Najvyšší súd
6Sžo/146/2010
Slovenskej republiky
U Z N E S E N I E
Najvyšší súd Slovenskej republiky v právnej veci navrhovateľa: Prokurátora Krajskej prokuratúry v Košiciach, so sídlom Mojmírova 5, Košice, proti odporkyni: Obci R., X.R., zastúpenej JUDr. T. S., advokátom, so sídlom F., v konaní o preskúmanie zákonnosti uznesenia Obecného zastupiteľstva odporkyne č. 69/2007
zo dňa 25. októbra 2007, o odvolaní odporkyne proti rozsudku Krajského súdu
v Košiciach č. k. 6S/139/2008 - 92 zo dňa 25. februára 2010, takto
r o z h o d o l :
Najvyšší súd Slovenskej republiky napadnutý rozsudok Krajského súdu
v Košiciach č. k. 6S/139/2008 - 92 zo dňa 25. februára 2010 z r u š u j e a vec mu
v r a c i a na ďalšie konanie.
O d ô v o d n e n i e
Krajský súd v Košiciach (ďalej len ako „krajský súd“ alebo „prvostupňový
súd“) napadnutým rozsudkom zrušil v záhlaví uvedené uznesenie, ktorým odporkyňa
odvolala z funkcie hlavnú kontrolórku obce T. K. „na základe predložených správ
o finančnom hospodárení obce na predchádzajúcich zasadnutiach obecného
zastupiteľstva a na základe predošlého písomného napomenutia HK“. Účastníkom
právo na náhradu trov konania nepriznal.
Krajský súd v odôvodnení svojho rozhodnutia odvolávajúc sa na ustanovenia
§ 18a ods. 9, § 18d, § 18e, § 18f zákona SNR č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení
v znení účinnom do 31. decembra 2007 (ďalej len ako „zákon č. 369/1990 Zb.“ alebo
„zákon o obecnom zriadení“) uviedol, že v danom prípade z uznesenia obecného
zastupiteľstva nie je možné zistiť, či odporkyňa odvolala hlavnú kontrolórku z funkcie
podľa ustanovenia § 9 písm. b) (správne má byť „§ 18a ods. 9 písm. b)“) zákona
o obecnom zriadení, teda nie je možné jednoznačne konštatovať, že sa tak stalo
za hrubé zanedbávanie povinností vyplývajúcich z jej funkcie, alebo že išlo
o opakované zanedbávanie povinností, keďže bola na túto skutočnosť aspoň raz
písomne upozornená obecným zastupiteľstvom, pretože dôvody odvolania odporkyňa
konkretizovala až vo vyjadrení k návrhu navrhovateľa a na pojednávaní. Mal za to, že
vydané uznesenie je neurčité a nezrozumiteľné, argumentujúc absenciou právnej
kvalifikácie dôvodu odvolania hlavnej kontrolórky z funkcie, pričom dôvod jej odvolania z funkcie (opakované zanedbávanie povinností vyplývajúcich z jej funkcie
s tým, že bola raz na túto skutočnosť písomne upozornená) možno dedukovať len
z vyjadrenia odporkyne k návrhu prokurátora a z jej prednesu na pojednávaní.
Dôvodil, že odporkyňa až vo svojom vyjadrení a na pojednávaní uviedla, resp. tvrdila,
že hlavná kontrolórka bola odvolaná z funkcie jednak za hrubé zanedbávanie
povinností a jednak za opakované zanedbávanie povinností funkcie hlavnej
kontrolórky. Poukázal na to, že v obsahu napadnutého uznesenia absentuje nevyhnutná
nadväznosť medzi konkrétnymi skutkovými zisteniami obecného zastupiteľstva
a právnym dôvodom, ktorý bol použitý, avšak neuvedený v uznesení v zmysle zákona.
Konštatujúc, že vymedzený skutkový dôvod opierajúci sa o predložené správy
o finančnom hospodárení obce na predchádzajúcich zasadnutiach obecného
zastupiteľstva alebo predošlé písomné napomenutie jednak porušuje základné princípy
európskeho štandardu všeobecných pravidiel správneho práva a jednak zásadu zákazu
ľubovôle pri vydávaní správnych aktov obecným zastupiteľstvom, vzhliadol
napadnuté uznesenie za neurčité, nezrozumiteľné, nepreskúmateľné a nesúladné
so zákonom. Uviedol ďalej, že ani vecná argumentácia odporkyne o hrubom
zanedbaní povinností hlavnou kontrolórkou, uvedená až v jej vyjadrení k návrhu
a na pojednávaní, neobstojí vzhľadom na ustanovenie § 18f ods. 2 zákona o obecnom
zriadení, v zmysle ktorého hlavná kontrolórka sa zúčastňuje na zasadnutiach obecného
zastupiteľstva s hlasom poradným, a preto jej vytýkané nedostatky v stanovisku
obecného zastupiteľstva, na ktoré sa odporkyňa nepriamo odvoláva, nemôžu znamenať
hrubé zanedbanie povinností hlavnou kontrolórkou, pretože obecné zastupiteľstvo
rozhoduje o veciach obce v zbore hlasovaním, a teda demokraticky, v záujme obce.
Z uvedeného dôvodu preto odpredaj rozostavanej Č. za 1,--SK V., a.s. bez termínovo
konkretizovaného podmieňujúceho záväzku alebo schválenie predaja 8083 akcií V.,
a.s., ako aj úľavy pre zamestnancov a poslancov, mohlo čo do výhodnosti posúdiť len
obecné zastupiteľstvo a je vecou zvoleného člena zastupiteľstva, ako zastupuje záujmy
občanov odporkyne. Odvolávajúc sa na uvedené uviedol, že vo vzťahu k hlavnej
kontrolórke nemožno hovoriť o hrubom zanedbaní povinností, ak svojím poradným
hlasom neupozornila poslancov obecného zastupiteľstva na hrubé porušovanie § 8
zákona o obecnom zriadení upravujúceho nakladanie s majetkom obce, ako aj
so zásadami hospodárenia a majetkom obce v zmysle § 9 zákona SNR č. 138/1991 Zb.
o majetku obcí.
Akceptujúc námietku odporkyne, že správne právo ako verejné právo vylučuje
možnosť analógie použitia práva súkromného, ktorým Zákonník práce nepochybne je,
na verejnoprávne vzťahy uviedol, že analógiu aplikácie Zákonníka práce ani ustálenú
súdnu prax v oblasti pracovnoprávnych vzťahov nemohol v zmysle návrhu prokurátora
prijať a použiť.
Z vyššie uvedených dôvodov majúc za to, že vydané uznesenie odporkyne
je nezákonné, keďže je nepreskúmateľné pre nedostatok dôvodov a nezrozumiteľnosť,
ako aj pre nepreukázanie hrubého zanedbania povinností ani opakovaného
zanedbávania povinností hlavnou kontrolórkou, zrušil napadnuté uznesenie v súlade
s ustanovením § 250zf ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku (ďalej len „OSP“).
Výrok o trovách konania odôvodnil poukazom na ustanovenie § 250k ods. 1 OSP
a v konaní úspešnému navrhovateľovi právo na náhradu trov konania nepriznal, nakoľko mu žiadne trovy, ktoré by znášal, nevznikli a odporkyni právo na náhradu
trov konania nepatrí.
Proti rozsudku krajského súdu podala odporkyňa v zákonnej lehote odvolanie,
domáhajúc sa jeho zmeny v podobe zamietnutia návrhu a zaviazania navrhovateľa
na náhradu trov konania, alternatívne sa domáhala zrušenia napadnutého rozsudku
a vrátenia veci prvostupňovému súdu na ďalšie konanie, dôvodiac nesprávnym
ustálením skutkového stavu, nesprávnym právnym posúdením veci
a nepreskúmateľnosťou napadnutého rozsudku pre nedostatok dôvodov (§ 205 ods. 2
písm. d/, písm. f/ OSP). Namietala, že prvostupňový súd sa neriadil zásadou
výlučne návrhového konania prokurátora (§ 250zf OSP) poukazujúc
na viazanosť súdu dôvodmi tvrdenej nezákonnosti napadnutého uznesenia
obecného zastupiteľstva v návrhu prokurátora, ktorému predchádzali dôvody
v jeho proteste. Nesúhlasiac tiež s právnou aplikáciou rezolúcie č. (77), 31 výboru
ministrov Rady Európy a článku 41 Charty základných práv Európskej únie, v zmysle
ktorých je nutné, aby správny orgán správny akt, ktorý prijal, odôvodnil, konkrétne
z čoho vychádzal, akými skutkovými a právnymi úvahami sa riadil pri vydávaní
rozhodnutia, ako aj o ktoré zákonné ustanovenie oprel svoje rozhodnutie, namietala,
že obecné zastupiteľstvo, ktoré napadnuté rozhodnutie prijalo, nie je správnym
orgánom, je orgánom obce, voleným zastupiteľským zborom miestnej
samosprávy, doplniac, že jej uznesenie nie je rozhodnutím vydaným v správnom
konaní, a preto právna kvalifikácia súdom, naviac nie konkrétna a dostatočne právne
zdôvodnená, vôbec neobstojí. Zdôraznila, že pri posudzovaní, či uznesenie obecného
zastupiteľstva o odvolaní hlavnej kontrolórky viacerých obcí je v rozpore
so zákonom, je nevyhnutné vychádzať len z ustanovenia § 18a ods. 9 písm. b)
zákona o obecnom zriadení. Poukázala tiež na to, že niet právnej úpravy
ukladajúcej obecnému zastupiteľstvu, aký obsah a štruktúru má mať jeho
uznesenie, konkrétne, že musí ísť o písomné uznesenie s podrobným skutkovým
aj právnym odôvodnením, dokonca s tým, že jej uznesenie by malo byť doručované,
doplniac, že len za predpokladu existencie konkrétnej právnej úpravy upravujúcej
náležitosti uznesenia obecného zastupiteľstva by mohol súd konštatovať, že jej
uznesenie je neurčité, nezrozumiteľné a nezákonné. Tvrdiac, že naplnenie zákonného
dôvodu odvolania hlavnej kontrolórky podľa § 18a ods. 9 písm. b) zákona o obecnom
zriadení, jeho existenciu a neexistenciu, teda či je rozhodnutie v súlade s citovaným
ustanovením alebo nie, nemožno skúmať zo samotného obsahu písomného
zaznamenania výroku rozhodnutia obecného zastupiteľstva, ale najmä z ďalších
dôkazov a skutočností, a to z obsahu zápisnice zo zasadania obecného zastupiteľstva
včítane jej príloh, iných listín (výzvy, upozornenia), procesného predpisu, ktorým
je Rokovací poriadok obecného zastupiteľstva. Namietala, že prvostupňový súd
pochybil, keď zákonnosť odvolania hlavnej kontrolórky posudzoval len s poukazom
na písomné zaznamenanie prijatého uznesenia dôvodiac, že mal zisťovať
a dokazovať, či existoval zákonný dôvod na postup obecného zastupiteľstva, teda
zákonný dôvod na odvolanie hlavnej kontrolórky z funkcie pre zanedbávanie
povinností, a nie či je takýto dôvod obsiahnutý vo výroku uznesenia obecného
zastupiteľstva. Odhliadnuc od uvedeného poukázala na to, že v konaní bolo
dostatočne preukázané, najmä obsahom zápisníc zo zasadnutí obecného zastupiteľstva, ich príloh, upozornenia hlavnej kontrolórky na zanedbávanie povinností, ale najmä aj
obsahom Rokovacieho poriadku obecného zastupiteľstva, ktorý bol prvostupňovému
súdu predložený, že zo strany hlavnej kontrolórky došlo k opakovanému zanedbávaniu
jej povinností, avšak prvostupňový súd predložený dôkaz (rokovací poriadok) vôbec
nevyhodnocoval, napriek tomu, že naň vo svojom vyjadrení a na pojednávaní
poukazovala. Uviedla, že v prípade hlavnej kontrolórky išlo nielen o hrubé
zanedbávanie povinností, čo môže objektívne posúdiť len obecné zastupiteľstvo, ale
došlo aj k opakovanému zanedbaniu jej povinností, spočívajúcom v tom, že
na obecnom zastupiteľstve konanom dňa 25. októbra 2007 predkladala
„Stanovisko HK k správe o finančnom hospodárení obce za III. štvrťrok 2007“
bez toho, aby takýto materiál predložila pred zasadaním obecného zastupiteľstva,
hoci mala podľa ustanovenia článku 5 ods. 2 a ods. 5 Rokovacieho poriadku
povinnosť tak urobiť. Došlo teda k opakovanému zanedbaniu povinností po tom, ako
bola na predchádzajúce zanedbávanie povinností, vytknuté obecným zastupiteľstvom
na jeho na zasadaní dňa 11. októbra 2007, upozornená obecným zastupiteľstvom
písomnou formou, listom zo dňa 16. októbra 2007, a z uvedeného mala za to, že bol
daný dôvod na rozhodnutie obecného zastupiteľstva podľa § 18a ods. 9 písm. b)
zákona o obecnom zriadení. Nesúhlasiac s dôvodmi napadnutého rozsudku, že
hlavná kontrolórka má len poradný hlas, a preto nemôže zasahovať
do rozhodovacej činnosti obecného zastupiteľstva, ak toto rozhodovalo o predaji
Č. za 1,--Sk pre V. a.s., pričom prvostupňový súd s poukazom na túto skutočnosť
nevzhliadol zanedbanie povinností hlavnou kontrolórkou, ak na nevýhodnosť
takého prevodu neupozornila, namietala, že hlavnej kontrolórke bolo vytýkané,
že v správe o hospodárení a nakladaní s majetkom obce tento prevod nezahrnula,
hoci v porovnaní s účtovnou evidenčnou hodnotou tohto obecného majetku sa jej
znížením zaoberať mala. Rovnako namietala, že nie je dôvodný a ničím zdôvodnený
záver prvostupňového súdu, že nezdokladovala v súdnom konaní opakované
zanedbávanie povinností, keď predložila celý rad dôkazov, ako zápisnicu
zo zasadania obecného zastupiteľstva zo dňa 11. októbra 2007, písomné upozornenie
hlavnej kontrolórky zo dňa 16. októbra 2007 s prílohou stanoviska obecného
zastupiteľstva, zápisnicu zo zasadania obecného zastupiteľstva zo dňa 25. októbra
2007 a rokovací poriadok. Záverom vytkla prvostupňovému súdu, že odôvodnenie
jeho rozhodnutia nekonkretizuje, v rozpore s ktorým konkrétnym právnym
predpisom má byť napadnuté uznesenie. Zároveň si uplatnila náhradu trov konania,
bez jej bližšej špecifikácie.
Navrhovateľ v písomnom vyjadrení k odvolaniu odporkyne uviedol, že
je nepochybné, že napadnuté uznesenie obecného zastupiteľstva má povahu
rozhodnutia, ktorým bol autoritatívne deklarovaný určitý právny stav a určený zánik
individuálneho právneho vzťahu, doplniac, že z hľadiska jeho právnej povahy ide
o individuálny správny akt, ktorým sa predpísaným procesným postupom
autoritatívne zasahuje do právnej situácie konkrétnej fyzickej osoby. S poukazom
na uvedenú skutočnosť dôvodil, odvolávajúc sa na požiadavku zachovania právnej
istoty, že výrok rozhodnutia musí byť formulovaný presne a určito tak, aby bola
vylúčená ľubovôľa pri jeho výklade, pričom mal za to, že tieto náležitosti napadnuté
uznesenie nespĺňa. Konštatoval, že výkladom ustanovenia § 18a ods. 9 písm. b) zákona o obecnom zriadení možno dospieť len k záveru, že za opakované
zanedbávanie povinností treba považovať také pochybenia, ktoré vznikli po písomnom
upozornení s tým, že tento dôvod odvolania musí byť s poukazom na predchádzajúce
úvahy špecifikovaný aj v samotnom uznesení. Uviedol ďalej, že poukaz na porušenie
článku 5 ods. 2 a ods. 5 Rokovacieho poriadku obecného zastupiteľstva v R.
je novou okolnosťou, ktorú odporkyňa predložila až na pojednávaní, a táto nebola
formulovaná v samotnom uznesení. K námietke odporkyne vytýkajúcej
prvostupňovému súdu, že nekonkretizoval, v rozpore s ktorým právnym predpisom
bolo napadnuté uznesenie, uviedol, že v žalobe bolo uznesenie obecného
zastupiteľstva riadne označené a uvedené aj konkrétne ustanovenia zákona, ktoré ním
boli porušené. Z vyššie uvedených dôvodov navrhol, aby odvolací súd napadnuté
rozhodnutie ako vecne správne potvrdil. S poukazom na uplatnenie náhrady trov
konania odporkyňou považoval za vhodné poznamenať, že v zmysle § 146 ods. 1
písm. d) OSP, žiaden z účastníkov nemá právo na náhradu trov konania podľa jeho
výsledku, ak sa konanie začalo na návrh prokurátora.
Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací súd (§ 10 ods. 2 OSP),
preskúmal napadnutý rozsudok súdu prvého stupňa v rozsahu a v medziach podaného
odvolania (§ 246c ods. 1 veta prvá a § 212 ods. 1 OSP), odvolanie prejednal bez
nariadenia odvolacieho pojednávania (§ 246c ods. 1 veta prvá a § 214 ods. 2 OSP)
a dospel k záveru, že odvolanie odporkyne je dôvodné.
Podľa § 244 ods. 1 OSP v správnom súdnictve preskúmavajú súdy na základe
žalôb alebo opravných prostriedkov zákonnosť rozhodnutí a postupov orgánov
verejnej správy.
Podľa ods. 2 citovaného ustanovenia v správnom súdnictve preskúmavajú súdy
zákonnosť rozhodnutí a postupov orgánov štátnej správy, orgánov územnej
samosprávy, ako aj orgánov záujmovej samosprávy a ďalších právnických osôb, ako aj
fyzických osôb, pokiaľ im zákon zveruje rozhodovanie o právach a povinnostiach
fyzických a právnických osôb v oblasti verejnej správy (ďalej len "rozhodnutie
správneho orgánu").
Limitom súdneho prieskumu je zákonnosť. Preto súd nemôže preskúmavať
vhodnosť a účelnosť obsahu výrokov napadnutého rozhodnutia orgánu verejnej
správy. Posudzovanie vhodnosti a účelnosti rozhodnutí orgánov verejnej správy
správnemu súdnictvu nepatrí, lebo súdy by takýmto posudzovaním nahradzovali
orgány výkonnej moci a zasahovali by nedovoleným spôsobom do otázok voľnej
úvahy správneho orgánu.
Zákonnosťou rozhodnutí a postupov je súlad týchto rozhodnutí a postupov
s platným právnym poriadkom Slovenskej republiky. Správny súd
pri preskúmavaní zákonnosti a postupu správneho orgánu v konkrétnej právnej veci sa
zásadne obmedzí len na otázku, či vykonané dôkazy, z ktorých správny orgán
vychádza, nie sú pochybné, najmä s ohľadom na prameň, z ktorých pochádzajú, alebo
pre porušenie niektorej procesnej zásady správneho konania, a ďalej na otázku, či vykonané dôkazy logicky robia vôbec možným skutkový záver, ku ktorému orgán
verejnej správy dospel. Správny súd pri preskúmavaní zákonnosti správneho
rozhodnutia a postupu správneho orgánu posudzuje, či správny orgán aplikoval
na predmetnú právnu vec relevantný právny predpis. Zákonnosť postupu sa skúma
na základe rovnakých kritérií ako zákonnosť rozhodnutí, t.j. či konkrétny postup je,
alebo nie je v súlade s platným právnym poriadkom.
Predmetom konania v danej veci bolo preskúmanie zákonnosti uznesenia
obecného zastupiteľstva obce R. č. 69/2007 zo dňa 25. októbra 2007 (ďalej len ako
„uznesenie obecného zastupiteľstva“), ktorým obecné zastupiteľstvo
na základe predložených správ o finančnom hospodárení obce na predchádzajúcich
zasadnutiach OZ a na základe predošlého písomného napomenutia HK odvolalo
z funkcie hlavnú kontrolórku obce T. K., ktoré uznesenie žiadal navrhovateľ postupom
podľa § 250zf OSP zrušiť z dôvodu jeho nezákonnosti. Navrhovateľ uzneseniu
obecného zastupiteľstva vytýkal, že iba všeobecne formuluje dôvod odvolania
hlavnej kontrolórky, bez bližšej konkretizácie, v čom obecné zastupiteľstvo vzhliadlo
pochybenie alebo porušenie povinností hlavnou kontrolórkou. Z tohto dôvodu mal
za to, že napadnuté uznesenie je neurčité a nepreskúmateľné, a s poukazom
na povahu uznesenia, označiac ho za druh rozhodnutia orgánu verejnej správy,
zastával názor, že výrok uznesenia musí byť konkrétny a musí obsahovať skutočnosti,
ktoré viedli príslušný orgán verejnej správy ku konkrétnemu rozhodnutiu.
Konanie o preskúmaní zákonnosti uznesení obecného zastupiteľstva, mestského
zastupiteľstva, miestneho zastupiteľstva alebo zastupiteľstva vyššieho územného celku
je upravené v siedmej hlave upravujúcej osobitné konania, konkrétne v ustanovení
§ 250zf piatej časti OSP.
Podľa § 250zf ods. 1 OSP ak obecné zastupiteľstvo, mestské zastupiteľstvo,
miestne zastupiteľstvo alebo zastupiteľstvo vyššieho územného celku nezruší
na základe protestu prokurátora svoje uznesenie, ktoré je v rozpore so zákonom,
môže prokurátor podať na súd návrh na zrušenie tohto uznesenia.
Z obsahu administratívneho spisu je nesporné, že Obecné zastupiteľstvo
obce R. uznesením obecného zastupiteľstva č. 170/2008 zo dňa 3. októbra 2008
protestu prokurátora sp. zn. Kd 49/08-10 zo dňa 25. apríla 2008, nevyhovelo.
Najvyšší súd Slovenskej republiky po preskúmaní napadnutého rozsudku
krajského súdu, v medziach odvolacích námietok odporkyne, dospel k záveru, že tento
je potrebné zrušiť a vrátiť prvostupňovému súdu na ďalšie konanie z dôvodu
závažných pochybení.
Hneď na úvod považuje odvolací súd za potrebné zdôrazniť, že prvostupňový
súd vôbec tým, že posudzoval kvalitu plnenia povinností hlavnej kontrolórky,
dokonca určiac, že v danej veci nebolo hrubé ani opakované zanedbanie
povinností z jej strany preukázané, prekročil právomoc súdu, ktorý v rámci
správneho prieskumu podľa piatej časti OSP posudzuje iba zákonnosť napadnutého rozhodnutia len vo vyššie naznačenom smere a v podstate zasiahol
do právomoci obecného zastupiteľstva vymedzenej v § 11 ods. 4 zákona
o obecnom zriadení. Zároveň tak, ako odporkyňa vo svojom odvolaní správne
namietala, prekročil aj po kvalitatívnej stránke medze súdneho prieskumu, nakoľko
prokurátor týmito skutočnosťami vo svojom návrhu neargumentoval. Preto odvolací
súd námietku odporkyne, ktorou na prekročenie viazanosti návrhom zo strany
prvostupňového súdu poukazovala, vzhliadol za relevantnú.
Rovnako za relevantnú vzhliadol odvolací súd námietku, ktorou odporkyňa
vytýkala prvostupňovému súdu, že právne nezdôvodnil, v rozpore s ktorým
konkrétnym právnym predpisom Slovenskej republiky je jej uznesenie, dôvodiac
predovšetkým tým, že ani zo samotného návrhu prokurátora táto skutočnosť
nevyplýva. Prokurátor vo svojom návrhu len vo všeobecnej rovine namietal zákonnosť
uznesenia obecného zastupiteľstva, poukazujúc pritom na neurčitosť jeho výroku
s tým, že len všeobecne konštatoval, že „...výrok uznesenia musí byť konkrétny, musí
obsahovať také skutočnosti, ktoré viedli príslušný orgán verejnej správy
ku konkrétnemu rozhodnutiu...“. Uvedenú argumentáciu si osvojil aj prvostupňový
súd, keď v odôvodnení svojho rozhodnutia len všeobecne sa odvolávajúc na „princípy
dobrej správy“ viackrát označil napadnuté uznesenie obecného zastupiteľstva
za neurčité, nezrozumiteľné a pre absenciu skutkových a právnych dôvodov
za nepreskúmateľné.
Pre posúdenie formálnych náležitostí napadnutého uznesenia obecného
zastupiteľstva je potrebné si v prvom rade ujasniť druh preskúmavaného správneho
aktu, teda či sa jedná o normatívny alebo individuálny správny akt.
Za týmto účelom nedá najvyššiemu súdu nepoukázať na nález Ústavného súdu
Slovenskej republiky (ďalej len ako „ústavný súd“) zo dňa 22. januára 2009
sp. zn. I. ÚS 354/08-50, v ktorom ústavný súd uviedol, že: „...v podmienkach
slovenskej teórie správneho práva možno hovoriť o dvoch základných druhoch
správnych aktov, a to o normatívnych správnych aktoch a o individuálnych správnych
aktoch. Obe skupiny predstavujú formy činnosti verejnej správy s právotvorným
účinkom. Vo všeobecnosti tiež platí, že adresát normatívneho správneho aktu (fyzická
alebo právnická osoba) nemá možnosť proti nemu brojiť zo svojej individuálnej
pozície. Právna ochrana v tejto podobe sa proti normatívnym správnym aktom
v Slovenskej republike realizuje len prostredníctvom prokuratúry (previerky, protesty
a pod.), ktorá však nemá v rukách decíznu právomoc, čiastočne prostredníctvom
všeobecného súdnictva (všeobecne záväzné nariadenie obcí a samosprávnych krajov -
§ 250zfa OSP, pozn.) a v najväčšom rozsahu prostredníctvom ústavného súdnictva
[čl. 125 ods. 1 písm. b) až d) ústavy]. V žiadnom z prípadov súdneho prieskumu
normatívnych správnych aktov však nedisponuje kvalifikovaným návrhovým
oprávnením subjekt, ktorého právna pozícia je normatívnym správnym aktom
dotknutá. Naopak, adresát individuálneho správneho aktu môže proti nemu brojiť
podávaním riadnych a mimoriadnych opravných prostriedkov, môže žiadať o jeho
preskúmanie prostredníctvom správneho súdnictva a v určitých prípadoch môže proti nemu namietať aj sťažnosťou podanou ústavnému súdu (čl. 127 ods. 1
ústavy)“.
Pre určenie, či uznesenie obecného zastupiteľstva o odvolaní hlavného
kontrolóra z funkcie je normatívnym alebo individuálnym správnym aktom,
je potrebné vychádzať z pojmových znakov, ktoré obidva druhy správnych aktov
charakterizujú, a taktiež je v danom prípade, vykazujúcom určité špecifiká, potrebné
prihliadnuť na skutočnosť, že uznesenie je forma rozhodnutia, ktorým obecné
zastupiteľstvo realizuje svoju právomoc vymedzenú v § 11 ods. 4 zákona o obecnom
zriadení.
Rovnako pre posúdenie druhu preskúmavaného správneho aktu je potrebné
zdôrazniť, že v posudzovanom prípade sa jedná o „špecifické“ uznesenie obecného
zastupiteľstva, nakoľko jeho prijatie spôsobuje naplnenie podmienky pre možné
uplatnenie výpovedného dôvodu zamestnávateľom v súlade s ustanovením § 63 ods. 1
písm. d) bod 2 Zákonníka práce, za predpokladu, že zamestnávateľ nemá
pre zamestnanca inú vhodnú prácu, resp. že zamestnanec nie je ochotný prejsť na inú
pre neho vhodnú prácu, ktorú mu zamestnávateľ ponúkol v mieste, ktoré bolo
dohodnuté ako miesto výkonu práce (§ 63 ods. 2 písm. b/ Zákonníka práce). Teda
nejedná sa o uznesenie obecného zastupiteľstva, ktorého prípadné zrušenie
pre jeho nezákonnosť postupom podľa siedmej hlavy (§ 250zf) piatej časti OSP
by nemalo vplyv na ďalšie právne vzťahy, keďže jeho prijatie jednoznačne
ovplyvnilo pracovnoprávny vzťah uzavretý medzi odporkyňou a hlavnou
kontrolórkou.
Pre normatívny správny akt sú charakteristické všeobecnosť a abstraktnosť,
ktoré vyjadrujú, že sa nevzťahuje na konkrétne, individuálne určené osoby,
či situácie, ale naopak okruh jeho adresátov je neurčitý.
Individuálny správny akt je naopak charakterizovaný tým, že je adresovaný
konkrétnemu subjektu práva a vzťahuje sa na konkrétne určený skutkový stav. Orgán
verejnej moci, ktorý je v rámci svojej ústavou alebo zákonom zverenej právomoci
oprávnený vydávať individuálne správne akty, rozhoduje o individuálnych právach
a povinnostiach konkrétne určených fyzických alebo právnických osôb. Individuálne
správne akty nie sú výsledkom právotvorného procesu, ale výsledkom procesu
aplikácie práva (všeobecnej právnej normy) na konkrétnu osobu a konkrétny skutkový
stav. Vlastnosťami individuálnych správnych aktov – rozhodnutí sú
právoplatnosť a vykonateľnosť.
S odkazom na daný teoretický exkurz má odvolací súd za to, že preskúmavané
uznesenie obecného zastupiteľstva je zmiešaným typom správneho aktu, v ktorom
sa prelína znak individuálneho správneho aktu tým, že sa dotýka práv a oprávnených
záujmov konkrétnej fyzickej osoby, ale rovnako aj znak normatívneho správneho aktu,
keďže ho obecné zastupiteľstvo vydalo na základe zákonom zverenej právomoci
a jeho zákonnosť sa preskúmava podľa § 250zf OSP. Isté však v danom prípade je, že
samotný proces jeho vydania nie je regulovaný správnym poriadkom, a preto nie je možné pri posudzovaní jeho náležitostí analogicky postupovať podľa správneho
poriadku.
Prvostupňový súd tým, že sa stotožnil s námietkami prokurátora vytýkajúcimi
uzneseniu obecného zastupiteľstva nedostatok obsahových náležitostí, označiac ho
za neurčité, nezrozumiteľné a pre absenciu skutkových, ako aj právnych dôvodov
za nepreskúmateľné, ho bez ďalšej vecnej argumentácie označil, aj keď len
nepriamo, za „individuálny správny akt“, ktorý ako výsledok procesu aplikácie
práva musí skutočne obsahovať formálne náležitosti stanovené vo všeobecnom
predpise správneho práva procesného [zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní
(správny poriadok)] resp. v osobitných právnych predpisoch. Avšak preskúmavané
uznesenie obecného zastupiteľstva atribúty individuálneho správneho aktu,
s výnimkou jediného (vyššie opísaného), neobsahuje. Preto podľa názoru odvolacieho
súdu je potrebné jeho zákonnosť skúmať nie z pohľadu jeho formálnych
náležitostí; odvolací súd dokonca zastáva názor, že v uznesení obecného
zastupiteľstva, keďže skutočne náš právny poriadok neustanovuje jeho obsahové
náležitosti, postačí, ak bude obsahovať len „...že odvoláva z funkcie hlavného
kontrolóra p. T. K....“, pričom jeho zákonnosť sa následne bude posudzovať len
na základe listinných dôkazov, ako zápisníc zo zasadaní obecného
zastupiteľstva, Rokovacieho poriadku obecného zastupiteľstva a písomného
napomenutia vo forme listu zo dňa 16. októbra 2007, zdôrazniac však, že tieto dôkazy
je možné posúdiť len z ich formálnej stránky, nie vecnej, aby sa opätovne nezasiahlo
do právomoci obecného zastupiteľstva.
Podľa § 221 ods. 1 písm. f) OSP súd rozhodnutie zruší, len ak sa účastníkovi
konania postupom súdu odňala možnosť konať pred súdom.
Pod odňatím možnosti konať pred súdom možno vo všeobecnosti rozumieť taký
postup súdu, ktorým účastníkovi konania znemožnil realizáciu tých procesných práv,
ktoré mu Občiansky súdny poriadok priznáva, pričom možnosť konať pred súdom
prvého stupňa, je účastníkovi odňatá vždy, ak jeho rozhodnutie neposkytuje
účastníkovi konania dostatočné argumenty preukazujúce nezákonnosť jeho
rozhodnutia alebo postupu.
Úlohou prvostupňového súdu preto bude opätovne, podľa intencií vyššie
uvedených, posúdiť zákonnosť napadnutého uznesenia obecného zastupiteľstva
odporkyne a svoje rozhodnutie podľa § 157 ods. 2 OSP aj náležite odôvodniť.
Podľa § 226 OSP ak bolo rozhodnutie zrušené a ak bola vec vrátená na ďalšie
konanie a nové rozhodnutie, je súd prvého stupňa viazaný právnym názorom
odvolacieho súdu.
Najvyšší súd Slovenskej republiky, s poukazom na vyššie uvedené, zrušil podľa
§ 221 ods. 1 písm. f) OSP v spojení s § 246c ods. 1 vety prvej OSP napadnutý
rozsudok a vec podľa § 221 ods. 2 OSP v spojení s § 246c ods. 1 vety prvej OSP vrátil
prvostupňovému súdu na ďalšie konanie.
O trovách odvolacieho konania rozhodne prvostupňový súd v novom
rozhodnutí o veci (§ 224 ods. 3 OSP v spojení s ustanovením § 246c ods. 1 veta prvá
OSP) aj s prihliadnutím na ustanovenie § 146 ods. 1 písm. d) OSP.
P o u č e n i e : Proti tomuto uzneseniu nie je prípustný opravný prostriedok.
V Bratislave, dňa 20. júla 2011
JUDr. Jaroslava Fúrová, v.r.
predsedníčka senátu
Za správnosť vyhotovenia:
Peter Szimeth