Najvyšší súd
6Sžo/167/2007
Slovenskej republiky
U Z N E S E N I E
Najvyšší súd Slovenskej republiky v právnej veci žalobcu F., rodeného G., bytom X., zastúpeného JUDr. J., advokátom, so sídlom v P., proti žalovanému Krajskému úradu v Prešove, so sídlom v Prešove, Námestie Mieru 3, o preskúmanie zákonnosti stanoviska žalovaného z 31. októbra 2006 č. 2006/03819 a jeho postupu, na odvolanie žalobcu proti uzneseniu Krajského súdu v Prešove č. k. 3Scud/1/07-64 z 25. septembra 2007, takto
r o z h o d o l :
Najvyšší súd Slovenskej republiky napadnuté uznesenie Krajského súdu v Prešove č. k. 3Scud/1/07-64 z 25. septembra 2007 z r u š u j e a vec mu v r a c i a na ďalšie konanie.
O d ô v o d n e n i e
Napadnutým uznesením Krajský súd v Prešove zastavil podľa § 250d ods. 3 Občianskeho súdneho poriadku (ďalej len „OSP“) konanie o preskúmanie zákonnosti stanoviska vydaného vo forme listu č. 2006/03819 z 31.10.2006, ktorým žalovaný nevyhovel žiadosti žalobcu o vydanie osvedčenia o štátnom občianstve Slovenskej republiky. O trovách konania rozhodol krajský súd tak, že žiaden z účastníkov nemá právo na ich náhradu.
Krajský súd uznesenie odôvodnil tým, že nie je splnený zákonný predpoklad postupu podľa druhej hlavy piatej časti OSP, lebo rozhodnutie žalovaného nie je konečným rozhodnutím, keďže nejde o rozhodnutie, ktoré po vyčerpaní riadnych opravných prostriedkov, ktoré sa preň pripúšťajú, nadobudlo právoplatnosť, a ani o rozhodnutie, proti ktorému zákon nepripúšťa opravný prostriedok, ak sa stalo právoplatným. Vyslovil názor, že otázka formy rozhodnutia nie je rozhodujúca, pretože rozhodujúci je jeho obsah podľa ustanovení § 244 ods. 2, 3 OSP, z ktorých vyplýva, že preskúmaniu rozhodnutia súdom nebráni, ak správny orgán použije formu obyčajného listu, prípisu alebo obdobného spôsobu informovania o svojom rozhodnutí o právach alebo 6Sžo/167/2007
povinnostiach fyzických alebo právnických osôb. Podľa názoru krajského súdu osvedčenie o štátnom občianstve Slovenskej republiky je deklaratórnym rozhodnutím, lebo sa ním zakladajú práva a povinnosti fyzickej osoby ako občana Slovenskej republiky, a oznámenie o nevydaní osvedčenia o štátnom občianstve je rovnako rozhodnutím, ktorým sa síce neosvedčuje nesporná skutočnosť, ale má zásadný význam na práva a povinnosti žalobcu. Krajský súd z ustanovenia § 15 ods. 1 a 2 zákona č. 40/1993 Z. z. o štátnom občianstve vyvodil, že aplikácia správneho poriadku pri vydávaní osvedčenia nie je vylúčená, a preto podľa jeho názoru žalovaný ako orgán štátnej správy bol povinný postupovať podľa správneho poriadku, čo vyplýva aj z jeho ustanovení § 1 ods. 1 a 2. Vychádzajúc z § 53 správneho poriadku mal krajský súd za to, že proti preskúmavanému rozhodnutiu žalovaného bol prípustný opravný prostriedok, a pokiaľ žalobca opravný prostriedok nepodal, nebola splnená podmienka uvedená v § 247 ods. 2 OSP. O trovách konania rozhodol podľa § 146 ods. 1 písm. c/ OSP v spojení s ustanovením § 246c OSP.
Proti tomuto uzneseniu podal v zákonnej lehote odvolanie žalobca navrhujúc napadnuté uznesenie krajského súdu zrušiť a vec mu vrátiť na nové konanie a rozhodnutie namietajúc nesprávne právne posúdenie veci krajským súdom. Poukázal na to, že žalovaný mu listom zo dňa 31.10.2006 doručil odpoveď na jeho žiadosť, z ktorej nebolo zrejmé, o aký právny úkon žalovaného vlastne išlo, či išlo o rozhodnutie, stanovisko alebo neochotu žalovaného ďalej vo veci konať, a nebolo v ňom uvedené žiadne poučenie o opravnom prostriedku, a preto žalobca nemal inú možnosť, než považovať stanovisko žalovaného v uvedenom liste za konečné rozhodnutie. Žalobca mal za to, že nevydanie rozhodnutia a reagovanie na žiadosť o vydanie osvedčenia o štátnom občianstve formou odpovede, ktorá nezakladala žiadne práva ani povinnosti žalobcu, bez poučenia o možnosti podať odvolanie proti nej bolo nezákonným postupom žalovaného, ktorý nakoniec viedol k nezákonnému a protiústavnému stanovisku. Podľa názoru žalobcu mal krajský súd správne postupovať tak, že odpoveď žalovaného z 31.10.2006 mal posúdiť ako stanovisko, proti ktorému riadny opravný prostriedok neexistuje, a svojím rozhodnutím uložiť žalovanému, aby o žiadosti žalobcu rozhodol formou rozhodnutia v súlade so správnym poriadkom.
Žalovaný správny orgán v písomnom vyjadrení k odvolaniu navrhol odvolanie žalobcu zamietnuť a rozhodnutie krajského súdu potvrdiť.
Najvyšší súd ako súd odvolací (§ 10 ods. 2 OSP) preskúmal napadnuté uznesenie krajského súdu bez nariadenia odvolacieho pojednávania podľa § 214 ods. 2 písm. c/ OSP s použitím § 246c ods. 1 vety prvej OSP a dospel k záveru, že odvolanie žalobcu je dôvodné.
6Sžo/167/2007
Z obsahu súdneho a pripojeného administratívneho spisu Najvyšší súd
Slovenskej republiky zistil, že žalobca žiados
ť
ou zo d
ň
a 12.7.2005 požiadal
žalovaného o vydanie osved
č
enia o štátnom ob
č
ianstve Slovenskej republiky.
V preskúmavanom písomnom stanovisku
č
. 2006/03819 z 31.10.2006 žalovaný
vyjadril názor, že na rozdiel od konania o udelenie štátneho ob
č
ianstva konanie
o vydanie osved
č
enia o
štátnom ob
č
ianstve nie je správnym konaním
vyús
ť
ujúcim do vydania rozhodnutia konštitutívneho alebo deklaratórneho
charakteru, ale iba technicko-administratívnym aktom, ktorý sa síce podporne
riadi zásadami a princípmi správneho poriadku pod
ľ
a § 3 správneho poriadku,
ale postup jeho vydania nie je explicitne osobitne upravený. Žalovaný
v predmetnom stanovisku poukázal na to, že v zmysle § 9a ods. 5 zákona
o štátnom ob
č
ianstve požiadal o
súhlas s
vydaním osved
č
enia o
štátnom
ob
č
ianstve Slovenskej republiky Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky, ktoré
dalo pokyn žalovanému nevyda
ť
žalobcovi osved
č
enie o štátnom ob
č
ianstve
Slovenskej republiky, ktorým bol žalovaný ako vertikálne podriadený orgán
viazaný, a ke
ď
že žiadne nové dôkazné materiály, ktoré by dokazovali zmenu
v právnom stave posudzovania žiadosti, neboli žalovanému doru
č
ené, uzavrel,
že osved
č
enie o štátnom ob
č
ianstve Slovenskej republiky pre žalobcu nebolo
možné vyda
ť.
Pod
ľ
a § 244 ods. 1 OSP v správnom súdnictve preskúmavajú súdy na
základe žalôb alebo opravných prostriedkov zákonnos
ť
rozhodnutí a postupov
orgánov verejnej správy.
Pod
ľ
a § 247 ods. 1 OSP pod
ľ
a ustanovení tejto hlavy (t. j. druhej hlavy
piatej
č
asti OSP) sa postupuje v prípadoch, v ktorých fyzická alebo právnická
osoba tvrdí, že bola na svojich právach ukrátená rozhodnutím a postupom
správneho orgánu, a žiada, aby súd preskúmal zákonnos
ť
tohto rozhodnutia
a postupu.
V zmysle ods. 2 citovaného ustanovenia pri rozhodnutí správneho orgánu
vydaného v správnom konaní je predpokladom postupu pod
ľ
a tejto hlavy, aby
išlo o rozhodnutie, ktoré po vy
č
erpaní riadnych opravných prostriedkov, ktoré sa
pre
ň
pripúš
ť
ajú, nadobudlo právoplatnos
ť.
V zmysle ods. 3 citovaného ustanovenia predmetom preskúmania môže
by
ť
za podmienok ustanovených v odsekoch 1 a 2 aj rozhodnutie, proti ktorému
zákon nepripúš
ť
a opravný prostriedok, ak sa stalo právoplatným.
Pod
ľ
a § 250d ods. 3 OSP súd uznesením konanie zastaví, ak sa žaloba
podala oneskorene, ak ju podala neoprávnená osoba, ak smeruje proti
rozhodnutiu, ktoré nemôže by
ť
predmetom preskúmavania súdom, ak žalobca
neodstránil vady žaloby, ktorých odstránenie súd nariadil a ktoré bránia
6Sžo/167/2007
vecnému vybaveniu žaloby, alebo ak žalobca nie je zastúpený pod
ľ
a § 250a
alebo ak žaloba bola vzatá spä
ť
(§ 250h ods. 2). Odvolanie proti uzneseniu je
prípustné.
Pod
ľ
a § 9a ods. 1 písm. a/ zákona
č
. 40/1993 Z. z. o štátnom ob
č
ianstve
Slovenskej republiky v znení platnom do 30.9.2007 (
ď
alej len „zákon o štátnom
ob
č
ianstve“) štátne ob
č
ianstvo Slovenskej republiky sa preukazuje osved
č
ením
o štátnom ob
č
ianstve Slovenskej republiky.
Pod
ľ
a ods. 2 citovaného ustanovenia osved
č
enie o štátnom ob
č
ianstve
Slovenskej republiky vydáva príslušný krajský úrad na základe písomnej
žiadosti o vydanie osved
č
enia o štátnom ob
č
ianstve Slovenskej republiky.
Pod
ľ
a ods. 5 citovaného ustanovenia ak sa žiadate
ľ
nenachádza
v Ústrednej evidencii nadobudnutia a straty štátneho ob
č
ianstva Slovenskej
republiky alebo ak sú pochybnosti o jeho štátnom ob
č
ianstve, krajský úrad
požiada ministerstvo o súhlas s vydaním osved
č
enia o štátnom ob
č
ianstve
Slovenskej republiky.
Pod
ľ
a ods. 6 citovaného ustanovenia osved
č
enie o štátnom ob
č
ianstve
Slovenskej republiky sa vydáva na tla
č
ive, ktoré vydáva ministerstvo.
Osved
č
enie je platné šes
ť
mesiacov odo d
ň
a vydania.
V zmysle § 15 ods. 1 zákona o štátnom ob
č
ianstve všeobecný predpis
o správnom konaní sa nevz
ť
ahuje na lehotu na rozhodnutie o udelení štátneho
ob
č
ianstva Slovenskej republiky pod
ľ
a § 8a ods. 6.
V zmysle ods. 2 citovaného ustanovenia na postup krajského úradu,
diplomatickej misii a konzulárneho úradu Slovenskej republiky pri preberaní
žiadosti pod
ľ
a § 8 sa vz
ť
ahuje všeobecný predpis o správnom konaní.
Pod
ľ
a § 1 ods. 1 zákona
č
. 61/1967 Zb. o správnom konaní (správny
poriadok) v znení neskorších predpisov sa tento zákon vz
ť
ahuje na konanie,
v ktorom v oblasti verejnej správy správne orgány rozhodujú o právach, právom
chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzických a právnických osôb, ak
osobitný zákon neustanovuje inak.
Vyššie citované ustanovenie správneho poriadku upravuje rozsah
pôsobnosti správneho poriadku, teda vymedzuje okruh prípadov rozhodovania
správnych orgánov v oblasti verejnej správy, ke
ď
sa postupuje pod
ľ
a tohto
zákona. Použi
ť
správny poriadok je potrebné vždy, ak sú sú
č
asne splnené
podmienky uvedené v tomto odseku,
č
iže:
6Sžo/167/2007
- ide o konanie, v ktorom v oblasti verejnej správy správne orgány rozhodujú
o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzických alebo
právnických osôb (tzv. pozitívne vymedzenie rozsahu pôsobnosti),
- osobitný zákon výslovne aplikáciu správneho poriadku nevylu
č
uje (tzv.
negatívne vymedzenie rozsahu pôsobnosti).
Správny poriadok je procesnoprávny predpis, ktorý má všeobecný
charakter. V ustanovení § 1 ods. 1 správneho poriadku je zakotvený tzv.
subsidiárny charakter správneho poriadku vo vz
ť
ahu k osobitným zákonom
upravujúcim rozhodovanie správnych orgánov. To znamená, že ak osobitný
zákon úplne nevylú
č
il uplat
ň
ovanie správneho poriadku, správny orgán pri
rozhodovaní pod
ľ
a tohto osobitného zákona použije zákon
č
. 71/1967 Zb.
v plnom rozsahu.
Osobitným zákonom vz
ť
ahujúcim sa na vec je zákon o štátnom
ob
č
ianstve, ktorý v § 15 ods. 1 ustanovuje prípad, na ktorý sa správny poriadok
nevz
ť
ahuje, a v § 15 ods. 2 postup, na ktorý sa vz
ť
ahuje správny poriadok.
Nako
ľ
ko tento osobitný zákon v ostatných prípadoch nevylú
č
il uplat
ň
ovanie
správneho poriadku, platí, že na ostatné prípady konania správneho orgánu pri
rozhodovaní pod
ľ
a tohto osobitného zákona sa vz
ť
ahuje správny poriadok.
Vo svetle vyššie uvedeného mal žalovaný v prípade nevyhovenia žiadosti
žalobcu a nevydania osved
č
enia o štátnom ob
č
ianstve vyda
ť
rozhodnutie (hoci
by išlo o negatívne rozhodnutie) v správnom konaní v zmysle ustanovení § 46
a nasl. správneho poriadku so všetkými predpísanými náležitos
ť
ami, proti
ktorému by mal žalobca právo poda
ť
odvolanie, ktoré by po nadobudnutí
právoplatnosti bolo preskúmate
ľ
né súdom.
Žalovaný však nazna
č
eným spôsobom nepostupoval a žalobcu o vybavení
jeho žiadosti informoval iba vo forme stanoviska nemajúceho formálne, a ani
obsahové náležitosti rozhodnutia vrátanie pou
č
enia o možnosti poda
ť
proti nemu
odvolanie.
Odvolací súd sa
ď
alej zaoberal dôvodom, pre ktorý krajský súd zastavil
konanie, t. j. že žaloba je neprípustná pre nevy
č
erpanie opravných prostriedkov.
Pokia
ľ
by správne konanie prebiehalo v súlade so zákonom, mal správny orgán
vyda
ť
rozhodnutie pod
ľ
a § 46 a nasl. správneho poriadku so všetkými
zákonnými náležitos
ť
ami vrátane pou
č
enia o možnosti podania odvolania, avšak
žalovaný informoval žalobcu o nevydaní osved
č
enia stanoviskom vo forme
listu,
č
ím zbavil žalobcu akejko
ľ
vek možnosti obrany,
č
o je neprípustné.
Pri štandardnom postupe konania, teda ak by bol žalovaný vydal riadne
rozhodnutie, by mal žalobca právo poda
ť
proti tomuto rozhodnutiu odvolanie
(§ 53 správneho poriadku), o ktorom by rozhodol odvolací orgán (§ 58
6Sžo/167/2007
správneho poriadku) a toto rozhodnutie by bolo preskúmate
ľ
né súdom na
základe žaloby.
Tieto závery sa však s oh
ľ
adom na priebeh konania, ktoré predchádzalo
vybaveniu veci prípisom, ktorým bolo rozhodnuté o žiadosti žalobcu, nemôžu
uplatni
ť.
Zo skutkového stavu zisteného v predmetnej veci je zrejmé, že správny
orgán sa dopustil závažného procesného pochybenia, ktoré podstatne s
ť
ažilo
žalobcovu možnos
ť
obrany. Ako základná premisa v právnom štáte v takejto
situácii musí plati
ť
, že pochybenia správneho orgánu nemôžu ís
ť
na
ť
archu
fyzických alebo právnických osôb. Žalobca pochybenia správneho orgánu
nijako nevyvolal ani sa na nich nepodie
ľ
al, v ich dôsledku mu však bolo do
zna
č
nej miery znemožnené, aby v riadnom a zákonnom konaní obhajoval svoje
práva. Pokia
ľ
by súd v tejto situácii zastavil konanie o žalobe z dôvodu
nedostatku žalobnej legitimácie a vecne sa
ň
ou nezaoberal, znemožnil by tým
žalobcovi prístup k súdu; také rozhodnutie by bolo potom ústavne neprípustným
odmietnutím spravodlivosti.
Ď
alej je potrebné poukáza
ť
na to, že zmyslom požiadavky vy
č
erpania
riadnych opravných prostriedkov ako predpokladu žaloby pod
ľ
a § 247 ods. 2
OSP sú princípy procesnej ekonómie, subsidiarity súdnej ochrany
a minimalizácie zásahov súdnictva do verejnej správy. Ak je teda možné urobi
ť
nápravu pred orgánmi verejnej správy, malo by to ma
ť
prednos
ť
pred
ingerenciou súdnej moci. V súdenej veci je však zrejmé, že žalobca už nápravu
v rámci správneho konania dosiahnu
ť
nemôže. Fakt, že žalovaný nerozhodol
riadnym rozhodnutím, ale vybavil vec stanoviskom vo forme listu, nemôže ís
ť
na
ť
archu žalobcovi.
Z uvedených dôvodov dospel Najvyšší súd Slovenskej republiky k záveru,
že odvolanie žalobcu je dôvodné. Postup žalovaného v predmetnej veci nebol
v súlade s príslušnými ustanoveniami správneho poriadku a viedol k oznámeniu
o nevydaní osved
č
enia o
štátnom ob
č
ianstve SR bez vydania riadneho
rozhodnutia, formou oznámenia,
č
o je v rozpore so zákonom.
Odvolací súd dospel k záveru, že zastavením konania krajský súd od
ň
al
možnos
ť
žalobcovi kona
ť
pred súdom,
č
ím porušil jeho ústavné právo domáha
ť
sa pred nezávislým a nestranným súdom prieskumu postupu správnych orgánov.
Preto Najvyšší súd Slovenskej republiky napadnuté uznesenie krajského
súdu zrušil (§ 221 ods. 1 písm. f/ OSP) a vec mu vrátil na
ď
alšie konanie (§ 221
ods. 3 OSP).
6Sžo/167/2007
V
ď
alšom konaní krajský súd prejedá vec v medziach žaloby a znova
o nej rozhodne, pri
č
om je viazaný právnym názorom odvolacieho súdu (§ 226
OSP v spojení s § 246c ods. 1, veta prvá OSP).
V novom rozhodnutí rozhodne prvostup
ň
ový súd i o náhrade trov
odvolacieho konania (§ 224 ods. 3 OSP v spojení s § 246c ods. 1, veta prvá
OSP).
P o u
č
e n i e :
Proti tomuto uzneseniu nie je prípustný opravný prostriedok.
V Bratislave d
ň
a 24. septembra 2008
JUDr. Jozef Hargaš
, v. r.
predseda senátu
Za správnos
ť
vyhotovenia:
Peter Szimeth