Najvyšší súd
6Sžo 154/2010
Slovenskej republiky
ROZSUDOK
V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY
Najvyšší súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu
JUDr. Zdenky Reisenauerovej a členov senátu JUDr. Jozefa Hargaša a JUDr. Jaroslavy
Fúrovej, v právnej veci navrhovateľa: E. a. s., so sídlom S., zastúpený JUDr. M., Advokátska
kancelária Z. proti odporcovi: Mesto Košice, Trieda SNP 48/A, Košice, o preskúmanie
zákonnosti rozhodnutia a postupu odporcu č. MK-08/17125-7/443 zo dňa 21. januára 2009,
o odvolaní navrhovateľa proti rozsudku Krajského súdu v Košiciach č.k. 6S 23/2009-40 zo
dňa 27. januára 2010, takto
r o z h o d o l :
Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Košiciach
č.k. 6S 23/2009-40 zo dňa 27. januára 2010 z m e ň u j e tak, že rozhodnutie odporcu
č. MK-08/17125-7/443 zo dňa 21. januára 2009 z r u š u j e a vec v r a c i a odporcovi
na ďalšie konanie.
Odporca je povinný zaplatiť navrhovateľovi náhradu trov konania v sume 33 €
v lehote troch dní od právoplatnosti rozsudku.
O d ô v o d n e n i e :
Krajský súd v Košiciach napadnutým rozsudkom potvrdil rozhodnutie odporcu
č. MK-08/17125-7/443 zo dňa 21. januára 2009 a navrhovateľovi právo na náhradu trov
konania nepriznal.
Z odôvodnenia rozsudku vyplýva, že krajský súd po preskúmaní napadnutého
rozhodnutia odporcu a konania mu predchádzajúceho mal preukázané, že žalovaný správny
orgán preskúmavaným rozhodnutím žiadateľovi E. a.s., S. neudelil dopravnú licenciu na
vykonávanie mestskej autobusovej dopravy na skupinu autobusových liniek 90A, 90B, 91A,
91/B, 92A, 92B na území mesta Košice, pretože správny orgán nemá záujem o vykonávanie
pravidelnej autobusovej dopravy podľa návrhu žiadateľa, čím nebola splnená podmienka
podľa § 7 ods. 2, písm. c/ zákona č. 168/1996 Z. z. o cestnej doprave v znení neskorších
predpisov (ďalej len „zákon o cestnej doprave“); v odôvodnení rozhodnutia konštatoval, že Mesto Košice ako príslušný správny orgán nemá záujem o vykonávanie pravidelnej
autobusovej dopravy podľa návrhu žiadateľa – navrhovateľa, z dôvodu už existujúcej zmluvy
o výkone vo verejnom záujme s dopravcom Dopravný podnik mesta Košice, a.s. (ďalej len
„DPMK“), keď z predloženého návrhu zistil, že jednotlivé spoje autobusových liniek
žiadateľa sú navrhované v identickom alebo veľmi podobnom smerovaní a v rovnakej, alebo
veľmi blízkej časovej polohe s už s poskytovanou dopravnou ponukou DPMK, a.s., ktorá je
v súlade s plánom dopravnej obslužnosti, ktorá zabezpečuje prepravné potreby cestujúcej
verejnosti a je zároveň obsahom zmluvy o výkone vo verejnom záujme s poukazom na § 13
ods. 5, § 14a ods. 4 a 6 zákona o cestnej doprave, správny orgán súčasne poukázal na to, že
pri výbere dopravcu v mestskej autobusovej doprave dbá na účelné a z celospoločenského
hľadiska hospodárne zabezpečenie a uspokojenie predpokladaných, prepravných potrieb
obyvateľov žijúcich na území mesta a dbá, aby sa zamedzilo vykonávaniu súbežnej verejnej
osobnej doprave, čo by malo za následok zvyšovanie nárokov na verejné zdroje.
Z administratívneho spisu krajský súd ďalej zistil, že odporca nariadil ústne pojednávanie na
deň 2.12.2008, na ktoré predvolal MČ Košice – sever, MČ Košice – Nad jazerom, KKS úrad
Odboru dopravy, MČ Košice – Dargovských hrdinov, MČ Košice – západ, DPMK, a.s.
a navrhovateľa a zo zápisnice vyplýva, že žiaden z prítomných účastníkov nemal žiadne
zásadné pripomienky k žiadosti o udelenie licencie a DPMK, s ktorým mesto Košice malo
uzavretú zmluvu o vykonávaní pravidelnej autobusovej dopravy, predložilo svoje stanovisko
zo dňa 1.12.2008 a doplnilo ho podaním zo dňa 3.12.2008.
Krajský súd poukázal na to, že zákonnosťou rozhodnutí a postupov orgánov verejnej
správy je súlad týchto rozhodnutí a postupov s platným právnym poriadkom, zákonnosť
je limitom súdneho prieskumu a preto súd nemôže preskúmať vhodnosť, správnosť, účelnosť,
alebo primeranosť obsahu výrokov napadnutého rozhodnutia orgánu verejnej správy a aj pri
zákonom dovolenej úvahe správneho orgánu sa súd musí zamerať len na zákonné kritériá
a medze takej úpravy a nemôže skúmať či správny orgán mohol, alebo nemohol vychádzať
zo zákonom dovolenej úvahy, s prihliadnutím na to, že správne uváženie je svojou podstatou
možnosťou správneho orgánu vybrať pri rozhodovaní jednu z viacerých dovolených riešení,
na ktorom potom spočíva preskúmavané rozhodnutie a súčasne, že pri preskúmaní zákonnosti
rozhodnutia, ktoré správny orgán vydal na základe zákonom povolenej úvahy preskúmava súd
v súlade s § 245 ods. 2 O.s.p. iba či také rozhodnutie nevybočilo z medzí a hľadísk
ustanovených zákonom, pričom súd neposudzuje účelnosť a vhodnosť správneho rozhodnutia.
Konštatoval, že rozhodnutia a postupy orgánov štátnej správy a územnej samosprávy
podliehajú správnemu prieskumu zásadne bez ďalších vymedzení, s poukazom na to, že tieto
správne orgány sú základom verejnej správy a preto zákon nevyžaduje splnenie ďalších
kritérií na to, aby ich rozhodnutia a postupy boli preskúmateľné v správnom konaní, pričom
nerozhoduje ani to, že niekedy rozhodujú aj o právach a povinnostiach súkromnoprávneho
charakteru a súčasne, že obec pri výkone samosprávy podľa § 4 ods. 3 zákona č. 369/1990 Zb.
o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“)
okrem iného zabezpečuje aj verejnoprospešné služby a teda aj miestnu verejnú dopravu,
pričom svoje potreby financuje predovšetkým z vlastných príjmov, dotácií zo štátneho
rozpočtu a z ďalších zdrojov (§ 7 ods. 1 zákona o obecnom zriadení).
Podľa názoru krajského súdu v danom prípade súd mohol iba preskúmavať,
či rozhodnutie odporcu nevybočilo z medzí a hľadísk ustanovených v zákone o cestnej
doprave, ohľadne rozhodovania návrhu na udelenie dopravnej licencie na vykonávanie
mestskej autobusovej dopravy. Mal za to, že správny orgán pri rozhodovaní o tomto návrhu
rozhodoval v súlade so zákonom o cestnej doprave, s poukazom na to, že správny orgán a ani
súd nie je oprávnený preskúmavať a hodnotiť či nezáujem obce na vykonávaní pravidelnej
autobusovej mestskej dopravy je vo verejnom záujme tak, ako je upravený verejný záujem
v § 14a ods. 2 zákona o cestnej doprave, pretože do kompetencií obcí patrí, aby dôsledne zvážila a zohľadnila všetky zákonom stanovené skutočnosti či má záujem na tom, aby bola
vykonávaná dopravná licencia v takom rozsahu ako to žiadal žiadateľ. Námietky
navrhovateľa, že rozhodnutie správneho orgánu vychádzalo z nesprávneho právneho
posúdenia veci, že zistenie skutkového stavu, z ktorého vychádzalo správne rozhodnutie,
je v rozpore s obsahom spisov, že zistenie skutkového stavu je nedostatočné na posúdenie
veci, považoval za neopodstatnené. Taktiež za neopodstatnenú považoval námietku
navrhovateľa, že rozhodnutie je nepreskúmateľné pre nezrozumiteľnosť, alebo pre nedostatok
dôvodov, pretože preskúmavané rozhodnutie má zákonné náležitosti. Nesúhlasil s tvrdením
navrhovateľa, že v odôvodnení rozhodnutia správny orgán uviedol iba tri strohé okolnosti, pre
ktoré žiadosti nevyhovel. Namietanú vadu konania spočívajúcu v tom, že správny orgán
neumožnil navrhovateľovi sa k stanovisku DPMK vyjadriť, krajský súd nepovažoval za takú
vadu, ktorá by mala za následok nezákonnosť rozhodnutia.
Krajský súd po preskúmaní napadnutého rozhodnutia a postupu v rozsahu a dôvodov
uvedených v opravnom prostriedku dospel k záveru, že preskúmavané rozhodnutie odporcu
nevybočilo z medzí a hľadísk ustanovených v zákone o cestnej doprave pri udeľovaní
dopravnej licencie, z ktorého dôvodu preskúmavané rozhodnutie podľa § 250q ods. 2 O.s.p.
potvrdil.
Rozhodovanie o náhrade trov konania odôvodnil v zmysle ust. § 250l ods. 2 O.s.p.
v spojení s § 250k ods. 1 O.s.p., navrhovateľovi pre neúspech v konaní nepriznal náhradu trov
konania.
Proti uvedenému rozsudku krajského súdu sa v zákonnej lehote odvolal navrhovateľ.
Žiadal, aby odvolací súd napadnutý rozsudok súdu prvého stupňa zrušil a vec mu vrátil
na ďalšie konanie. Rozsudok ako aj činnosť súdu prvého stupňa v prejednávanej veci
považoval v celom rozsahu za nesprávny a nezákonný. Namietal, že súd prvého stupňa
vo svojom rozsudku neuviedol svoj názor na žiaden žalobný dôvod s výnimkou vo vzťahu
k vade správneho konania. Napadnutý rozsudok považoval za nepreskúmateľný
pre nedostatok dôvodov. Nesúhlasil so záverom súdu prvého stupňa, že procesná vada
spočívajúca v tom, že správny orgán mu neumožnil sa vyjadriť k stanovisku DPMK, nemala
za následok nezákonnosť rozhodnutia, pretože posudzovanie významu takého stanoviska
nepatrí správnemu orgánu, ale účastníkovi konania, nadôvažok ak správny orgán svoje
rozhodnutie oprel na toto stanovisko. Právny názor súdu prvého stupňa, že konanie o udelenie
dopravnej licencie má povahu povoľovacieho konania, z čoho má vyplývať, že aj keď
žiadateľ splní všetky podmienky, obec nemusí povoliť zriadenie autobusovej linky, ale
povolenie je na úvahe správneho orgánu, považoval za nesprávny. Poukázal na to, že
v opravnom prostriedku zdôraznil, že vykonávanie dopravy je základným právom vykonávať
podnikateľskú činnosť v zmysle čl. 35 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, s poukazom
na judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva na aplikáciu čl. 1 protokolu č. 1 k Dohovoru
o ochrane ľudských práv a základných slobôd, ako aj, že povaha základného práva potom
vylučuje možnosť správneho uváženia na strane správneho orgánu, či pri splnení podmienok
dopravnú licenciu udelí alebo neudelí. Vytýkal súdu prvého stupňa, že sa náležite
nevyporiadal ani so vznesenou námietkou proti nesprávnemu výkladu správneho orgánu
verejného záujmu s poukazom na § 7 zákona o cestnej doprave. Ďalej namietal, že
v odôvodnení napadnutého rozsudku sa nenachádza úvaha súdu ako posudzoval, či
rozhodnutie správneho orgánu nevybočilo z medzí a hľadísk ustanovených zákonom. Taktiež
nesúhlasil so záverom súdu prvého stupňa, že právo na vykonávanie dopravy nie je civilným
právom v zmysle čl. 6 Dohovoru. Navrhovateľ v odvolaní súčasne zopakoval žalobné dôvody
a tvrdil, že súd prvého stupňa sa s nimi nevysporiadal, hoci boli uvedené v opravnom
prostriedku a vo vzťahu k plánu dopravnej obslužnosti aj bližšie vyšpecifikované v podaní
zo dňa 21.4.2009.
Odporca na odvolanie navrhovateľa sa nevyjadril, odvolací návrh nepodal.
Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací podľa ust. § 246c ods. 1 O.s.p.
v spojení s ust. § 10 ods. 2 preskúmal odvolaním napadnutý rozsudok krajského súdu
a konanie mu predchádzajúce v zmysle ust. § 246c v spojení s § 211 a nasl. bez pojednávania
v zmysle § 250ja ods. 2 a dospel k názoru, že odvolanie je dôvodné.
Predmetom odvolacieho konania v preskúmavanej veci bol rozsudok krajského súdu,
ktorým súd prvého stupňa potvrdil rozhodnutie odporcu, ktorým nebolo vyhovené žiadosti
navrhovateľa o udelenie licencie na vykonávanie mestskej autobusovej dopravy, a preto
odvolací súd preskúmal rozsudok súdu prvého stupňa ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo,
pričom v rámci odvolacieho konania skúmal aj napadnuté rozhodnutie žalovaného správneho
orgánu a konanie mu predchádzajúce, najmä z toho pohľadu, či sa súd prvého stupňa
vysporiadal so všetkými námietkami uvedenými v opravnom prostriedku a z takto
vymedzeného rozsahu, či správne posúdil zákonnosť a správnosť napadnutého rozhodnutia
žalovaného správneho orgánu.
Odvolací súd dáva do pozornosti, že predmetom preskúmavacieho konania v danej
veci je rozhodnutie a postup žalovaného správneho orgánu, ktorým rozhodnutím žalovaný
správny orgán rozhodoval o žiadosti navrhovateľa o udelenie licencie na vykonávanie
mestskej autobusovej dopravy podľa § 30 písm. a/ zákona o cestnej doprave v spojení s § 7
ods. 1, 2 a § 40 ods. 1.
Podľa § 30 písm. a/ zákona o cestnej doprave obec pri výkone samosprávy udeľuje
a odníma dopravnú licenciu na autobusovú linku nepresahujúcu územie obce.
Podľa § 37 ods. 1 zákona o cestnej doprave na konanie podľa tohto zákona
sa vzťahujú všeobecné predpisy o správnom konaní (zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní
v znení neskorších predpisov /ďalej len „správny poriadok“/), ak ďalej nie je ustanovené inak.
Podľa § 40 ods. 1, 2 zákona o cestnej doprave správny orgán v konaní o udelenie
dopravnej licencie dožiada štátne orgány, samosprávne kraje a iné právnické osoby, ktorých
stanoviská a pripomienky sú potrebné na rozhodnutie, najmä samosprávne kraje, v ktorých
územných obvodoch majú byť nácestné zastávky a cieľová zastávka, obce, v ktorých majú
byť zastávky, správcu ciest, po ktorých má viesť trasa autobusovej linky, a útvar Policajného
zboru.
Ak správny orgán nariadi ústne pojednávanie alebo ohliadku, prizve všetky dožiadané
orgány a osoby a požiada ich, aby svoje stanoviská a pripomienky uplatnili najneskôr
na tomto pojednávaní alebo na tejto ohliadke. Správny orgán na neskôr uplatnené stanoviská
a pripomienky neprihliadne a rozhodne v rozsahu podkladu rozhodnutia.
Podľa § 7 ods. 1, 2 zákona o cestnej doprave pravidelnú autobusovú dopravu
je oprávnený vykonávať dopravca na základe dopravnej licencie, ktorú udeľuje a odníma
správny orgán. Na každú autobusovú linku je potrebná samostatná dopravná licencia. Ak to
vyžaduje zabezpečenie dopravnej obslužnosti podľa § 14a ods. 1, dopravnú licenciu
na mestskú autobusovú dopravu, ktorú udeľuje obec podľa § 30 možno udeliť aj na skupinu
autobusových liniek. Na skupinu autobusových liniek možno udeliť aj dopravnú licenciu,
ktorú udeľuje samosprávny kraj podľa § 29b na vnútroštátnu autobusovú dopravu, ak to vyžaduje zabezpečenie dopravnej obslužnosti podľa § 14a ods. 1 a ak nejde o diaľkovú
autobusovú dopravu a o autobusovú linku presahujúcu územie samosprávneho kraja.
Povoliť zriadenie autobusovej linky možno, ak a) žiadateľ spĺňa podmienky podľa § 2,
b) pravidelnú autobusovú dopravu na trase jej dopravnej cesty umožňuje stav a priepustnosť
pozemných komunikácií, bezpečnosť a plynulosť cestnej premávky, c) na vykonávaní
vnútroštátnej pravidelnej autobusovej dopravy má záujem podľa § 14a samosprávny kraj
alebo v mestskej autobusovej doprave obec, d) žiadateľ vlastní alebo má prenajatú technickú
základňu na zamýšľanú prevádzku.
Podľa § 4, ods. 1, 3 zákona o obecnom zriadení obec samostatne rozhoduje
a uskutočňuje všetky úkony súvisiace so správou obce a jej majetku, všetky záležitosti,
ktoré ako jej samosprávnu pôsobnosť upravuje osobitný zákon, ak takéto úkony podľa
zákona nevykonáva štát alebo iná právnická osoba alebo fyzická osoba.
Obec pri výkone samosprávy najmä a) vykonáva úkony súvisiace s riadnym
hospodárením s hnuteľným a nehnuteľným majetkom obce a s majetkom vo vlastníctve štátu
prenechaným obci do užívania, b) zostavuje a schvaľuje rozpočet obce a záverečný účet obce,
c) rozhoduje vo veciach miestnych daní a miestnych poplatkov a vykonáva ich správu,
d) usmerňuje ekonomickú činnosť v obci, a ak tak ustanovuje osobitný predpis, vydáva
súhlas, záväzné stanovisko, stanovisko alebo vyjadrenie k podnikateľskej a inej činnosti
právnických osôb a fyzických osôb a k umiestneniu prevádzky na území obce, vydáva
záväzné stanoviská k investičnej činnosti v obci, e) utvára účinný systém kontroly a vytvára
vhodné organizačné, finančné, personálne a materiálne podmienky na jeho nezávislý výkon,
f) zabezpečuje výstavbu a údržbu a vykonáva správu miestnych komunikácií, verejných
priestranstiev, obecného cintorína, kultúrnych, športových a ďalších obecných zariadení,
kultúrnych pamiatok, pamiatkových území a pamätihodností obce, g) zabezpečuje
verejnoprospešné služby, najmä nakladanie s komunálnym odpadom a drobným stavebným
odpadom, 5c) udržiavanie čistoty v obci, správu a údržbu verejnej zelene a verejného
osvetlenia, zásobovanie vodou, odvádzanie odpadových vôd, nakladanie s odpadovými
vodami zo žúmp a miestnu verejnú dopravu, h) utvára a chráni zdravé podmienky
a zdravý spôsob života a práce obyvateľov obce, chráni životné prostredie, ako aj utvára
podmienky na zabezpečovanie zdravotnej starostlivosti, na vzdelávanie, kultúru, osvetovú
činnosť, záujmovú umeleckú činnosť, telesnú kultúru a šport, i) plní úlohy na úseku ochrany
spotrebiteľa a utvára podmienky na zásobovanie obce; určuje nariadením pravidlá času
predaja v obchode, času prevádzky služieb a spravuje trhoviská, j) obstaráva a schvaľuje
územnoplánovaciu dokumentáciu sídelných útvarov a zón, koncepciu rozvoja jednotlivých
oblastí života obce, obstaráva a schvaľuje programy rozvoja bývania a spolupôsobí
pri utváraní vhodných podmienok na bývanie v obci, k) vykonáva vlastnú investičnú činnosť
a podnikateľskú činnosť v záujme zabezpečenia potrieb obyvateľov obce a rozvoja obce,
l) zakladá, zriaďuje, zrušuje a kontroluje podľa osobitných predpisov svoje rozpočtové
a príspevkové organizácie, iné právnické osoby a zariadenia, m) organizuje miestne
referendum o dôležitých otázkach života a rozvoja obce, n) zabezpečuje verejný poriadok
v obci; nariadením môže ustanoviť činnosti, ktorých vykonávanie je zakázané alebo
obmedzené na určitý čas alebo na určitom mieste, o) zabezpečuje ochranu kultúrnych
pamiatok v rozsahu podľa osobitných predpisov a dbá o zachovanie prírodných hodnôt,
p) plní úlohy na úseku sociálnej pomoci v rozsahu podľa osobitného predpisu, r) vykonáva
osvedčovanie listín a podpisov na listinách, s) vedie obecnú kroniku v štátnom jazyku,
prípadne aj v jazyku národnostnej menšiny.
Správne orgány postupujú v konaní v súlade so zákonmi a inými právnymi predpismi.
Sú povinné chrániť záujmy štátu a spoločnosti, práva a záujmy fyzických osôb a právnických osôb a dôsledne vyžadovať plnenie ich povinností. Správne orgány sú povinné postupovať
v konaní v úzkej súčinnosti s účastníkmi konania, zúčastnenými osobami a inými osobami,
ktorých sa konanie týka a dať im vždy príležitosť, aby mohli svoje práva a záujmy účinne
obhajovať, najmä sa vyjadriť k podkladu rozhodnutia, a uplatniť svoje návrhy. Účastníkom
konania, zúčastneným osobám a iným osobám, ktorých sa konanie týka musia správne orgány
poskytovať pomoc a poučenia, aby pre neznalosť právnych predpisov neutrpeli v konaní
ujmu. Rozhodnutie správnych orgánov musí vychádzať zo spoľahlivo zisteného stavu veci.
Správne orgány dbajú o to, aby v rozhodovaní o skutkovo zhodných alebo podobných
prípadoch nevznikali neodôvodnené rozdiely (§ 3 ods. 1, 2, 4 správneho poriadku).
Správny orgán je povinný zistiť presne a úplne skutočný stav veci a za tým
účelom si obstarať potrebné podklady pre rozhodnutie. Pritom nie je viazaný len
návrhmi účastníkov konania. Podkladom pre rozhodnutie sú najmä podania, návrhy
a vyjadrenia účastníkov konania, dôkazy, čestné vyhlásenia, ako aj skutočnosti
všeobecne známe alebo známe správnemu orgánu z jeho úradnej činnosti. Rozsah
a spôsob zisťovania podkladov pre rozhodnutie určuje správny orgán (§ 32 ods. 1, 2
správneho poriadku).
Podľa § 33 ods. 1, 2 správneho poriadku účastník konania a zúčastnená osoba má
právo navrhovať dôkazy a ich doplnenie a klásť svedkom a znalcom otázky pri ústnom
pojednávaní a miestnej ohliadke.
Správny orgán je povinný dať účastníkom konania a zúčastneným osobám
možnosť, aby sa pred vydaním rozhodnutia mohli vyjadriť k jeho podkladu i k spôsobu
jeho zistenia, prípadne navrhnúť jeho doplnenie.
Podľa § 46 správneho poriadku rozhodnutie musí byť v súlade so zákonmi
a ostatnými právnymi predpismi, musí ho vydať orgán na to príslušný, musí vychádzať
zo spoľahlivo zisteného stavu veci a musí obsahovať predpísané náležitosti.
Podľa názoru odvolacieho súdu žalovaný správny orgán v správnom konaní
nepostupoval náležite v intenciách citovaných právnych noriem, vo veci nezistil skutočný stav
a v konaní sa dopustil takej vady, ktorá podmieňuje zákonnosť rozhodnutia. Z uvedených
dôvodov súd prvého stupňa nepostupoval správne a v súlade so zákonom, keď napadnuté
rozhodnutie správneho orgánu potvrdil podľa § 250q ods. 2 O.s.p..
Úlohou súdu pri preskúmaní zákonnosti rozhodnutia a postupu orgánu verejnej správy
podľa piatej časti Občianskeho súdneho poriadku je posudzovať, či správny orgán vecne
príslušný na konanie si zadovážil dostatok skutkových podkladov pre vydanie rozhodnutia,
či zistil vo veci skutočný stav, či konal v súčinnosti s účastníkmi konania, či rozhodnutie bolo
vydané v súlade so zákonmi a inými právnymi predpismi a či obsahovalo zákonom
predpísané náležitosti, teda či rozhodnutie správneho orgánu bolo vydané v súlade
s hmotnoprávnymi ako aj s procesnoprávnymi predpismi. Zákonnosť rozhodnutia správneho
orgánu je podmienená zákonnosťou postupu správneho orgánu predchádzajúcemu vydaniu
napadnutého rozhodnutia. V rámci správneho prieskumu súd teda skúma aj procesné
pochybenia správneho orgánu namietané v žalobe, resp. v opravnom prostriedku, či uvedené
procesné pochybenie správneho orgánu je takou vadou konania pred správnym orgánom,
ktorá mohla mať vplyv na zákonnosť napadnutého rozhodnutia (§250i ods. 3 O.s.p.).
Odvolací súd z predloženého spisu krajského súdu, súčasť ktorého tvoril
administratívny spis žalovaného správneho orgánu zistil, že žalovaný správny orgán preskúmavaným rozhodnutím podľa § 30 písm. a/ v spojení s § 7 ods. 1, 2 a s § 40 ods. 1
zákona o cestnej doprave navrhovateľovi neudelil dopravnú licenciu na vykonávanie mestskej
autobusovej dopravy na skupinu autobusových liniek 90A, 90B, 91A, 91/B, 92A, 92B
na území mesta Košice, pretože správny orgán nemá záujem o vykonávanie pravidelnej
autobusovej dopravy podľa návrhu žiadateľa, čím nebola splnená podmienka podľa § 7
ods. 2, písm. c/ zákona o cestnej doprave. Z odôvodnenia preskúmavaného rozhodnutia
vyplýva, že odporca v odôvodnení rozhodnutia uviedol, že Mesto Košice ako príslušný
správny orgán nemá záujem o vykonávanie pravidelnej autobusovej dopravy podľa návrhu
žiadateľa – navrhovateľa, z dôvodu už existujúcej zmluvy o výkone vo verejnom záujme
s dopravcom Dopravný podnik mesta Košice, a.s. (ďalej len „DPMK“), keď z predloženého
návrhu zistil, že jednotlivé spoje autobusových liniek žiadateľa sú navrhované v identickom
alebo veľmi podobnom smerovaní a v rovnakej, alebo veľmi blízkej časovej polohe s už
poskytovanou dopravnou ponukou DPMK, a.s., ktorá je v súlade s plánom dopravnej
obslužnosti, ktorá zabezpečuje prepravné potreby cestujúcej verejnosti a je zároveň obsahom
zmluvy o výkone vo verejnom záujme s poukazom na § 13 ods. 5, § 14a ods. 4 a 6 zákona
o cestnej doprave. Z administratívneho spisu súčasne zistil, že odporca dňa 25.11.2008 vydal
oznámenie o začatí správneho konania a súčasne nariadil ústne pojednávanie na deň
2.12.2008, ktoré doručil navrhovateľovi, KDI PZ Košice, mesto Košice – primátor mesta,
Správa komunikácií mesta Košice – referát dopravy a cestného hospodárstva a dal na vedomie
MČ Košice – KVP, Staré mesto, Juh, Ťahanovce, Ťahanovce-obec, Krásna nad Hornádom,
Džungľa, Sever, Nad jazerom, Dargovských hrdinov, Západ, KSK - odbor dopravy, DPMK,
a.s., a ZSSK, a.s.; z ústneho pojednávania spísal zápisnicu, z ktorej vyplýva, že zástupca
DPMK, a.s., predloží písomné vyjadrenie do 3.12.2008 a záverom, že k predloženému návrhu
liniek 90A, B, 91A, B, 92A, B nie sú účastníkmi ani prizvanými žiadne závažné pripomienky.
Podkladom pre rozhodnutie boli listiny predložené navrhovateľom spolu so žiadosťou
o udelenie licencie a predložené na výzvu odporcu, plán dopravnej obslužnosti spracovaný
IKP C. E., s.r.o., S., K. pre verejného obstarávateľa Mesto Košice, Správa komunikácií Mesta
Košice, zápisnica z ústneho pojednávania dňa 2.12.2008 a stanovisko DPKM, a.s.
Zákonodarca v štvrtej hlave tretej časti zákona o cestnej doprave ustanovil zákonné
podmienky pre konanie o právach a povinnostiach a o nárokoch právnických a fyzických osôb
uplatnených podľa uvedeného zákona a v právnej norme § 40 tohto zákona zákonné
podmienky ustanovujúce, čo má byť podkladom rozhodnutia.
Z administratívneho spisu v danej veci vyplýva, že správny orgán síce vydal
oznámenie o začatí konania a nariadil ústne pojednávanie, avšak pre svoje rozhodnutie
o žiadosti navrhovateľa o udelenie licencie na vykonávanie mestskej autobusovej dopravy
na skupinu žiadaných autobusových liniek si nezabezpečil ako podklady pre svoje
rozhodnutie stanoviská dotknutých orgánov. Za zákonom predpokladané stanovisko k žiadosti
navrhovateľa nie je možné považovať vyjadrenie prítomných zástupcov, prizvaných na ústne
pojednávanie, že k žiadosti nemajú žiadne závažné pripomienky. Napokon zo zápisnice
z ústneho pojednávania ani nevyplýva, či všetci prítomní uviedli, že k žiadosti nemajú žiadne
závažné pripomienky, alebo len niektorí z nich.
Z uvedených dôvodov odvolací súd dospel k záveru, že rozhodnutie žalovaného
správneho orgánu bolo vydané predčasne, pretože správny orgán v preskúmavanej veci
nezistil skutočný stav, keďže si nevyžiadal stanoviská dotknutých orgánov podľa § 40 ods. 1
zákona o cestnej doprave, majúce za následok nezákonnosť rozhodnutia.
Odvolací súd sa nestotožnil s názorom súdu prvého stupňa, že procesná vada
namietaná navrhovateľom v opravnom prostriedku spočívajúca v tom, že správny orgán
navrhovateľa pred vydaním rozhodnutia neoboznámil so stanoviskom DPMK, a.s., nie je
takou vadou, ktorá má za následok nezákonnosť rozhodnutia.
V správnom konaní správny orgán konajúci podľa ustanovení zákona o cestnej
doprave postupuje podľa ustanovení správneho poriadku, a preto povinnosťou správneho
orgánu bolo v predmetnom konaní postupovať v súčinnosti s účastníkom tohto konania –
navrhovateľom. Inštitút súčinnosti je ustanovený na viacerých miestach správneho poriadku
(§ 3 ods. 2, § 33 ods. 2, § 56) a vyjadruje vzájomnú jednotu práv a povinnosti. Účastník
správneho konania má nielen právo navrhovať dôkazy, ale na potvrdenie správnosti svojho
tvrdenia má súčasne aj povinnosť dôkazy správnemu orgánu predkladať, nesplnenie tejto
povinnosti má za následok neunesenie jeho dôkaznej povinnosti podmieňujúcej výsledok
konania. Nesplnenie si tejto povinnosti však nezbavuje správny orgán zistiť vo veci skutočný
stav, keďže túto povinnosť správnemu orgánu ukladá zákonodarca v ustanovení § 32 ods. 1
správneho poriadku. Správny orgán zabezpečuje zisťovanie skutkových okolností z úradnej
povinnosti a postupuje v súlade so správnym poriadkom aj keď účastník správneho orgánu
je nečinný a správnemu orgánu nenavrhuje alebo nepredkladá žiadne dôkazy a k veci samej
sa žiadnym spôsobom nevyjadruje. Treba však rozlišovať od práva účastníka na vyjadrenie
sa k začatiu správneho konania, ako aj jeho práva na predkladanie alebo navrhovanie
dôkazov, od jeho práva vyjadriť sa k podkladom alebo dôkazom zabezpečeným v konaní
správnym orgánom, ktoré sú podkladom pre rozhodnutie správneho orgánu vo veci samej,
ktoré právo účastníkovi správneho konania zákonodarca ustanovil v § 33 správneho poriadku.
Účastník má právo vyjadrovať sa k podkladom v ktoromkoľvek štádiu konania. Môže sa
vyjadriť k jednotlivým dôkazom i k celkovému spôsobu prípravy podkladov, môže sa
vyjadriť k otázkam skutkovým i právnym. Zmyslom takto široko koncipovaného oprávnenia
je predísť neskorším možným námietkam účastníka, ktoré by mohli viesť k prieťahom
v konaní alebo iným komplikáciám.
Z uvedených dôvodov povinnosťou správneho orgánu bolo umožniť navrhovateľovi
ako účastníkovi konania, aby sa pred vydaním rozhodnutia oboznámil s dôkazmi ako aj
so všetkými podkladmi, ktoré sú podkladom pre rozhodnutie vo veci, teda aj so stanoviskom
DPMK, a za tým účelom oznámiť účastníkovi, že má možnosť sa vyjadriť pred vydaním
rozhodnutia. Správny orgán v konaní môže pokračovať a teda vydať rozhodnutie, ak účastník
sa svojho práva na vyjadrenie výslovne vzdá, alebo ostane nečinný. Pokiaľ správny orgán
vydal rozhodnutie vo veci samej bez toho, aby umožnil navrhovateľovi vyjadriť sa pred
rozhodnutím, ide o procesné pochybenie správneho orgánu a teda o takú vadu, ktorá môže
mať vplyv na zákonnosť rozhodnutia. Posúdenie súdu v preskúmavacom konaní, či takéto
procesné pochybenie správneho orgánu je takou vadou, ktorá spôsobuje nezákonnosť
napadnutého rozhodnutia, je individuálne a je podmienené konkrétnymi okolnosťami toho
ktorého prípadu.
Vzhľadom na uvedené odvolací súd dospel k záveru, že rozhodnutie žalovaného
správneho orgánu bolo vydané predčasne aj z dôvodu, že sa dopustil uvedeného procesného
pochybenia, podmieňujúceho zákonnosť preskúmavaného rozhodnutia.
Správny orgán v danej veci v konaní náležite nepostupoval aj z dôvodov, že
neposudzoval žiadosť navrhovateľa ani v zmysle základného práva na podnikanie chráneného
v čl. 35 ods. 1 v spojení s čl. 55 Ústavy Slovenskej republiky, ktoré je súčasne chránené
v čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, v spojení s § 7 ods. 1, 2 zákona o cestnej doprave a v spojení s § 4 ods. 3 zákona o obecnom zriadení a svoje
skutkové a právne závery náležite neodôvodnil vo svojom rozhodnutí, ktorá skutočnosť
spôsobuje nepreskúmateľnosť napadnutého rozhodnutia pre nedostatok dôvodov.
Treba súhlasiť s tvrdením odporcu, že nie je jeho úlohou a ani v jeho kompetencii
upravovať podmienky začatia akýchkoľvek podnikateľských aktivít, ako aj, že má právo
pri posudzovaní žiadosti o udelenie dopravnej licencie zvážiť, či vzhľadom na dopravnú
infraštruktúru zámery v rámci územného plánovania mesta, potreby cestujúcej verejnosti,
analýzu a ekonomické vyhodnotenie investičných opatrení, tarifné opatrenie pre jednotlivé
skupiny cestujúcej verejnosti a postupnosť ich zavádzania a pod., z ktorých vychádza aj plán
dopravnej obslužnosti, ktorý si mesto nechalo vypracovať, udelí alebo neudelí žiadateľovi
dopravnú licenciu.
V tejto súvislosti však odvolací súd poukazuje na to, že pokiaľ správny orgán
rozhoduje podľa § 30 písm. a/ zákona o cestnej doprave je jeho povinnosťou si zadovážiť
všetky relevantné podklady ustanovené v § 40 tohto zákona, zistené skutkové okolnosti
v súlade s § 46 a § 47 správneho poriadku vyhodnotiť a vysloviť právny názor, ktorým
odôvodní svoje rozhodnutie, či už kladné vyhovenie žiadosti o udelenie licencie alebo nie.
Zákonodarca v ust. § 30 písm. a/ zákona o cestnej doprave neupravuje možnosť správneho
orgánu rozhodnúť o udelení alebo neudelení, ale imperatívom ustanovuje: „udelí a odníma
dopravnú licenciu“, z ktorých dôvodov nie je na uvážení správneho orgánu, či žiadosti
o udelenie licencie vyhovie alebo nie. Z uvedených dôvodov odvolací súd sa nemohol
stotožniť s názorom súdu prvého stupňa, že v danej veci bolo na uvážení žalovaného
správneho orgánu, či žiadosti navrhovateľa vyhovie alebo nie. Ani aplikácia podmienok
ustanovených v § 7 ods. 2, písm. c/ zákona o cestnej doprave nie je založená výlučne
na správnom uvážení mesta (obce), či na vykonávaní autobusovej dopravy má záujem obec
s poukazom na § 14a, ale ide o posúdenie právnej otázky verejného záujmu, preukázanie
ktorého musí vyplývať z objektívnych skutočností a nemôže ísť o subjektívny názor
predstaviteľov mesta (obce).
Vzhľadom na uvedené skutkové a právne okolnosti odvolací súd v preskúmavanej
veci dospel k záveru, že správny orgán postupoval v správnom konaní v rozpore s právnou
normou ustanovenou v § 3 ods. 2 v spojení s § 32 ods. 1 a § 33 ods. 2, ako aj v spojení s § 46
a s § 47 ods. 3 správneho poriadku, ako aj v rozpore s ustanoveniami zákona o cestnej
doprave.
Z uvedených dôvodov odvolací súd po preskúmaní napadnutého rozsudku súdu
prvého stupňa v rozsahu dôvodov namietaných navrhovateľom v odvolaní, dospel k záveru,
že pokiaľ súd prvého stupňa napadnuté rozhodnutie odporcu potvrdil, nerozhodol vo veci
v súlade so zákonom a preto odvolací súd napadnutý rozsudok krajského súdu podľa § 250ja
ods. 3 O.s.p. zmenil tak, že preskúmavané rozhodnutie žalovaného správneho orgánu zrušil
a vec mu vrátil na ďalšie konanie.
Odvolací súd navrhovateľovi priznal náhradu trov konania v zmysle § 246c ods. 1
O.s.p. v spojení s § 224 ods. 2 a s § 250k ods. 1, pretože bol v tomto konaní úspešný. Priznal
mu náhradu trov konania, ktoré mu v tomto konaní vznikli zaplatením súdneho poplatku
v sume 33 € a náhradu trov právneho zastúpenia mu nepriznal podľa § 151 ods. 2 O.s.p.,
pretože výšku trov právneho zastúpenia nevyčíslil v zmysle § 151 ods. 1 O.s.p..
P o u č e n i e : Proti tomuto rozsudku nie je prípustný opravný prostriedok.
V Bratislave, dňa 24. novembra 2010
JUDr. Zdenka Reisenauerová, v. r.
predsedníčka senátu
Za správnosť vyhotovenia:
Peter Szimeth