2 správneho poriadku a zrušili rozhodnutie z dôvodu jeho rozporu so zákonom v odôvodnení rozhodnutia museli svoje rozhodnutie odôvodniť nielen z pohľadu tvrdeného rozporu s hmotným právom, ale aj z pohľadu dobromyseľne nadobudnutých práv, keďže nemožno zrušiť rozhodnutie, ak by takýmto postupom boli významne narušené práva nadobudnuté dobromyseľne. Zákonná povinnosť správneho orgánu dbať pri zrušovaní právoplatného rozhodnutia, aby práva nadobudnuté dobromyseľne boli čo najmenej dotknuté, zakotvuje právnu ochranu účastníka konania, ktorý mal poctivý a otvorený vzťah k správnemu orgánu alebo k rozhodovanej veci a nevyvolal skutkový omyl na strane správneho orgánu. Preto je povinnosťou správneho orgánu pri rozhodovaní podľa § 65 ods. 2 správneho poriadku zvážiť, či práva nadobudnuté na základe právoplatného rozhodnutia boli nadobudnuté dobromyseľne a či môžu byť zrušením rozhodnutia dotknuté. Táto úvaha je predmetom súdneho prieskumu, pričom súd skúma, ktoré skutočnosti považoval správny orgán pre svoju voľbu rozhodujúce, akým spôsobom ich zisťoval a akými skutkovými a právnymi úvahami sa pritom riadil. Preskúmanie rozhodnutia mimo odvolacieho konania je ako opravný prostriedok spôsobilý vyvolať zmenu alebo zrušenie právoplatného rozhodnutia správneho orgánu. Predstavuje teda zákonom povolenú odchýlku od zásadnej požiadavky, ktorou je záväznosť a nezmeniteľnosť právoplatných rozhodnutí, preto sa v správnej praxi označuje ako mimoriadny opravný prostriedok. To však zároveň znamená, že nie je generálne použiteľný a je možné ho uplatniť len vo výnimočných prípadoch. Základná idea mimoriadnych opravných prostriedkov vychádza z toho, že právna istota a stabilita nastolené právoplatným rozhodnutím sú v právnom štáte čl. 1 ods. 1 Ústavy SR narušiteľné len mimoriadne a výnimočne.
5. Podľa názoru krajského súdu žalovaný nesprávne vyhodnotil potrebu ochrany právnej istoty jednotlivca, stability právnych vzťahov založených na základe právoplatných rozhodnutí orgánov verejnej správy a predvídateľnosti rozhodovania štátnych orgánov, ktoré sú základom právneho štátu. V danej súvislosti správny súd upriamil pozornosť na súdnu judikatúru, ktorá vychádza zo skutočnosti, že povinnosťou správneho orgánu pri rozhodovaní podľa § 65 ods. 2 správneho poriadku je zvážiť, či práva nadobudnuté na základe právoplatného rozhodnutia boli nadobudnuté dobromyseľne a či môžu byť zmenou alebo zrušením rozhodnutia dotknuté. Táto úvaha správneho orgánu je predmetom súdneho preskúmania (rozhodnutie NS SR 3Sžp/17/2013).
6. Krajský súd konštatoval, že pri posúdení otázky dobromyseľnosti, odôvodnenie ako prvostupňového rozhodnutia správneho orgánu, tak napadnutého rozhodnutia žalovaného je v tejto časti nepreskúmateľné pre nedostatok dôvodov. Je úlohou správneho orgánu zodpovedne posúdiť, či účastník nadobudol práva dobromyseľne alebo nie, pričom svoj záver musí v rozhodnutí dostatočne odôvodniť. Prvostupňový správny orgán a rovnako ani žalovaný sa otázkou posúdenia, či žalobca nadobudol resp. nenadobudol práva dobromyseľne, a či môžu byť zmenou alebo zrušením rozhodnutia dotknuté, riadne nezaoberali. Správny súd obidve rozhodnutia správnych orgánov pre absenciu dôvodov k otázke dobromyseľnosti žalobcu pri nadobudnutí práv z kolaudačného rozhodnutia stavebného úradu, vyhodnotil ako nepreskúmateľné. Správne orgány v odôvodnení svojho rozhodnutia len skonštatovali, že porušenia sú natoľko závažné, že prevažuje záujem na dôslednom dodržaní zákonnosti nad záujmom stavebníkov na zachovaní pôvodného kolaudačného rozhodnutia. Žalobcovu námietku preto krajský súd považoval za dôvodnú.
7. Vo vzťahu k tvrdeniu žalobcu, že správny orgán napadnutým rozhodnutím konal v rozpore s § 65 ods. 3 správneho poriadku, keď zrušil kolaudačné rozhodnutie na základe dodatočne zmenených rozhodujúcich skutkových okolností, z ktorých kolaudačné rozhodnutie vychádzalo, správny súd poukázal na to, že na túto namietanú otázku, dal odpoveď v zrušujúcom rozhodnutí sp.zn. 7Sžo/10/2016 zo dňa 27.09.2017 odvolací súd, keď konštatoval, že základným predpokladom vydania kolaudačného rozhodnutia je zistenie, že predmetná stavba bola realizovaná v súlade so stavebným povolením, resp. v súlade s dodatočným povolením zmeny stavby pred dokončením. Pokiaľ rozhodnutie stavebného úradu, ktorým bola dodatočne povolená zmena stavby pred dokončením, na základe mimoriadneho opravného prostriedku bolo zrušené, účinky zrušenia rozhodnutia nastávajú ex tunc, t.j. od počiatku. Vzhľadom k uvedenému v mimo odvolacom konaní, v ktorom sa posudzuje zákonnosť vydania kolaudačného rozhodnutia, nejde o novú skutočnosť, ktorá nastala neskôr po vydaní kolaudačného rozhodnutia, ale ide o skutočnosť podmieňujúcu zákonnosť vydaného kolaudačného rozhodnutia.
8. Krajský súd považoval za opodstatnenú námietku žalobcu, ktorou tak v odvolaní proti rozhodnutiu prvostupňového správneho orgánu, ako aj v žalobe nesúhlasil s tvrdením žalovaného, že v spisovom materiáli ku kolaudácii sa nenachádza projektová dokumentácia skutočného vyhotovenia stavby, nakoľko už pri žiadosti o zmenu stavby pred dokončením žalobca doručil Stavebnému úradu Mestská časť Bratislava - Devín novú projektovú dokumentáciu, ktorá zohľadňovala navrhované zmeny oproti pôvodnej projektovej dokumentácii. V súlade s touto novou dokumentáciou je stavba vyhotovená a táto dokumentácia je dokumentáciou skutočného vyhotovenia stavby. K uvedenému správny súd konštatoval, že žalovaný správny orgán sa k tejto námietke žiadnym spôsobom nevyjadril. Bolo potrebné, aby sa správny orgán s touto námietkou žalobcu zaoberal, keď ako vyplynulo z obsahu odôvodnenia prvostupňového správneho orgánu, hlavným dôvodom na zrušenie kolaudačného rozhodnutia bola skutočnosť, že spis neobsahoval kompletnú projektovú dokumentáciu skutočného vyhotovenia stavby a žalobca naopak tvrdil, že novú projektovú dokumentáciu stavebnému úradu doložil. Ak správny orgán s tvrdením žalobcu nesúhlasil, potom túto skutočnosť mal v rozhodnutí uviesť a riadne odôvodniť. Preto aj v tomto smere je žalobou napadnuté rozhodnutie žalovaného nepreskúmateľné pre nedostatok dôvodov. Vo vzťahu k nepreskúmateľnosti rozhodnutia správny súd poukázal na to, že odôvodnenie rozhodnutia musí byť presvedčivé. Právo na riadne odôvodnenie rozhodnutia zodpovedá ústavnému i zákonnému rámcu. Nevyžaduje sa síce, aby na každú zistenú skutočnosť alebo každý argument účastníka konania, bola daná odpoveď v odôvodnení rozhodnutia, ak však ide o skutočnosť alebo argument, ktoré sú pre rozhodnutie podstatné, musí sa s nimi správnyorgán v dôvodoch rozhodnutia vysporiadať. Osoby dotknuté rozhodnutím správneho orgánu majú právo na také odôvodnenie rozhodnutia, ktoré jasne a zrozumiteľne dáva odpovede na všetky právne a skutkovo relevantné otázky súvisiace s predmetom konania. Absenciu dôvodov v rozhodnutí, na základe ktorých orgán verejnej moci vo veci rozhodol, je treba považovať za prejav arbitrárnosti znamenajúci porušenie Ústavou garantovaného základného práva. S uvedeným právom je v rozpore úplný, či čiastočný nedostatok (absencia) dôvodov rozhodnutia, extrémny nesúlad medzi právnymi závermi a skutkovými zisteniami, prípadne len všeobecné súhrnné zistenia bez špecifikácie a vyhodnotenia jednotlivých dôkazov, z ktorých mali byť tieto zistenia vyvodené, alebo situácia, kedy právne závery zo skutkových zistení v žiadnej možnej interpretácii nevyplývajú. Absencia takéhoto odôvodnenia má za následok nepreskúmateľnosť rozhodnutia. Osobe dotknutej takýmto rozhodnutím je tým odňatá možnosť skutkovo, či právne argumentovať proti záverom rozhodnutia.
9. Krajský súd prisvedčil námietke, ktorou žalobca namietal, že žiadne ustanovenie zákona č. 49/2002 Z.z. o ochrane pamiatkového fondu v znení neskorších predpisov neupravuje správne konanie vedené Krajským pamiatkovým úradom, ktoré je súčasťou kolaudačného konania, alebo s ním súvisí, a preto podľa žalobcu Krajský pamiatkový úrad nie je neopomenuteľným dotknutým úradom pri kolaudačnom konaní ako aj to, že stavebný úrad nepochybil, ak na kolaudačné konanie k predmetnej stavbe neprizval Krajský pamiatkový úrad v Bratislave. Správny súd konštatoval, že žalovaný sa s toto námietkou v napadnutom rozhodnutí žiadnym spôsobom nevysporiadal, len skonštatoval, že v spisovom materiáli sa nenachádza kladné záväzné stanovisko Krajského pamiatkového úradu v Bratislave. Žalobca aj v odvolaní namietal, že účasť krajského pamiatkového úradu, ktorý by presadzoval záujmy chránené zákonom č. 49/2002 Z.z. o ochrane pamiatkového fondu, na kolaudačnom konaní jednoduchej stavby určenej na bývanie, nie je zrejmý.
10. Ohľadom argumentácie žalobcu uvádzanej na pojednávaní dňa 10.05.2018, že Mestská časť Devín nebola vyhlásená za pamiatkovú zónu, ktorú skutočnosť žalobca zistil z registra Pamiatkového úradu SR a táto nevyplýva ani z územného plánu Mestskej časti Devín, správny súd poukázal na koncentračnú zásadu v správnom súdnictve, ktorá je vyjadrená tak, že žalobca môže žalobné dôvody síce rozširovať, dopĺňať a meniť, avšak len do konca lehoty na podanie žaloby, ktorá v danom prípade predstavuje deň 06.02.2012, čo v danom prípade zo strany žalobcu splnené nebolo, a preto súd sa s týmto oneskorene uvádzaným tvrdením žalobcu zaoberať nemohol.
11. Správny súd rešpektujúc právny názor vyslovený v uznesení odvolacieho súdu sp.zn. 7Sžp 1/2013 zo dňa 26.03.2015 ohľadne fiktívneho doručenia rozhodnutia doplnil vo veci dokazovanie dožiadaním na Slovenskú poštu, a.s., Partizánska cesta 9, Banská Bystrica, ktorá listom zo dňa 14.10.2015 uviedla, že v zmysle Poštových podmienok - Všeobecná časť (vnútroštátny styk), pod 7.1.1. doklady a údaje o zásielke, tiež osobné údaje odosielateľa, adresáta nimi splnomocnených osobách, uchováva tri roky odo dňa podania zásielky, ak ide o podacie doklady, alebo tri roky odo dňa dodania, ak ide o dodacie doklady. Z uvedeného Slovenská pošta, a.s. nevie súdu poskytnúť požadovanú informáciu, nakoľko zásielka RU090677945SK adresovaná pre JUDr. A. N., ako aj zásielka RU090677954SK adresovaná pre Ing. Z. N. boli podané dňa 21.11.2011 a dodacie doklady pôšt už boli skartované, a preto sa na poštách už nenachádzajú. V danej súvislosti správny súd citujúc právnu úpravu ustanovenú v § 24 ods. 2 správneho poriadku, poukázal na nález Ústavného súdu II. ÚS 65/2010 zo dňa 27.10.2010. Krajský súd námietku žalovaného ohľadom oneskorene podanej žaloby vyhodnotil za neopodstatnenú. Správny súd uviedol, že z obsahu predmetnej zásielky, ani z predmetného administratívneho spisu nevyplýva, že žalobca bol informovaný o opakovanom doručení zásielky, o čase a termíne, kedy sa opakované doručenie zásielky s rozhodnutím uskutoční, resp. uskutočnilo, a preto bez splnenia tejto zákonnej podmienky v tomto prípade nemohlo dôjsť k fikcii doručenia. Podľa názoru správneho súdu, keďže v tomto štádiu konania nie je možné preukázať, že zo strany doručovateľa došlo k správnemu postupu pri doručovaní (uložení) predmetnej zásielky, dvojmesačná lehota začala plynúť až odo dňa reálneho prevzatia zásielky žalobcom, t.j. 06.12.2011. Dvojmesačná lehota potom uplynula 06.02.2012 a keďže žalobca podal žalobu na Krajský súd v Bratislave osobne dňa 02.02.2012, žaloba bola podaná riadne a včas v súlade s ust. § 250b ods. 1 O.s.p., platným a účinným v čase podania predmetnej žaloby.
12 Krajský súd dospel k záveru o nezákonnosti žalobou napadnutých rozhodnutí a rozhodol v súlade s § 191 ods. 1 písm. d/ SSP tak, že rozhodnutie žalovaného v spojení s prvostupňovým rozhodnutím zrušil a vec vrátil žalovanému na ďalšie konanie. V ďalšom konaní správny súd uložil správnemu orgánu vec opätovne prejednať a rozhodnúť v súlade s právnym názorom krajského súdu prezentovaným v odôvodnení tohto rozhodnutia, ktorým je správny orgán v zmysle § 191 ods. 6 SSP v ďalšom konaní viazaný.
13. O náhrade trov konania správny súd rozhodol podľa ust. § 167 ods. 1 SSP tak, že žalobcovi priznal voči žalovanému právo na úplnú náhradu dôvodne vynaložených trov konania vrátane náhrady trov obidvoch odvolacích konaní vzhľadom ku skutočnosti, že žalobca mal vo veci plný úspech, s tým že podľa ust. § 175 ods. 2 SSP o výške náhrady trov konania rozhodne po právoplatnosti rozhodnutia, ktorým sa konanie končí samostatným uznesením, ktoré vydá súdny úradník. Pribratým účastníkom správny súd náhradu trov konania nepriznal, pretože s poukazom na § 169 SSP pribratý účastník má voči neúspešnému žalovanému, právo na náhradu iba tých trov, ktoré mu vznikli v súvislosti s plnením povinnosti, ktorú mu správny súd uložil, pričom v danom prípade pribratým účastníkom takéto trovy nevznikli.
II. Kasačná sťažnosť žalovaného proti rozsudku krajského súdu
14. Proti rozsudku krajského súdu v zákonnej lehote podal kasačnú sťažnosť žalovaný. Namietal, že krajský súd rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci podľa § 440 ods. 1 písm. g/ SSP. Navrhoval, aby kasačný súd rozsudok Krajského súdu v Bratislave č.k. 1S/29/2012-137 zo dňa 10. mája 2018 zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie.
15.1 V dôvodoch kasačnej sťažnosti žalovaný sa nestotožnil s právnym posúdením veci zo strany krajského súdu, pokiaľ ide o dobromyseľné nadobudnuté práva žalobcu. Žalovaný vyslovil názor, že správny súd vec nesprávne právne posúdil, keď nesprávne aplikoval § 65 ods. 2 správneho poriadku k rozsahu zásahu do dobromyseľne nadobudnutých práv. V danej súvislosti poukázal na rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp.zn. 4Sž/31/2002 zo dňa 27.08.2002. Mal za to, že v tomto prípade záujem na dodržiavanie zákona jednoznačne prevažuje nad právami nadobudnutými dobromyseľne. Uviedol, že zákonnú povinnosť správneho orgánu dbať pri zrušení alebo zmene právoplatného rozhodnutia, aby práva nadobudnuté dobromyseľne boli čo najmenej dotknuté, nemožno totiž chápať tak, že tieto práva nemôžu byť dotknuté vôbec. Žalovaný zdôraznil, že pokiaľ dôjde k závažnému porušeniu zákona tak, ako je to v tomto prípade, je potreba zrušenia nezákonného rozhodnutia. Je tak zrejmé, že záujem ochrany zákonnosti jednoznačne prevažuje nad právami nadobudnutými žalobcom dobromyseľne.
15.2 Žalovaný tiež nesúhlasil s argumentáciou krajského súdu, že stavebný úrad nepochybil, ak na kolaudačné konanie k predmetnej stavbe neprizval Krajský pamiatkový úrad v Bratislave. Citujúc právnu úpravu ustanovenú v § 80 ods. 1 v spojení s § 81 ods. 1, s § 126 ods. 1 a s § 140a ods. 1 písm. a/, ods. 3 stavebného zákona v spojení s § 32 ods. 12 zákona č. 49/2002 Z.z., žalovaný uviedol, že z dikcie citovaných ustanovení vyplýva, že záväzné stanovisko Krajského pamiatkového úradu - súhlas s povolením užívania stavby v kolaudačnom konaní - je potrebné, aby stavebník získal a predložil stavebnému úradu pred vydaním kolaudačného rozhodnutia, t.j. vo fáze kedy stavebník podal žiadosť o kolaudáciu a stavebný úrad v kolaudačnom konaní kontroluje splnenie podmienok zo stavebného povolenia. Opomenutím tejto povinnosti v kolaudačnom konaní stavebný úrad porušil práva dotknutého orgánu podľa § 140a ods. 3 stavebného zákona a § 32 ods. 12 zákona č 49/2002 Z.z., čím porušil zákon. Žalovaný dôvodil, že vzhľadom na vyššie uvedené nemožno akceptovať súdu, ktorý si citované platné právne predpisy vzťahujúce sa na povinnosť predložiť záväzné stanovisko dotknutého orgánu Krajského pamiatkového úradu v Bratislave v kolaudačnom konaní vyložil nesprávne. Trval na dôvodoch uvedených v odôvodnení napadnutého rozhodnutia, že Krajský stavebný úrad správne zistil, že stavebný úrad porušil zákon, keď v rozpore s § 80 ods. 1 stavebného zákona neoznámil začatie kolaudačnéhokonania všetkým dotknutým orgánom, ktoré chránia verejné záujmy podľa stavebného zákona a osobitných predpisov (§ 126 ods. 1, § 140a a § 140b stavebného zákona).
15.3 Žalovaný súčasne navrhol, aby kasačný súd ešte pred rozhodnutím vo veci samej vydal uznesenie, ktorým by priznal odkladný účinok kasačnej sťažnosti.
III. Vyjadrenie žalobcu ku kasačnej sťažnosti žalovaného proti rozsudku krajského súdu
16. Žalobca vo vyjadrení ku kasačnej sťažnosti žalovaného nesúhlasil s dôvodmi sťažovateľa uvedenými v jeho kasačnej sťažnosti. Navrhoval, aby kasačný súd kasačnú sťažnosť žalovaného proti napadnutému rozsudku Krajského súdu v Bratislave č.k. 1S/29/2012-137 zo dňa 10. mája 2018 zamietol ako nedôvodnú a zamietol tiež návrh na priznanie odkladného účinku.
17.1. V dôvodoch vyjadrenia žalobca vyslovil názor, že krajský súd celý prípad správne posúdil a vo veci vecne a právne správne rozhodol. S dôvodmi žalovaného uvedenými v kasanej sťažnosti nesúhlasil. Žalobca citujúc právnu úpravu ustanovenú v § 126 v ods. 1 stavebného zákona v spojení s § 1 ods. 1 zákona č. 49/2002 Z.z. v spojení s § 2 ods. 3, 4, s § 15 ods. 1, s § 16 ods. 1, 2, s § 17 ods. 1, 2 s § 18 ods. 1, s § 22 ods. 1, 2 uvedeného zákona, uviedol, že stavba rodinného domu, ktorého sa týka kolaudačné rozhodnutie č. D-2008-07/268/B/3/MT k zo dňa 15.04.2008 vydané stavebným úradom Mestskej časti Bratislava - Devín, nie je kultúrnou pamiatkou a nenachádza sa v pamiatkovej zóne ani v pamiatkovej rezervácii (ministerstvo ani v rámci mimo odvolacieho konania ani v rámci súdneho konania nepreukázal alebo nepredložil doklady, z ktorých by vyplynulo niečo iné). Mal za to, že z uvedeného vyplýva, že ochrana zabezpečovaná zákonom č. 49/2002 Z.z. sa na uvedenú stavbu rodinného domu nevzťahuje. Poukazom na právnu úpravu ustanovenú v § 32 ods. 11 zákona č. 49/2002 Z.z. žalobca vyslovil názor, že z uvedenej právnej úpravy vyplýva, že vzhľadom na to, že ochrana podľa zákona č. 49/2002 Z.z. sa nevzťahuje na stavby, ktoré nie sú kultúrnymi pamiatkami, alebo ktoré sa nenachádzajú v pamiatkovej rezervácií alebo pamiatkovej zóne, pri kolaudačnom konaní takejto stavby sa nepostupuje podľa § 126 ods. 1 stavebného zákona, a teda nebolo povinnosťou stavebného úradu Mestskej časti Bratislava - Devín vyžiadať si záväzné stanovisko pamiatkového úradu, či prizvať pamiatkový úrad na kolaudačné konanie. Ďalej žalobca citujúc právnu úpravu ustanovenú v § 140a stavebného zákona, uviedol, že v zmysle § 140a ods. 1, písm. a/ stavebného zákona orgán verejnej správy sa kvalifikuje ako dotknutý orgán, ak sú splnené dve podmienky - 1/ide o správny orgán (§ 1 ods. 2 správneho poriadku) a 2/ konanie podľa osobitného predpisu upravujúceho pôsobnosť tohto správneho orgánu je súčasťou konania podľa stavebného zákona, má naň nadväzovať alebo s ním súvisí. Tvrdil, že ministerstvo ani v rámci mimo odvolacieho konania a ani v rámci súdneho konania nevysvetlil ako dospel k záveru, že pamiatkový úrad je správnym orgánom, a že vydávanie záväzného stanoviska podľa § 32 ods. 11 zákona č. 49/2002 Z.z. je (správnym) konaním, keď zákon č. 49/2002 Z.z. uplatňovanie správneho poriadku explicitne vylučuje, pričom žiadnu osobitnú úpravu (správneho) konania neobsahuje. Podľa názoru žalobcu vydávanie záväzného stanoviska podľa § 32 ods. 11 zákona č. 49/2002 Z.z. nie je konaním a pamiatkový úrad pri vydávaní tohto stanoviska nemá postavenie správneho orgánu, a teda nenapĺňa podmienky dotknutého orgánu podľa § 140a ods. 1 písm. a/ stavebného zákona, a preto nebolo povinnosťou stavebného úradu Mestskej časti Bratislava - Devín prizvať ho na kolaudačné konanie.
17.2 Žalobca taktiež nesúhlasil s návrhom žalovaného, aby kasačný súd priznal kasačnej sťažnosti odkladný účinok. Vyslovil názor, že nie sú splnené zákonné podmienky na priznanie odkladného účinku kasačnej sťažností, ale práve naopak závažná ujma by nastala priznaním odkladného účinku, keďže nezákonný stav zapríčinený napadnutým rozhodnutím žalovaného č. 25397/2011/SVBP-59779/Hia zo dňa 14.11.2011, ktorým zasiahlo ministerstvo do základného práva na výkon vlastníckeho práva, garantovaného čl. 20 Ústavy Slovenskej republiky, by pretrvával, čo nie je žiaduce.
IV. Konanie pred kasačným súdom
18. Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd kasačný (§ 11 písm. g/ v spojení s § 438 ods. 2 SSP) preskúmal napadnutý rozsudok správneho súdu ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo (§ 453 ods. 2 SSP) v rozsahu námietok žalovaného uvedených v kasačnej sťažnosti, kasačnú sťažnosť prejednal bez nariadenia pojednávania (§ 455 SSP), keď deň vyhlásenia rozhodnutia bol zverejnený minimálne 5 dní vopred na úradnej tabuli a na internetovej stránke Najvyššieho súdu Slovenskej republiky www.nsud.sk (§ 452 ods. 1 v spojení s ust.§ 137 ods. 4 SSP) a dospel k záveru, že kasačná sťažnosť sťažovateľa nie je dôvodná.
19. Predmetom prieskumného konania na kasačnom súde bol rozsudok Krajského súdu v Bratislave č.k. 1S/29/2012-137 zo dňa 10. mája 2018, ktorým správny súd podľa ust. § 191 ods. 1 písm. d/ SSP zrušil rozhodnutie žalovaného - Ministerstva dopravy a výstavby SR č. 25397/2011/SVBP-59779/Hia zo dňa 14.11.2011 v spojení s rozhodnutím Krajského stavebného úradu v Bratislave č. A/2010/1588/BHN zo dňa 01.10.2010 SSP a vec vrátil žalovanému na ďalšie konanie.
20. V procese posudzovania zákonnosti napadnutého rozsudku správneho súdu kasačný súd vychádzal zo skutkových zistení vyplývajúcich zo spisového materiálu krajského súdu, súčasť ktorého tvoril administratívny spis žalovaného správneho orgánu, na ktoré poukázal už krajský súd v odôvodnení napadnutého rozsudku, z ktorých dôvodov ich najvyšší súd neopakuje a súčasne na ne poukazuje.
21. Predmetom preskumavacieho súdneho konania v danej veci bolo rozhodnutie žalovaného správneho orgánu - Ministerstva dopravy a výstavby SR č.25397/2011/SVBP-59779/Hia zo dňa 14.11.2011, ktorým žalovaný o spoločnom odvolaní Ing. Z. N., JUDr. A. N. - žalobcu a Ing. Z. N. rozhodol tak, že ich odvolania zamietol a potvrdil rozhodnutie Krajského stavebného úradu v Bratislave č. A/2010/1588/BHN zo dňa 01.10.2010. Uvedeným prvostupňovým rozhodnutím Krajský stavebný úrad v Bratislave v mimoodvolacom konaní podľa § 65 ods. 2 správneho poriadku zrušil právoplatné rozhodnutie Mestskej časti Bratislava - Devín č. D-2008-07/268/B/3/MT zo dňa 15.04.2008 (právoplatné 21.04.2008), ktorým bolo podľa § 82 ods.1 stavebného zákona povolené užívanie stavby „Rodinný dom - Slovanské nábrežie č. 26“ a prípojky inžinierskych sieti, elektro NN, vody a plynu na pozemku parc.č. 1054 v k.ú. Devín pre stavebníkov Ing. Z. N.Š., JUDr. A. N. - žalobcu a Ing. Z. N..
22. V správnom súdnictve poskytuje správny súd ochranu právam alebo právom chráneným záujmom fyzickej osoby a právnickej osoby v oblasti verejnej správy a rozhoduje v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom. (§ 2 ods. 1 SSP) Konanie pred správnym súdom je jednou zo záruk ochrany základných ľudských práv a slobôd a ochrany práv a oprávnených záujmov účastníkov administratívneho konania. (§ 5 ods. 2 SSP) Na rozhodnutie správneho súdu je rozhodujúci stav v čase právoplatnosti rozhodnutia orgánu verejnej správy alebo v čase vydania opatrenia orgánu verejnej správy. (§ 135 ods. 1 SSP) Správnou žalobou sa žalobca môže domáhať ochrany svojich subjektívnych práv proti rozhodnutiu orgánu verejnej správy alebo opatreniu orgánu verejnej správy. (§ 177 ods. 1 SSP)
23. Kasačný súd predovšetkým upriamuje pozornosť na to, že správny súd nie je súdom skutkovým. Jeho úlohou pri preskúmaní zákonnosti rozhodnutia a postupu správneho orgánu podľa tretej časti Správneho súdneho poriadku (§§ 177 a nasl. SSP) je posudzovať, či správny orgán príslušný na konanie si zadovážil dostatok skutkových podkladov pre vydanie rozhodnutia, či zistil vo veci skutočný stav, či konal v súčinnosti s účastníkom konania, či rozhodnutie bolo vydané v súlade so zákonmi a inými právnymi predpismi a či obsahovalo zákonom predpísané náležitosti, teda či rozhodnutie správneho orgánu bolo vydané v súlade s hmotnoprávnymi ako aj s procesnoprávnymi predpismi. Zákonnosť rozhodnutia správneho orgánu je podmienená zákonnosťou postupu správneho orgánu predchádzajúceho vydaniu napadnutého rozhodnutia. Kasačný súd upriamuje pozornosť tiež na to, že správny súd v preskúmavacom konaní neposudzuje účelnosť a vhodnosť rozhodnutia orgánu verejnej správy. Preskúmava, či orgán štátnej správy konal a rozhodol v zmysle zákona, či postupoval v správnom konaní s účastníkmi konania, či sa vysporiadal s ich námietkami a či na základe skutkových zistení na základe logického a rozumného uváženia ustálili správne svoj právny záver.
24. Správne súdnictvo v Slovenskej republike vychádza z materiálneho chápania právneho štátu v zmysle čl. 1 ods. 1 ústavy vyžadujúceho, aby verejná správa bola pod kontrolou súdnej moci. Je založené jednak na kontrole verejnej správy, či táto (ne)prekračuje jej zverené právomoci a jednak poskytuje ochranu subjektívnym právam osôb, do ktorých bolo zasiahnuté alebo zasahované v rozpore so zákonom. Hlavnou úlohou správneho súdnictva je teda ochrana subjektívnych práv a jeho cieľom ochrana práv fyzických a právnických osôb a ich prostredníctvom následne aj ochrana zákonnosti. Správne súdnictvo je neoddeliteľným atribútom právneho štátu zaručujúcim každej osobe či už ide o fyzickú alebo právnickú osobu ochranu práv pred činnosťou orgánov verejnej správy. Dodržiavanie zákonnosti v oblasti výkonnej moci a dôsledná ochrana jednotlivca je jednou z najdôležitejších čŕt právneho štátu, ktorého koncepcia práva stojí aj na dodržiavaní práva štátnymi orgánmi. 25. Kasačný súd zistil, že krajský súd v danej veci v procese súdneho prieskumu napadnutého rozhodnutia žalovaného náležite postupoval v súlade s procesnými pravidlami zákonodarcom nastolenými v prvej hlave tretej časti Správneho súdneho poriadku, keď súdny prieskum zákonnosti rozhodnutia žalovaného správneho orgánu napadnutého žalobou náležite vykonal v súlade s platnou právnou úpravou správneho poriadku v spojení s právnou úpravou na vec sa vzťahujúcou ( zákon č. 50/1976 Zb.) a svoju právnu úvahu, na základe ktorej ustálil svoj právny záver, náležite odôvodnil. Kasačný súd po vykonaní súdneho prieskumu napadnutého rozhodnutia žalovaného a postupu mu predchádzajúceho pri aplikácii zákonnej úpravy uvedených právnych predpisov postupom podľa Správneho súdneho poriadku dospel k zhodnému právnemu záveru ako správny súd o dôvodnosti žaloby spochybňujúcej vecnú správnosť a zákonnosť napadnutého rozhodnutia žalovaného v spojení s prvostupňovým správnym rozhodnutím.
V. Právne posúdenie kasačným súdom
26. Podľa čl. 1 ods. 1 veta prvá Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát.
27. Základom interpretácie a aplikácie čl. 1 ods. 1 ústavy je zabezpečenie materiálneho a nie formálneho právneho štátu. Základnou premisou materiálneho právneho štátu sa prezentuje všeobecná záväznosť práva pre všetkých. To znamená, že štátne orgány, orgány územnej samosprávy, právnické osoby s právomocou rozhodovania o právach a povinnostiach, ako aj každý jednotlivec musí konať tak, ako určuje právny poriadok.
28. Ústavný súd SR princíp materiálneho právneho štátu prezentoval v právnom názore:,,V právnom štáte, v ktorom sú ako neoddeliteľné súčasti okrem iných stelesnené princípy, ako sú právna istota a spravodlivosť (princíp materiálneho právneho štátu), čo možno spoľahlivo vyvodiť z čl. 1 ústavy, sa osobitný dôkaz kladie na ochranu tých práv, ktoré sú predmetom jej úpravy. Povinnosťou všetkých štátnych orgánov je zabezpečiť reálnu možnosť ich uplatnenia tými subjektmi, ktorými boli priznané“ (ÚS 17/1999, Nález z 22. septembra 1999. Zbierka nálezov a uznesení Ústavného súdu SR 1999, s. 365; zhodne I. ÚS 44/1999, Nález z 13. októbra 1999. Zbierka nálezov a uznesení Ústavného súdu SR 1999, s. 382, I. ÚS 10/98)“. (I. ÚS 54/02. Nález z 13. novembra 2002. Zbierka nálezov a uznesení Ústavného súdu SR 2002 - II. polrok, s. 750, nález Ústavného súdu SR č. PL. ÚS 22/06). Judikatúra ústavného súdu tiež kladie dôraz na to, že v súlade s čl. 1 ods. 1 ústavy s uplatňovaním princípu právnej istoty v právom štáte sa spája požiadavka všeobecnosti, platnosti, trvácnosti, stability, racionálnosti a spravodlivého obsahu právnych noriem; medzi ústavné princípy vlastné právnemu štátu patrí aj zákaz svojvôle v činnosti štátnych orgánov, ako aj zásada primeranosti, resp. proporcionality (m. m. PL. ÚS 1/04).
29. Podľa čl. 2 ods. 2 ústavy štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.
30. Podľa čl. 152 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky výklad a uplatňovanie ústavných zákonov, zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov musí byť v súlade s touto ústavou. 31. Z uvedeného článku ústavy vyplýva, že výklad a uplatňovanie všeobecne záväzných právnych predpisov musí byť v súlade s ústavou. Pozitivistický právny prístup k aplikácii zákonov je preto v činnosti štátnych orgánov modifikovaný ústavne konformným výkladom, ktorý v závislosti od ústavou chránených hodnôt pôsobí reštriktívne alebo extenzívne na dikciu zákonných pojmov. Obsah zákonnej právnej normy nemôže byť interpretovaný izolovane, mimo zmyslu a účelu zákona, cieľa právnej regulácie, ktorý zákon sleduje. Požiadavka na ústavne konformnú aplikáciu a výklad zákona je podmienkou zákonnosti rozhodnutia. Mocenské orgány štátu realizujúc svoju rozhodovaciu právomoc sú pri výkone svojej moci povinné postupovať v zmysle čl. 2 ods. 2 ústavy, s prihliadnutím na to, že súčasne sú viazané aj právnou úpravou obsiahnutou v medzinárodných zmluvách, ktorými je Slovenská republika viazaná (čl. 7 Ústavy SR) a po vstupe Slovenskej republiky do Európskeho spoločenstva, Európskej únie postupovať tiež v súlade s právne záväznými predpismi Európskeho spoločenstva, Európskej únie.
32. V danej súvislosti kasačný súd dáva tiež do pozornosti rozhodnutie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp.zn. III. ÚS 341/07, v ktorom ústavný súd konštatuje: „Ústavný súd SR už v rámci svojej rozhodovacej činnosti konštatoval, že nevyhnutnou súčasťou rozhodovacej činnosti súdov zahŕňajúcej aplikáciu abstraktných právnych noriem na konkrétne okolnosti individuálnych prípadov je zisťovanie obsahu a zmyslu právnej normy uplatňovaním jednotlivých metód právneho výkladu. Ide vždy o metodologický postup, v rámci ktorého nemá žiadna z výkladových metód absolútnu prednosť, pričom jednotlivé uplatnené metódy by sa mali navzájom dopĺňať a viesť k zrozumiteľnému a racionálne zdôvodnenému vysvetleniu textu právneho predpisu. Pri výklade a aplikácii ustanovení právnych predpisov je nepochybne treba vychádzať najprv z ich doslovného znenia. Súd však nie je doslovným znením zákonného ustanovenia viazaný absolútne. Môže, ba dokonca sa musí od neho (od doslovného znenia právneho textu) odchýliť v prípade, keď to zo závažných dôvodov vyžaduje účel zákona, systematická súvislosť alebo požiadavka ústavne súladného výkladu zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov (čl. 152 ods. 4 ústavy). Samozrejme, že sa v takýchto prípadoch musí zároveň vyvarovať svojvôle (arbitrárnosti) a svoju interpretáciu právnej normy musí založiť na racionálnej argumentácii. V prípadoch nejasnosti alebo nezrozumiteľnosti znenia ustanovenia právneho predpisu (umožňujúceho napr. viac verzií interpretácie) alebo v prípade rozporu tohto znenia so zmyslom a účelom príslušného ustanovenia, o ktorého jednoznačnosti niet pochybnosti, možno uprednostniť výklad e ratione legis pred doslovným gramatickým (jazykovým) výkladom. Viazanosť štátnych orgánov zákonom v zmysle čl. 2 ods. 2 ústavy totiž neznamená výlučnú a bezpodmienečnú nevyhnutnosť doslovného gramatického výkladu aplikovaných zákonných ustanovení. Ustanovenie čl. 2 ods. 2 ústavy nepredstavuje iba viazanosť štátnych orgánov textom, ale aj zmyslom a účelom zákona“.
33. Vychádzajúc z uvedeného najvyšší súd v kasačnom konaní pri prieskume zákonnosti napadnutého rozsudku správneho súdu zameral svoju pozornosť zásadnej námietke sťažovateľa - žalovaného, ktorou namietal, že krajský súd rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci podľa § 440 ods.1, písm. g/ SSP. Nesprávne posúdenie veci sťažovateľ videl v tom, že správny súd v danom prípade nesprávne aplikoval § 65 ods. 2 správneho poriadku k rozsahu zásahu do dobromyseľne nadobudnutých práv. Z uvedených dôvodov kasačný súd zameral svoju pozornosť tejto spornej otázke.
34. Podľa § 65 ods. 1, 2, 3 správneho poriadku rozhodnutie, ktoré je právoplatné, môže z vlastného alebo iného podnetu preskúmať správny orgán najbližšie vyššieho stupňa nadriadený správnemu orgánu, ktorý toto rozhodnutie vydal (§ 58), ak ide o rozhodnutie ústredného orgánu štátnej správy, jeho vedúci na základe návrhu ním ustavenej osobitnej komisie (§ 61 ods. 2). Správny orgán príslušný na preskúmanie rozhodnutia ho zruší alebo zmení, ak bolo vydané v rozpore so zákonom, všeobecne záväzným právnym predpisom alebo všeobecne záväzným nariadením. Pri zrušení alebo zmene rozhodnutia dbá na to, aby práva nadobudnuté dobromyseľne boli čo najmenej dotknuté. Pri preskúmavaní rozhodnutia vychádza správny orgán z právneho stavu a skutkových okolností v čase vydania rozhodnutia. Nemôže preto zrušiť alebo zmeniť rozhodnutie, ak sa po jeho vydaní dodatočne zmenili rozhodujúce skutkové okolnosti, z ktorých pôvodné rozhodnutie vychádzalo.
35. V citovanej právnej norme zákonodarca ustanovuje podmienky preskúmania rozhodnutia mimo odvolacieho konania, majúceho charakter mimoriadneho opravného prostriedku, ktorý je z hľadiska svojej právnej povahy prostriedok dozorového opravného prostriedku. Predpokladom na uplatnenie tohto opravného prostriedku je právoplatnosť rozhodnutia vydaného v správnom konaní a zásadnou podmienkou na jeho uplatnenie je nezákonnosť rozhodnutia. Účelom konania preskúmania rozhodnutia mimo odvolacieho konania je preskúmavanie právnych nedostatkov, t.j. odstraňovanie rozporov rozhodnutí so zákonmi a inými všeobecne záväznými predpismi. Na základe výsledkov preskúmania rozhodnutia mimo odvolacieho konania správny orgán rozhodnutie zruší alebo zmení. Či dôjde k zrušeniu alebo k zmene rozhodnutia, posúdi správny orgán podľa okolností konkrétneho prípadu. Dôvodom na zrušenie alebo zmenu rozhodnutia môže byť len nezákonnosť rozhodnutia. Takýto postup však nie je možný len pre nehospodárnosť, či neúčelnosť rozhodnutia alebo pre jeho formálne nedostatky, ak nemajú vplyv na obsah rozhodnutia, a pod. V záujme zachovania stability právnych vzťahov založených rozhodnutím zákon vylučuje zmenu alebo zrušenie rozhodnutia, ak by takýmto postupom boli významne narušené práva nadobudnuté dobromyseľne. Pri preskúmavaní rozhodnutia mimo odvolacieho konania správny orgán vychádza zo skutkového a právneho stavu, ktorý tu bol v čase vydania rozhodnutia. Nezákonnosť rozhodnutia teda musela existovať už v čase vydania rozhodnutia.
36. Uplatňovaním inštitútu preskúmania správneho rozhodnutia mimo odvolacieho konania sa už zaoberal v rozhodovacej praxe najvyšší súd, ktorý vo svojej judikatúre napr. R 69/2002 - rozsudok Najvyššieho súdu SR sp.zn. 4 Sž 31/2002, konštatoval, že správne konanie výlučne sleduje, aby bola zaistená správna aplikácia hmotného práva, aby rozhodnutie vo veci, ktorým sa zakladajú, menia alebo zrušujú konkrétne práva a povinnosti, bolo v súlade s hmotným právom. Zrušenie alebo zmena právoplatných rozhodnutí na základe mimoriadnych opravných prostriedkov (aj preskúmaním podľa § 65 ods. 2 správneho poriadku) takto prichádza do úvahy len za situácie, ak sa v konaní (o mimoriadnom opravnom prostriedku) preukáže, že rozhodnutie je v rozpore s hmotným právom. Teda inštitút mimoriadnych opravných prostriedkov pri rešpektovaní stability práv priznaných právoplatným rozhodnutím nie je určený na odstraňovanie procesných vád a nedostatkov, ktoré nemali vplyv na zákonnosť rozhodnutia z hľadiska hmotného práva. Či je právoplatné rozhodnutie v rozpore s hmotným právom, musí byť zistené nepochybným spôsobom pred jeho zrušením. To predstavuje potrebu objasniť všetky okolnosti rozhodné pre posúdenie veci, t.j. zabezpečiť potrebné skutkové zistenia a tiež stanoviská účastníkov k týmto zisteniam, ako aj orgánu, ktorý preskúmavané rozhodnutie vydal. Tento proces nemožno zrušením rozhodnutia posunúť do pôvodného konania a až tam zisťovať, či skutočne došlo alebo nedošlo k porušeniu zákona, a ak áno, či verejný záujem prevyšuje nad záujmom dobromyseľne nadobudnutých práv účastníka (prípad § 65 ods. 3 správneho poriadku).
37. Najvyšší súd Slovenskej republiky vo svojej judikatúre publikovanej v Zbierke súdnych rozhodnutí pod č. R 27/2003, vyslovil názor, že preskúmavanie rozhodnutí v mimoodvolacom konaní je inštitút určený na nápravu nezákonných rozhodnutí, a to ich zrušením alebo zmenou, za súčasného rešpektovania dobromyseľne nadobudnutých práv účastníkov. Zrušenie takto preskúmaného rozhodnutia prichádza do úvahy len vtedy, ak vadné rozhodnutie nemalo byť vôbec vydané a konanie treba zastaviť, alebo vtedy, keď pre nevyhnutnosť vykonania ďalšieho dokazovania je z hľadiska rýchlosti či hospodárnosti výhodnejšie, ak vo veci opätovne rozhodne orgán nižšieho stupňa. V ostatných prípadoch správny orgán sám rozhodnutie zmení. Novým, zákonu zodpovedajúcim spôsobom, tak určí práva, ktoré boli preskúmaným rozhodnutím nesprávnym spôsobom, či v nesprávnom rozsahu priznané. Pri oboch týchto alternatívach je správny orgán povinný dbať na ochranu dobromyseľne nadobudnutých práv.
38. Skutkové zistenia vyplývajúce zo súdneho a administratívneho spisu v danej veci preukazujú, že Krajský stavebný úrad v Bratislave prvostupňovým rozhodnutím č. A/2010/1588/BHN z 01.10.2010 vydaným v mimoodvolacom konaní podľa § 65 ods. 2 správneho poriadku zrušil právoplatné rozhodnutie Mestskej časti Bratislava - Devín č. D-2008-07/268/B/3/MT zo dňa 15.04.2008 (právoplatné 21.04.2008), ktorým bolo podľa § 82 ods.1 stavebného zákona povolené užívanie stavby „Rodinný dom - Slovanské nábrežie č. 26“ a prípojky inžinierskych sieti, elektro NN, vody a plynu napozemku parc.č. 1054 v k.ú. M. pre stavebníkov Ing. Z. N., JUDr. A. N.Q. - žalobcu a Ing. Z. N., z dôvodov, že stavebný úrad nepostupoval v súlade so zákonom, najmä s ust. § 32 ods. 1, a § 46 správneho poriadku, § 80 ods. 1, § 81 ods. 1, § 126 ods. 1, § 140a ods. 1, 3, stavebného zákona a § 9 ods. 3 zákona č. 49/2002 Z.z.. Z odôvodnenia uvedeného rozhodnutia vyplynulo, že prvostupňový správny orgán za dôvod nezákonnosti kolaudačného rozhodnutia - Mestskej časti Bratislava - Devín č. D-2008-07/268/B/3/MT zo dňa 15.04.2008 považoval najmä to, že v spise ku kolaudačnému rozhodnutiu absentovala kompletná projektová dokumentácia skutočného vyhotovenia stavby overená stavebným úradom s vyznačením prípadných zmien oproti projektovej dokumentácii, na základe čoho konštatoval, že stavebný úrad konal zmätočne bez dostatočných podkladov, v dôsledku čoho bolo aj kolaudačné rozhodnutie možné považovať za nepreskúmateľné. Krajský stavebný úrad odôvodnil svoje rozhodnutie ďalej tým, že napriek tomu, že rozhodnutie o dodatočnom povolení zmeny stavby pred dokončením č. D-2007-06/133/A/Mt z 22.06.2007 bolo na základe protestu prokurátora Okresnej prokuratúry Bratislava IV č. Pd 172/08-9 z 12.12.2008 zrušené až po vydaní kolaudačného rozhodnutia, dôvody pre zrušenie rozhodnutia majú priamo vplyv aj na posúdenie zákonnosti kolaudačného rozhodnutia. Za dôvod nezákonnosti kolaudačného rozhodnutia krajský stavebný úrad tiež považoval, že v spisovom materiáli sa nenachádza ani jedno stanovisko dotknutého orgánu. V závere odôvodnenia rozhodnutia krajský stavebný úrad konštatoval, že uvedené porušenie zákona je natoľko závažné, že ochrana verejných záujmov na zachovaní zákonnosti prevyšuje nad ochranou dobromyseľne nadobudnutých práv stavebníkov, keďže nezákonnosť rozhodnutia vyplýva aj z ich postupu v konaní. Žalovaný preskúmavaným rozhodnutím prvostupňové rozhodnutie Krajského stavebného úradu v Bratislave potvrdil a odvolanie stavebníkov zamietol. Žalovaný v odôvodnení rozhodnutia sa v zásade stotožnil so skutkovými zisteniami a právnym názorom vysloveným v prvostupňovom rozhodnutí. Žalovaný v odôvodnení rozhodnutia v jeho závere tiež konštatoval, že uvedené porušenia sú natoľko závažné, že prevažuje záujem na dôslednom dodržiavaní zákonnosti nad záujmom stavebníkov na zachovaní pôvodného kolaudačného rozhodnutia (dobromyseľne nadobudnuté práva).
39. Krajský súd v odôvodnení napadnutého rozhodnutia konštatoval, že v danom prípade pri posúdení otázky dobromyseľnosti, odôvodnenie ako prvostupňového rozhodnutia správneho orgánu, tak napadnutého rozhodnutia žalovaného je v tejto časti nepreskúmateľné pre nedostatok dôvodov. Správny súd poukázal na to, že úlohou správneho orgánu je zodpovedne posúdiť, či účastník nadobudol práva dobromyseľne alebo nie, pričom svoj záver musí v rozhodnutí dostatočne odôvodniť. Podľa názoru správneho súdu prvostupňový správny orgán a rovnako ani žalovaný sa otázkou posúdenia, či žalobca nadobudol resp. nenadobudol práva dobromyseľne, a či môžu byť zmenou alebo zrušením rozhodnutia dotknuté, riadne nezaoberali. Správny súd obidve rozhodnutia správnych orgánov pre absenciu dôvodov k otázke dobromyseľnosti žalobcu pri nadobudnutí práv z kolaudačného rozhodnutia stavebného úradu, vyhodnotil ako nepreskúmateľné, keď správne orgány v odôvodnení svojho rozhodnutia len skonštatovali, že porušenia sú natoľko závažné, že prevažuje záujem na dôslednom dodržaní zákonnosti nad záujmom stavebníkov na zachovaní pôvodného kolaudačného rozhodnutia.
40. Kasačný súd k uvedenému konštatuje. Zákonodarca v citovanej právnej norme § 65 ods. 2 druhá veta správneho poriadku priamo správnemu orgánu v procese mimoodvolacieho konania ustanovuje povinnosť prihliadať a zohľadniť práva nadobudnuté dobromyseľne, keď stanoví: „Pri zrušení alebo zmene rozhodnutia dbá na to, aby práva nadobudnuté dobromyseľne boli čo najmenej dotknuté.“
41. Vychádzajúc zo skutkových zistení vyplývajúcich z administratívneho spisu kasačný súd zhodne ako krajský súd dospel k záveru, že žalovaný ani správny orgán prvého stupňa náležite nepostupovali v súlade s právnou úpravou ustanovenou v § 65 ods. 2 správneho poriadku. Z procesu mimoodvolacieho konania správnych orgánov oboch stupňov a ani z odôvodnenia ich rozhodnutí ako výsledok ich preskúmavacej činnosti zákonnosti kolaudačného rozhodnutia, zákonnosť ktorého preskúmavali v mimoodvolacom konaní, nijakým spôsobom nevyplýva, ako posudzovali práva stavebníkov nadobudnuté kolaudačným rozhodnutím. Túto ich povinnosť priamo zakotvuje právna úprava ustanovená v § 65 ods.2 veta druhá správneho poriadku, a preto pokiaľ správne orgány oboch stupňov v mimoodvolacom konaní jej nevenovali náležitú pozornosť, ktorý postup musí byť zrejmý z odôvodnenia ich rozhodnutí, táto skutočnosť je sama osebe dôvodom zakladajúcim nezákonnosť ich rozhodnutia. Argumentáciužalovaného ako aj prvostupňového správneho orgánu uvedenú v závere odôvodnenia ich rozhodnutí, že porušenia sú natoľko závažné, že prevažuje záujem na dôslednom dodržaní zákonnosti nad záujmom stavebníkov na zachovaní pôvodného kolaudačného rozhodnutia, kasačný súd zhodne ako správny súd nemohol považovať za dostatočné odôvodnenie postupu a zdôvodnenia právnej úvahy správnych orgánov oboch stupňov, na základe ktorej dospeli k záveru pri posudzovaní otázky vo vzťahu k právam stavebníkov nadobudnutým kolaudačným rozhodnutím. Kasačný súd súhlasí s tvrdením žalovaného, že zákonnú povinnosť správneho orgánu dbať pri zrušení alebo zmene právoplatného rozhodnutia, aby práva nadobudnuté dobromyseľne boli čo najmenej dotknuté, nemožno chápať tak, že tieto práva nemôžu byť dotknuté vôbec. Kasačný súd však upriamuje pozornosť žalovaného na to, že proces správneho konania predchádzajúci vydaniu správneho rozhodnutia aj v mimoodvolacom konaní musí vyplývať jednak z administratívneho spisu ako aj z odôvodnenia rozhodnutia správneho orgánu, v ktorom správny orgán v súlade s ust. § 47 ods. 3 správneho poriadku je povinný uviesť, ktoré skutočnosti boli podkladom pre rozhodnutie, akými úvahami bol vedený pri hodnotení dôkazov, ako použil správnu úvahu pri použití právnych predpisov, na základe ktorých rozhodoval a ako sa vyrovnal s návrhmi a námietkami účastníkov konania. Vzhľadom k uvedenému ak žalovaný argumentoval, že pokiaľ dôjde k závažnému porušeniu zákona tak, ako je to v tomto prípade, je potreba zrušenia nezákonného rozhodnutia, keďže záujem ochrany zákonnosti jednoznačne prevažuje nad právami nadobudnutými žalobcom dobromyseľne, majúc za to, že v tomto prípade záujem na dodržiavanie zákona jednoznačne prevažuje nad právami nadobudnutými dobromyseľne, uvedené tvrdenia mal v odôvodnení napadnutého rozhodnutia (rovnako aj správny orgán prvého stupňa v odôvodnení prvostupňového rozhodnutia) náležite odôvodniť v súlade s ust. 47 ods.3 správneho poriadku, čo v odôvodnení rozhodnutí správnych orgánov oboch stupňoch absentuje.
42. V danej súvislosti kasačný súd upriamuje pozornosť tiež na to, že v ústavnoprávnej rovine podľa čl. 20 ods. 1 ústavy, vlastnícke právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu. Funkcia práva vlastniť majetok a jeho ochrana spočíva v tom, aby sa všetkým vlastníkom poskytla a súčasne trvale garantovala právna istota tak, že vlastnícke právo k veci, ktoré nadobudol v súlade s platnými zákonmi, sa nemôže obmedziť alebo využiť bez právneho dôvodu (PL. Ús 16/95). Taktiež Dohovor o ochrane ľudských práv a slobôd v čl. 1 v znení dodatkového protokolu č. 1 poskytuje ochranu majetku každej fyzickej a právnickej osobe s výnimkou pozbavenia majetku na základe podmienok ustanovených v zákone z dôvodu verejného záujmu. Na uvedenú právnu úpravu nadviazal zákonodarca aj v Občianskom zákonníku v §§ 123 a nasl., keď v právnej norme § 124 stanovil, že všetci vlastníci majú rovnaké práva a povinnosti a poskytuje sa im rovnaká právna ochrana.
43. Z uvedenej právnej úpravy jednoznačne vyplýva, že oproti právu vlastníkov nehnuteľností susediacich s predmetnou stavbou rodinného domu stavebníkov na nerušený výkon ich vlastníckeho práva, do ktorého podľa ich tvrdení bolo zasiahnuté výstavbou rodinného domu stavebníkov, je postavené právo stavebníkov (aj žalobcu) na právo s rovnakým obsahom a teda právo vlastniť a zveľaďovať svoj majetok, pričom práva na obidvoch stranách vlastníkov susediacich nehnuteľností musia byť v rovnováhe, ktorých zabezpečenie spočíva na stavebnom úrade v stavebnom konaní od jeho počiatku pri vydávaní stavebného povolenia až po povolenie užívať predmetnú stavbu.
44. Vychádzajúc z predmetu súdneho prieskumu v danej veci, kasačný súd dáva súčasne do pozornosti právny názor Ústavného súdu SR vyslovený v jeho náleze sp.zn. III. ÚS 72/2010, v zmysle ktorého „v súvislosti s výkladom a aplikáciou príslušných právnych predpisov musí súd (rovnako aj orgán verejnej správy) prihliadať na spravodlivú rovnováhu pri poskytovaní ochrany uplatňovaným právam a oprávneným záujmom účastníkom konania. Princíp spravodlivosti a požiadavka materiálnej ochrany práv sú totiž podstatnými a neopomenuteľnými atribútmi právnej ochrany (predovšetkým súdnej) v rámci koncepcie materiálneho právneho štátu. Nevyhnutnou súčasťou rozhodovacej činnosti súdov, ktorá zahŕňa aplikáciu abstraktných právnych noriem na konkrétne okolnosti individuálnych prípadov, je zisťovanie obsahu a zmyslu právnej normy uplatňovaním jednotlivých metód právneho výkladu. Ide vždy o metodologický postup, v rámci ktorého nemá žiadna z výkladových metód absolútnu prednosť, pričom jednotlivé uplatnené metódy by sa mali navzájom dopĺňať a viesť k zrozumiteľnému a racionálne zdôvodnenému vysvetleniu textov právneho predpisu“.
45. Vzhľadom k uvedenému, kasačný súd v danom prípade nepovažoval postup správnych orgánov oboch stupňov za súladný so zákonom, keď v preskúmavacom konaní, predmetom ktorého bolo posúdenie zákonnosti kolaudačného rozhodnutia, ktorým sa povolilo užívanie stavby rodinného domu stavebníkov (aj žalobcu), neupriamili svoju pozornosť k predmetu posúdenia aj z pohľadu zabezpečenia spravodlivej rovnováhy pri poskytovaní ochrany uplatňovaným právam a oprávneným záujmom účastníkom správneho konania. Zo skutkových okolností vyplývajúcich z administratívneho spisu podľa názoru kasačného súdu vyplýva, že v danej veci správne orgány oboch stupňov v rámci svojej kompetencie, ktorú im zveruje správny poriadok, pri výkone verejnej moci postupovali pri dodržiavaní relevantných právnych predpisov vzťahujúcich sa k mimoodvolaciemu konaniu v zmysle právnej úpravy správneho poriadku vo vzťahu k právnej úprave stavebného zákona, najmä pri interpretácii právnej normy ustanovenej v § 65 ods. 2, veta druhá správneho poriadku, formalisticky, keď v rámci svojej rozhodovacej činnosti neposudzovali a nevyhodnotili práva žalobcu a ostatných stavebníkov predmetného rodinného domu v súlade s citovanou právnou normou § 65 ods. 2 veta druhá správneho poriadku. Takýto postup kasačný súd zhodne s názorom správneho súdu považuje za nesúladný so zákonom. 46. Kasačný súd vzhľadom k uvedenému dospel k záveru, že krajský súd v preskúmavanej veci postupom v súlade s právnou úpravou ustanovenou v tretej časti Správneho súdneho poriadku (§§ 177 a nasl.), náležite preskúmal zákonnosť rozhodnutia žalovaného správneho orgánu a postup mu predchádzajúci v rozsahu žalobných dôvodov a v odôvodnení napadnutého rozsudku sa náležite vysporiadal so zásadnými žalobnými námietkami.
47. S poukazom na právne závery konštatované vyššie potom aj odkaz žalovaného uvádzaný v kasačnej sťažnosti, na závery plynúce z označeného rozhodnutia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky vyhodnotil kasačný súd ako právne nerelevantný. V rozhodnutí označenom sťažovateľom najvyšší súd taktiež riešil otázky vo vzťahu zrušenia právoplatného správneho rozhodnutia na základe mimoriadneho opravného prostriedku (§ 65 správneho poriadku), avšak najvyšší súd v tomto rozhodnutí vychádzal z iných skutkových podkladov, a teda z iného skutkového základu veci, aký bol predmetom súdneho prieskumu v danom prípade.
48. Na základe skutkových okolností vyplývajúcich z administratívneho spisu, poukazom na právne závery uvedené vyššie, kasačný súd považoval námietku žalovaného, že krajský súd rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci podľa § 440 ods. 1 písm. g/ SSP, uvedenú v kasačnej sťažnosti proti rozsudku krajského súdu, za nedôvodnú, ktorá nemohla mať za následok úspešnosť jeho návrhu. Kasačný súd kasačnú sťažnosť sťažovateľa proti rozsudku správneho súdu preto podľa § 461 SSP ako nedôvodnú zamietol.
49. Kasačný súd o nároku na náhradu trov kasačného konania rozhodol podľa právnej úpravy ustanovenej v § 467 ods.1 v spojení s § 167 ods. 1, s § 169 a s § 175 ods. 1 SSP. Žalobcovi priznal proti žalovanému právo na náhradu trov tohto konania, pre jeho úspech v konaní. Ďalším účastníkom konania nárok na náhradu trov tohto konania nepriznal pre nesplnenie zákonných podmienok na ich priznanie.
50. Kasačný súd záverom uvádza, že osobitne nerozhodoval o návrhu žalovaného na priznanie odkladného účinku jeho kasačnej sťažnosti z dôvodu jeho neodôvodnenia a vzhľadom na to, že osobitné rozhodovanie o tomto návrhu by bolo z dôvodu rozhodnutia vo veci samej nadbytočné.
51. Toto rozhodnutie prijal kasačný súd v senáte pomerom hlasov 3:0 (§ 3 ods. 9 zákona č. 757/2004 Z.z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení účinnom od 1. mája 2011).
Poučenie:
Proti tomuto rozsudku nie je prípustný opravný prostriedok.