Najvyšší súd
6Sžo/27/2008
Slovenskej republiky
ROZSUDOK
V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY
Najvyšší súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedu JUDr. Jozefa Hargaša a sudkýň JUDr. Jaroslavy Fúrovej a JUDr. Eleny Berthotyovej, PhD. v právnej veci žalobcu M., bytom v B., zastúpeného JUDr. J., advokátom, so sídlom v B. proti žalovanej Slovenskej informačnej službe so sídlom v Bratislave, Vajnorská ulica, P. O. Box 69, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovanej č. p. PK-48-6/2006 z 13. novembra 2006, na odvolanie žalovanej proti rozsudku Krajského súdu v Banskej Bystrici č. k. 23S/103/2007- 52 zo 14. novembra 2007 takto
r o z h o d o l :
Najvyšší súd Slovenskej republiky napadnutý rozsudok Krajského súdu v Banskej Bystrici č. k. 23S/103/2007-52 zo 14. novembra 2007 p o t v r d z u j e.
Žalovaná je povinná zaplatiť žalobcovi náhradu trov odvolacieho konania vo výške 1 655 Sk, na účet právneho zástupcu žalobcu JUDr. J., číslo účtu X., VS X. vedený v T. a. s., do troch dní od právoplatnosti rozsudku.
O d ô v o d n e n i e
Napadnutým rozsudkom Krajský súd v Banskej Bystrici podľa § 250j ods. 2 písm. a/ a ods. 3 Občianskeho súdneho poriadku (ďalej len „OSP“) zrušil rozhodnutie žalovanej č. p. PK-48-6/2006 z 13. novembra 2006 ako aj prvostupňové rozhodnutie č. p. 312/2006 zo dňa 31. júla 2006 a vec vrátil žalovanej na ďalšie konanie. O trovách konania rozhodol tak, že žalovanej uložil povinnosť zaplatiť ich náhradu žalobcovi v sume 6 196 Sk.
Preskúmavaným rozhodnutím č. p. PK-48-6/2006 z 13. novembra 2006 žalovaná zamietla rozklad žalobcu a potvrdila Personálny rozkaz riaditeľa žalovanej č. 312 z 31. júla 2006, ktorým bol žalobca podľa § 35 ods. 1 písm. a/ zákona č. 73/1998 Z. z. o štátnej službe príslušníkov Policajného zboru, Slovenskej informačnej služby, Zboru väzenskej a justičnej stráže Slovenskej republiky a Železničnej polície v platnom znení odvolaný dňom 1. augusta 2006 z funkcie starší referent – špecialista 21. oddelenia 2. odboru Sekcie S Slovenskej informačnej služby (ďalej len „SIS“) a podľa § 33 ods. 1 citovaného zákona bol dňom 2. augusta 2006 ustanovený do funkcie referent ochrany Oddelenia fyzickej ochrany objektov 9. odboru Sekcie E SIS.
Krajský súd dospel k záveru, že preskúmavané rozhodnutie žalovanej ako aj rozhodnutie správneho orgánu prvého stupňa boli vydané na základe neúčinného právneho predpisu a vychádzali z nesprávneho právneho posúdenia veci. V odôvodnení rozsudku poukázal na to, že novela nariadenia riaditeľa SIS č. 13/2006, ktorým sa mení a dopĺňa nariadenie riaditeľa SIS č. 32/2004, ktorým sa ustanovuje organizačný poriadok SIS, a na základe ktorej bola zrušená Sekcia S SIS, nadobudla účinnosť dňom 2. augusta 2006, pričom personálny rozkaz riaditeľa SIS, ktorým bol žalobca odvolaný z funkcie v odbore S SIS a ustanovený do funkcie v sekcii E SIS, bol vydaný už dňa 31. júla 2006. Podľa názoru krajského súdu nariadenie riaditeľa SIS má charakter normatívneho právneho aktu, pre ktorý je charakteristická jeho všeobecnosť, a na jeho základe bol vydaný individuálny právny akt, personálny rozkaz riaditeľa SIS. Mal preto za to, že ak došlo z dôvodov organizačných zmien k zrušeniu Sekcie S v SIS a žalobca bol preložený do inej sekcie v mieste iného výkonu práce, než v ktorom pôvodnú prácu vykonával, bolo rozhodujúce, aby v čase, keď bol žalobca preložený z dôvodu organizačných zmien, predchádzalo tomuto preloženiu rozhodnutie o realizácii tejto organizačnej zmeny a nie opačný postup, keď sa najskôr vykonala organizačná zmena na základe všeobecného normatívneho aktu, ktorý nadobudol účinnosť neskôr, než bola organizačná zmena realizovaná; inak povedené preloženie žalobcu z dôvodov organizačných zmien nemohlo nastať skôr (nemohlo byť o preložení ani rozhodnuté skôr), než nadobudol účinnosť normatívny právny akt, na základe ktorého malo byť o organizačnej zmene rozhodnuté. Krajský súd preto uzavrel, že personálny rozkaz riaditeľa SIS bol vydaný na základe neúčinného právneho predpisu, preto tu bol dôvod na zrušenie napadnutého rozhodnutia žalovaného ako aj prvostupňového správneho orgánu podľa § 250j ods. 3 OSP. S ohľadom na skutočnosť, že novela nariadenia riaditeľa SIS č. 13/2006 je utajovanou skutočnosťou, mal krajský súd za to, že žalobca ani jeho právny zástupca nemali možnosť vedieť, kedy bola predmetná novela nariadenia vydaná, a možnosť zistiť to mali až z vyjadrenia žalovanej zo dňa 10. septembra 2007, a preto krajský súd nesúhlasil s tvrdením žalovaného, že žalobca mohol rozšíriť rozsah žaloby len v lehote v zmysle § 250h ods. 1 OSP, pretože takýmto postupom by podľa názoru krajského súdu bola žalobcovi odňatá možnosť na spravodlivú súdnu ochranu a spravodlivý súdny proces v zmysle ústavných zásad zakotvených v článku 1 odsek 1 a v článkoch 46 odsek 2 Ústavy Slovenskej republiky ako aj v článku 6 odsek 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd. Krajský súd konštatoval, že rozhodnutie správneho orgánu bolo vydané na základe neúčinného právneho predpisu, a preto trpí takými vadami, na ktoré musel prihliadnuť bez ohľadu na to, či žalobca takýto nedostatok rozhodnutia namietol v žalobe. Vytkol tiež správnemu orgánu, že podľa § 35 ods. 1 písm. a/ a ods. 2 zákona č. 73/1998 Z. z. bolo jeho povinnosťou skúmať, či v súvislosti so zrušením doterajšej funkcie policajta a vytvorením nových funkcií v nových odboroch nebolo možné zamestnať žalobcu v doterajšom mieste výkonu práce v niektorej funkcii v nových odboroch i za situácie, že Sekcia S SIS bola samostatným služobným úradom a za cenu, že by žalobca musel prejsť novým výberovým konaním na výkon práce v novom odbore.
Proti tomuto rozsudku podala žalovaná v zákonnej lehote odvolanie navrhujúc, aby odvolací súd zmenil napadnutý rozsudok Krajského súdu v Banskej Bystrici tak, že žalobu zamietne a žiadnemu z účastníkov náhradu trov konania neprizná, nakoľko sú dané dôvody odvolania podľa § 250 ods. 2 písm. b/, d/ až f/ a § 250a ods. 1 písm. a/ a b/ OSP. Namietala, že prvostupňový súd v rozpore s ustanoveniami §§ 103, 104 ods. 1 OSP ako aj 250b ods. 1 a 250d neskúmal podmienky konania, neprihliadal na neodstrániteľný nedostatok podmienky konania a konanie z dôvodu oneskoreného podania žaloby nezastavil. Ďalšou námietkou žalovanej bolo, že konajúci prvostupňový súd pri rozhodovaní vychádzal zo zjednodušeného, podľa nej nie správneho najmä gramatického výkladu zákona. Podľa názoru žalovanej je nesprávnosť napadnutého rozsudku založená na domnienke konajúceho prvostupňového súdu, že nariadenia riaditeľa Slovenskej informačnej služby, ktorú sú podľa nej výhradne internými predpismi Slovenskej informačnej služby, sú normatívnymi všeobecnými právnymi aktmi, na základe ktorých možno ale až po nadobudnutí ich účinnosti, vydávať individuálne právne akty, v tomto konkrétnom prípade personálne rozkazy. Ďalej žalovaná v odvolaní namietala, že prvostupňový súd nesprávne zistil skutkový stav veci aj tým, že pri rozhodovaní nezobral do úvahy časové okolnosti pri vydaní nariadenia riaditeľa SIS č. 13/2006 a personálneho rozkazu riaditeľa SIS č. 312/2006. Poukázala na to, že citované nariadenie nadobudlo právoplatnosť dňom uverejnenia vo vestníku SIS t. j. 31.7.2006, v rovnaký deň bol tiež vydaný personálny rozkaz, a preto mala za to, že v čase jeho vydania už bolo na základe vydaného interného predpisu známe, že sekcia, na ktorej bol žalobca služobne zaradený na výkon štátnej služby, sa zrušuje. V tejto súvislosti poukázala na to, že napadnutý personálny rozkaz nevyvolával účinky skôr než dotknutý interný predpis nadobudol účinnosť. Žalovaná namietala, že prvostupňový súd nesprávne zistil skutkový stav veci i v tom, že bez akéhokoľvek dokazovania a podkladov dospel k záveru, že žalobca a jeho právny zástupca sa o vydaní dotknutého interného predpisu mohol dozvedieť až z vyjadrenia žalovanej zo dňa 10. septembra 2007. Tento záver považovala žalovaná za nesprávny, nakoľko žalobca bol riadne oboznámený s citovaným nariadením o celý rok skôr, teda 6.9.2006, čo potvrdil aj svojím podpisom. Podľa žalovanej rovnakú nesprávnu a ničím podloženú argumentáciu použil prvostupňový súd aj vo vzťahu k námietke týkajúcej sa rozšírenia rozsahu napadnutia rozhodnutia podľa § 250h ods. 1 OSP. Namietala tiež, že prvostupňový súd nesprávne zistil skutkový stav veci aj tým, že v rozpore so zásadou materiálnej pravdy dospel k záveru, že žalovaná bola povinná skúmať možnosti služobného zaradenia žalobcu na výkon štátnej služby na nový odbor R SIS. Tento názor krajského súdu považuje za nesprávny a zmätočný, nakoľko v čase vydávania napadnutého personálneho rozkazu riaditeľa SIS pôvodný služobný úrad žalobcu bol zrušený bez právneho nástupcu a nový odbor RSIS fakticky ani právne neexistoval. Ten vznikol, ako to vyplýva aj zo súdu poskytnutých dokladov až o mesiac neskôr. Podľa názoru žalovanej prvostupňový súd pochybil aj z dôvodu, že jeho rozhodnutie vychádza z nesprávneho právneho posúdenia veci, keď nebral do úvahy článok 152 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky a nesprávne interpretoval najmä ustanovenie § 2 ods. 1, § 33 ods. 1 a § 35 zákona č. 73/1998 Z. z.. Tiež nesprávne právne posúdil odvolávanie a ustanovenie do voľných funkcií ako aj skutočnosť, že v dôsledku organizačných zmien nebolo objektívne možné previesť alebo preložiť žalobcu na inú funkciu v tom istom služobnom úrade, keďže služobný úrad, v ktorom bol služobne zaradený, bol zrušený.
Žalobca v písomnom vyjadrení k odvolaniu žalovanej navrhol napadnutý rozsudok Krajského súdu v Banskej Bystrici potvrdiť ako vecne správny považujúc ho za zákonný a právny.
Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací (§ 10 ods. 2 Občianskeho súdneho poriadku /ďalej len,,OSP“/) preskúmal v medziach podaného odvolania napadnutý rozsudok súdu prvého stupňa a konanie, ktoré mu predchádzalo, na odvolacom pojednávaní (§ 246c ods. 1 veta prvá a § 214 ods. 1 OSP) a zistil, že odvolaniu žalovanej nie je možné priznať úspech.
Predmetom súdneho preskúmavacieho konania na základe žaloby podanej žalobcom bolo rozhodnutie žalovanej, ktorým zamietla rozklad žalobcu proti Personálnemu rozkazu riaditeľa žalovanej č. 312 z 31. júla 2006 a napadnutý personálny rozkaz potvrdila. Personálnym rozkazom bol žalobca odvolaný z funkcie „Starší referent – špecialista 21. oddelenia Druhého odboru Sekcie S SIS“ podľa § 35 ods. 1 písm. a/ zákona č. 73/1998 Z. z. a podľa § 33 ods. 1 citovaného zákona bol dňom 2. augusta 2006 ustanovený do funkcie „Referent ochrany oddelenia fyzickej ochrany objektov 9. odboru Sekcie S SIS“. Z obsahu preskúmavaného rozhodnutia vyplynulo, že personálny rozkaz bol vydaný na základe nariadenia riaditeľa Slovenskej informačnej služby č. 13/2006, ktorým sa menilo a doplnilo nariadenie riaditeľa Slovenskej informačnej služby č. 32/2004 (organizačný poriadok SIS), ktoré nadobudlo platnosť dňom uverejnenia vo Vestníku SIS dňa 31.7.2006 a účinnosť nadobudlo dňom 2. augusta 2006.
Odvolací súd sa v prvom rade zaoberal procesnou námietkou žalovanej na neodstrániteľný nedostatok podmienky konania – neskoro podanej žaloby. Z obsahu súdneho spisu je zrejmé, že žaloba bola doručená Krajskému súdu v Bratislave dňa 16. januára 2007. Podľa pripojenej obálky a rovnako i z kópie podacieho lístka (podacie číslo 64225983) predloženého žalobcom spolu s vyjadrením k odvolaniu bola zásielka žaloby podaná na pošte dňa 13. januára 2007. Keďže žalovanou bolo fotokópiou doručovacieho zošita preukázané, že žalobca rozhodnutie žalovanej prevzal 15. novembra 2006, odvolací súd konštatuje, že žaloba bola podaná v zákonnej dvojmesačnej lehote v súlade s § 250b ods. 1 OSP, a preto je táto odvolacia námietka žalovanej nedôvodná.
Za dôvodnú však považuje odvolací súd námietku žalovanej na nesprávne právne posúdenie povahy nariadenia riaditeľa SIS, ktorým došlo k zmene organizačného poriadku žalovanej a na základe ktorého bol vydaný preskúmavaný personálny rozkaz riaditeľa SIS.
Vnútorné predpisy sú osobitným prípadom normatívnych aktov vo verejnej správe, ktoré z povahy veci nesmerujú voči subjektom stojacim mimo systému vzťahov organizačnej nadriadenosti a podriadenosti vo verejnej správe, ale naopak smerujú voči subjektom ovládaným organizačnou podriadenosťou vo vzťahu k správnemu orgánu, ktorý takýto normatívny akt vydal. Takéto normatívne akty slúžia na riadenie podriadených pracovníkov a orgánov, ktorí sú v príslušnom organizačnom systéme daným správnym orgánom riadené a jemu podriadené. V tomto smere sa jedná o abstraktné formy vnútornej činnosti verejnej správy s povahou interných normatívnych aktov. Od normatívnych právnych aktov, ktoré majú vonkajšie právne účinky, sa vnútorné predpisy odlišujú najmä tým, že ich právne účinky smerujú výlučne voči služobne podriadeným subjektom, i keď individuálne nešpecifikovaným, a v tomto zmysle sú aktami internými. Vzhľadom k tomu, že nemajú všeobecnú záväznosť, nie sú prameňmi správneho práva, avšak sú pre ich adresátov záväzné. Vnútorné predpisy nesmú byť v rozpore so zákonmi.
Z uvedeného je potom zrejmé, že predmetné nariadenie riaditeľa SIS nemá povahu všeobecne záväzného právneho predpisu, ako to nesprávne posúdil a vyložil krajský súd.
Právny záver krajského súdu, že rozhodnutie žalovanej a aj správneho orgánu prvého stupňa vychádzali z nesprávneho právneho posúdenia veci, treba však považovať za správny.
Podľa § 35 ods. 1 písm. a/ zákona č. 73/1998 Z. z. policajt v služobnom pomere sa prevedie na inú funkciu v tom istom mieste výkonu štátnej služby, a ak to nie je možné, preloží sa na inú funkciu do iného miesta výkonu štátnej služby alebo do iného služobného úradu, ak nemôže naďalej vykonávať doterajšiu funkciu, pretože v dôsledku organizačných zmien sa zrušila jeho doterajšia funkcia.
V prejednávanom prípade rozhodol prvostupňový správny orgán o odvolaní žalobcu z funkcie s účinnosťou od 1. augusta 2006 z dôvodu, že v dôsledku organizačných zmien sa zrušila jeho doterajšia funkcia, avšak správny akt, ktorým došlo k zrušeniu doterajšej funkcie žalobcu, nadobudol účinnosť až dňom 2. augusta 2008, na základe čoho je potrebné konštatovať, že správne orgány rozhodovali o odvolaní žalobcu predčasne, a teda bez právneho dôvodu, a preto aj podľa názoru odvolacieho súdu vychádza rozhodnutie žalovanej ako aj správneho orgánu prvého stupňa z nesprávneho právneho posúdenia veci.
V tejto súvislosti je tiež potrebné zdôrazniť, že právne účinky normatívneho správneho aktu nastávajú až dňom v akte uvedenom.
Dôvodenie technickou nutnosťou časovej postupnosti vydávania jednotlivých aktov žalovanou a právnou istotou považuje odvolací súd za právne irelevantné.
Za nedôvodnú považuje odvolací súd i námietku žalovanej na krajským súdom vyslovenú povinnosť žalovanej skúmať možnosti služobného zaradenia žalobcu na výkon štátnej služby v inom odbore (odbore R SIS) v tom istom mieste výkonu služby. Zo zákonného ustanovenia § 35 ods. 1 písm. a/ zákona č. č. 73/1998 Z. z. vyplýva, že preložiť policajta v služobnom pomere na inú funkciu do iného miesta výkonu štátnej služby alebo do iného služobného úradu možno až po tom, ak nie je možné previesť ho na inú funkciu v tom istom mieste výkonu štátnej služby. Nadriadený žalobcu preto aj podľa názoru odvolacieho súdu bol povinný najprv ponúknuť žalobcovi inú voľnú funkciu v tom istom mieste výkonu štátnej služby s prihliadnutím na predpoklady ustanovené v § 33 ods. 1 zákona č. 73/1998 Z. z.. Interpretácia ustanovenia § 35 ods. 1 citovaného zákona krajským súdom bola správna. Skutočnosť, či žalobcu nebolo možné objektívne preložiť na inú funkciu v tom istom služobnom úrade nebola žalovanou preukázaná.
Najvyšší súd Slovenskej republiky s poukazom na vyššie uvedené závery považoval námietky žalovanej uvedené v odvolaní proti rozsudku krajského súdu za neopodstatnené, ktoré nemohli ovplyvniť posúdenie danej veci krajským súdom. Preto napadnutý rozsudok krajského súdu podľa § 219 ods. 1 OSP ako vecne správny vo výroku potvrdil.
O trovách odvolacieho konania rozhodol Najvyšší súd Slovenskej republiky podľa § 246c ods.1 veta prvá OSP, § 224 ods. 1 OSP a § 250k ods. 1 OSP tak, že úspešnému žalobcovi priznal náhradu trov odvolacieho konania, ktoré pozostávali z jedného úkonu právnej služby vo výške 1 465 Sk (písomné vypracovanie vyjadrenia žalobcu k odvolaniu žalovaného) a 1-krát režijný paušál vo výške 190 Sk. S poukazom na ustanovenie § 149 ods. 1 OSP je žalovaná povinná nahradiť trovy odvolacieho konania v celkovej sume 1 655 Sk žalobcovi na účet jeho právneho zástupcu JUDr. J., číslo účtu X., VS X., vedený v T. a.s., pobočka Banská Bystrica, v lehote 3 dní od právoplatnosti tohto rozsudku.
P o u č e n i e : Proti tomuto rozsudku opravný prostriedok nie je prípustný.
V Bratislave, dňa 26. novembra 2008
JUDr. Jozef H a r g a š, v. r.
predseda senátu
Za správnosť vyhotovenia: Peter Szimeth