Najvyšší súd

6Sžo/146/2010

  Slovenskej republiky

U Z N E S E N I E

Najvyšší súd Slovenskej republiky v právnej veci navrhovateľa: Prokurátora Krajskej prokuratúry v Košiciach, so sídlom Mojmírova 5, Košice, proti odporkyni: Obci R., X.R., zastúpenej JUDr. T. S., advokátom, so sídlom F., v konaní o preskúmanie zákonnosti uznesenia Obecného zastupiteľstva odporkyne č. 69/2007

zo dňa 25. októbra 2007, o odvolaní odporkyne proti rozsudku Krajského súdu

v Košiciach č. k. 6S/139/2008 - 92 zo dňa 25. februára 2010, takto

r o z h o d o l :

Najvyšší súd Slovenskej republiky napadnutý rozsudok Krajského súdu

v Košiciach č. k. 6S/139/2008 - 92 zo dňa 25. februára 2010 z r u š u j e a vec mu  

v r a c i a na ďalšie konanie.

O d ô v o d n e n i e

Krajský súd v Košiciach (ďalej len ako „krajský súd“ alebo „prvostupňový

súd“) napadnutým rozsudkom zrušil v záhlaví uvedené uznesenie, ktorým odporkyňa

odvolala z funkcie hlavnú kontrolórku obce T. K. „na základe predložených správ

o finančnom hospodárení obce na predchádzajúcich zasadnutiach obecného

zastupiteľstva a na základe predošlého písomného napomenutia HK“.   Účastníkom

právo na náhradu trov konania nepriznal.

Krajský súd v odôvodnení svojho rozhodnutia odvolávajúc sa na ustanovenia  

§ 18a ods. 9, § 18d, § 18e, § 18f zákona SNR č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení

v znení účinnom do 31. decembra 2007 (ďalej len ako „zákon č. 369/1990 Zb.“ alebo

„zákon o obecnom zriadení“) uviedol, že v danom prípade z uznesenia obecného

zastupiteľstva nie je možné zistiť, či odporkyňa odvolala hlavnú kontrolórku z funkcie

podľa ustanovenia § 9 písm. b) (správne má byť „§ 18a ods. 9 písm. b)“) zákona

o obecnom zriadení, teda nie je možné jednoznačne konštatovať, že sa tak stalo  

za hrubé zanedbávanie povinností vyplývajúcich z jej funkcie, alebo že išlo

o opakované zanedbávanie povinností, keďže bola na túto skutočnosť aspoň raz

písomne upozornená obecným zastupiteľstvom, pretože dôvody odvolania odporkyňa

konkretizovala až vo vyjadrení k návrhu navrhovateľa a na pojednávaní. Mal za to, že

vydané uznesenie je neurčité a nezrozumiteľné, argumentujúc absenciou právnej

kvalifikácie dôvodu odvolania hlavnej kontrolórky z funkcie, pričom dôvod jej odvolania z funkcie (opakované zanedbávanie povinností vyplývajúcich z jej funkcie

s tým, že bola raz na túto skutočnosť písomne upozornená) možno dedukovať len

z vyjadrenia odporkyne k návrhu prokurátora a z jej prednesu na pojednávaní.

Dôvodil, že odporkyňa až vo svojom vyjadrení a na pojednávaní uviedla, resp. tvrdila,

že hlavná kontrolórka bola odvolaná z funkcie jednak za hrubé zanedbávanie

povinností a jednak za opakované zanedbávanie povinností funkcie hlavnej

kontrolórky. Poukázal na to, že v obsahu napadnutého uznesenia absentuje nevyhnutná

nadväznosť medzi konkrétnymi skutkovými zisteniami obecného zastupiteľstva

a právnym dôvodom, ktorý bol použitý, avšak neuvedený v uznesení v zmysle zákona.

Konštatujúc, že vymedzený skutkový dôvod opierajúci sa o predložené správy

o finančnom hospodárení obce na predchádzajúcich zasadnutiach obecného

zastupiteľstva alebo predošlé písomné napomenutie jednak porušuje základné princípy

európskeho štandardu všeobecných pravidiel správneho práva a jednak zásadu zákazu

ľubovôle pri vydávaní správnych aktov obecným zastupiteľstvom, vzhliadol

napadnuté uznesenie za neurčité, nezrozumiteľné, nepreskúmateľné a nesúladné

so zákonom. Uviedol ďalej, že ani vecná argumentácia odporkyne o hrubom

zanedbaní povinností hlavnou kontrolórkou, uvedená až v jej vyjadrení k návrhu  

a na pojednávaní, neobstojí vzhľadom na ustanovenie § 18f ods. 2 zákona o obecnom

zriadení, v zmysle ktorého hlavná kontrolórka sa zúčastňuje na zasadnutiach obecného

zastupiteľstva s hlasom poradným, a preto jej vytýkané nedostatky v stanovisku

obecného zastupiteľstva, na ktoré sa odporkyňa nepriamo odvoláva, nemôžu znamenať

hrubé zanedbanie povinností hlavnou kontrolórkou, pretože obecné zastupiteľstvo

rozhoduje o veciach obce v zbore hlasovaním, a teda demokraticky, v záujme obce.

Z uvedeného dôvodu preto odpredaj rozostavanej Č. za 1,--SK V., a.s. bez termínovo

konkretizovaného podmieňujúceho záväzku alebo schválenie predaja 8083 akcií V.,

a.s., ako aj úľavy pre zamestnancov a poslancov, mohlo čo do výhodnosti posúdiť len

obecné zastupiteľstvo a je vecou zvoleného člena zastupiteľstva, ako zastupuje záujmy

občanov odporkyne. Odvolávajúc sa na uvedené uviedol, že   vo vzťahu k hlavnej

kontrolórke nemožno hovoriť o hrubom zanedbaní povinností, ak svojím poradným

hlasom neupozornila poslancov obecného zastupiteľstva na hrubé porušovanie § 8

zákona o obecnom zriadení upravujúceho nakladanie s majetkom obce, ako aj  

so zásadami hospodárenia a majetkom obce v zmysle § 9 zákona SNR č. 138/1991 Zb.

o majetku obcí.

Akceptujúc námietku odporkyne, že správne právo ako verejné právo vylučuje

možnosť analógie použitia práva súkromného, ktorým Zákonník práce nepochybne je,

na verejnoprávne vzťahy uviedol, že analógiu aplikácie Zákonníka práce ani ustálenú

súdnu prax v oblasti pracovnoprávnych vzťahov nemohol v zmysle návrhu prokurátora

prijať a použiť.

Z vyššie uvedených dôvodov majúc za to, že vydané uznesenie odporkyne  

je nezákonné, keďže je nepreskúmateľné pre nedostatok dôvodov a nezrozumiteľnosť,

ako aj pre nepreukázanie hrubého zanedbania povinností ani opakovaného

zanedbávania povinností hlavnou kontrolórkou, zrušil napadnuté uznesenie v súlade

s ustanovením § 250zf ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku (ďalej len „OSP“).

Výrok o trovách konania odôvodnil poukazom na ustanovenie § 250k ods. 1 OSP  

a v konaní úspešnému navrhovateľovi právo na náhradu trov konania nepriznal, nakoľko mu žiadne trovy, ktoré by znášal, nevznikli a odporkyni právo na náhradu

trov konania nepatrí.

Proti rozsudku krajského súdu podala odporkyňa v zákonnej lehote odvolanie,

domáhajúc sa jeho zmeny v podobe zamietnutia návrhu a zaviazania navrhovateľa  

na náhradu trov konania, alternatívne sa domáhala zrušenia napadnutého rozsudku

a vrátenia veci prvostupňovému súdu na ďalšie konanie, dôvodiac nesprávnym

ustálením skutkového stavu, nesprávnym právnym posúdením veci

a nepreskúmateľnosťou napadnutého rozsudku pre nedostatok dôvodov (§ 205 ods. 2

písm. d/, písm. f/ OSP). Namietala, že prvostupňový súd sa neriadil zásadou

výlučne návrhového konania prokurátora (§ 250zf OSP) poukazujúc  

na viazanosť súdu dôvodmi tvrdenej nezákonnosti napadnutého uznesenia

obecného zastupiteľstva v návrhu prokurátora, ktorému predchádzali dôvody

v jeho proteste. Nesúhlasiac tiež s právnou aplikáciou rezolúcie č. (77), 31 výboru

ministrov Rady Európy a článku 41 Charty základných práv Európskej únie, v zmysle

ktorých je nutné, aby správny orgán správny akt, ktorý prijal, odôvodnil, konkrétne

z čoho vychádzal, akými skutkovými a právnymi úvahami sa riadil pri vydávaní

rozhodnutia, ako aj o ktoré zákonné ustanovenie oprel svoje rozhodnutie, namietala,

že obecné zastupiteľstvo, ktoré napadnuté rozhodnutie prijalo, nie je správnym

orgánom, je orgánom obce, voleným zastupiteľským zborom miestnej

samosprávy, doplniac, že jej uznesenie nie je rozhodnutím vydaným v správnom

konaní, a preto právna kvalifikácia súdom, naviac nie konkrétna a dostatočne právne

zdôvodnená, vôbec neobstojí. Zdôraznila, že pri posudzovaní, či uznesenie obecného

zastupiteľstva o odvolaní hlavnej kontrolórky viacerých obcí je v rozpore  

so zákonom, je nevyhnutné vychádzať len z ustanovenia § 18a ods. 9 písm. b)

zákona o obecnom zriadení. Poukázala tiež na to, že niet právnej úpravy

ukladajúcej obecnému zastupiteľstvu, aký obsah a štruktúru má mať jeho

uznesenie, konkrétne, že musí ísť o písomné uznesenie s podrobným skutkovým  

aj právnym odôvodnením, dokonca s tým, že jej uznesenie by malo byť doručované,

doplniac, že len za predpokladu existencie konkrétnej právnej úpravy upravujúcej

náležitosti uznesenia obecného zastupiteľstva by mohol súd konštatovať, že jej

uznesenie je neurčité, nezrozumiteľné a nezákonné. Tvrdiac, že naplnenie zákonného

dôvodu odvolania hlavnej kontrolórky podľa § 18a ods. 9 písm. b) zákona o obecnom

zriadení, jeho existenciu a neexistenciu, teda či je rozhodnutie v súlade s citovaným

ustanovením alebo nie, nemožno skúmať zo samotného obsahu písomného

zaznamenania výroku rozhodnutia obecného zastupiteľstva, ale najmä z ďalších

dôkazov a skutočností, a to z obsahu zápisnice zo zasadania obecného zastupiteľstva

včítane jej príloh, iných listín (výzvy, upozornenia), procesného predpisu, ktorým  

je Rokovací poriadok obecného zastupiteľstva. Namietala, že prvostupňový súd

pochybil, keď zákonnosť odvolania hlavnej kontrolórky posudzoval len s poukazom

na písomné zaznamenanie prijatého uznesenia dôvodiac, že mal zisťovať

a dokazovať, či existoval zákonný dôvod na postup obecného zastupiteľstva, teda

zákonný dôvod na odvolanie hlavnej kontrolórky z funkcie pre zanedbávanie

povinností, a nie či je takýto dôvod obsiahnutý vo výroku uznesenia obecného

zastupiteľstva. Odhliadnuc od uvedeného poukázala na to, že v konaní bolo

dostatočne preukázané, najmä obsahom zápisníc zo zasadnutí obecného zastupiteľstva, ich príloh, upozornenia hlavnej kontrolórky na zanedbávanie povinností, ale najmä aj

obsahom Rokovacieho poriadku obecného zastupiteľstva, ktorý bol prvostupňovému

súdu predložený, že zo strany hlavnej kontrolórky došlo k opakovanému zanedbávaniu

jej povinností, avšak prvostupňový súd predložený dôkaz (rokovací poriadok) vôbec

nevyhodnocoval, napriek tomu, že naň vo svojom vyjadrení a na pojednávaní

poukazovala. Uviedla, že v prípade hlavnej kontrolórky išlo nielen o hrubé

zanedbávanie povinností, čo môže objektívne posúdiť len obecné zastupiteľstvo, ale

došlo aj k opakovanému zanedbaniu jej povinností, spočívajúcom v tom, že  

na obecnom zastupiteľstve konanom dňa 25. októbra 2007 predkladala

„Stanovisko HK k správe o finančnom hospodárení obce za III. štvrťrok 2007“

bez toho, aby takýto materiál predložila pred zasadaním obecného zastupiteľstva,

hoci mala podľa ustanovenia článku 5 ods. 2 a ods. 5 Rokovacieho poriadku

povinnosť tak urobiť. Došlo teda k opakovanému zanedbaniu povinností po tom, ako

bola na predchádzajúce zanedbávanie povinností, vytknuté obecným zastupiteľstvom

na jeho na zasadaní dňa 11. októbra 2007, upozornená obecným zastupiteľstvom

písomnou formou, listom zo dňa 16. októbra 2007, a z uvedeného mala za to, že bol

daný dôvod na rozhodnutie obecného zastupiteľstva podľa § 18a ods. 9 písm. b)

zákona o obecnom zriadení. Nesúhlasiac s dôvodmi napadnutého rozsudku, že

hlavná kontrolórka má len poradný hlas, a preto nemôže zasahovať  

do rozhodovacej činnosti obecného zastupiteľstva, ak toto rozhodovalo o predaji

Č. za 1,--Sk pre V. a.s., pričom prvostupňový súd s poukazom na túto skutočnosť

nevzhliadol zanedbanie povinností hlavnou kontrolórkou, ak na nevýhodnosť

takého prevodu neupozornila, namietala, že hlavnej kontrolórke bolo vytýkané,

že v správe o hospodárení a nakladaní s majetkom obce tento prevod nezahrnula,

hoci v porovnaní s účtovnou evidenčnou hodnotou tohto obecného majetku sa jej

znížením zaoberať mala. Rovnako namietala, že nie je dôvodný a ničím zdôvodnený

záver prvostupňového súdu, že nezdokladovala v súdnom konaní opakované

zanedbávanie povinností, keď predložila celý rad dôkazov, ako zápisnicu  

zo zasadania obecného zastupiteľstva zo dňa 11. októbra 2007, písomné upozornenie

hlavnej kontrolórky zo dňa 16. októbra 2007 s prílohou stanoviska obecného

zastupiteľstva, zápisnicu zo zasadania obecného zastupiteľstva   zo dňa 25. októbra

2007 a rokovací poriadok. Záverom vytkla prvostupňovému súdu, že odôvodnenie

jeho rozhodnutia nekonkretizuje, v rozpore s ktorým konkrétnym právnym

predpisom má byť napadnuté uznesenie. Zároveň si uplatnila náhradu trov konania,

bez jej bližšej špecifikácie.

Navrhovateľ v písomnom vyjadrení k odvolaniu odporkyne uviedol, že  

je nepochybné, že napadnuté uznesenie obecného zastupiteľstva má povahu

rozhodnutia, ktorým bol autoritatívne deklarovaný určitý právny stav a určený zánik

individuálneho právneho vzťahu, doplniac, že z hľadiska jeho právnej povahy ide

o individuálny správny akt, ktorým sa predpísaným procesným postupom

autoritatívne zasahuje do právnej situácie konkrétnej fyzickej osoby. S poukazom  

na uvedenú skutočnosť dôvodil, odvolávajúc sa na požiadavku zachovania právnej

istoty, že výrok rozhodnutia musí byť formulovaný presne a určito tak, aby bola

vylúčená ľubovôľa pri jeho výklade, pričom mal za to, že tieto náležitosti napadnuté

uznesenie nespĺňa. Konštatoval, že výkladom ustanovenia § 18a ods. 9 písm. b) zákona o obecnom zriadení možno dospieť len k záveru, že za opakované

zanedbávanie povinností treba považovať také pochybenia, ktoré vznikli po písomnom

upozornení s tým, že tento dôvod odvolania musí byť s poukazom na predchádzajúce

úvahy špecifikovaný aj v samotnom uznesení. Uviedol ďalej, že poukaz na porušenie

článku 5 ods. 2 a ods. 5 Rokovacieho poriadku obecného zastupiteľstva v R.  

je novou okolnosťou, ktorú odporkyňa predložila až na pojednávaní, a táto nebola

formulovaná v samotnom uznesení. K námietke odporkyne vytýkajúcej

prvostupňovému súdu, že nekonkretizoval, v rozpore s ktorým právnym predpisom

bolo napadnuté uznesenie, uviedol, že v žalobe bolo uznesenie obecného

zastupiteľstva riadne označené a uvedené aj konkrétne ustanovenia zákona, ktoré ním

boli porušené. Z vyššie uvedených dôvodov navrhol, aby odvolací súd napadnuté

rozhodnutie ako vecne správne potvrdil. S poukazom na uplatnenie náhrady trov

konania odporkyňou považoval za vhodné poznamenať, že v zmysle § 146 ods. 1

písm. d) OSP, žiaden z účastníkov nemá právo na náhradu trov konania podľa jeho

výsledku, ak sa konanie začalo na návrh prokurátora.

Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací súd (§ 10 ods. 2 OSP),

preskúmal napadnutý rozsudok súdu prvého stupňa v rozsahu a v medziach podaného

odvolania (§ 246c ods. 1 veta prvá a § 212 ods. 1 OSP), odvolanie prejednal bez

nariadenia odvolacieho pojednávania (§ 246c ods. 1 veta prvá a § 214 ods. 2 OSP)

a dospel k záveru, že odvolanie odporkyne je dôvodné.

Podľa § 244 ods. 1 OSP v správnom súdnictve preskúmavajú súdy na základe

žalôb alebo opravných prostriedkov zákonnosť rozhodnutí a postupov orgánov

verejnej správy.

Podľa ods. 2 citovaného ustanovenia v správnom súdnictve preskúmavajú súdy

zákonnosť rozhodnutí a postupov orgánov štátnej správy, orgánov územnej

samosprávy, ako aj orgánov záujmovej samosprávy a ďalších právnických osôb, ako aj

fyzických osôb, pokiaľ im zákon zveruje rozhodovanie o právach a povinnostiach

fyzických a právnických osôb v oblasti verejnej správy (ďalej len "rozhodnutie

správneho orgánu").

Limitom súdneho prieskumu je zákonnosť. Preto súd nemôže preskúmavať

vhodnosť a účelnosť obsahu výrokov napadnutého rozhodnutia orgánu verejnej

správy. Posudzovanie vhodnosti a účelnosti rozhodnutí orgánov verejnej správy

správnemu súdnictvu nepatrí, lebo súdy by takýmto posudzovaním nahradzovali

orgány výkonnej moci a zasahovali by nedovoleným spôsobom do otázok voľnej

úvahy správneho orgánu.

Zákonnosťou rozhodnutí a postupov je súlad týchto rozhodnutí a postupov

s platným právnym poriadkom Slovenskej republiky. Správny súd  

pri preskúmavaní zákonnosti a postupu správneho orgánu v konkrétnej právnej veci sa

zásadne obmedzí len na otázku, či vykonané dôkazy, z ktorých správny orgán

vychádza, nie sú pochybné, najmä s ohľadom na prameň, z ktorých pochádzajú, alebo

pre porušenie niektorej procesnej zásady správneho konania, a ďalej na otázku,   či vykonané dôkazy logicky robia vôbec možným skutkový záver, ku ktorému orgán

verejnej správy dospel. Správny súd pri preskúmavaní zákonnosti správneho

rozhodnutia a postupu správneho orgánu posudzuje, či správny orgán aplikoval  

na predmetnú právnu vec relevantný právny predpis. Zákonnosť postupu sa skúma  

na základe rovnakých kritérií ako zákonnosť rozhodnutí, t.j. či konkrétny postup je,

alebo nie je v súlade s platným právnym poriadkom.

Predmetom konania v danej veci bolo preskúmanie zákonnosti uznesenia

obecného zastupiteľstva obce R. č. 69/2007 zo dňa 25. októbra 2007 (ďalej len ako

„uznesenie obecného zastupiteľstva“), ktorým obecné zastupiteľstvo  

na základe predložených správ o finančnom hospodárení obce na predchádzajúcich

zasadnutiach OZ a na základe predošlého písomného napomenutia HK odvolalo

z funkcie hlavnú kontrolórku obce T. K., ktoré uznesenie žiadal navrhovateľ postupom

podľa § 250zf OSP zrušiť z dôvodu jeho nezákonnosti. Navrhovateľ uzneseniu

obecného zastupiteľstva vytýkal, že iba všeobecne formuluje dôvod odvolania

hlavnej kontrolórky, bez bližšej konkretizácie, v čom obecné zastupiteľstvo vzhliadlo

pochybenie alebo porušenie povinností hlavnou kontrolórkou. Z tohto dôvodu mal  

za to, že napadnuté uznesenie je neurčité a nepreskúmateľné, a s poukazom  

na povahu uznesenia, označiac ho za druh rozhodnutia orgánu verejnej správy,

zastával názor, že výrok uznesenia musí byť konkrétny a musí obsahovať skutočnosti,

ktoré viedli príslušný orgán verejnej správy ku konkrétnemu rozhodnutiu.

Konanie o preskúmaní zákonnosti uznesení obecného zastupiteľstva, mestského

zastupiteľstva, miestneho zastupiteľstva alebo zastupiteľstva vyššieho územného celku

je upravené v siedmej hlave upravujúcej osobitné konania, konkrétne v ustanovení  

§ 250zf piatej časti OSP.

Podľa § 250zf ods. 1 OSP ak obecné zastupiteľstvo, mestské zastupiteľstvo,

miestne zastupiteľstvo alebo zastupiteľstvo vyššieho územného celku nezruší  

na základe protestu prokurátora svoje uznesenie, ktoré je v rozpore so zákonom,

môže prokurátor podať na súd návrh na zrušenie tohto uznesenia.

Z obsahu administratívneho spisu je nesporné, že Obecné zastupiteľstvo

obce R. uznesením obecného zastupiteľstva č. 170/2008 zo dňa 3. októbra 2008

protestu prokurátora sp. zn. Kd 49/08-10 zo dňa 25. apríla 2008, nevyhovelo.

Najvyšší súd Slovenskej republiky po preskúmaní napadnutého rozsudku

krajského súdu, v medziach odvolacích námietok odporkyne, dospel k záveru, že tento

je potrebné zrušiť a vrátiť prvostupňovému súdu na ďalšie konanie z dôvodu

závažných pochybení.  

Hneď na úvod považuje odvolací súd za potrebné zdôrazniť, že prvostupňový

súd vôbec tým, že posudzoval kvalitu plnenia povinností hlavnej kontrolórky,

dokonca určiac, že v danej veci nebolo hrubé ani opakované zanedbanie

povinností z jej strany preukázané, prekročil právomoc súdu, ktorý v rámci

správneho prieskumu podľa piatej časti OSP posudzuje iba zákonnosť napadnutého rozhodnutia len vo vyššie naznačenom smere a v podstate zasiahol

do právomoci obecného zastupiteľstva vymedzenej v § 11 ods. 4 zákona

o obecnom zriadení. Zároveň tak, ako odporkyňa vo svojom odvolaní správne

namietala, prekročil aj po kvalitatívnej stránke medze súdneho prieskumu, nakoľko

prokurátor týmito skutočnosťami vo svojom návrhu neargumentoval. Preto odvolací

súd námietku odporkyne, ktorou na prekročenie viazanosti návrhom zo strany

prvostupňového súdu poukazovala, vzhliadol za relevantnú.

Rovnako za relevantnú vzhliadol odvolací súd námietku, ktorou odporkyňa

vytýkala prvostupňovému súdu, že právne nezdôvodnil, v rozpore s ktorým

konkrétnym právnym predpisom Slovenskej republiky je jej uznesenie, dôvodiac

predovšetkým tým, že ani zo samotného návrhu prokurátora táto skutočnosť

nevyplýva. Prokurátor vo svojom návrhu len vo všeobecnej rovine namietal zákonnosť

uznesenia obecného zastupiteľstva, poukazujúc pritom na neurčitosť jeho výroku

s tým, že len všeobecne konštatoval, že „...výrok uznesenia musí byť konkrétny, musí

obsahovať také skutočnosti, ktoré viedli príslušný orgán verejnej správy  

ku konkrétnemu rozhodnutiu...“. Uvedenú argumentáciu si osvojil aj prvostupňový

súd, keď v odôvodnení svojho rozhodnutia len všeobecne sa odvolávajúc na „princípy

dobrej správy“ viackrát označil napadnuté uznesenie obecného zastupiteľstva  

za neurčité, nezrozumiteľné a pre absenciu skutkových a právnych dôvodov  

za nepreskúmateľné.

Pre posúdenie formálnych náležitostí napadnutého uznesenia obecného

zastupiteľstva je potrebné si v prvom rade ujasniť druh preskúmavaného správneho

aktu, teda či sa jedná o normatívny alebo individuálny správny akt.

Za týmto účelom nedá najvyššiemu súdu nepoukázať na nález Ústavného súdu

Slovenskej republiky (ďalej len ako „ústavný súd“) zo dňa 22. januára 2009  

sp. zn. I. ÚS 354/08-50, v ktorom ústavný súd uviedol, že: „...v podmienkach

slovenskej teórie správneho práva možno hovoriť o dvoch základných druhoch

správnych aktov, a to o normatívnych správnych aktoch a o individuálnych správnych

aktoch. Obe skupiny predstavujú formy činnosti verejnej správy s právotvorným

účinkom. Vo všeobecnosti tiež platí, že adresát normatívneho správneho aktu (fyzická

alebo právnická osoba) nemá možnosť proti nemu brojiť zo svojej individuálnej

pozície. Právna ochrana v tejto podobe sa proti normatívnym správnym aktom

v Slovenskej republike realizuje len prostredníctvom prokuratúry (previerky, protesty

a pod.), ktorá však nemá v rukách decíznu právomoc, čiastočne prostredníctvom

všeobecného súdnictva (všeobecne záväzné nariadenie obcí a samosprávnych krajov -

§ 250zfa OSP, pozn.) a v najväčšom rozsahu prostredníctvom ústavného súdnictva

[čl. 125 ods. 1 písm. b) až d) ústavy]. V žiadnom z prípadov súdneho prieskumu

normatívnych správnych aktov však nedisponuje kvalifikovaným návrhovým

oprávnením subjekt, ktorého právna pozícia je normatívnym správnym aktom

dotknutá. Naopak, adresát individuálneho správneho aktu môže proti nemu brojiť

podávaním riadnych a mimoriadnych opravných prostriedkov, môže žiadať o jeho

preskúmanie prostredníctvom správneho súdnictva a v určitých prípadoch môže proti nemu namietať aj sťažnosťou podanou ústavnému súdu (čl. 127 ods. 1

ústavy)“.

Pre určenie, či uznesenie obecného zastupiteľstva o odvolaní hlavného

kontrolóra z funkcie je normatívnym alebo individuálnym správnym aktom,  

je potrebné vychádzať z pojmových znakov, ktoré obidva druhy správnych aktov

charakterizujú, a taktiež je v danom prípade, vykazujúcom určité špecifiká, potrebné

prihliadnuť na skutočnosť, že uznesenie je forma rozhodnutia, ktorým obecné

zastupiteľstvo realizuje svoju právomoc vymedzenú v § 11 ods. 4 zákona o obecnom

zriadení.

Rovnako pre posúdenie druhu preskúmavaného správneho aktu je potrebné

zdôrazniť, že v posudzovanom prípade sa jedná o „špecifické“ uznesenie obecného

zastupiteľstva, nakoľko jeho prijatie spôsobuje naplnenie podmienky pre možné

uplatnenie výpovedného dôvodu zamestnávateľom v súlade s ustanovením § 63 ods. 1

písm. d) bod 2 Zákonníka práce, za predpokladu, že zamestnávateľ nemá  

pre zamestnanca inú vhodnú prácu, resp. že zamestnanec nie je ochotný prejsť na inú

pre neho vhodnú prácu, ktorú mu zamestnávateľ ponúkol v mieste, ktoré bolo

dohodnuté ako miesto výkonu práce (§ 63 ods. 2 písm. b/ Zákonníka práce). Teda

nejedná sa o uznesenie obecného zastupiteľstva, ktorého prípadné zrušenie  

pre jeho nezákonnosť postupom podľa siedmej hlavy (§ 250zf) piatej časti OSP

by nemalo vplyv na ďalšie právne vzťahy, keďže jeho prijatie jednoznačne

ovplyvnilo pracovnoprávny vzťah uzavretý medzi odporkyňou a hlavnou

kontrolórkou.

Pre normatívny správny akt sú charakteristické všeobecnosť a abstraktnosť,

ktoré vyjadrujú, že sa nevzťahuje na konkrétne, individuálne určené osoby,  

či situácie, ale naopak okruh jeho adresátov je neurčitý.

Individuálny správny akt je naopak charakterizovaný tým, že je adresovaný

konkrétnemu subjektu práva a vzťahuje sa na konkrétne určený skutkový stav. Orgán

verejnej moci, ktorý je v rámci svojej ústavou alebo zákonom zverenej právomoci

oprávnený vydávať individuálne správne akty, rozhoduje o individuálnych právach

a povinnostiach konkrétne určených fyzických alebo právnických osôb. Individuálne

správne akty nie sú výsledkom právotvorného procesu, ale výsledkom procesu

aplikácie práva (všeobecnej právnej normy) na konkrétnu osobu a konkrétny skutkový

stav. Vlastnosťami individuálnych správnych aktov – rozhodnutí sú

právoplatnosť a vykonateľnosť.

S odkazom na daný teoretický exkurz má odvolací súd za to, že preskúmavané

uznesenie obecného zastupiteľstva je zmiešaným typom správneho aktu, v ktorom

sa prelína znak individuálneho správneho aktu tým, že sa dotýka práv a oprávnených

záujmov konkrétnej fyzickej osoby, ale rovnako aj znak normatívneho správneho aktu,

keďže ho obecné zastupiteľstvo vydalo na základe zákonom zverenej právomoci

a jeho zákonnosť sa preskúmava podľa § 250zf OSP. Isté však v danom prípade je, že

samotný proces jeho vydania nie je regulovaný správnym poriadkom, a preto nie je možné pri posudzovaní jeho náležitostí analogicky postupovať podľa správneho

poriadku.

Prvostupňový súd tým, že sa stotožnil s námietkami prokurátora vytýkajúcimi

uzneseniu obecného zastupiteľstva nedostatok obsahových náležitostí, označiac ho  

za neurčité, nezrozumiteľné a pre absenciu skutkových, ako aj právnych dôvodov  

za nepreskúmateľné, ho bez ďalšej vecnej argumentácie označil, aj keď len

nepriamo, za „individuálny správny akt“, ktorý ako výsledok procesu aplikácie

práva musí skutočne obsahovať formálne náležitosti stanovené vo všeobecnom

predpise správneho práva procesného [zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní

(správny poriadok)] resp. v osobitných právnych predpisoch. Avšak preskúmavané

uznesenie obecného zastupiteľstva atribúty individuálneho správneho aktu,

s výnimkou jediného (vyššie opísaného), neobsahuje. Preto podľa názoru odvolacieho

súdu je potrebné jeho zákonnosť skúmať nie z pohľadu jeho formálnych

náležitostí; odvolací súd dokonca zastáva názor, že v uznesení obecného

zastupiteľstva, keďže skutočne náš právny poriadok neustanovuje jeho obsahové

náležitosti, postačí, ak bude obsahovať len „...že odvoláva z funkcie hlavného

kontrolóra p. T. K....“, pričom jeho zákonnosť sa následne bude posudzovať len  

na základe listinných dôkazov, ako zápisníc zo zasadaní obecného

zastupiteľstva, Rokovacieho poriadku obecného zastupiteľstva a písomného

napomenutia vo forme listu zo dňa 16. októbra 2007, zdôrazniac však, že tieto dôkazy

je možné posúdiť len z ich formálnej stránky, nie vecnej, aby sa opätovne nezasiahlo

do právomoci obecného zastupiteľstva.

Podľa § 221 ods. 1 písm. f) OSP súd rozhodnutie zruší, len ak sa účastníkovi

konania postupom súdu odňala možnosť konať pred súdom.

Pod odňatím možnosti konať pred súdom možno vo všeobecnosti rozumieť taký

postup súdu, ktorým účastníkovi konania znemožnil realizáciu tých procesných práv,

ktoré mu Občiansky súdny poriadok priznáva, pričom možnosť konať pred súdom

prvého stupňa, je účastníkovi odňatá vždy, ak jeho rozhodnutie neposkytuje

účastníkovi konania dostatočné argumenty preukazujúce nezákonnosť jeho

rozhodnutia alebo postupu.

Úlohou prvostupňového súdu preto bude opätovne, podľa intencií vyššie

uvedených, posúdiť zákonnosť napadnutého uznesenia obecného zastupiteľstva

odporkyne a svoje rozhodnutie podľa § 157 ods. 2 OSP aj náležite odôvodniť.

Podľa § 226 OSP ak bolo rozhodnutie zrušené a ak bola vec vrátená na ďalšie

konanie a nové rozhodnutie, je súd prvého stupňa viazaný právnym názorom

odvolacieho súdu.

Najvyšší súd Slovenskej republiky, s poukazom na vyššie uvedené, zrušil podľa

§ 221 ods. 1 písm. f) OSP v spojení s § 246c ods. 1 vety prvej OSP napadnutý

rozsudok a vec podľa § 221 ods. 2 OSP v spojení s § 246c ods. 1 vety prvej OSP vrátil

prvostupňovému súdu na ďalšie konanie.

O trovách odvolacieho konania rozhodne prvostupňový súd v novom

rozhodnutí o veci (§ 224 ods. 3 OSP v spojení s ustanovením § 246c ods. 1 veta prvá

OSP) aj s prihliadnutím na ustanovenie § 146 ods. 1 písm. d) OSP.

P o u č e n i e : Proti tomuto uzneseniu nie je prípustný opravný prostriedok.

V Bratislave, dňa 20. júla 2011

JUDr. Jaroslava Fúrová, v.r.

  predsedníčka senátu

Za správnosť vyhotovenia:

Peter Szimeth