6Sžo/227/2010
Najvyšší súd
Slovenskej republiky
U Z N E S E N I E
Najvyšší súd Slovenskej republiky, v právnej veci žalobcov: 1. Mgr. J. B., bytom Š., 2. R. B., bytom Š., 3. J. B., bytom J., 4. J. Č., bytom Š., 5. E. Č., bytom Š., 6. MUDr. J. H. bytom Š., 7. B. K., bytom Š., 8. M. K., bytom Š., 9. Doc. PhDr. I. K., CSc., bytom W., 10. Ing. A. L., bytom Š., 11. E. L., bytom Š., 12. I. M., bytom J., 13. E. M. Š. 14. D. N. Š., 15. B. O. bytom Š., 16. A. P., bytom J., 17. I. Š., bytom J., 18. H. T., bytom Š., 19. V. V. bytom J., zastúpených JUDr. E. K., advokátkou,
so sídlom K., proti žalovanému: Krajský stavebný úrad v Banskej Bystrici,
so sídlom Námestie Ľ. Štúra 1, Banská Bystrica, zastúpenému JUDr. B. N.,
advokátom, so sídlom H., za účasti: S. s.r.o., so sídlom B., IČO: X.X. (predtým
T. s.r.o., so sídlom P., IČO: X.), o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného
č. KSUBB-2009-866/1452-1:OŠSS zo dňa 18.11.2009, o odvolaní žalovaného
a účastníka konania T. s.r.o. proti rozsudku Krajského súdu v Banskej Bystrici
č. k. 24S/8/2010-80 zo dňa 26.5.2010, jednohlasne, takto
r o z h o d o l :
Najvyšší súd Slovenskej republiky napadnutý rozsudok Krajského súdu
v Banskej Bystrici č. k. 24S/8/2010-80 zo dňa 26.5.2010 z r u š u j e a vec mu vracia
na ďalšie konanie.
O d ô v o d n e n i e
Krajský súd v Banskej Bystrici rozsudkom č. k. 24S/8/2010-80 zo dňa
26.5.2010 zrušil podľa § 250j ods. 2 písm. d) a § 250 ods. 3 Občianskeho súdneho
poriadku (ďalej len „OSP“) rozhodnutie žalovaného č. KSUBB-2009-866/1452-
1:OŠSS zo dňa 18.11.2009, ktorým zamietol odvolania účastníkov ako nedôvodné
a potvrdil rozhodnutie Mesta Banská Bystrica č. RV-25687/2009/Sch zo dňa 6.8.2009
o umiestnení stavby „C.“, a vec vrátil žalovanému na ďalšie konanie. O trovách
konania rozhodol tak, že uložil žalovanému povinnosť zaplatiť žalobcom ich náhradu
vo výške 5.959,46 € na účet ich právnej zástupkyne.
2
V odôvodnení rozsudku uviedol, že žaloba obsahuje tvrdenia žalobcov o tom,
že týmito rozhodnutiami žalovaný a aj prvostupňový správny orgán zasiahli
do viacerých práv žalobcov, ktoré v žalobe konkretizovali s uvedením právnych
predpisov, z ktorých im tieto práva vyplývajú, a preto vyhodnotil námietku žalovaného
o nedostatku aktívnej procesnej legitimácie žalobcov na podanie žaloby ako
nedôvodnú.
Dospel k záveru, že žalobou napadnuté rozhodnutie bolo potrebné podľa § 250j
ods. 3 OSP zrušiť z dôvodu jeho nepreskúmateľnosti pre neúplnosť spisov, keďže
zistil, že Územný plán sídelnej aglomerácie mesta Banská Bystrica (ďalej len „ÚPN-
A“) prijatý a schválený uznesením vlády SR č. 262/1976 z 15.9.1976 a Územný plán
centrálnej mestskej zóny (ďalej len „ÚPN CMZ“), schválený radou S KNV
č. 119/1977-I dňa 26.10.1977, vrátane ich príloh, nie sú súčasťou administratívneho
spisu predloženého žalovaným správnym orgánom, a preto v preskúmavacom konaní
nebolo možné posúdiť súlad umiestňovanej stavby s platnou územnoplánovacou
dokumentáciou.
Ďalej krajský súd vytkol žalovanému, že žalobcovia sa nemali možnosť
oboznámiť so zmenenou projektovou dokumentáciou (podlažnosť objektu bola
navrhnutá vo viacerých výškových úrovniach do 22 nadzemných podlaží
a 3 podzemné podlažia, avšak v preskúmavanom rozhodnutí je navrhovaná stavba
vo výškovej úrovni do 15-teho podlažia, plus jedno technické podlažie) a nemali
možnosť k nej podať námietky a pripomienky, čo je v rozpore s ustanoveniami § 3
ods. 2, § 32 a § 33 ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny
poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len „správny poriadok“), na základe
čoho uzavrel, že správny orgán nepostupoval v konaní v úzkej súčinnosti s účastníkmi
konania a nedal im možnosť vyjadriť sa k podkladom rozhodnutia pred jeho vydaním,
prípadne navrhnúť jeho doplnenie.
Napokon považoval za dôvodnú aj námietku žalobcov ohľadne rozporu
preskúmavaného rozhodnutia žalovaného s ustanovením § 47 ods. 3 správneho
poriadku, keďže žalovaný napriek tomu, že odvolacie dôvody účastníkov podrobne
špecifikoval, sa s týmito buď nevysporiadal vôbec alebo nedostatočne, a to len
mechanickým odkazom na kladné vyjadrenia dotknutých orgánov k umiestňovanej
stavbe z hľadiska životného prostredia, ochrany zdravia ľudí a dopravného riešenia,
ako aj odkazom na kladne vybavenú petíciu občanov.
Krajský súd uzavrel, že nedostatok dôvodov rozhodnutia správneho orgánu
bráni súdnemu prieskumu jeho zákonnosti, a preto preskúmavané rozhodnutie zrušil
aj s poukazom na § 250j ods. 2 písm. d/ OSP.
Výrok o trovách konania odôvodnil v zmysle § 250k ods. 1 OSP úspechom
žalobcov v konaní.
Proti tomuto rozsudku podal žalovaný v zákonnej lehote odvolanie považujúc
ho za nezákonný z dôvodu nesprávneho vyhodnotenia skutkového stavu, čo má
za následok nesprávnosť rozhodnutia vo veci samej, a za nepreskúmateľný
pre nezrozumiteľnosť a nedostatok dôvodov, zotrvávajúc naďalej na názore
o nedostatku aktívnej procesnej legitimácie žalobcov v konaní, v dôsledku čoho nebol
splnený základný predpoklad obsahovej náležitosti správnej žaloby, čo je zákonným
dôvodom pre zamietnutie žaloby. Poukázal na to, že každou stavebnou činnosťou 3
v rámci správneho konania dochádza k zásahu do práv a povinností občana, čo je
základnou podmienkou, aby takýto občan mohol byť účastníkom správneho konania,
avšak nie každý účastník správneho konania môže byť aktívne legitimovaný
na podanie žaloby podľa druhej hlavy piatej časti OSP. Aktívnu legitimáciu
na podanie správnej žaloby má len ten účastník konania, ktorý tvrdí, že bol na svojich
právach ukrátený. Namietal, že krajský súd sa nevysporiadal s jeho žalobnou
námietkou, že žalobcovia nekonkretizovali, aká konkrétna ujma do ich práv, každého
jednotlivo, správnym rozhodnutím nastala, a preto považoval napadnutý rozsudok
v tejto časti za nepreskúmateľný.
Žalovaný nesúhlasil s dôvodom zrušenia jeho rozhodnutia
pre nepreskúmateľnosť z dôvodu, že ÚPN-A a ÚPN CMZ Mesta Banská Bystrica, nie
sú súčasťou administratívneho spisu, nakoľko územnoplánovacia dokumentácia nemá
a ani nemôže byť súčasťou správnych spisov, a to z dôvodu jej obsahovej náročnosti,
ako aj z dôvodu, že sa vyhotovuje maximálne v troch vyhotoveniach. Poukázal na to,
že krajský súd napriek tomu, že rozhodnutie žalovaného zrušil pre nepreskúmateľnosť,
toto preskúmaval, a to čo do skutkovej i právnej stránky, a vyslovil závery, ktoré sú
v úplnom rozpore so skutočným obsahom spisu a dôvodmi územného rozhodnutia,
v dôsledku čoho je napadnutý rozsudok podľa jeho názoru nezákonný.
V súvislosti s vytknutým porušením ustanovení § 3 ods. 2, § 32 a § 33 ods. 2
správneho poriadku v súvislosti s neoboznámením zmeny projektovej dokumentácie
účastníkov správneho konania, žalovaný uviedol, že k zmene projektovej
dokumentácie sa pristúpilo na základe námietok účastníkov správneho konania,
pričom účastníkom konania bolo umožnené nahliadať do spisu, robiť si výpisy
a odpisy a boli im poskytnuté kópie vyžiadaných dokladov. Nevyužitie práva
nahliadať do spisu, nemôže byť použité v jeho neprospech.
K dôvodu zrušenia jeho rozhodnutia pre nedostatok dôvodov žalovaný
namietal, že s námietkami podanými účastníkmi v odvolaní sa vysporiadal dostatočne,
a to tým, že poukázal na to, že k umiestňovanej stavbe sa z hľadiska životného
prostredia kladne vyjadrili dotknuté orgány svojimi stanoviskami podľa § 140b zákona
č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení
neskorších predpisov (ďalej len „stavebný zákon“), ktoré sú pre stavebný úrad
záväzné. Kladne sa vyjadrili dotknuté orgány v životnom prostredí, a to ochrana
prírody a krajiny, odpadové hospodárstvo, ochrana ovzdušia, ochrana vôd, vrátane
zisťovacieho konania podľa zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie.
Z hľadiska ochrany zdravia ľudí sa vyjadril kladne Regionálny úrad verejného
zdravotníctva v Banskej Bystrici, ktorý skúma denné preslnenie a osvetlenie, a tým aj
preskúmal predložený svetlotechnický posudok vypracovaný autorizovaným
architektom, ktorý tvorí súčasť dokumentácie pre územné rozhodnutie. Ďalej
Regionálny úrad verejného zdravotníctva skúmal hlučnosť, vibrácie a ďalšie vplyvy
na zdravie ľudí, výsledkom čoho je záväzné stanovisko podľa § 140b stavebného
zákona, ktoré je podkladom pre vydanie územného rozhodnutia, a je pre stavebný úrad
záväzné. S poukazom na toto odborné záväzné stanovisko dotknutého orgánu,
je otázka dostatočného osvetlenia a preslnenie preukázaná a tým sú aj vysporiadané
námietky žalobcov. Konštatoval, že opakované svetlotechnické posúdenie bude
predmetom následného stavebného konania, v ktorom budú riešené technické detaily 4
povolenia stavby, ktoré nie je možné realizovať, prípadne upravovať v územnom
konaní, pretože nie sú ešte známe.
Záverom svojho odvolania žalovaný napadol výrok o trovách konania. Poukázal
na to, že krajský súd pri určení výšky odmeny advokáta vychádzal z § 13 ods. 3
vyhlášky č. 655/2004 Z. z. o odmenách a náhradách advokátov za poskytovanie
právnych služieb (ďalej len „vyhláška“) namiesto § 13 ods. 4 vyhlášky.
Vzhľadom na vyššie uvedené dôvody žiadal, aby odvolací súd napadnutý
rozsudok zmenil tak, že žalobu v celom rozsahu zamietne a prizná žalovanému
náhradu trov prvostupňového konania v sume 454,96 € a náhradu trov odvolacieho
konania v sume 303,31 €.
Rozsudok krajského súdu napadol včas podaným odvolaním aj ďalší účastník
konania, spoločnosť T. s.r.o., ktoré odôvodnil tým, že krajský súd dospel na základe
vykonaných dôkazov k nesprávnym skutkovým zisteniam a rozhodnutie súdu prvého
stupňa vychádza z nesprávneho právneho posúdenia veci (§ 205 ods. 2 písm. d/ a f/
OSP).
Účastník správneho konania zhrnul odvolacie námietky do bodov a) až e) nasledovne:
a) Žalobcovia v žalobnom návrhu, na rozdiel od odôvodnenia napadnutého
rozsudku, nenamietajú skutočnosť, že by nemali k dispozícií ÚPN-A a ÚPN CMZ
Mesta Banská Bystrica; žalobcovia z územnoplánovacej dokumentácie
v texte žaloby v časti II. 3. dokonca citujú a poukazujú na niektoré konkrétne
disproporcie medzi jej regulatívami a medzi obsahom odôvodnenia
preskúmavaného rozhodnutia žalovaného; to znamená, že s jej obsahom sa
žalobcovia oboznámili, a s jej podrobnou znalosťou formulovali adresné výhrady
voči postupu žalovaného správneho orgánu; z textu žaloby nie je možné
konštatovať, že by nezákonnosť rozhodnutia žalovaného zdôvodňovali, či už
absenciou alebo neznalosťou platnej územnoplánovacej dokumentácie.
b) Je síce pravdou, že súdu prináleží ex offo preskúmavať zákonnosť napadnutého
rozhodnutia aj z tých dôvodov, ktoré expressis verbis neformuluje žalobný návrh,
na druhej strane však musí uvedená skutočnosť byť zohľadnená minimálne
v otázke náhrady trov konania a trov právneho zastúpenia; v súdenom prípade
je zrušujúce rozhodnutie založené v prevažnej miere na "nepreskúmateľnosti
pre neúplnosť spisov správneho orgánu" a nie na tých dôvodoch, ktoré ako
nezákonnosť namietali žalobcovia vo svojej žalobe; súdna prax v týchto
prípadoch nepripúšťa náhradu trov konania, pretože sa žalobcovia
na procesnom výsledku konania svojimi námietkami nepodieľali; právny
zástupca žalobcov sa vyhol presnej formulácii navrhovaného petitu a tým
(nakoľko ide o kogentné ustanovenie zákona) zaťažil žalobu vadou, ktorá musí
nájsť svoj odraz vo výroku o náhrade trov konania; pokiaľ súd v odôvodnení
svojho rozhodnutia poukazuje na str. 14, 15, 16 aj na iné obsahové dôvody
zrušujúceho rozhodnutia, tak tieto je potrebné z hľadiska jeho rozsudočného
výroku považovať za vedľajšie a doplňujúce, pretože sa nepremietli do jeho
formulácie.
c) odvolateľ, rovnako ako žalobcovia, poznal obsah územnoplánovacej
dokumentácie a nemal najmenších pochybností, že tak stavebný úrad, ako aj 5
žalovaný správny orgán rozhodovali vo veci s jej znalosťou a na jej základe;
v správnom súdnictve súd môže podľa § 120 odsek 1 O.s.p. vykonať
dokazovanie, pri ktorom verifikuje a dopĺňa dôkazy, ktoré boli vykonané
v správnom konaní; je otázne či platná územnoplánovacia dokumentácia nie je
verejne prístupným dokumentom napr. na internetovom portáli mesta Banská
Bystrica; odvolateľ je toho názoru, že súdu nič nebránilo zadovážiť si pre potreby
rozhodnutia územnoplánovaciu dokumentáciu v procese dokazovania; pokiaľ tak
prvostupňový súd neurobil; rozhodol v rozpore so zásadou rovnosti zbraní
a na ťarchu žalovaného, v konečnom dôsledku v neprospech odvolateľa v pozícii
žiadateľa o povolenie umiestnenia stavby.
d) Odvolateľ je toho právneho názoru, že nebolo zákonnou povinnosťou stavebného
úradu ani žalovaného správneho orgánu vysporiadať sa so všetkými námietkami
žalobcov, ale len s tými, ktoré považoval vzhľadom na ich obsah za dôležité,
rozhodujúce a určujúce pri posudzovaní naplnenia zákonných podmienok
ustanovenia § 37 stavebného zákona; v tej súvislosti sa z pohľadu odvolateľa
javia ako samoúčelné, tendenčné a skutočnosti nezodpovedajúce argumenty
žalobcov o hrozbe neadekvátneho zásahu do všetkých sfér životného prostredia
v danej lokalite; je všeobecne známe, a z toho dôvodu by na uvedenú skutočnosť
mal pri rozhodovaní prihliadať aj prvostupňový súd, že obchodný komplex Ú.
patril od 60-tych až 70-tych rokov minulého storočia k živým a
navštevovaným viacúčelovým centrám, kde sa nachádzali prevádzky Domu
služieb (občianskej vybavenosti), reštaurácia s učňovským strediskom, veľká
predajňa potravín, pohostinstvo, pošta, lekáreň, kníhviazačstvo, kvetinárstvo a iné
obyvateľstvu slúžiace prevádzky; tak v minulosti (t. j. v čase schvaľovania
a prijímania územnoplánovacej dokumentácie), ako aj v súčasnosti sa jednalo
o frekventovanú dopravnú lokalitu, ktorou sa zabezpečoval nevyhnutný nástup
všetkých druhov dopravy na sídlisko F. a k R. n., na tento aspekt súd
neprihliadol, jednostranne a bez ďalšieho prehodnotenia prevzal argumentáciu
žalobcov v tomto smere.
e) Preskúmavané rozhodnutie žalovaného bolo vydané za použitia zásady voľného
hodnotenia dôkazov, v rámci ktorej nie je povinnosťou správneho orgánu
reagovať na každú - čo i najmenšiu, resp. nepodstatnú námietku, pretože v takom
prípade by proces správneho rozhodovania bol zaťažený neúmernou
administratívou v rozpore so zmyslom a účelom zákonného procesného postupu
v stavebnom konaní; možno zovšeobecniť, že v prípade akceptácie všetkých
vznesených námietok a výhrad zo strany žalobcov by v danom prípade nebolo
objektívne možné docieliť vydanie žiadneho rozhodnutia pre potreby konkrétneho
stavebného konania; rovnako jednostranne a v rozpore s uvedenou zásadou
voľného hodnotenia dôkazov vyznela argumentácia súdu o nemožnosti
oboznámenia sa žalobcov so zmenenou projektovou dokumentáciou (z 22
nadzemných podlaží na 15 podlaží), keď tento stav bol výsledkom ich petičnej
činnosti a z hľadiska hodnotiacich kritérií na posúdenie zákonnosti sa jedná
o vyslovene formálnu námietku.
Záverom sa stotožnil s obsahom odvolania žalovaného, nakoľko záujmy
na výsledku súdneho konania žalovaného správneho orgánu a účastníka na jeho strane
sú rovnaké, preto navrhol, aby odvolací súd rozhodol v zmysle žalovaným 6
navrhovaného odvolacieho petitu.
Žalobcovia sa k obsahu podaných odvolaní nevyjadrili.
Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací (§ 10 ods. 2 OSP)
preskúmal napadnutý rozsudok ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo, v rozsahu
a v medziach podaných odvolaní (§ 212 ods. 1 OSP s použitím § 246c ods. 1 vety
prvej OSP) bez nariadenia odvolacieho pojednávania (§ 250ja ods. 2 OSP) a dospel
k záveru, že odvolanie žalovaného a účastníka konania sú dôvodné.
Predmetom súdneho konania je preskúmanie zákonnosti rozhodnutia a postupu
žalovaného správneho orgánu Krajského stavebného úradu Banskej Bystrici
č. KSUBB-2009-866/1452-1:OŠSS, zo dňa 18.11.2009, ktorým zamietol odvolanie
účastníkov konania a potvrdil rozhodnutie Mesta Banská Bystrica č. RV-
25687/2009/Sch zo dňa 6.8.2009 o umiestnení stavby „C.“.
Z obsahu administratívneho spisu je zrejmé, že účastník na strane žalovaného,
obchodná spoločnosť S. s.r.o. (pred zmenou obchodného mena T. s.r.o.), podal dňa
6.3.2009 návrh na vydanie rozhodnutia o umiestnení stavby „C. B. B.. Stavebný úrad
prvého stupňa, Mesto Banská Bystrica, rozhodnutím zo dňa 3.4.2009,
č. k. RV-25687/2009/Sch, prerušil územné konanie a vyzval navrhovateľa
na doplnenie návrhu. Následne verejnou vyhláškou zo dňa 17.4.2009, č. k. RV-
25687/2009/Sch, oznámil začatie územného konania a upustenie od ústneho
pojednávania podľa § 36 ods. 4 stavebného zákona s poučením účastníkov konania, že
môžu svoje námietky a pripomienky uplatniť najneskôr do 10 pracovných dní odo dňa
doručenia tohto oznámenia, pričom na neskoršie podané námietky sa neprihliadne,
a s uvedením miesta a času, kedy môžu nahliadnuť do podkladov rozhodnutia. Verejná
vyhláška bola vyvesená na úradnej tabuli dňa 17.4.2009 a zvesená 4.5.2009. Súčasťou
administratívneho spisu sú jednotlivé námietky vznesené v územnom konaní včas, a to
konkrétne námietka V. Š., I. M., N. O., J. K. a ďalších 69 obyvateľov, za občiansku
iniciatívu Ing. L. S., ako i petícia obyvateľov v poverení Mgr. M. P. a Mgr. I. B. ako
i námietky vznesené po termíne. Na základe žiadosti prvostupňového správneho
orgánu bolo verejnou vyhláškou zo dňa 12.6.2009, č. k. RV-25687/2009/Sch
oznámené predĺženie lehoty na rozhodnutie, a to do 6.8.2009. Mesto Banská Bystrica
vydalo dňa 6.8.2009, pod č. RV-25687/2009/Sch rozhodnutie o umiestnení stavby
„C.“. Rozhodnutie bolo oznámené účastníkom verejnou vyhláškou, vyvesenou
na úradnej tabuli správneho orgánu dňa 12.8.2009 a zvesenou dňa 28.8.2009.
Rozhodnutie prvostupňového správneho orgánu bolo na základe odvolania účastníkov
konania rozhodnutím Krajského stavebného úradu Banskej Bystrici č. KSUBB-2009-
866/1452-1:OŠSS, zo dňa 18.11.2009, potvrdené. Rozhodnutie je predmetom
preskúmavania v tomto konaní.
Podľa § 244 ods. 1 OSP v správnom súdnictve preskúmavajú súdy na základe
žalôb alebo opravných prostriedkov zákonnosť rozhodnutí a postupov orgánov
verejnej správy.
7
Podstatou správneho súdnictva je ochrana práv občanov a právnických osôb,
o ktorých sa rozhodovalo v správnom konaní; ide o právny inštitút, ktorý umožňuje,
aby sa každá osoba, ktorá sa cíti byť rozhodnutím či postupom orgánu verejnej správy
poškodená, dovolala súdu ako nezávislého orgánu a vyvolala tak konanie, v ktorom
správny orgán už nebude mať autoritatívne postavenie, ale bude účastníkom konania
s rovnakými právami, ako ten, o koho práva v konaní ide.
Predpokladom postupu súdu podľa druhej hlavy piatej časti OSP (rozhodovanie
o žalobách proti rozhodnutiam a postupom správnych orgánov) je, aby pri rozhodnutí
správneho orgánu vydaného v správnom konaní išlo o rozhodnutie, ktoré po vyčerpaní
riadnych opravných prostriedkov, ktoré sa preň pripúšťajú, nadobudlo právoplatnosť
(§ 247 ods. 2 OSP).
Podľa § 247 ods. 1 OSP podľa ustanovení tejto hlavy sa postupuje v prípadoch,
v ktorých fyzická alebo právnická osoba tvrdí, že bola na svojich právach ukrátená
rozhodnutím a postupom správneho orgánu, a žiada, aby súd preskúmal zákonnosť
tohto rozhodnutia a postupu.
Podľa § 250 ods. 2 veta prvá OSP žalobcom je fyzická alebo právnická osoba,
ktorá o sebe tvrdí, že ako účastník správneho konania bola rozhodnutím a postupom
správneho orgánu ukrátená na svojich právach.
Aktívna procesná legitimácia žalobcu ako procesná podmienka v zmysle § 250
ods. 2 OSP, ktorá robí procesný subjekt osobou oprávnenou na podanie žaloby, v sebe
zahŕňa kumulatívne dva predpoklady, a to postavenie účastníka správneho konania
a súčasne ukrátenie na právach napadnutým rozhodnutím, vydaným v správnom
konaní, t.j. že mu takýmto rozhodnutím bola spôsobená ujma.
Žalobca môže účinne namietať len tú nezákonnosť rozhodnutia, ktorou bol
ukrátený na svojich právach, pričom ukrátením na právach je nutné rozumieť nielen
ukrátenie na právach hmotných, ale aj na právach procesných.
Samotné tvrdenie žalobcu o nesprávnosti záverov žalovaného a ich rozpore
so zákonom nestačí. Takémuto tvrdeniu musí korešpondovať jeho subjektívne
oprávnenie, ktoré vychádza z konkrétneho právneho predpisu.
Súd v každej konkrétnej veci v intenciách citovaných zákonných ustanovení
posudzuje, či žalobca spĺňa zákonom stanovené podmienky procesnej aktívnej
legitimácie na podanie žaloby v správnom súdnictve. V konaní podľa piatej časti OSP
súd poskytuje ochranu len subjektívnym právam žalobcu. Pokiaľ sa žalobca domáha
ochrany cudzích práv, alebo aj žiada ochranu svojho práva, aj keď v skutočnosti o jeho
právo nejde, žaloba je podaná neoprávnenou osobou.
Žalobcovia vo svojej žalobe vyjadrili presvedčenie, že územným rozhodnutím
zasiahol žalovaný a aj prvostupňový stavebný úrad do ich práv garantovaných Ústavou
Slovenskej republiky ako aj medzinárodnými dohovormi, predovšetkým vlastníckeho
práva, práva na priaznivé životné prostredie a práva na včasné a úplné informácie 8
o životnom prostredí, práva na súkromie, práva na inú právnu ochranu, práva na účasť
v konaní.
Nakoľko konkrétne tvrdenie žalobcov o ukrátení na ich subjektívnych právach
treba v zmysle § 247 ods. 1 OSP považovať za osobitnú náležitosť žaloby
o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia správneho orgánu, odvolací súd sa v prvom
rade aj z dôvodu odvolacej námietky žalovaného zaoberal otázkou, či územné
rozhodnutie – rozhodnutie o umiestnení stavby - je spôsobilé ukrátiť žalobcov na ich
vlastníckom práve, práve na priaznivé životné prostredie a práve na súkromie.
Rozhodujúcim kritériom pre toto posúdenie je podľa názoru odvolacieho súdu
charakter rozhodnutia o umiestnení stavby.
Podľa § 39a ods. 1 vety prvej stavebného zákona rozhodnutím o umiestnení
stavby sa určuje stavebný pozemok, umiestňuje sa stavba na ňom, určujú sa
podmienky na umiestnenie stavby (vrátane požiadaviek na ochranu prírody a krajiny
a na zabezpečenie starostlivosti o životné prostredie podľa § 39 ods. 2 stavebného
zákona), určujú sa požiadavky na obsah projektovej dokumentácie a čas platnosti
rozhodnutia.
Z charakteristiky rozhodnutia o umiestnení stavby vyplýva, že ide
o rozhodnutie, ktorým sa stavba priamo nerealizuje (k jej realizácii dochádza
na základe stavebného povolenia – osobitného rozhodnutia vydaného v stavebnom
konaní, resp. na základe ohlásenia stavebnému úradu v určitých zákonom
ustanovených prípadoch), t. j. k porušeniu práva žalobcov na priaznivé životné
prostredie v zmysle čl. 44 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) týmto
rozhodnutím nemôže reálne dôjsť.
Pri posudzovaní možnosti ukrátenia na práve na ochranu pred neoprávneným
zasahovaním do súkromného a rodinného života upraveného v čl. 19 ods. 2 ústavy
a čl. 8 ods. 1 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd
(ďalej len „dohovor“) vychádzal odvolací súd z už uvedeného charakteru rozhodnutia
o umiestnení stavby, ktoré nezakladá bezprostredné porušenie ani tohto práva, aj keď
vytvára možnosť pre prijatie ďalšieho rozhodnutia, ktoré sa môže dotknúť súkromného
a rodinného života žalobcov - fyzických osôb ako každé rozhodnutie s právnymi
účinkami. Ako to vyplýva i z judikatúry Ústavného súdu Slovenskej republiky
(uznesenie sp. zn. II. ÚS 22/02 zo dňa 6.3.2002), porušenie práv priznaných v čl. 19
ods. 1 a 2 ústavy nemôže nastať rozhodnutím štátneho orgánu, ktorým tento orgán
uplatní svoju právomoc. Pritom čl. 19 ods. 2 nezaručuje ochranu súkromného
a rodinného života pred akýmkoľvek zasahovaním. Zaručuje ochranu len pred takým
zasahovaním, ktoré je neoprávnené. Rozhodnutie o umiestnení stavby však reálne
do narušenia práva na ochranu pred neoprávneným zasahovaním do súkromného
a rodinného života nezasahuje, vytvára sa ním len právny základ pre rozhodnutie
o realizácii stavby, ku ktorej môže, ale nemusí v budúcnosti ani dôjsť. Vyplýva to aj
z časovej platnosti rozhodnutia o umiestnení stavby.
9
Rovnako s poukazom na charakter rozhodnutia o umiestnení stavby toto
rozhodnutie nemôže spôsobiť ani bezprostredné porušenie vlastníckeho práva, keďže
len vytvára možnosť pre vydanie ďalšieho rozhodnutia v stavebnom konaní, ktoré sa
už svojimi účinkami vlastníkov pozemkov alebo stavieb vrátane bytov môže dotknúť.
V tejto súvislosti odvolací súd poukazuje na to, že otázka ochrany vlastníckych práv
a oprávnených záujmov vlastníkov sa bude riešiť v samostatnom následnom
stavebnom konaní. Rozhodnutie o umiestnení stavby reálne nezasahuje ani do práva
na vlastníctvo. Vytvára sa ním len právny základ pre rozhodnutie o realizácii stavby,
stavebné povolenie, ktoré môže, ale nemusí byť v budúcnosti vydané. Vyplýva to aj
z časovej platnosti rozhodnutia o umiestnení stavby.
Odvolací súd preto uzavrel, že vydaním územného rozhodnutia žalované
správne orgány nemohli reálne ukrátiť žalobcov na ich vlastníckom práve, práve
na priaznivé životné prostredie ani práve na súkromie, a preto nebol v tomto rozsahu
podľa názoru odvolacieho súdu splnený základný predpoklad potrebný k vecnému
vybaveniu žaloby.
Pokiaľ ide o zásah do práva na inú právnu ochranu a práva na účasť v konaní,
tento žalobcovia odôvodňovali nedostatočným vysporiadaním sa s ich pripomienkami
v rozhodnutí žalovaného, v nedostatočne zistenom skutočnom stave veci, čím im bolo
znemožnené účinne sa obhajovať a chrániť svoje záujmy, a tiež nemožnosťou
oboznámiť sa so zmenenou projektovou dokumentáciou. V rozsahu týchto žalobných
námietok krajský súd konštatoval nepreskúmateľnosť rozhodnutia správneho orgánu
pre nedostatok dôvodov, čo bolo jedným z dôvodov jeho zrušenia krajským súdom.
Odvolací súd na rozdiel od záveru krajského súdu je toho názoru, že
odôvodnenie rozhodnutia žalovaného poskytuje dostatočný základ na jeho
preskúmanie. Odôvodnenie rozhodnutia správneho orgánu je jeho obsahovou
náležitosťou, ktorá plní viacero funkcií. Jednak má presvedčiť účastníkov o správnosti
postupu správneho orgánu a jednak o zákonnosti jeho rozhodnutia. Hodnotenie
dôkazov je v rámci územného konania ovládané zásadou voľného hodnotenia dôkazov
ako procesu, pri ktorom na základe logických úsudkov a zvážení všetkých dôkazov
dochádza k vydaniu meritórneho rozhodnutia, a preto skutočnosti, ku ktorým správny
orgán dospel na základe voľnej úvahy, treba v rozhodnutí dostatočne odôvodniť, aby
bolo zrejmé, čo bolo podkladom rozhodnutia, ako sa zhodnotili vykonané dôkazy (aj
odôvodnenie prečo sa niektoré nevykonali) ako aj hodnotenie týchto dôkazov. V tejto
svojej povinnosti je správny orgán limitovaný len všeobecnými vymedzeniami
zákonných podmienok, ktoré predstavujú hranicu voľnej úvahy. Pre súd je potom
v súlade s ustanovením § 245 ods. 2 OSP rozhodujúce, či také rozhodnutie vydané
na základe zákonom povolenej úvahy nevybočilo z medzí a hľadísk ustanovených
zákonom, pričom neposudzuje účelnosť a vhodnosť správneho rozhodnutia.
Pokiaľ žalovaný odôvodnil odvolacie námietky poukazom na kladné
vyjadrenia a stanoviská dotknutých orgánov, uplatňujúce záujmy chránené osobitnými
predpismi z hľadiska životného prostredia, z hľadiska ochrany zdravia ľudí
i z hľadiska dopravného riešenia, ktorých obsah je pre správny orgán záväzný (§ 140b
stavebného zákona), čím sa zachováva záväznosť požiadaviek uplatnených 10
v záväzných stanoviskách, nemožno konštatovať nezákonnosť jeho rozhodnutia.
V prípade, ak by účastníci konania nesúhlasili s obsahom a závermi z nich
vyplývajúcimi, mali zákonnú možnosť uplatniť námietky proti obsahu záväzného
stanoviska, čo však neučinili.
V súvislosti s namietaným nedostatočným odôvodnením rozhodnutia správneho
orgánu je potrebné uviesť, že nie je nevyhnutné, aby sa správny orgán zaoberal každou
vznesenou námietkou, avšak musí byť z neho zrejmé, na základe čoho dospel
k právnemu záveru vo svojom rozhodnutí. Z predmetného odvolaním napadnutého
rozhodnutia uvedené jednoznačne vyplýva.
V tejto súvislosti odvolací súd považuje za potrebné upriamiť pozornosť
krajského súdu na koncentračnú zásadu vyjadrenú v ustanovení § 36 ods. 1, 2
stavebného zákona, ktorou je ovládané územné konanie, na základe čoho bude
potrebné posúdiť dispozičnú možnosť žalobcov i vo vzťahu k žalobným dôvodom.
Odvolací súd považuje aj záver krajského súdu o porušení povinnosti
žalovaným vyplývajúcich mu z ustanovení správneho poriadku, konkrétne ust. § 3
ods. 2, §§ 32 a 33 ods. 2 správneho poriadku v súvislosti so zmenou projektovej
dokumentácie, za nesprávny. Stotožňujúc sa s odvolacou námietkou žalovaného
konštatuje, že postupom správneho orgánu nedošlo k popretiu základných zásad
správneho konania ako je zásada aktívnej súčinnosti účastníkov konania a zásada
materiálnej pravdy. Krajský súd toto porušenie zdôvodnil tým, že v prvostupňovom
konaní došlo k zmene projektovej dokumentácie, kedy sa stavba znížila z 22
nadzemných podlaží a 3 podzemných podlaží na 15 podlaží + jedno technické,
ku ktorej sa účastníci konania nemali možnosť vyjadriť. S uvedeným tvrdením sa
nemožno stotožniť, pretože k zmene projektovej dokumentácie síce došlo, ale
na základe vznesených námietok účastníkov konania, kedy došlo k prehodnoteniu
výšky stavby v priamej súvislosti so vznesenými námietkami. Zásada aktívnej
súčinnosti účastníkov konania, ktorá sa chápe ako právo účastníka konania, ktoré
môže, ale nemusí využiť, nebola v takom prípade porušená. Nebolo preukázané, že by
správny orgán v správnom konaní nevytváral optimálne podmienky na uplatnenie
tohto práva, t.j. byť aktívnym činiteľom v rámci konania. Účastníci konania mali
možnosť nahliadať do spisu a oboznámiť sa tak s podkladmi rozhodnutia, o ktorom ich
práve boli správnym orgánom poučení v oznámení o začatí územného konania.
Nevyužitie práva vyjadriť sa k podkladom rozhodnutia nemôže byť na ujmu správneho
orgánu.
Napokon najvyšší súd súhlasiac s odvolacou námietkou žalovaného nepovažuje
za správny ani záver krajského súdu o nepreskúmateľnosti rozhodnutia pre neúplnosť
spisu správneho orgánu, pretože neobsahuje územný plán mesta Banská Bystrica ani
územný plán centrálnej mestskej zóny, na základe čoho nebolo možné posúdiť, či
napadnuté rozhodnutie žalovaného je zákonné. V tejto súvislosti je potrebné poukázať
na skutočnosť, že územnoplánovaciu dokumentáciu obce (regiónu) a jej záväzné časti
schvaľuje obec (samosprávny kraj) všeobecne záväzným nariadením (§ 27 stavebného
zákona). Schválený územný plán obce a schválený územný plán zóny je uložený
v obci, na stavebnom úrade a na krajskom stavebnom úrade (§ 28 ods. 3 stavebného
zákona), čo znamená, že je každému prístupný. Predmetný územný plán mesta Banská 11
Bystrica a územný plán centrálnej mestskej zóny je zverejnený na internetovej stránke
Mesta Banská Bystrica. S ohľadom na uvedené vzhliadol odvolací súd požiadavku
krajského súdu, aby bol územný plán mesta Banská Bystrica a územný plán centrálnej
mestskej zóny súčasťou spisu, za neopodstatnenú.
Na základe vyššie uvedených dôvodov považujúc odvolacie námietky
odvolateľov za dôvodné odvolací súd napadnutý rozsudok krajského súdu podľa
ustanovenia § 250ja ods. 3 OSP v spojení s § 221 ods. 1 písm. h/ OSP zrušil a vec mu
vrátil na ďalšie konanie.
Podľa § 250ja ods. 4 OSP v ďalšom konaní je súd prvého stupňa viazaný
právnym názorom odvolacieho súdu.
Úlohou krajského súdu bude v ďalšom konaní riadiac sa vysloveným právnym
názorom odvolacieho súdu vec opätovne prejednať a znovu o nej rozhodnúť súc
viazaný rozsahom a dôvodmi žaloby.
O náhrade trov konania rozhodne súd prvého stupňa v novom rozhodnutí o veci
podľa § 224 ods. 3 OSP v spojení s § 246c ods. 1 vetou prvou OSP.
P o u č e n i e : Proti tomuto uzneseniu nie je prípustný opravný prostriedok.
V Bratislave, dňa 26. októbra 2011
JUDr. Jaroslava Fúrová, v. r.
predsedníčka senátu
Za správnosť vyhotovenia:
Peter Szimeth