UZNESENIE
Najvyšší súd Slovenskej republiky v právnej veci žalobcov: 1. V. G., bytom Y., 2. Z. K., bytom Y., 3. S. K., bytom Y. a 4. M. A., bytom N. právne zastúpených Mgr. Evou Kovačechovou, advokátkou so sídlom Komenského 21, Banská Bystrica, proti žalovanému: Mesto Vysoké Tatry, Starý Smokovec 1, Vysoké Tatry, právne zastúpenému advokátskou kanceláriou PUCHALLA & partners s.r.o., Kmeťova 24, Košice, o preskúmanie zákonnosti uznesenia Mestského zastupiteľstva Mesta Vysoké Tatry č. 32/2010 o schválení územného plánu Mesta Vysoké Tatry zo dňa 4. februára 2010 a Všeobecne záväzného nariadenia Mesta Vysoké Tatry č. 1/2010, ktorým sa vyhlasuje záväzná časť územného plánu Mesta Vysoké Tatry zo dňa 4. februára 2010, konajúc o odvolaní žalobcov proti uzneseniu Krajského súdu v Prešove č. k. 3S/24/2010-152 zo dňa 19. marca 2014, takto
rozhodol:
Najvyšší súd Slovenskej republiky uznesenie Krajského súdu v Prešove č. k. 3S/24/2010-152 zo dňa 19. marca 2014 p o t v r d z u j e.
Účastníkom náhradu trov odvolacieho konania n e p r i z n á v a.
Odôvodnenie
I.
Napadnutým uznesením Krajský súd v Prešove (ďalej aj „krajský súd“) podľa § 250d ods. 3 Občianskeho súdneho poriadku (ďalej len „OSP“) zastavil konanie z dôvodu nedostatku aktívnej legitimácie žalobcov v prvom až štvrtom rade na podanie návrhu v osobitnom konaní podľa § 250zf OSP a podľa § 250zfa OSP, ako i z dôvodu, že napadnuté uznesenie žalovaného a všeobecne záväzné nariadenie žalovaného nepodlieha súdnemu prieskumu zákonnosti podľa § 244 a nasl. OSP. Zároveň žiadnemu z účastníkov konania nepriznal právo na náhradu trov konania.
Žalobcovia v prvom až štvrtom rade sa žalobou domáhali, aby krajský súd zrušil uznesenie Mestského zastupiteľstva Mesta Vysoké Tatry č. 32/2010 zo dňa 04.02.2010, ktorým v časti F bod 11. bol schválený územný plán Mesta Vysoké Tatry (ďalej aj „mesto“). Zároveň sa petitom žaloby domáhalizrušenia Všeobecne záväzného nariadenia Mesta Vysoké Tatry č. 1/2010, ktorým bola vyhlásená záväzná časť územného plánu Mesta Vysoké Tatry zo dňa 04.02.2010. Za dôvod navrhovaného zrušenia napadnutých administratívnych aktov žalovaného označili ich nezákonnosť spočívajúcu v ich prijatí v rozpore s ustanoveniami zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov (ďalej len „Stavebný zákon“) a porušení práv zainteresovanej verejnosti v procese prijímania zmeny územného plánu mesta garantovaných Aarhuským dohovorom, ktorým je podľa čl. 7 ods. 5 Ústavy Slovenskej republiky ako medzinárodnou zmluvou o ľudských právach a základných slobodách, Slovenská republika viazaná.
S poukazom na nepresnú a neúplnú citáciu ustanovení § 6 ods. 1 a vetu prvú ods. 2 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov a ustanovení § 2 ods. 3, § 27 ods. 6 a § 28 ods. 3 stavebného zákona krajský súd napadnuté administratívne akty mesta, vydané v rámci územnoplánovacej činnosti - ktoré sa vzťahujú na neurčitý počet subjektov rovnakého druhu a na neurčitý počet situácii rovnakého druhu - podradil pod normotvornú činnosť obce. Súd prvého stupňa v nadväznosti na uvedené dôvodil, že napadnuté uznesenie a všeobecne záväzné nariadenie žalovaného nemajú charakter rozhodnutí vydaných v správnom konaní (§ 2 ods. 6 Stavebného zákona), ani individuálnych správnych aktov, ktorými by sa zakladali, menili alebo zrušovali oprávnenia alebo povinnosti fyzických alebo právnických osôb v oblasti verejnej správy. Preto územný plán obce a všeobecne záväzné nariadenie obce, ktorým bol tento schválený, nepodliehajú súdnemu prieskumu podľa ustanovenia § 244 OSP.
Žalobcami poukazovanú aplikáciu nálezu Ústavného súdu Českej republiky (ďalej len „ÚS ČR“) č. IV. ÚS 2239/07 zo dňa 17.03.2009 a rozhodnutí Najvyššieho správneho súdu Českej republiky krajský súd v tejto veci, vzhľadom na odlišnú právnu úpravu súdneho prieskumu „opatření obecné povahy“ v českom právnom poriadku, nepripustil. Uviedol, že súdy Českej republiky pripúšťajú preskúmanie územného plánu ako „opatrenia obecnej povahy“, pričom vychádzajú z platných právnych predpisov Českej republiky; definícia „opatření obecné povahy“ bola zavedená a upravená v šiestej časti § 171 až § 174 zákona č. 500/2004 Sb. správního řádu (ďalej len „Správní řád“). V tejto súvislosti poukázal i na skutočnosť, že s účinnosťou od 01.01.2007 bol vydaný aj nový zákon č. 183/2006 Sb. o územnom plánovaní a stavebním řádu, ktorý v § 43 ods. 4 upravuje, že územný plán sa vydáva formou opatrenia obecnej povahy podľa správneho poriadku. Zo zmien uvedených právnych predpisov vychádza i judikatúra v Českej republike.
Naproti tomu krajský súd upriamil pozornosť na slovenský právny poriadok, v ktorom nie sú upravené pojmy „opatrenie obecnej povahy“, ani jeho synonymum, ani pojem s obdobnými znakmi. Taktiež neexistuje právna úprava, ktorá by administratívne akty obdobnej povahy podriaďovala súdnemu prieskumu.
V súvislosti s prieskumom zákonnosti uznesení zastupiteľstiev orgánov územnej správy a všeobecne záväzných nariadení obce krajský súd uviedol, že toto konanie patrí do tzv. verejného (správneho) súdnictva, ktoré je upravené v § 250zf a § 250zfa OSP a začína sa výlučne na návrh prokurátora, ktorého protestu nebolo vyhovené.
Konanie o nezákonnosti uznesení zastupiteľstiev orgánov územnej správy a všeobecne záväzných nariadení patrí do tzv. verejného (správneho) súdnictva. Účelom konania je preskúmanie ich zákonnosti. Konanie je upravené v § 250zf a § 250zfa O.s.p. a začína sa výlučne na návrh prokurátora, ktorého protestu nebolo vyhovené. Oprávnenie prokurátora na podanie návrhu na začatie konania podľa § 250zf a § 250zfa OSP vyplýva zo zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o prokuratúre“), podľa ktorého prokurátor vykonáva dozor nad dodržiavaním zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov orgánmi verejnej správy, okrem iného aj preskúmavaním zákonnosti uznesení a všeobecne záväzných predpisov vydaných orgánmi verejnej správy. Dozor vykonáva prokurátor postupom podľa § 20 až § 25 zákona o prokuratúre.
S poukazom na znenie ustanovení § 250zf ods. 1 a ods. 2 OSP, § 250zfa ods. 1, ods. 2 OSP auznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky (ďalej aj „najvyšší súd“) sp. zn. 4Svzn/1/2010 zo dňa 30.08.2010 krajský súd konštatoval, že v prejednávanom prípade nie sú splnené podmienky na začatie konania o preskúmanie zákonnosti napadnutého uznesenia a všeobecne záväzného nariadenia žalovaného, ako aj jeho postupu pri schvaľovaní územnoplánovacej dokumentácie - územného plánu mesta.
V súlade s rozhodovacou praxou najvyššieho súdu, krajský súd vyslovil právny záver, že vnútroštátna právna úprava účasť iných fyzických osôb a právnických osôb v konaní o preskúmanie zákonnosti uznesenia obecného zastupiteľstva alebo jeho všeobecne záväzného nariadenia nepripúšťa, pričom okrem prokurátora zákon aktívnu legitimáciu v tomto konaní iným subjektom nedáva.
Argumentácii žalobcov vo vzťahu k ich aktívnej legitimácii na podanie predmetnej správnej žaloby, odvodenej z ustanovení článkov 2 ods. 4, čl. 9 ods. 3 a 4 Aarhuského dohovoru, krajský súd neprisvedčil. Vychádzal pri tom z Nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 (ďalej len „Nariadenie“) o uplatňovaní ustanovení Aarhuského dohovoru a prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia na inštitúcie a orgány Spoločenstva, ktorého predmetom je vykonávanie okrem iného aj čl. 7 a 9.3 Aarhuského dohovoru. Z definície plánov a programov týkajúcich sa životného prostredia (čl. 2 bod 1 písm. e/ Nariadenia) krajský súd odvodil, že článok 7 v spojení s čl. 6 ods. 3, 4 a 8 Aarhuského dohovoru sa týka aj procesu prípravy, obstarávania a schvaľovania územnoplánovacej dokumentácie - územného plánu obce a ako výsledku procesu jej normotvornej činnosti zaväzuje zmluvné strany zabezpečiť účasť verejnosti a zúčastnených osôb na tomto procese. Podľa krajského súdu tento článok sa netýka možnosti podrobiť územné plány súdnemu prieskumu.
V súvislosti s právami verejnosti zabezpečovanými Aarhuským dohovorom (ďalej aj len „Dohovor“) poukázal na znenie článkov 9.3 a 9.4 Dohovoru, ukladajúcim zmluvným stranám na vnútroštátnej úrovni zabezpečiť členom verejnosti prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia, ako i zabezpečiť zodpovedajúcu a účinnú nápravu vrátane prikázaných úľav, ak sú vhodné, ktoré musia byť primerané, spravodlivé, včasné a nie nedostupne drahé.
Pri určení charakteru rozhodnutí podliehajúcich súdnemu prieskumu v súvislosti s aplikáciou práv verejnosti zúčastňujúcej sa na tvorbe územných plánov, krajský súd vychádzal z bodu 11 Nariadenia a definície správneho aktu pre účely nariadenia upravenej v čl. 2 bod 1 písm. g/ Nariadenia.
Podľa bodu 11 Nariadenia, správne akty individuálneho určenia by mali byť otvorené prípadnému vnútornému preskúmaniu, ak vyvolávajú právne záväzné a vonkajšie účinky. Podobne by mala byť pokrytá nečinnosť, ak podľa práva životného prostredia existuje povinnosť prijať správny akt. Ak môžu byť vylúčené akty prijaté inštitúciou alebo orgánom Spoločenstva pri výkone súdnej alebo zákonodarnej moci, potom by sa to isté malo uplatňovať na iné vyšetrovacie postupy, ak inštitúcie alebo orgány Spoločenstva konajú ako orgán správneho preskúmavania na základe ustanovenia zmluvy.
Podľa článku 2 bod 1 písm. g/ Nariadenia, správny akt je akékoľvek opatrenie individuálneho určenia podľa práva životného prostredia, prijaté inštitúciou alebo orgánom Spoločenstva, ktoré má právne záväzný a vonkajší účinok. Podľa písm. h/ tohto bodu, správna nečinnosť je akákoľvek neschopnosť inštitúcie alebo orgánu Spoločenstva prijať správny akt definovaný v písm. g/.
Z vyššie citovaných ustanovení krajský súd odvodil cieľ Dohovoru, ktorým je predovšetkým umožniť verejnosti prístup k súdnemu alebo správnemu konaniu a tým aj podrobiť prieskumu správne akty individuálneho určenia, teda rozhodnutia tak, ako to upravuje § 244 ods. 3 OSP.
Na základe uvedeného krajský súd prijal právny záver, že uznesenie obce a všeobecne záväzné nariadenie obce, ktorým bol schválený územný plán obce, nie je správnym aktom individuálnehourčenia, ale normatívnym právnym aktom, t.j. všeobecne záväzným právnym predpisom.
Podľa krajského súdu z Aarhuského dohovoru, ani z vnútroštátnej právnej úpravy, nevyplýva pre správny súd povinnosť podrobiť súdnemu prieskumu uznesenie obce a všeobecne záväzné nariadenie obce, v rámci práva verejnosti na prístup k spravodlivosti.
Vzhľadom na uvádzané dôvody súd prvého stupňa uzavrel, že súdny prieskum napadnutých administratívnych aktov žalovaného je možný iba v osobitnom konaní podľa § 250zf a § 250zfa OSP na návrh prokurátora.
II.
Proti uzneseniu krajského súdu podali žalobcovia v prvom až štvrtom rade včas odvolanie z dôvodov podľa § 205 ods. 2 písm. f) OSP a navrhli, aby odvolací súd napadnuté uznesenie zmenil tak, že zruší napadnuté uznesenie a všeobecne záväzné nariadenie žalovaného a vec mu vráti na ďalšie konanie. Zároveň navrhli, aby im odvolací súd priznal náhradu trov konania.
Žalobcovia napadnutému uzneseniu súdu prvého stupňa vytýkali nesprávne právne posúdenie veci a jeho nepreskúmateľnosť pre nezrozumiteľnosť a pre nedostatok dôvodov.
Zároveň namietali, že sa krajský súd nezaoberal argumentáciou týkajúcou sa čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru v spojení s prístupom verejnosti k spravodlivosti vo veci preskúmavania územných plánov. Podľa názoru žalobcov súd prvého stupňa opäť len formalisticky odmietol ich argumenty, bez ich skúmania v širšom ústavnoprávnom a medzinárodnoprávnom (komunitárnom) kontexte, čím nenaplnil právo žalobcov garantované im článkom 46 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej aj „Ústava SR“), hoci je splnená podmienka, že napadnutým uznesením a nariadením mesta môže priamo dôjsť k ukráteniu žalobcov na ich právach. Po materiálnej stránke, úkon orgánu verejnej správy, ktorým je akt schválenia územnoplánovacej dokumentácie, obsahovo napĺňa pojem rozhodnutie v zmysle čl. 46 ods. 2 Ústavy SR, pričom odmietnutie jeho preskúmavania súdom žalobcovia považovali za porušenie čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd. Čo do formy napádaných administratívnych aktov žalovaného, ako rozhodnutí orgánov verejnej správy podliehajúcich súdnemu prieskumu, poukázali na právne závery vyplývajúce z judikatúry Ústavného súdu SR spisové značky I. ÚS 354/08, II. ÚS 50/01, III. ÚS 138/03, v zmysle ktorých rozhodnutie správneho orgánu, bez ohľadu na jeho druh či formálne označenie, dotýkajúce sa niektorého zo základných práv a slobôd, z právomoci súdov nesmie byť vylúčené. V opačnom prípade by išlo o porušenie čl. 46 ods. 2 poslednej vety Ústavy SR.
Žalobcovia argumentovali, že územný plán stanovuje základnú koncepciu rozvoja a usporiadania určitého územia, vrátane prípustných a zakázaných možností jeho využitia, pričom sa môže bezprostredne dotýkať aj vlastníckych práv vlastníkov nehnuteľností nachádzajúcich sa na území regulovanom územným plánom. Uviedli, že v prípade územných plánov sa prelínajú znaky normatívneho správneho aktu so znakom individuálneho správneho aktu, keďže územnoplánovacia dokumentácia zasahuje do právnej situácie konkrétnych fyzických osôb, čo je podľa žalobcov možné považovať za dôvod na priklonenie sa k prípustnosti súdnej ochrany v prípade pochybností.
V súvislosti s aplikáciou Aarhuského dohovoru v prejednávanom prípade žalobcovia poukázali na právny názor ÚS ČR vo veci súdneho prieskumu územného plánu sp. zn. IV. ÚS 2239/07 (bod 18), ako i na právny záver Súdneho dvora Európskej únie vo veci C-240/09 Lesoochranárske zoskupenie VLK proti Ministerstvu životného prostredia Slovenskej republiky, z ktorého vnútroštátnym súdom vyplýva povinnosť vykladať národné právo v súlade s čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru a v ktorom Súdny dvor uviedol, cit.: „prináleží však vnútroštátnemu súdu, aby poskytol taký výklad procesného práva týkajúceho sa podmienok, ktoré je potrebné splniť na podanie správneho opravného prostriedku alebo žaloby, ktorý bude v čo najväčšej možnej miere v súlade tak s cieľmi článku 9 ods. 3 tohto dohovoru, ako aj s cieľom účinnej súdnej ochrany práv poskytovaných právom Únie, aby mohla organizácia na ochranu životného prostredia, akou je Lesoochranárske zoskupenie VLK, napadnúť na súde rozhodnutieprijaté v rámci správneho konania, ktoré by mohlo byť v rozpore s právom Únie v oblasti životného prostredia."
Z obsahu čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru vyplýva povinnosť interpretácie príslušných slovenských právnych predpisov, aj v podmienkach právneho poriadku Slovenskej republiky, spôsobom, ktorý umožní súdny prieskum územných plánov na základe žaloby zo strany členov verejnosti.
Žalobcovia vyjadrili nesúhlas s právnym názorom súdu prvého stupňa, že na územný plán, ktorý je plánom v zmysle čl. 7 Aarhuského dohovoru, sa nevzťahuje čl. 9 ods. 3 a 4 tohto dohovoru. Mali za to, že vzťah medzi týmito článkami nie je v dohovore nijako riešený.
Poukázali na to, že čl. 7 Aarhuského dohovoru („Každá Strana prijme vhodné praktické a/alebo iné opatrenia zabezpečujúce účasť verejnosti počas prípravy plánov a programov súvisiacich so životným prostredím v transparentných a spravodlivých podmienkach, poskytnúc verejnosti potrebné informácie. V rámci tohto systému sa použijú ustanovenia článku 6 ods. 3, 4 a 8. Príslušný orgán verejnej moci zistí verejnosť, ktorá sa môže na procese zúčastniť, zohľadňujúc ciele tohto dohovoru. Každá Strana umožní verejnosti zúčastniť sa vo vhodnom rozsahu na príprave politík súvisiacich so životným prostredím.“) upravuje iba podporné použitie čl. 6 ods. 3, 4 a 8 dohovoru pri prijímaní vhodných opatrení zabezpečujúcich účasť verejnosti počas prípravy plánov a programov, pričom čl. 7 dohovoru vôbec nerieši prístup verejnosti k súdu ohľadom preskúmavania týchto plánov a programov.
V nadväznosti na uvedené žalobcovia zdôraznili, že z čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru vyplýva právo na prístup členov verejnosti k súdnemu prieskumu „umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia“, pričom „úkonom“ orgánu verejnej moci v oblasti životného prostredia bezpochyby je aj akt schválenia územného plánu.
V súvislosti s aplikáciou čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru a z neho vyplývajúcou povinnosťou pripustiť súdny prieskum územného plánu na základe uplatňovania práva na súdnu ochranu členmi verejnosti, žalobcovia poukázali na právne závery Výboru pre posudzovanie súladu s Aarhuským dohovorom (Aarhus Convention Compliance Committee, ďalej len „Výbor“), zriadeného členskými krajinami dohovoru (rozhodnutím členských krajín Dohovoru č. I/7), vyplývajúce z jeho nálezu č. ACCC/C/2010/50 z 29. júna 2012, ktorý žalobcovia na podporu svojich argumentov pripojili k podanému odvolaniu. V uvedenom náleze, týkajúcom sa sťažnosti proti Českej republike vo veci prístupu k spravodlivosti podľa čl. 9 Aarhuského dohovoru, Výbor posudzoval súlad príslušnej legislatívy a judikatúry Českej republiky. Žalobcovia z jeho obsahu dali do pozornosti posudzovanú otázku dostatočného prístupu členov verejnosti k súdnemu prieskumu územných plánov (v zmysle judikatúry české súdy nepriznávali aktívnu legitimáciu na podanie žaloby na prieskum územných plánov, ak nejde o osobu, ktorá namieta priame dotknutie vlastníckych práv). Výbor v náleze [bod 89 písm. f)] konštatoval, že takýto prístup Českej republiky je v rozpore s čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru a vo svojich odporúčaniach [bod 90 písm. e)] odporučil strane dohovoru (Českej republike) vykonať nevyhnutné legislatívne, administratívne, vykonávacie a iné opatrenia na to, aby umožnili členom verejnosti napadnúť na súde zákonnosť schvaľovania územných plánov z hľadiska ich environmentálnych aspektov.
K dôvodom napadnutého uznesenia, poukazujúcim na nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 o uplatňovaní ustanovení Aarhuského dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia na inštitúcie a orgány Spoločenstva, žalobcovia uviedli, že uvedené nariadenie sa týka iba orgánov Európskej únie (napr. Európska Komisia, Európsky parlament atď.), a nie je uplatniteľné na orgány členských štátov Európskej únie.
Po obsahovej stránke žalobcovia namietali nedostatočné odôvodnenie napadnutého uznesenia krajského súdu, ktorý sa v ňom nedostatočne vysporiadal s podstatnými námietkami a argumentáciou žalobcov vovzťahu prípustnosti súdneho prieskumu predmetných rozhodnutí žalovaného, predovšetkým s argumentáciou: · o prípustnosti ich súdneho prieskumu v rámci konania podľa § 244 a nasl. OSP, pričom čl. 46 Ústavy SR zakotvuje ústavný imperatív preskúmať všetky rozhodnutia týkajúce sa základných práv a slobôd; žalobcovia pritom tvrdili, že schválením predmetného územného plánu dochádza k priamemu dotknutiu na ich právach, · vyplývajúcou z judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva, podľa ktorej nesmú byť územné plány vylúčené zo súdneho preskúmania - vyplýva to z čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, · vzťahujúcou sa na povinnosti členských štátov vyplývajúce z ustanovení čl. 9 ods. 3 a ods. 4 Aarhuského dohovoru; t. j. garantovať, aby verejnosť mala prístup k nezávislému (súdnemu) preskúmaniu úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánov verejnej správy, ktoré sú v rozpore s právom v oblasti životného prostredia, so zabezpečením účinnej právnej nápravy vrátane predbežných právnych opatrení, pričom táto náprava musí byť primeraná, spravodlivá, včasná a nie nedostupne drahá, · poukazujúcou na skutočnosť, že Ústavný súd SR uznesením I. ÚS 166/2010 zo dňa 28. apríla 2010, odmietol ústavnú sťažnosť žalobcov v tejto veci z toho dôvodu, že vo veci má rozhodovať všeobecný (krajský) súd. · poukazujúcou na právne závery Ústavného súdu SR, z ktorých vyplýva povinnosť pripustiť súdnu ochranu vo veciach preskúmania rozhodnutí a postupov orgánov verejnej správy v prípade, ak ide o rozhodnutia a postupy, ktoré sa týkajú základných práv a slobôd, a to bez ohľadu na druh či formu administratívneho aktu (napr. II. ÚS 50/01).
III.
Žalovaný vo vyjadrení k odvolaniu navrhol, aby odvolací súd napadnuté uznesenie krajského súdu ako vecne správne potvrdil a žiadnemu z účastníkov nepriznal náhradu trov konania.
Vo vzťahu k otázke prípustnosti súdneho prieskumu na základe žaloby podanej žalobcami proti predmetným rozhodnutiam žalovaného uviedol, že · žalobcovia nie sú aktívne vecne legitimovaní na podanie návrhu na preskúmanie zákonnosti napadnutého územného plánu súdom, pretože ním resp. jeho dôsledkami nemôžu byť nijako skutočne zasiahnuté ich verejné subjektívne práva, · priznanie vecnej legitimácie žalobcov neodôvodňuje len poukaz žalobcov na porušenie ich procesných práv bez príčinnej súvislosti medzi týmto porušením a ujmou vo sfére ich hmotných práv, čo tvorí podstatnú časť žalobných dôvodov.
Žalobcami poukazované právne závery Ústavného súdu ČR sp. zn.: IV. ÚS 2239/07, pripúšťajúceho súdny prieskum územného plánu vydaného podľa identického právneho predpisu, stavebného zákona č. 50/1976 Sb., považoval vzhľadom na odlišnú právnu úpravu súdneho prieskumu „opatrení obecnej povahy“ podľa Správního řádu a naň nadväzujúceho Soudního řádu správního, za neaplikovateľné pre daný prípad. Český právny poriadok obsahuje právnu úpravu postupu súdu, ktorým by územný plán ako správny akt, obsahujúci znaky tak individuálneho, ako aj normatívneho správneho aktu, mohol byť preskúmavaný správnym súdom, pričom žalovaný zdôraznil, že v podmienkach slovenského právneho poriadku taká právna úprava chýba.
Pre prípad pripustenia súdneho prieskumu územného plánu, žalovaný poukázal na skutočnosť, že nie je splnený základný zákonný predpoklad aktívnej legitimácie u všetkých žalobcov. Z podanej žaloby splnenie tohto zákonného predpokladu preskúmania zákonnosti územného plánu ako aktu tzv. zmiešanej povahy odvodiť nemožno. Žalobcovia len uviedli, že zvýšená prašnosť v čase výstavby by mohla negatívnym spôsobom narušiť pokojné užívanie nehnuteľností v ich vlastníctve. Avšak za vážny nedostatok podanej žaloby žalovaný považoval skutočnosť, že žalobcovia ani len neoznačili, nešpecifikovali svoje nehnuteľnosti a nijako nekonkretizovali dopad schváleného územného plánu na ich vlastnícke práva. Vzhľadom k absencii týchto skutočností nie je možné posúdiť prípadný dopadvýstavby realizovanej v dôsledku napadnutého územného plánu. V žalobe len konštatovali, že budúcou zhustenou zástavbou môžu byť dotknuté ich vlastnícke práva a právo na nerušený rodinný a súkromný život. Podľa žalovaného z podanej žaloby však nie je možné zistiť, kde sú umiestnené nehnuteľnosti vo vlastníctve žalobcu v I. a v IV. rade, akou konkrétnou budúcou stavbou má byť prašnosť spôsobená, prípadne v akej vzdialenosti je od ich nehnuteľností a pod. Za týchto okolností nie sú žalobcovia v I. a v IV. rade vecne legitimovaní na podanie žaloby.
V súvislosti so splnením vyššie spomenutej podmienky aktívnej legitimácie žalobcov žalovaný uviedol, že povinnosť špecifikovať dotknuté verejné subjektívne právo a prípadný dopad schváleného územného plánu naň si splnili výlučne žalobcovia v II. a v III. rade. Tvrdili, že nový územný plán zasiahne do ich vlastníckeho práva k pozemku parc. č. 47/8 k. ú. Y. tým, že nemôžu užívať svoje vlastnícke právo v súlade so zámerom, za účelom ktorého svoje vlastnícke právo nadobudli. Týmto zámerom bola výstavba obchodnej prevádzky na tomto pozemku. Avšak žalovaný s týmto tvrdením nesúhlasil, nakoľko schválením žalobou napadnutého územného plánu nedošlo k zásahu do vlastníckeho práva žalobcov k pozemku na uvedenej parcele, pretože tento pozemok nebolo možné zastavať ani podľa územnoplánovacej dokumentácie platnej v čase jeho nadobudnutia žalobcom v II. a v III. rade. Nový, žalobou napadnutý územný plán, nijako nezmenil obsah vlastníckeho práva k tomuto pozemku. To podľa žalovaného znamená, že je vylúčené, aby boli žalobcovia v II. a v III. rade dotknutí vo svojich verejných subjektívnych právach.
Vo vzťahu k žalobnej námietke ohľadom zásahu do verejných subjektívnych práv žalobcov v II. a v III. rade novým územným plánom tým, že im neumožnil výstavbu obchodnej prevádzky na tomto pozemku, žalovaný uviedol, že táto námietka nezakladá ich aktívnu legitimáciu na podanie žaloby. V tejto súvislosti žalovaný dôvodil, že neexistuje verejné subjektívne právo na to, aby bol schválený územný plán s konkrétnym obsahom, teda v prejednávanom prípade územný plán, ktorý by žalobcom v II. a v III. rade výstavbu obchodnej prevádzky na pozemku parc. č. 47/8 k. ú. Y. umožnil. Takýto právny nárok nemožno odvodiť zo žiadneho z ustanovení Stavebného zákona.
Žalovaný videl podstatnú časť žalobných dôvodov v napádaní nezákonnosti a vád postupu predchádzajúceho vydaniu územného plánu, pričom poukázal na ustanovenie § 250i ods. 3 OSP, podľa ktorého pri preskúmavaní zákonnosti a postupu správneho orgánu súd prihliadne len na tie vady konania pred správnym orgánom, ktoré mohli mať vplyv na zákonnosť napadnutého rozhodnutia, v danom prípade zasiahnuť žalobcov vo sfére ich hmotných práv. Z podanej žaloby však, podľa žalovaného, takýto záver odvodiť nemožno, pretože žalobcovia zmysluplne neoznačili tzv. reálne pravdepodobnú ujmu na svojich vlastníckych právach.
V súvislosti s možným pripustením súdneho prieskumu zákonnosti územného plánu a postupu, ktorý predchádzal jeho vydaniu, žalovaný poukázal na potrebu rešpektovania princípu proporcionality, ako i na skutočnosť, že prípadným zrušením územného plánu, resp. jeho časti, by sa zasiahlo do právneho postavenia tretích osôb konajúcich v dobrej viere. Dôvodil, že platná právna úprava nepripúšťa pri preskúmavaní zákonnosti napadnutých rozhodnutí tzv. actio popularis, t. j. podanie žaloby v záujme tretích osôb, teda verejnosti.
IV.
Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací (§ 10 ods. 2 OSP v spojení s § 246c ods. 1 veta prvá OSP) preskúmal napadnuté uznesenie krajského súdu v rozsahu dôvodov uvedených v odvolaní (§ 212 ods. 1 OSP) a dospel k záveru, že odvolanie žalobcov nie je dôvodné. Odvolací súd rozhodol bez nariadenia odvolacieho pojednávania podľa § 246c ods. 1 vety prvej v spojení s § 214 ods. 2 OSP.
Podľa čl. 1 ods. 1 veta prvá Ústavy Slovenskej republiky ( ďalej len „Ústava SR“ ) Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát.
Podľa čl. 44 ods. 1 Ústavy SR, každý má právo na priaznivé životné prostredie.
Podľa čl. 45 Ústavy SR, každý má právo na včasné a úplné informácie o stave životného prostredia a o príčinách a následkoch tohto stavu.
Podľa čl. 46 ods. 1 Ústavy SR, každý sa môže domáhať zákonom ustanoveným postupom svojho práva na nezávislom a nestrannom súde a v prípadoch ustanovených zákonom na inom orgáne Slovenskej republiky.
Podľa čl. 46 ods. 2 Ústavy SR, kto tvrdí, že bol na svojich právach ukrátený rozhodnutím orgánu verejnej správy, môže sa obrátiť na súd, aby preskúmal zákonnosť takéhoto rozhodnutia, ak zákon neustanoví inak. Z právomoci súdu však nesmie byť vylúčené preskúmanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd.
Podľa čl. 68 Ústavy SR vo veciach územnej samosprávy a na zabezpečenie úloh vyplývajúcich pre samosprávu zo zákona môže obec a vyšší územný celok vydávať všeobecne záväzné nariadenia.
Podľa čl. 71 ods. 2 vety prvej Ústavy SR pri výkone štátnej správy môže obec a vyšší územný celok vydávať v rámci svojej územnej pôsobnosti na základe splnomocnenia v zákone a v jeho medziach všeobecne záväzné nariadenia.
Podľa čl. 152 ods. 4 Ústavy SR výklad a uplatňovanie ústavných zákonov, zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov musí byť v súlade s touto ústavou.
Podľa § 244 ods. 1 OSP v správnom súdnictve preskúmavajú súdy na základe žalôb alebo opravných prostriedkov zákonnosť rozhodnutí a postupov orgánov verejnej správy.
Podľa § 244 ods. 3 OSP rozhodnutiami správnych orgánov sa rozumejú rozhodnutia vydané nimi v správnom konaní, ako aj ďalšie rozhodnutia, ktoré zakladajú, menia alebo zrušujú oprávnenia a povinnosti fyzických alebo právnických osôb alebo ktorými môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb priamo dotknuté. Postupom správneho orgánu sa rozumie aj jeho nečinnosť. V správnom súdnictve prejednávajú súdy na základe žalôb prípady, v ktorých fyzická alebo právnická osoba tvrdí, že bola na svojich právach ukrátená rozhodnutím a postupom správneho orgánu, a žiada, aby súd preskúmal zákonnosť tohto rozhodnutia a postupu (§ 247 ods. 1 OSP).
Podľa § 250i ods. 3 OSP na vady konania pred správnym orgánom sa prihliada, len ak vzniknuté vady mohli mať vplyv na zákonnosť napadnutého rozhodnutia.
Podľa § 250zf ods. 1 OSP (Konanie o preskúmaní zákonnosti uznesení obecného zastupiteľstva, mestského zastupiteľstva, miestneho zastupiteľstva alebo zastupiteľstva vyššieho územného celku), ak obecné zastupiteľstvo, mestské zastupiteľstvo, miestne zastupiteľstvo alebo zastupiteľstvo vyššieho územného celku nezruší na základe protestu prokurátora svoje uznesenie, ktoré je v rozpore so zákonom, môže prokurátor podať na súd návrh na zrušenie tohto uznesenia.
Podľa § 250zf ods. 2 OSP účastníkmi konania sú obec, mesto, mestská časť alebo vyšší územný celok a prokurátor.
Podľa § 250zfa ods. 1 OSP (Konanie o súlade všeobecne záväzného nariadenia obce a vyššieho územného celku so zákonom, nariadením vlády a všeobecne záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy), ak obec alebo vyšší územný celok nezruší alebo nezmení na základe protestu prokurátora svoje všeobecne záväzné nariadenie, môže prokurátor vo veciach územnej samosprávy podať na súd návrh na vyslovenie nesúladu všeobecne záväzného nariadenia so zákonom. Vo veciach pri plnení úloh štátnej správy môže prokurátor podať na súd návrh na vyslovenie nesúladu všeobecne záväzného nariadenia aj s nariadením vlády a všeobecne záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy.
Podľa § 250zfa ods. 2 OSP účastníkmi konania sú obec, vyšší územný celok a prokurátor.
Podľa § 250zfa ods. 5 OSP, ak súd svojím rozhodnutím vysloví, že medzi všeobecne záväzným nariadením a právnymi predpismi uvedenými v odseku 1 je nesúlad, stráca všeobecne záväzné nariadenie, jeho časť, prípadne niektoré jeho ustanovenia účinnosť dňom nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia súdu. Obec, vyšší územný celok, ktoré vydali všeobecne záväzné nariadenie, sú povinné do šiestich mesiacov od nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia súdu uviesť ho vo veciach územnej samosprávy do súladu so zákonom a vo veciach pri plnení úloh štátnej správy aj s nariadením vlády a všeobecne záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy. Ak tak obec, mesto, mestská časť alebo samosprávny kraj neurobí, všeobecne záväzné nariadenie, jeho časť, prípadne niektoré jeho ustanovenia strácajú platnosť po šiestich mesiacoch od nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia súdu.
Podľa § 6 ods. 1 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“) obec môže vo veciach územnej samosprávy vydávať nariadenia; nariadenie nesmie byť v rozpore s Ústavou Slovenskej republiky, ústavnými zákonmi, zákonmi a medzinárodnými zmluvami, s ktorými vyslovila súhlas Národná rada Slovenskej republiky a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom.
Podľa § 6 ods. 2 zákona o obecnom zriadení vo veciach, v ktorých obec plní úlohy štátnej správy, môže vydávať nariadenie len na základe splnomocnenia zákonom a v jeho medziach. Také nariadenie nesmie byť v rozpore s Ústavou Slovenskej republiky, ústavnými zákonmi, medzinárodnými zmluvami, ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom, so zákonmi, s nariadeniami vlády, so všeobecne záväznými predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy.
Podľa § 6a ods. 1 zákona o obecnom zriadení, ak súd na návrh prokurátora rozhodnutím vyslovil, že medzi všeobecne záväzným nariadením vo veciach územnej samosprávy a zákonom je nesúlad a vo veciach pri plnení úloh štátnej správy aj s nariadením vlády a všeobecne záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy, stráca všeobecne záväzné nariadenie, jeho časť, prípadne niektoré jeho ustanovenia účinnosť dňom nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia súdu.
Podľa § 6a ods. 2 zákona o obecnom zriadení obec, ktorá vydala všeobecne záväzné nariadenie, je povinná do šiestich mesiacov od nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia súdu uviesť ho vo veciach územnej samosprávy do súladu so zákonom a vo veciach pri plnení úloh štátnej správy aj s nariadením vlády a všeobecne záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy. Ak tak obec neurobí, všeobecne záväzné nariadenie, jeho časť, prípadne niektoré jeho ustanovenia strácajú platnosť po šiestich mesiacoch od nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia súdu.
Podľa § 11 ods. 4 písm. c) zákona o obecnom zriadení obecné zastupiteľstvo rozhoduje o základných otázkach života obce, najmä je mu vyhradené schvaľovať územný plán obce alebo jej časti a koncepcie rozvoja jednotlivých oblastí života obce.
Podľa § 22 ods. 1 písm. a) bodu 2. zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení účinnom do 31.10.2010 prokurátor je oprávnený podať protest proti všeobecne záväznému nariadeniu územnej samosprávy.
Podľa § 25 ods. 1 a ods. 2 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení účinnom do 31.10.2010 protest proti všeobecne záväznému právnemu predpisu podáva prokurátor orgánu verejnej správy, ktorý všeobecne záväzný právny predpis vydal. Orgán verejnej správy je povinný o proteste rozhodnúť do 30 dní od doručenia protestu.
Podľa § 31 ods. 1 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení účinnom do 31.10.2010 prokurátor preskúmava zákonnosť postupu a rozhodnutí orgánov verejnej správy, prokurátorov, vyšetrovateľov,policajných orgánov a súdov v rozsahu vymedzenom zákonom aj na základe podnetu, pričom je oprávnený vykonať opatrenia na odstránenie zistených porušení, ak na ich vykonanie nie sú podľa osobitných zákonov výlučne príslušné iné orgány.
Podľa § 31 ods. 2 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení účinnom do 31.10.2010 podnetom sa rozumie písomná alebo ústna žiadosť, návrh alebo iné podanie fyzickej osoby alebo právnickej osoby (ďalej len „podávateľ podnetu“), ktoré smeruje k tomu, aby prokurátor vykonal opatrenia v rozsahu svojej pôsobnosti, najmä aby podal návrh na začatie konania pred súdom alebo opravný prostriedok, aby vstúpil do už začatého konania alebo vykonal iné opatrenia na odstránenie porušenia zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov, na ktorých vykonanie je podľa zákona oprávnený.
Podľa § 33 ods. 1 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení účinnom do 31.10.2010 prokurátor je povinný vybaviť podnet do dvoch mesiacov od jeho podania. V odôvodnených prípadoch rozhodne o predĺžení tejto lehoty bezprostredne nadriadený prokurátor (§ 53 ods. 1).
Podľa § 33 ods. 2 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení účinnom do 31.10.2010 prokurátor upovedomí podávateľa podnetu v lehote ustanovenej v odseku 1 o spôsobe vybavenia podnetu. V rovnakej lehote upovedomí podávateľa podnetu o predĺžení lehoty na jeho vybavenie.
Podľa § 35 ods. 1 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení účinnom do 31.10.2010 pri vybavovaní podnetu je prokurátor povinný prešetriť všetky okolnosti rozhodné na posúdenie, či došlo k porušeniu zákona alebo iného všeobecne záväzného právneho predpisu, či sú splnené podmienky na podanie návrhu na začatie konania pred súdom alebo na podanie opravného prostriedku, či môže vstúpiť do už začatého konania pred súdom alebo vykonať iné opatrenia, na ktorých vykonanie je podľa zákona oprávnený.
Podľa § 35 ods. 2 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení účinnom do 31.10.2010 prokurátor posudzuje podnet podľa obsahu, pričom prihliada na všetky skutočnosti, ktoré počas prešetrovania vyšli najavo.
Podľa § 35 ods. 3 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení účinnom do 31.10.2010, ak prokurátor zistí, že podnet je dôvodný, vykoná opatrenia na odstránenie porušenia zákona a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov podľa tohto zákona alebo podľa osobitných predpisov.
Podľa § 52 ods. 1 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení účinnom do 31.10.2010 prokurátor musí byť vylúčený z konania a rozhodovania veci a z vybavovania podnetu, ak so zreteľom na jeho pomer k prejednávanej veci, účastníkom konania, stranám v konaní alebo k ich zástupcom, alebo k podávateľovi podnetu možno mať pochybnosti o jeho nezaujatosti.
Podľa § 21 ods. 3 písm. f) bodu 3. zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení účinnom od 01.07.2016, na účely tohto zákona sa rozumie všeobecne záväzným právnym predpisom vydaným orgánom verejnej správy všeobecne záväzné nariadenie orgánu územnej samosprávy.
Podľa § 26 ods. 1 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení účinnom od 01.07.2016 protest proti uzneseniu orgánu územnej samosprávy môže prokurátor podať do troch rokov od jeho prijatia.
Podľa § 26 ods. 6 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení účinnom od 01.07.2016, ak orgán územnej samosprávy nevyhovie protestu prokurátora, je prokurátor oprávnený podať proti uzneseniu žalobu na správny súd podľa osobitného predpisu.
Podľa § 27 ods. 1 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení účinnom od 01.07.2016 protest proti všeobecne záväznému právnemu predpisu podáva prokurátor orgánu verejnej správy, ktorý všeobecne záväzný právny predpis vydal.
Podľa § 27 ods. 5 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení účinnom od 01.07.2016, ak orgán verejnej správy nevyhovie protestu prokurátora proti všeobecne záväznému právnemu predpisu uvedenému v § 21 ods. 3 písm. f) treťom bode, je prokurátor oprávnený podať žalobu na správny súd podľa osobitného predpisu.
Podľa § 31 ods. 1 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení účinnom od 01.07.2016 prokurátor vykonáva svoju pôsobnosť v rozsahu ustanovenom zákonom aj na základe podnetu, pričom je oprávnený vykonať opatrenia na odstránenie zistených porušení, ak na ich vykonanie nie sú podľa osobitných zákonov výlučne príslušné iné orgány.
Podľa § 31 ods. 2 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení účinnom od 01.07.2016 podnetom sa rozumie podanie, ktoré smeruje k tomu, aby prokurátor vykonal opatrenia v rozsahu svojej pôsobnosti.
Podľa § 35 ods. 2 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení účinnom od 01.07.2016 prokurátor upovedomí podávateľa podnetu o spôsobe vybavenia podnetu alebo o predĺžení lehoty na jeho vybavenie bezodkladne.
Podľa § 36a ods. 1 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení účinnom od 01.07.2016 pri vybavovaní podnetu je prokurátor povinný prešetriť všetky okolnosti rozhodné pre posúdenie, či došlo k porušeniu zákona alebo iného všeobecne záväzného právneho predpisu, či sú splnené podmienky na podanie žaloby na súd, návrhu na začatie konania alebo opravného prostriedku, či je dôvod na vstup do už začatého konania pred súdom alebo na vykonanie iných opatrení, na ktoré je podľa zákona oprávnený generálny prokurátor alebo prokurátor. Prokurátor pri vybavovaní podnetu prihliada na všetky skutočnosti, ktoré počas prešetrovania vyšli najavo.
Podľa § 36a ods. 3 zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení účinnom od 01.07.2016, ak prokurátor zistí, že podnet nie je dôvodný, podnet odloží, o čom písomne vyrozumie podávateľa podnetu.
Článok 1 Aarhuského dohovoru (jeho prijatie, vyslovenie súhlasu Národnou radou Slovenskej republiky s jeho obsahom a nadobudnutie jeho platnosti v Slovenskej republike dňom 5. marca 2006, oznámilo Ministerstvo zahraničných vecí Slovenskej republiky v Zbierke zákonov Slovenskej republiky pod č. 43/2006 Z. z. o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia, ďalej len „Dohovor“) upravuje cieľ Dohovoru, podľa ktorého: „Každá Strana zaručí práva na prístup k informáciám, účasť verejnosti na rozhodovacom procese a prístup k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia v súlade s ustanoveniami tohto dohovoru s cieľom prispieť k ochrane práva každého človeka, príslušníka tejto i budúcich generácií, žiť v životnom prostredí, ktoré je primerané pre zachovanie jeho zdravia a dosiahnutie blahobytu.“
Podľa článku 2 bodu 2 in fine Dohovoru definícia pojmu „orgán verejnej moci“ nezahŕňa orgány alebo inštitúcie, ak vykonávajú súdnu alebo zákonodarnú moc.
Podľa článku 2 bodu 5 Dohovoru „zainteresovaná verejnosť“ znamená verejnosť, ktorá je alebo by mohla byť ovplyvnená rozhodovacím procesom týkajúcim sa životného prostredia alebo sa o tento proces zaujíma; pre potreby tejto definície sa mimovládne organizácie podporujúce ochranu životného prostredia a spĺňajúce všetky požiadavky vnútroštátneho práva považujú za zaujímajúce sa o rozhodovací proces.
Podľa článku 6 bodu 3 Dohovoru procesy účasti verejnosti budú zahŕňať primeraný časový rámec pre jednotlivé fázy, ktorý poskytne dostatočný čas na informovanie verejnosti v súlade s odsekom 2 a pre verejnosť možnosť pripraviť sa a účinne sa zúčastňovať na rozhodovacom procese o životnom prostredí.
Podľa článku 6 bodu 4 Dohovoru každá Strana umožní včasnú účasť verejnosti v čase, keď sú ešteotvorené všetky možnosti a účasť verejnosti sa môže uskutočniť efektívne.
Podľa článku 6 bodu 7 Dohovoru spôsoby účasti verejnosti umožnia verejnosti predložiť písomné alebo v prípade potreby na verejnom prerokovaní alebo preskúmaní so žiadateľom akékoľvek pripomienky, informácie, analýzy alebo názory, ktoré považuje za dôležité vo vzťahu k navrhovanej činnosti.
Podľa článku 6 bodu 8 Dohovoru každá Strana zabezpečí, aby pri rozhodovaní boli náležite zohľadnené výsledky účasti verejnosti. Podľa článku 7 Dohovoru (Účasť verejnosti na tvorbe plánov, programov a politík týkajúcich sa životného prostredia) každá Strana prijme vhodné praktické a/alebo iné opatrenia zabezpečujúce účasť verejnosti počas prípravy plánov a programov súvisiacich so životným prostredím v transparentných a spravodlivých podmienkach, poskytnúc verejnosti potrebné informácie. V rámci tohto systému sa použijú ustanovenia článku 6 ods. 3, 4 <. a <.. Príslušný orgán verejnej moci zistí verejnosť, ktorá sa môže na procese zúčastniť, zohľadňujúc ciele tohto dohovoru. Každá Strana umožní verejnosti zúčastniť sa vo vhodnom rozsahu na príprave politík súvisiacich so životným prostredím.
Podľa článku 8 Dohovoru (Účasť verejnosti na príprave vykonávacích predpisov a/ alebo všeobecne použiteľných právne záväzných normatívnych nástrojov) každá Strana sa usiluje podporovať, pokým sú ešte možnosti otvorené, účinnú účasť verejnosti na príslušnej úrovni počas prípravy vykonávacích predpisov a iných všeobecne použiteľných právne záväzných pravidiel orgánmi verejnej moci, ktoré môžu mať významný vplyv na životné prostredie. Na tento účel by mali byť vykonané nasledujúce kroky: a) mali by byť ustanovené dostatočné časové rámce pre účinnú účasť; b) mali by byť zverejnené návrhy predpisov alebo by mali byť inak verejne sprístupnené; c) verejnosti by mala byť daná možnosť pripomienkovania, a to priamo alebo prostredníctvom zastupiteľských poradných orgánov. Výsledky účasti verejnosti sa zohľadnia v najvyššej možnej miere.
Podľa článku 9 bodu 3 Dohovoru navyše bez toho, aby boli dotknuté procesy preskúmania uvedené v odsekoch 1 a 2, každá Strana zabezpečí, ak sú splnené podmienky uvedené v jej vnútroštátnom práve, ak sú nejaké, aby členovia verejnosti mali prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia.
Podľa článku 9 bodu 4 Dohovoru navyše bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odseku 1, postupy uvedené v odsekoch 1, 2 a 3 zabezpečia zodpovedajúcu a účinnú nápravu vrátane predbežných právnych opatrení, ak sú vhodné, a musia byť primerané, spravodlivé, včasné a nie nedostupne drahé. Rozhodnutia podľa tohto článku budú vydávané alebo zaznamenané písomne. Rozhodnutia súdov, a kedykoľvek je to možné, aj iných orgánov budú verejne prístupné.
Podľa § 22 ods. 1 Stavebného zákona prerokovanie návrhu územnoplánovacej dokumentácie oznámi orgán územného plánovania, ktorý obstaráva územnoplánovaciu dokumentáciu, verejnosti spôsobom v mieste obvyklým. Návrh územnoplánovacej dokumentácie musí byť vystavený počas 30 dní na verejné nahliadnutie. Verejnosť je oprávnená podať pripomienky k návrhu územnoplánovacej dokumentácie do 30 dní odo dňa oznámenia.
Podľa § 22 ods. 7 Stavebného zákona stanoviská a písomné pripomienky k návrhu, ktoré neboli zohľadnené, znovu prerokuje orgán územného plánovania, ktorý obstaráva územnoplánovaciu dokumentáciu, s tými, ktorí ich uplatnili.
Podľa § 25 ods. 6 Stavebného zákona návrh územného plánu, ktorého obsah nie je v súlade so záväznou časťou územnoplánovacej dokumentácie vyššieho stupňa alebo s príslušnými všeobecne záväznými právnymi predpismi alebo ktorého postup obstarania a prerokovania nie je v súlade s príslušnými všeobecne záväznými právnymi predpismi, nemožno schváliť. Pokiaľ by prišlo k schváleniu napriektakémuto rozporu, schválenie je v celom rozsahu neplatné.
Predmetom tohto konania je nájsť adekvátnu odpoveď na otázku, či v čase podania žaloby na zrušenie administratívnych aktov žalovaného, súvisiacich so schválením záväznej časti územného plánu pre predmetné územie Mesta Vysoké Tatry, bol, prípadne je, tento prostriedok súdnej ochrany podľa druhej hlavy piatej časti OSP, zvolený žalobcami v postavení zainteresovanej verejnosti (čl. 2 bod 5 Dohovoru), na ochranu ich práv vyplývajúcich z Dohovoru, možné aplikovať v platnom právnom systéme Slovenskej republiky.
Predovšetkým odvolací súd vychádza z premisy: · prednosti Dohovoru pred zákonmi Slovenskej republiky, nakoľko Národná rada Slovenskej republiky s Dohovorom vyslovila súhlas svojím uznesením č. 1840 z 23. septembra 2005 a rozhodla, že Dohovor je medzinárodná zmluva podľa čl. 7 ods. 5 Ústavy Slovenskej republiky <., ktorá má prednosť pred zákonmi, · imperatívu zaväzujúceho súdy Slovenskej republiky vykladať procesné normy upravujúce súdny prieskum správnych aktov orgánov verejnej správy tak, aby bol zabezpečený prístup zainteresovanej verejnosti k spravodlivosti v súvislosti s ochranou práv prislúchajúcich jej v zmysle čl. 9 Dohovoru (rozhodnutie Súdneho dvora Európskej únie vo veci C-240/09 Lesoochranárske zoskupenie VLK proti Ministerstvu životného prostredia Slovenskej republiky).
Odvolací súd tu považuje za potrebné poznamenať, že hoci vo vyššie uvedenom rozhodnutí Súdneho dvora EÚ bolo predmetom súdneho prieskumu administratívne rozhodnutie vydané správnym orgánom v správnom konaní - teda nie administratívny akt všeobecne záväznej povahy určený pre neobmedzený počet subjektov, akým všeobecne záväzné nariadenie je, keďže je výsledkom zákonodarnej/normotvornej činnosti komunálneho/regionálneho parlamentu - obecného zastupiteľstva - v posudzovanej veci je potrebné hľadať výklad inštitútov podľa piatej časti OSP v súlade so spomenutým hlavným odkazom pre vnútroštátne súdy.
Práve charakter napadnutých rozhodnutí, postupov predchádzajúcich ich vydaniu, resp. ich prijatiu a charakter autority stojacej za ich vydaním, sú určujúce pre správny výber prostriedku súdnej ochrany práv a právom chránených záujmov osôb, v tomto prípade zainteresovanej verejnosti.
Žalobcovia svoju aktívnu legitimáciu a spôsobilosť žalobou napadnutých administratívnych aktov žalovaného byť predmetom súdneho prieskumu zákonnosti podľa druhej hlavy piatej časti OSP odvodzujú z ustanovení § 244 ods. 1 a ods. 3 OSP a § 247 ods. 1 OSP.
Pri určovaní okruhu osôb oprávnených na podanie žaloby, požívajúcich právo na prístup k spravodlivosti za účelom zabezpečenia ich práv vyplývajúcich im z Dohovoru, by bolo možné ich aktívnej legitimácii prisvedčiť.
Avšak vzhľadom na povahu napadnutých administratívnych rozhodnutí žalovaného, nie je možné tomuto priznať pasívnu legitimáciu žalovaného správneho orgánu podľa § 247 ods. 1 OSP a ani všeobecne záväznému nariadeniu obce nemožno priznať povahu rozhodnutia správneho orgánu vydaného v správnom konaní, tak ako predmet súdneho prieskumu podľa druhej hlavy piatej časti OSP definuje ustanovenie § 244 ods. 3 a § 247 ods. 1 OSP. Napadnuté uznesenie a všeobecne záväzné nariadenie nie sú administratívne akty vydané obcou v postavení správneho orgánu a v správnom konaní, čo je základnou podmienkou na konanie podľa druhej hlavy piatej časti OSP, keďže tieto boli prijaté normotvorným orgánom samosprávy, v rámci výkonu jeho normotvornej činnosti na komunálnej úrovni. Pritom nie je rozhodujúce, či boli tieto akty prijaté pre účely správy vecí verejných v rámci samosprávy alebo výkonu prenesenej štátnej správy na základe zmocnenia zákona.
V prípade, že by procesný kódex správneho súdnictva neupravoval prieskum zákonnosti vyššie uvedených typov administratívnych aktov, pre účely zabezpečenia realizácie súdnej ochrany práv vyplývajúcich zainteresovanej verejnosti z Dohovoru, bolo by potrebné, aby správne súdy prijali takývýklad § 244 a § 247 OSP, aby bolo súdnej ochrane zainteresovanej verejnosti učinené zadosť.
Avšak uvedená hypotéza nie je namieste, predovšetkým vzhľadom na zákonnú úpravu súdneho prieskumu súladu nariadení obecných zastupiteľstiev a nimi prijatých všeobecne záväzných nariadení s normami vyššej právnej sily (postupom podľa § 250zf a § 250zfa OSP) v spojení s právnymi prostriedkami dozoru prokuratúry nad dodržiavaním zákonnosti, okrem iného i orgánmi verejnej moci, ako i s prihliadnutím na rozhodovaciu prax najvyššieho súdu v danej oblasti zabezpečenia prieskumu zákonnosti postupov predchádzajúcich vydaniu územnoplánovacej dokumentácie.
Nakoľko vo vzťahu k účinnosti záväznej časti územného plánu je podľa stavebného zákona ako i zákona o obecnom zriadení podstatné a potrebné jeho vyhlásenie všeobecne záväzným nariadením obce, odvolací súd sa bude venovať možnosti prístupu zainteresovanej verejnosti k súdnej ochrane vo vzťahu k tomuto druhu administratívneho aktu obce, v danom prípade mesta.
Ustanovenie § 250zfa OSP zamerané na konanie o súlade všeobecne záväzného nariadenia obce a vyššieho územného celku s normami vyššej právnej sily patrí na základe novely Občianskeho súdneho poriadku zákonom č. 384/2008 Z. z. s účinnosťou od 15.10.2008 k osobitným konaniam v správnom súdnictve. Jeho ústavný rámec vychádza z čl. 125 ods. 1 písm. c), d) Ústavy SR, ktoré pripúšťajú možnosť, aby o súlade všeobecne záväzných nariadení orgánov územnej samosprávy so zákonmi vo veciach územnej samosprávy (čl. 68 Ústavy SR) a so zákonmi, s nariadeniami vlády a so všeobecne záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy vo veciach prenesenej štátnej správy (čl. 71 ods. 2 Ústavy SR) mohol rozhodovať okrem ústavného súdu aj iný, t. j. všeobecný súd. Uvedené, s prihliadnutím i na dôvodovú správu k predmetnej novele OSP, konštatoval aj Ústavný súd Slovenskej republiky v náleze PL. ÚS 2/2013 zo dňa 12. novembra 2014.
Hoci podľa dôvodovej správy k novele (zákon č. 384/2008 Z. z.) táto právna úprava vychádza aj z požiadavky, aby ústavný súd rozhodoval, pokiaľ je to možné, len o najzávažnejších veciach, čo odôvodňuje úvahu o presune preskúmania zákonnosti všeobecne záväzných nariadení všeobecnými súdmi, súdna prax pristúpila k širšiemu výkladu ustanovenia § 250zfa OSP v súvislosti s aplikáciou uvedeného inštitútu súdneho prieskumu súladnosti všeobecne záväzných nariadení obcí a vyšších územných celkov s normami vyššej právnej sily.
Uvedené dokumentujú rozsudky Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 6Svzn/1/2010 zo dňa 24. novembra 2010, sp. zn. 2Svzn/1/2011 zo dňa 25. januára 2012 a sp. zn. 3Svzn/1/2011 zo dňa 31. marca 2015.
Spoločným ukazovateľom v týchto konaniach bola skutočnosť, že na základe návrhu prokurátora vykonávajúceho prokurátorský dozor využitím prostriedku ochrany dodržiavania zákonnosti protestom prokurátora, okrem iného i na základe podnetu člena zainteresovanej verejnosti, boli v rámci súdneho prieskumu súladnosti vyhlásené za nesúladné všeobecne záväzné nariadenia obcí, ktorými boli vyhlásené záväzné časti územných plánov, a to s § 22 ods. 7, § 25 ods. 6 a § 27 ods. 4 Stavebného zákona a § 6 ods. 1 zákona o obecnom zriadení. To znamená, že bola poskytnutá účinná súdna ochrana zúčastnenej verejnosti, s ktorou príslušné orgány územného plánovania neprerokovali nimi predložené a nezohľadnené pripomienky postupom podľa § 22 ods. 7 v spojení s § 25 ods. 6 Stavebného zákona.
Vo vzťahu k možnej účasti zainteresovanej verejnosti v tomto konaní, keďže ustanovenie § 250zfa OSP neodkazuje na primerané použitie ustanovení prvej a druhej hlavy OSP, odvolací súd konštatuje, že je možné, vzhľadom na práva dotknutých subjektov, tieto pribrať do konania (ustanovenie § 250 ods. 1 veta druhá OSP použité per analogiam, uznesenie Najvyššieho súdu SR z 20. októbra 2010 sp. zn. 2Szvn 1/2010 ).
Podstatou tohto rozšíreného výkladu aplikácie ustanovenia § 250zfa OSP súdmi je, poskytnúť širšiu súdnu ochranu práv zainteresovanej verejnosti podľa Dohovoru v procese prijímania plánov kreujúcich a ovplyvňujúcich životné prostredie, a to v štádiu prípravy, kedy je uplatnenie týchto práv ešte účinné.Tejto požiadavke zodpovedá aj zákonná úprava práv verejnosti participujúcej na tvorbe územného plánu podľa § 22 ods. 1 a ods. 7 v spojení s § 25 ods. 6 Stavebného zákona.
Z ustanovení Dohovoru upravujúcich prístup k spravodlivosti nevyplýva povinnosť signatárov zabezpečiť vnútroštátnymi normami priamy prístup verejnosti k súdu. Podstatnou sa javí požiadavka, aby bola zabezpečená účinná súdna ochrana práv verejnosti pri prístupe k informáciám a realizácii práv pri príprave plánov prijímaných orgánmi verejnej moci na úseku životného prostredia a zasahujúcich do práva zainteresovanej verejnosti na priaznivé životné prostredie.
Z právnej úpravy osobitného konania v správnom súdnictve podľa § 250zf a § 250zfa OSP, z právnej úpravy zabezpečenia ochrany zákonnosti formou prokurátorského dozoru v spojení s vybavovaním podnetov právnických a fyzických osôb prokurátormi, ako i z rozhodovacej praxe správnych súdov, vyplýva, že v slovenskom právnom systéme je de facto zabezpečená reálna súdna ochrana Dohovorom poskytovaných práv a oprávnených záujmov zainteresovanej verejnosti.
Nemožno prisvedčiť argumentu žalobcov o nespoľahlivosti, resp. neúčinnosti využitia inštitútu podnetu na začatie dozoru prokurátora o súlade všeobecne záväzného nariadenia obce so zákonmi vyššej právnej sily.
Ustanovenia zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre upravujúce vybavovanie podnetov právnických a fyzických osôb (§ 31 a nasl. citovaného zákona) v spojení s účelom a cieľom výkonu úloh prokuratúry, ako i so zabezpečením nezaujatosti konajúceho prokurátora prostredníctvom inštitútu vylúčenia prokurátora podľa § 52 citovaného zákona, dávajú právny základ na prístup zainteresovanej verejnosti k spravodlivosti v zmysle čl. 9 Dohovoru, a to prostredníctvom návrhu prokurátora na súdny prieskum všeobecne záväzného nariadenia obce.
Odvolací súd dáva do pozornosti, že podanie návrhu podľa § 250zfa OSP zákonodarca neobmedzil žiadnou lehotou, rovnako ani podanie podnetu na podanie protestu prokurátora proti nezákonnému všeobecne záväznému nariadeniu obce, pričom zákon o prokuratúre určuje prokurátorovi povinnosť, aby vykonal opatrenia na odstránenie porušenia zákona a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov podľa tohto zákona alebo podľa osobitných predpisov, medzi ktoré patrí aj povinnosť podať návrh na súd podľa príslušných ustanovení Občianskeho súdneho poriadku, v prípade, ak zistí, že podnet je dôvodný.
Na základe vyššie uvedeného v spojení s citovanými ustanoveniami zákonov nie je možné prisvedčiť odmietavému postoju žalobcov k využitiu inštitútu podania podnetu na vykonanie jedného z možných prostriedkov dozoru prokuratúry (§ 22 zákona č. 153/2001 Z. z.) za účelom dosiahnutia súdnej ochrany záujmov zainteresovanej verejnosti v procese tvorby napadnutého územného plánu mesta. Nie je namieste a priori odmietať prostriedky právnej ochrany, ktoré v právnom systéme Slovenskej republiky pre účely ochrany práv zainteresovanej verejnosti v zmysle Dohovoru fungujú a účinne zabezpečujú realizáciu práv verejnosti, poskytovaných jej Dohovorom. O opaku, resp. o zlyhaní uvedených prostriedkov právnej ochrany zákonnosti, najvyšší súd dosiaľ nemá vedomosť.
Územnoplánovacia dokumentácia je administratívnym aktom. Z pohľadu procesu jeho prijímania a neurčitého počtu zainteresovaných ním dotknutých subjektov, je aktom hybridného charakteru, navyše stále živým, vzhľadom k tomu, že Stavebný zákon z dôvodu zmien územných podmienok a potrieb spoločnosti stanovuje orgánom územného plánovania povinnosť v pravidelných časových intervaloch jeho prehodnocovanie, čo nevylučuje, resp. aj predpokladá, jeho zmeny (§ 30 Stavebného zákona).
Preto odvolací súd dáva do pozornosti, že s prihliadnutím na postupy súdneho prieskumu záväznej časti územného plánu vyhláseného formou všeobecne záväzného nariadenia obce, de lege ferenda (§ 357 a nasl. zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok), bude v konaní o súlade všeobecne záväzného nariadenia obce s vyššou právnou normou aktívne legitimovaná i zainteresovaná verejnosť za splnenia podmienok podľa § 359 ods. 2 citovaného procesného kódexu. Touto zmenou v relevantnej právnejúprave dal zákonodarca najavo, že všeobecne záväzné nariadenia normotvorných komunálnych zastupiteľstiev budú bez výnimky podliehať súdnemu prieskumu ich súladnosti s normami vyššej právnej sily len na základe návrhu prokurátora za rovnakých podmienok, ako v súčasnej právnej úprave. Neopomenuteľný je priaznivý vývoj v tejto právnej oblasti vo vzťahu k zainteresovanej verejnosti, nakoľko i na túto zákonodarca rozšíril aktívnu legitimáciu v tomto osobitnom konaní správneho súdnictva, práve s prihliadnutím na zabezpečenie jej prístupu k spravodlivosti v intenciách Aarhuského dohovoru.
Vo vzťahu k odvolacím námietkam považuje najvyšší súd za podstatné ešte dodať, že v žalobcami poukazovanom uznesení Ústavného súdu Slovenskej republiky č. k. I. ÚS 166/2010-41 zo dňa 28. apríla 2010, tento odmietol ústavnú sťažnosť žalobcov z dôvodu jej predčasného podania (§ 53 ods. 1 v spojení s § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde), pretože žalobcovia súčasne využili súdnu ochranu podaním žaloby podľa druhej hlavy piatej časti OSP v tejto veci. Z obsahu uvedeného uznesenia vyplýva, že ústavný súd sa meritórnymi návrhmi žalobcov nezaoberal, pričom v ňom neprejudikoval, ako majú všeobecné správne súdy v tejto veci rozhodnúť. Taktiež sa ústavný súd nezaoberal otázkou vhodnosti a procesnej správnosti voľby, resp. využitia žalobcami uplatneného prostriedku súdnej ochrany, t. j. podanej žaloby vo vzťahu k predmetu súdneho prieskumu.
Vzhľadom na vyššie uvedené skutočnosti Najvyšší súd Slovenskej republiky napadnuté uznesenie krajského súdu postupom podľa § 250ja ods. 3 vety druhej OSP v spojení s § 219 ods. l OSP ako vecne správne potvrdil.
O trovách odvolacieho konania odvolací súd rozhodol podľa § 146 ods. 1 písm. c) OSP v spojení s § 246c veta prvá OSP a § 224 ods. 1 OSP.
Toto rozhodnutie prijal Najvyšší súd Slovenskej republiky v senáte pomerom hlasov 3:0 (§ 3 ods. 9 zákona č. 757/2004 Z. z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení účinnom od 01. mája 2011).
Poučenie:
Proti tomuto uzneseniu opravný prostriedok nie je prípustný.