Najvyšší súd
5Sžp/17/2011
Slovenskej republiky
ROZSUDOK
V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY
Najvyšší súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Jany Baricovej a členiek senátu JUDr. Jarmily Urbancovej a JUDr. Eleny
Krajčovičovej, v právnej veci žalobcu JUDr. P., bytom H., zastúpeného Advokátskou
kanceláriou Palša a partneri, spol. s r. o., so sídlom Masarykova č. 13, Prešov, proti
žalovanému Pamiatkovému úradu Slovenskej republiky, so sídlom Cesta na Červený most
6, Bratislava, zastúpeného JUDr. Lýdiou Farbakyovou, advokátkou Advokátskej kancelárie
so sídlom Svätoplukova 12, Prešov, o preskúmanie zákonnosti postupu a rozhodnutia
žalovaného č. k.: PÚ-07/1388-2/5986/47/Hab z 20. augusta 2007, o odvolaní žalobcu proti
rozsudku Krajského súdu v Prešove, č. k. 1S/82/2010-73 z 19. apríla 2011, takto
r o z h o d o l
Najvyšší súd Slovenskej republiky napadnutý rozsudok Krajského súdu v Prešove,
č. k. 1S/82/2010-73 zo dňa 19. apríla 2011 p o t v r d z u j e.
Účastníkom náhradu trov odvolacieho konania n e p r i z n á v a .
O d ô v o d n e n i e :
Napadnutým rozsudkom Krajský súd v Prešove (ďalej aj „krajský súd“) zamietol
podľa § 250j ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku (ďalej aj „OSP) žalobu, ktorou sa žalobca
domáhal preskúmania rozhodnutia žalovaného č. k.: PÚ-07/1388-2/5986/47/Hab zo dňa
20.08.2007, ktorý sa stotožnil so správnosťou rozhodnutia Krajského pamiatkového úradu
v Prešove č. PO-07/316-12/3895GS zo dňa 30.04.2007, ktorý uvedeným rozhodnutím
neschválil predložený projekt na dodatočné povolenie stavby,,Polyfunkčný dom – Hlavná 107/B, 109 Prešov“ architektonicko-stavebné riešenie, výkres 04, 05 a 08 a súčasne určil
podmienky zrealizovanej stavby.
Krajský súd s poukazom na § 1 ods. 1 zákona č. 49/2002 Z. z. o ochrane
pamiatkového fondu v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 49/2002 Z. z.“ alebo
„zákon o ochrane pamiatkového fondu“) uviedol, že tento zákon upravuje podmienky ochrany
kultúrnych pamiatok, pamiatkových území v súlade s vedeckými poznatkami a na základe
medzinárodných zmlúv v oblasti európskeho a svetového kultúrneho dedičstva, ktorými
je Slovenská republika viazaná. Podľa ods. 2 zákon o ochrane pamiatkového fondu ďalej
upravuje organizáciu a pôsobnosť orgánov štátnej správy a orgánov územnej samosprávy, ako
práva a povinnosti vlastníkov a iných právnických osôb a fyzických osôb a ukladanie pokút
za protiprávne konanie na úseku ochrany pamiatkového fondu, ktorý je významnou súčasťou
kultúrneho dedičstva a ktorého zachovanie je verejným záujmom. Ustanovenie § 2 ods. 1 až 7
zákona č. 49/2002 Z. z. upravuje základné pojmy, pričom v ods. 1 pamiatkový fond je súbor
hnuteľných vecí a nehnuteľných vecí vyhlásených podľa tohto zákona za národné kultúrne
pamiatky. Pamiatkové rezervácie a pamiatkové zóny. Za pamiatkový fond sa považujú
aj veci, o ktorých sa začalo konanie o vyhlásenie za kultúrne pamiatky, pamiatkové rezervácie
a pamiatkové zóny.
Podľa krajského súdu verejný záujem na zachovaní kultúrneho dedičstva je vyjadrený aj v ustanovení § 32 ods. 9 zákona č. 49/2002 Z. z., podľa ktorého projektovú dokumentáciu
vypracovanú podľa odseku 8 a každú jej zmenu je vlastník povinný v priebehu spracovania
prerokovať s krajským pamiatkovým úradom z hľadiska zachovania pamiatkovej hodnoty
kultúrnej pamiatky alebo nehnuteľnosti na pamiatkovom území a v ochrannom pásme. Podľa
ods. 10 tohto ustanovenia krajský pamiatkový úrad vydá osobitne záväzné stanovisko o každej
prípravnej dokumentácii a o každej projektovej dokumentácii obnovy a projektovej
dokumentácii úpravy nehnuteľnosti alebo stavby na nehnuteľnosti v pamiatkovom území
a v ochrannom pásme. Podľa § 32 ods. 11 zákona č. 49/2002 Z. z., v územnom konaní,
v stavebnom konaní, v konaní o povolení zmeny stavby, v konaní o dodatočnom povolení
stavby, v konaní o ohlásení udržiavacích prác alebo v konaní o odstránení nehnuteľnej
kultúrnej pamiatky alebo stavby v pamiatkovom území a v ochrannom pásme rozhoduje
stavebný úrad na základe záväzného stanoviska krajského pamiatkového úradu. Stavebný
úrad postupuje tak aj vtedy, ak práce možno vykonať na základe ohlásenia. Na vydanie
záväzného stanoviska sa nevzťahujú všeobecné predpisy o správnom konaní.
Majúc za nesporné, že nehnuteľnosti v podielovom spoluvlastníctve žalobcu
sa nachádzajú v mestskej pamiatkovej rezervácii mesta Prešov, krajský súd uviedol,
že pre posúdenie veci je preto irelevantné, že žalobca fakticky stavia úplne novú stavbu. Citujúc ustanovenie § 27 zákona č. 49/2002 Z. z., krajský súd poukázal
na to, že ochrana kultúrnych pamiatok je široko koncipovaná, pričom je nepochybné,
že krajský pamiatkový úrad a následne žalovaný sú povinní dbať o to, aby v konkrétnej časti
mesta nebolo výrazne narušené a znehodnotené bezprostredné okolie novostavby žalobcu,
a že citované ustanovenie poskytuje zákonnú ochranu aj historickej, stavovsky podmienenej
stavebnej tradícii, urbanistický charakter a kontinuálny architektonický vzhľad tejto časti
mesta.
Krajský súd ďalej uviedol, že je bez akýchkoľvek pochýb, že žalobca nerešpektoval
ustanovenia pamiatkového zákona, pretože z obsahu spisu je nepochybné, čo žalobca
ani v žalobe nenamieta, že nevytvoril optimálne podmienky v procese prípravy zámeru stavby
na nehnuteľnosti v pamiatkovom území, a to tým spôsobom, že prvostupňovému správnemu
orgánu predložil až projekt pre dodatočné povolenie stavby, teda so stavbou začal skôr,
než boli zákonom splnené podmienky a taktiež nerešpektoval rozhodnutie vydané Krajským
pamiatkovým úradov v Prešove zo dňa 05.11.2004 pod č. PO-04/2843-03/8348/Gs. Rovnako
žalobca nepoprel, že hmotovým a výškovým navýšením novostavby necitlivým spôsobom
narušil chránenú architektonickú a urbanistickú celistvosť uličnej kompaktnej zástavby
meštianskych domov danej SZ časti námestia Hlavnej ul., ale predovšetkým chránené
zaužívané pohľady na tvarovú kompozíciu striech, ich strešných rovín a líniu uličných fasád a korunných ríms objektov, teda došlo k narušení stabilizovanej siluety a štruktúry celého
dvojpodlažného uličného bloku.
K žalobcovej námietke, že zo strany orgánov štátnej správy došlo k porušeniu zásad
správneho konania upravených v § 3 ods. 4 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní
(správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len „správny poriadok“), krajský súd
uviedol, že ide o paušálnu námietku žalobcu, ktorú žiadnym iným bližším spôsobom
nešpecifikoval. Z rozhodnutia žalovaného jednoznačne vyplýva, že s touto odvolacou
námietkou sa žalovaný presvedčivo a dostatočne vyporiadal, pretože poukázal
na to, že v strednej časti námestia je tvarová typová, výšková rôznorodosť architektúr
a ich zastrešenia bohatšia, ide o meštianske domy, mestské paláce a verejné reprezentačné
budovy, pričom v stavebnej zástavbe časti námestia na okraji historického jadra mesta
ide o meštiansku zástavbu, ktorá je typovo, tvarovo a výškovo zjednotená.
K tvrdeniu žalobcu, že ak pri vydávaní rozhodnutí vo vzťahu k iným stavbám súhlasil
s hmotovým a priestorovým usporiadaním stavieb, čo žalovanému vyčíta, krajský súd
konštatoval, že takéto paušalizovanie pri ochrane pamiatkového fondu nie je možné a krajský
pamiatkový úrad a pamiatkový úrad sú povinní zohľadňovať individuálne architektonickú
zástavbu v každej stavebnej zástavbe historického jadra mesta Prešov.
K námietke, že správne orgány v predmetnej veci nevykonali dokazovanie
zabezpečením rozhodnutí k stavbám uvedeným v žalobe, krajský súd zdôraznil, že formálne,
byrokratické zabezpečenie týchto rozhodnutí pre rozhodnutie v tejto veci na základe
dostatočne zisteného skutkového stavu ani nie je potrebné vzhľadom už na vyššie uvedené
skutočnosti. Poukázal pritom na to, že účelom činnosti orgánov štátnej správy pri výbore
verejnej správy nie je za každú cenu akceptovať každý návrh na vykonanie dôkazu
účastníkom správneho konania ale podstatou je, aby v súlade s ustanovením § 46 správneho
poriadku vo veci bolo rozhodnuté na základe dostatočne zisteného stavu veci. Najviac
z ustanovenia § 34 ods. 6 správneho poriadku vyplýva, že skutočnosti všeobecné alebo známe
správnemu orgánu z úradnej činnosti netreba dokazovať. Takouto notoricky známou
skutočnosťou aj laickej verejnosti a skutočnosťou známou orgánu v úradnej činnosti
je skutočnosť rozdielnosť zástavby v strednej časti pamiatkovej rezervácii mesta Prešov
a dvojpodlažnosť stavieb na konci vretenovitého námestia.
Poukazujúc na znenie ustanovenia § 34 ods. 1 až 6 správneho poriadku bol krajský súd
toho názoru, že žalovaný sa s odvolacími námietkami žalobcu vo svojom rozhodnutím
vyporiadal dostatočne a presvedčivo. Vo veci krajského pamiatkového úradu postupoval tak,
že sa zaoberal predovšetkým dôkazmi k namietanému odbornému stanovisku, pričom
znalecký posudok D. hodnotil ako iný dôkaz a vyporiadal sa s ním aj z hľadiska pravdivosti a dôležitosti pre rozhodnutie. Podľa krajského súdu žalovaný správny orgán v odôvodnení
rozhodnutia uviedol všetky podstatné výsledky vykonaných dôkazov vo vzájomných
súvislostiach, ktoré preukázateľne odôvodňujú výsledok uvedený vo výrokovej časti
rozhodnutia.
Krajský súd na záver svojho rozhodnutia uviedol, že tak, ako to namietal žalovaný,
Občiansky súdny poriadok v ustanovení § 245 ods. 2 upravuje, že pri rozhodnutí, ktoré
správny orgán vydal na základe zákonom povolenej voľnej úvahy, teda (správne uváženie)
preskúmava súd iba, či také rozhodnutie nevybočilo z medzi a hľadísk ustanovených
zákonom; súd neposudzuje účelnosť a vhodnosť správneho rozhodnutia.
Takto potom krajský súd dospel k záveru, že napadnuté rozhodnutie i postup
správneho orgánu bol z pohľadu žalobných dôvodov v súlade so zákonom, a preto žalobu
zamietol.
O náhrade trov konania krajský súd rozhodol podľa § 250k ods. 1 OSP tak,
že neúspešnému žalobcovi ich náhradu nepriznal.
Proti tomuto rozsudku krajského súdu podal v zákonnej lehote žalobca odvolanie
domáhajúc sa toho, aby Najvyšší súd Slovenskej republiky (ďalej aj „najvyšší súd“) rozsudok Krajského súdu v Prešove zmenil tak, že zruší rozhodnutie žalovaného v spojení
s rozhodnutím prvostupňového správneho orgánu a vec mu vráti na ďalšie konanie dôvodiac
tým, že konanie vychádzalo z nesprávneho právneho posúdenia veci, zistenie skutkového
stavu je nedostačujúce na posúdenie a rozhodnutie veci a konanie správnych orgánov trpí
procesnými vadami, ktoré mali vplyv na zákonnosť napadnutých rozhodnutí.
Žalobca mal za to, že bol ukrátený správnymi rozhodnutiami na svojich právach,
keďže rozhodnutia žalovaného boli vydané na základe nedostatočne zisteného skutkového
stavu potrebného na posúdenie veci a tiež z dôvodu nepreskúmateľnosti správnych rozhodnutí
pre nedostatok dôvodov. Má za to, že o veci podobne nesprávne rozhodol i prvostupňový súd,
ktorý jeho žalobu zamietol. Podľa žalobcu je potrebné napadnuté rozhodnutia správneho
orgánu ako nezákonné zrušiť.
Žalobca na strane 4 a 5 podaného odvolania poukázal na § 244 ods. 1 OSP,
na ustanovenia § 1 a § 44 ods. 4 zákona č. 49/2002 Z. z. o ochrane pamiatkového fondu
a na §-grafové ustanovenia správneho poriadku, ktorými sa podľa žalobcu dôsledne neriadili
a neriadil sa nimi ani prvostupňový súd.
Ďalej žalobca vo svojom odvolaní uviedol, že z obsahu spisov správnych orgánov
vyplýva, že Krajský pamiatkový úrad Prešov súhlasil so zámerom obnovy. Z obsahu spisov
správnych orgánov taktiež vyplýva, že Krajský pamiatkový úrad Prešov ako prvostupňový
orgán vydal rozhodnutie, ktorým neschválil predložený projekt zmeny stavby pred dokončením, pričom proti predmetnému rozhodnutiu bolo riadne a včas podané
odvolanie. O tomto odvolaní rozhodol žalovaný tak, že ho potvrdil. Rozhodnutia boli vydané
bez riadneho vykonania dôkazov a to postupom žalovaného. Prvostupňový súd v predmetnom
konaní po preskúmaní rozhodnutia a postupu správneho orgánu dospel k nesprávnym
zisteniam, resp. k nesprávnemu rozhodnutiu postupom odporujúcim zákonu. Z odôvodnenia
vyplýva, že predmetné rozhodnutie nie je preskúmateľné pre nedostatok dôvodov,
a tak nezodpovedá kritériám vyžadovaným zákonom. Z odôvodnenia vôbec nevyplýva,
že by sa súd meritórne vecou zaoberal, keďže sa dôsledne nevysporiadal s námietkami
uvedenými v žalobe.
Podľa žalobcu rozhodnutie súdu prvého stupňa tak vyvolalo faktický stav, kde
sa umožnilo správnemu orgánu v podobných prípadoch (podobné stavby v historickom jadre
Mesta Prešov) nerozhodovať rovnako, resp., že nebol zachovaný princíp rovnakého prístupu
a zaobchádzania zo strany správnych orgánov, ktoré majú dbať na to, aby vo svojom
rozhodovaní o skutkovo podobných prípadoch nevznikali neodôvodnené rozdiely.
Nie je v právnom štáte prípustné, aby správny orgán, resp. súd v jednom prípade niečo povolil
a v druhom prípade to isté alebo podobné nepovolil. Bolo povinnosťou žalovaného toto argumentačne v odôvodneniach náležité vysvetliť, pričom takéto vysvetlenie a odôvodnenie
neurobil ani súd prvého stupňa. Rozhodnutie napadnuté týmto odvolaním je tak nezákonné
pre nepreskúmateľnosť, pre nedostatok dôvodov, ako aj pre nedostatočne zistený skutkový
stav veci, a navyše súd prvého stupňa o veci aj nesprávne právne rozhodol.
Uviedol, že v prípade úspechu si bude uplatňovať náhradu trov konania.
Žalovaný vo svojom písomnom vyjadrení nesúhlasiac s dôvodmi uvedenými
v odvolaní žalobcu navrhol napadnutý rozsudok krajského súdu z jeho vecne a právne
správnych dôvodov potvrdiť.
Podľa žalovaného Krajský súd v Prešove správne v odôvodnení zamietavého
rozhodnutia na strane 22 uviedol, že je nespochybniteľné, že žalobca nerešpektoval
ustanovenie pamiatkového zákona, pretože z obsahu spisu nepochybne vyplýva, že nevytvoril
optimálne podmienky v procese prípravy zámeru stavby na nehnuteľnosti v pamiatkovom
území, a to tým spôsobom, že prvostupňovému orgánu predložil až projekt pre dodatočné
povolenie stavby, teda so stavbou začal skôr, než boli splnené zákonom stanovené podmienky
a taktiež nerešpektoval rozhodnutie vydané Krajským pamiatkovým úradom v Prešove dňa
05.11.2004 pod č. k. PO-04/284-03/8348/Gs. Rovnako žalobca nepopiera, že hmotovým
a výškovým navýšením novostavby necitlivým spôsobom narušil chránenú architektonickú
a urbanistickú celistvosť uličnej kompaktnej zástavby meštianskych domov v danej SZ časti
námestia Hlavnej ul., ale predovšetkým chránené zaužívané pohľady na tvarovú kompozíciu
striech, ich strešných rovín a líniu uličných fasád a korunných ríms objektov, teda došlo
k narušeniu stabilizovanej siluety a štruktúry celého dvojpodlažného uličného bloku.
Taktiež poukázal na to, že žalobca vo svojom odvolaní neuvádza žiadne nové
skutočnosti a ani dôvody, pre ktoré by mal odvolací súd rozsudok Krajského súdu v Prešove
zmeniť a žalobe žalobcu vyhovieť a rozhodnúť tak, že rozhodnutie žalovaného zo dňa
20.08.2007, č. k. PU-07/13882/5986/47/HAB zruší spolu s rozhodnutím Krajského
pamiatkového úradu zo dňa 30.04.2007, č. k. PO-07/316 12/3895/Gs a vec vráti na ďalšie
konanie a rozhodnutie, resp. ho zmení spôsobom podľa ustanovenia § 221 OSP a rozhodnutie
zruší a vráti vec na ďalšie konanie a rozhodnutie.
Na záver k odvolaniu žalobcu žalovaný uviedol, že žalobca podal odvolanie
s poukazom na citáciu ustanovenia § 205 ods. 2 písm. c/, d/ a f/ OSP, avšak bez konkretizácie
vyššie uvedených odvolacích dôvodov, pričom neuviedol žiadne iné pochybenia súdu prvého
stupňa, pre ktoré by bolo potrebné tento rozsudok zmeniť alebo zrušiť a vrátiť na ďalšie
konanie.
Najvyšší súd Slovenskej republiky, ako súd odvolací (§ 10 ods. 2 OSP v spojení
s § 246c ods. 1 veta prvá OSP) preskúmal v medziach podaného odvolania napadnutý
rozsudok, ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo (§ 212 ods. 1 OSP v spojení s § 246c ods. 1
veta prvá OSP), odvolanie prejednal bez nariadenia odvolacieho pojednávania (§ 250ja ods. 2
OSP), keď deň vyhlásenia rozhodnutia bol zverejnený minimálne päť dní vopred na úradnej
tabuli a na internetovej stránke Najvyššieho súdu Slovenskej republiky www.nsud.sk (§ 156
ods. 1 a ods. 3 OSP v spojení s § 246c ods. 1 veta prvá a § 211 ods. 2 OSP) a dospel k záveru,
že odvolaniu žalobcu nie je možné priznať úspech.
V správnom súdnictve preskúmavajú súdy na základe žalôb alebo opravných
prostriedkov zákonnosť postupu a rozhodnutí orgánov verejnej správy, ktorými sa zakladajú,
menia, alebo zrušujú práva, alebo povinnosti fyzických alebo právnických osôb, ako
aj rozhodnutí, ktorými práva a právom chránené záujmy týchto osôb môžu byť priamo
dotknuté (§ 244 ods. 1, 2 OSP).
V správnom súdnictve prejednávajú súdy na základe žalôb prípady, v ktorých fyzická
alebo právnická osoba tvrdí, že bola na svojich právach ukrátená rozhodnutím a postupom
správneho orgánu a žiada, aby súd preskúmal zákonnosť tohto rozhodnutia a postupu
(§ 247 ods. 1 OSP).
Podľa § 249 ods. 2 OSP žaloba musí okrem všeobecných náležitostí podania
obsahovať označenie rozhodnutia a postupu správneho orgánu, ktoré napáda, vyjadrenie,
v akom rozsahu sa toto rozhodnutie a postup napáda, uvedenie dôvodov, v čom žalobca vidí
nezákonnosť rozhodnutia a postupu správneho orgánu, a aký konečný návrh robí.
V nadväznosti na konštatovanie krajského súdu k „paušálnosti“ žalobných námietok
najvyšší súd dáva do pozornosti, že zákon kladie na obsah žaloby okrem všeobecných
podmienok (§ 42 ods. 3 OSP a § 79 ods. 1 OSP) aj podmienky osobitné pre správne súdnictvo
obsiahnuté v citovaných zákonných ustanoveniach § 249 ods. 2 OSP. Žaloba musí preto
okrem označenia napadnutého rozhodnutia, označenia všetkých účastníkov konania
aj účastníkov konania pred správnym orgánom (vrátane osôb zúčastnených na konaní),
presného označenia výrokov, ktoré žalobca napáda (najmä ak rozhodnutie pozostáva
z viacerých výrokov), obsahovať i konkrétne žalobné dôvody.
Zo žaloby musí byť pre súd jasné a zrozumiteľné, aké žalobné dôvody uvádza žalobca na podporu svojho tvrdenia podľa citovaného zákonného ustanovenia § 247 ods. 1 OSP,
že dotknutým rozhodnutím bol ukrátený na svojich právach. Za osobitnú náležitosť žaloby
preto treba považovať aj konkrétne tvrdenie žalobcu, že bol ukrátený na svojich právach
nezákonným rozhodnutím a postupom správneho orgánu, pričom musí ísť o subjektívne práva
vyplývajúce z právneho predpisu. Nestačí iba všeobecné tvrdenie, že zákon bol porušený,
žalobca musí poukázať na konkrétne skutočnosti, z ktorých vyvodzuje porušenie zákona.
Obligatórnou náležitosťou žaloby je teda povinnosť žalobcu tvrdiť, že správne rozhodnutie
alebo jeho časť odporuje konkrétnemu všeobecne záväznému právnemu predpisu, a toto
tvrdenie právne odôvodniť. Ak žalobca poukazuje na skutočnosť, že postupom správnych
orgánov mu bola odňatá možnosť ochrany jeho práv, musí uviesť, pri ktorom procesnom
úkone sa tak malo stať, aké vyjadrenia chcel v priebehu správneho konania uplatniť
a čo je dôsledkom znemožnenia ich uplatnení, teda aké subjektívne právo žalobcu malo byť
v tejto súvislosti porušené. Pokiaľ tak neurobí, nie je možné všeobecne formulované žalobné
námietky meritórne prejednať.
Súd nevyhľadáva za žalobcu konkrétne dôvody nezákonnosti rozhodnutia správneho
orgánu, ktoré podľa § 249 ods. 2 OSP majú tvoriť obsah žaloby a určovať rozsah
preskúmavania zákonnosti rozhodnutia súdom, ktorým je podľa § 250h ods. 1 OSP veta za bodkočiarkou) viazaný. Súd teda nemôže z vlastnej iniciatívy za žalobcu nahradiť žalobné
dôvody ani sám nevyhľadáva ďalšie možné vady napadnutého rozhodnutia. Keďže
predmetom súdneho preskúmania je zákonnosť rozhodnutia (nie jeho vecná správnosť),
má včasné, správne a úplné formulovanie žalobných dôvodov zásadný význam. Táto
požiadavka na žalobcu je v správnom súdnictve o to významnejšia, že podľa § 250h ods. 1
OSP je súd viazaný rozsahom žaloby od jej podania a žalobca uplynutím dvojmesačnej lehoty
od doručenia napadnutého rozhodnutia správneho orgánu nemá možnosť požadovať
odpustenie zmeškania tejto lehoty.
Z ustanovenia § 249 ods. 2 OSP vyplýva i zásada iudex ne eat ultra petita partium
(sudca nech nejde nad návrhy strán), ktorú musí súd zásadne aplikovať vo všetkých veciach,
v ktorých preskúmava na základe podanej žaloby zákonnosť žalobou napadnutého
rozhodnutia.
Súd v správnom súdnictve preskúmava rozhodnutie a postup orgánu verejnej správy
predovšetkým v rozsahu a z dôvodov uvedených v žalobe t. j. v medziach žaloby (§ 250j
ods. 1 a 2 OSP). Rozsahom tvrdení uvedených v žalobe je súd viazaný a nemôže ho prekročiť. Tu platí v správnom súdnictve koncentračná zásada, keď žalobca môže žalobné dôvody síce
meniť, avšak rozširovať ich môže len do konca lehoty na podanie žaloby. Po uplynutí tejto
lehoty už nie je možné v priebehu konania vznášať ďalšie námietky a výhrady proti žalobou
napadnutému rozhodnutiu, a to ani v replike na vyjadrenie žalovaného ani na pojednávaní.
To znamená, že k žalobným bodom uplatneným po uplynutí lehoty na podanie žaloby správny
súd nemôže prihliadať.
Je preto výlučne vecou žalobcu, aby stanovil medze súdneho prieskumu, a to tak
po stránke kvantitatívnej (označením výrokov rozhodnutia, ktoré žiada preskúmať), ako
aj kvalitatívnej (uvedením konkrétnych žalobných dôvodov). Iba v lehote podľa § 250b ods. 1
OSP je možné rozšíriť rozsah napadnutia rozhodnutia. Rozšírením rozsahu napadnutia
rozhodnutia sa chápe nielen rozšírenie žaloby o ďalšie výroky, ale aj o rozšírenie žalobných
dôvodov, t. j. vytknutie ďalšieho rozporu so zákonom alebo uvedenie ďalšieho porušenia
žalobcových práv.
Ďalej najvyšší súd dáva do pozornosti, že úlohou správneho súdu pri preskúmaní
zákonnosti rozhodnutia a postupu správneho orgánu podľa piatej časti druhej hlavy
Občianskeho súdneho poriadku je posudzovať, či správny orgán vecne príslušný na konanie
si zadovážil dostatok skutkových podkladov pre vydanie rozhodnutia, či zistil vo veci
skutočný stav, či konal v súčinnosti s účastníkmi konania, či rozhodnutie bolo vydané
v súlade so zákonmi a inými právnymi predpismi, a či obsahovalo zákonom predpísané
náležitosti, teda či rozhodnutie správneho orgánu bolo vydané v súlade s hmotnoprávnymi
ako aj s procesnoprávnymi predpismi. Zákonnosť rozhodnutia správneho orgánu
je podmienená zákonnosťou postupu správneho orgánu predchádzajúce vydaniu napadnutého
rozhodnutia. V rámci správneho prieskumu súd teda skúma aj procesné pochybenia správneho
orgánu namietané v žalobe, či uvedené procesné pochybenie správneho orgánu je takou vadou
konania pred správnym orgánom, ktorá mohla mať vplyv na zákonnosť napadnutého
rozhodnutia (§ 250i ods. 3 OSP).
Správny súd pri preskúmavaní zákonnosti rozhodnutia a postupu správneho orgánu
v konkrétnej právnej veci sa v zásade obmedzí na otázku, či vykonané dôkazy, z ktorých
správny orgán vychádzal, nie sú pochybné, najmä kvôli prameňu, z ktorých pochádzajú, alebo
pre porušenie niektorej procesnej zásady správneho konania a ďalej na otázku, či vykonané
dôkazy logicky robia vôbec možným skutkový záver, ku ktorému správny orgán dospel. Správny súd pri preskúmavaní zákonnosti správneho rozhodnutia a postupu správneho orgánu
posudzuje, či správny orgán aplikoval na predmetnú právnu vec relevantný právny predpis.
Nie je ani úlohou najvyššieho súdu v konaní o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia
a postupu správneho orgánu v správnom súdnictve prehodnocovať správnosť záverov
krajského súdu na základe nesúhlasu odvolateľa takýmito závermi. Účelom konania
v správnom súdnictve je poskytnutie súdnej ochrany pred tvrdeným nezákonným
rozhodnutím. Ak také rozhodnutie na základe zistení krajského súdu bolo vydané v konaní,
ktoré netrpí vadou spôsobilou ovplyvniť jeho zákonnosť a krajský súd svoje zistenie
presvedčivo a s poukazom na procesné ustanovenia náležitosti odôvodní, niet dôvodu,
aby sa odvolací súd zaoberal námietkami, ktoré sú len opakovaním doterajších námietok
k postupu správneho orgánu v správnom konaní a k jeho rozhodnutiu.
Predmetom konania v danej veci bolo preskúmanie rozhodnutia žalovaného č. PU-
07/1388-2/5986/47/HAB zo dňa 20.08.2007 spolu z rozhodnutím Krajského pamiatkového
úradu zo dňa 30.04.2007 č. PO-07/316-12/3895/GS,ktorým prvostupňový správny orgán
citovaným rozhodnutím nechválil predložený projekt na dodatočné povolenie stavby,
Polyfunkčný dom – Hlavná 107/B, 109 Prešov architektonicko-stavebné riešenie, výkres 04, 05 a 08 a súčasne určil podmienky zrealizovanej stavby.
Z obsahu administratívneho spisu mal najvyšší súd za preukázané, že Krajský
pamiatkový úrad Prešov rozhodnutím zo dňa 05.11.2004 č. PO-04/2843-03/8348/Gs podľa
§ 11 ods. 1 zákona o ochrane pamiatkového fondu, ako vecne a miestne príslušný správny
orgán podľa § 9 ods. 5 citovaného zákona vydal rozhodnutie, ktorým podľa § 32 ods. 10
zákona o ochrane pamiatkového fondu, po preskúmaní predloženého projektu stavby
polyfunkčného domu realizovaného v prieluke po zaniknutých domoch na Hlavnej ul. č. 107
B a 109 v Prešove, ktoré sú súčasťou pamiatkovej rezervácie Prešov spracovaného v októbri
2004 pre spoločnosť ARTeBOSS, spol. s r. o., Hlavná č. 107. Prešov architektonickým
ateliérom AAK I. autorizovaný architekt, Prešov, schválil objemové riešenie a priestorové
usporiadanie novostavby predmetného polyfunkčného domu v zmysle architektonicko-
stavebného riešenia predloženého projektu stavby s nasledujúcimi podmienkami:
1. z riešenia východnej fasády vylúčiť nerezové transparentné zábradlie III. NP
(pol. P7) a nahradiť ho atikou výšky max. 150 cm, atiku riešiť ako architektonické zavŕšenie
preskleného obvodového plášťa fasády a s tým, že vo vnútornej strane bude atika neprehľadná, kamennú historizujúcu profilovanú rímsu východnej fasády (P5) z riešenia
vylúčiť.
2. na strechu objektu neumiestňovať žiadne veľkorozmerné technické zariadenia
jednotky ZT1, vzduchotechniky, klimatizácie, chladiarenské jednotky a podobne. V prípade
technickej a prevádzkovej nutnosti takýchto zariadení pre chod objektu tieto umiestniť
do zapustenej a nahor otvorenej kóje (átria), potrebnej veľkosti v rámcu štvrtého MP tak,
aby horná hrana týchto technických zariadení a jednotiek nepresiahla plus 15.000.
3. západnú fasádu úrovní IV. NP riešiť zošikmenou presklenou rovinou v zmysel
predloženej zmeny výkresu 07 a 08.
4. z predmetom tohto rozhodnutia a schválenia nie je projektom prezentované riešenia
presvetlenia strechy meštianskeho domu, objektu 107A.
5. zrealizovanú dokumentáciu polyfunkčného domu predložiť na schválenie
Krajskému pamiatkovému úradu Prešov, každú zmenu schváleného projektu je vlastník
(investor, stavebný projektant, resp. iná osoba písomne splnomocnená vlastníkom rokovať
v tejto veci) povinný prerokovať a schváliť v zmysle ustanovení pamiatkového zákona
a správneho poriadku s tunajším úradom. Na akýkoľvek záver úpravy alebo zmeny
predmetných nehnuteľností nad rámec rozhodnutí tunajšieho úradu a nad rámec schválenej
projektovej dokumentácie je vlastník v zmysle § 32 ods. 5 pamiatkového zákona povinný
Krajskému pamiatkovému úradu v Prešove predložiť žiadosť o rozhodnutie o zámere úpravy
predmetných nehnuteľností (k tomu pozri aj napadnutý rozsudok str. 20).
Ako správne uviedol i krajský súd z obsahu spisového materiálu taktiež vyplýva,
že písomným podaním zo dňa 22.08.2005, ktorá bola Krajskému pamiatkovému úradu
v Prešove doručená 02.09.2005 ako žiadosť o vyjadrenie k projektu vyplýva, že žalobca
požiadal o stanovisko k vydaniu povolenia pre zmenu stavby pred ukončením, stavba Prešov,
Hlavná č. 107B a 109 polyfunkčný dom, na ktoré bolo vydané stavebné povolenie
pod označením P3800/2004-KČ/208 v Prešove a nadobudlo právoplatnosť 19.11.2004.
Zmena stavby pred ukončením je vyvolaná vyhodnotením statického nesenia západnej fasády
a stropnej konštrukcie.
Podľa § 1 zákona č. 49/2002 Z. z. tento zákon upravuje podmienky ochrany
kultúrnych pamiatok a pamiatkových území v súlade s vedeckými poznatkami a na základe
medzinárodných zmlúv v oblasti európskeho a svetového kultúrneho dedičstva, ktorými
je Slovenská republika viazaná. Predmetný zákon ďalej upravuje organizáciu a pôsobnosť
orgánov štátnej správy, ako aj práva a povinnosti vlastníkov.
Podľa § 2 ods. 2 zákona č. 49/2002 Z. z. hodnota je súhrn významných historických,
spoločenských, krajinných, urbanistických, architektonických, vedeckých, technických,
výtvarných alebo umelecko-remeselných hodnôt, pre ktoré môžu byť veci predmetom
individuálnej alebo územnej ochrany.
Podľa § 2 ods. 4 zákona č. 49/2002 Z. z. pamiatkové územie je sídelný územný celok
alebo krajinný územný celok sústredených pamiatkových hodnôt alebo archeologických
nálezov a archeologických nálezísk, ktorý je z dôvodu ich ochrany podľa tohto zákona
vyhlásený za pamiatkovú rezerváciu alebo pamiatkovú zónu.
Podľa § 29 ods. 1 zákona č. 49/2002 Z. z. základná ochrana pamiatkového územia
je súhrn činností a opatrení, ktorými orgány štátnej správy a orgány územnej samosprávy
v spolupráci s vlastníkmi nehnuteľností zabezpečujú zachovanie pamiatkových hodnôt
v území, ich dobrý technický, prevádzkový a estetický stav, ako aj vhodný spôsob využitia
jednotlivých stavieb, skupín stavieb, areálov alebo urbanistických súborov a vhodné technické
vybavenie pamiatkového územia.
Podľa § 27 zákona č. 49/2002 Z. z. základná ochrana kultúrnej pamiatky je súhrn
činností a opatrení vykonávaných na predchádzanie ohrozeniu, poškodeniu, zničeniu alebo
odcudzeniu kultúrnej pamiatky, na trvalé udržiavanie dobrého stavu vrátane prostredia
kultúrnej pamiatky a na taký spôsob využívania a prezentácie, ktorý zodpovedá
jej pamiatkovej hodnote a technickému stavu.
Podľa § 32 ods. 5 zákona č. 49/2002 Z. z. pred začatím novej stavby alebo úpravy
pozemku alebo stavby, ktorá nie je kultúrnou pamiatkou (ďalej len „úprava nehnuteľnosti“),
ale sa nachádza v pamiatkovom území, je vlastník takej nehnuteľnosti povinný vyžiadať
si rozhodnutie krajského pamiatkového úradu, a to predložením žiadosti o vydanie
rozhodnutia o zámere úpravy nehnuteľnosti v pamiatkovom území. Ak vlastník začne úpravu
nehnuteľnosti v pamiatkovom území bez právoplatného rozhodnutia o zámere úpravy, krajský
pamiatkový úrad začne správne konanie vydaním oznámenia o začatí úpravy nehnuteľnosti
v pamiatkovom území, ktoré doručí vlastníkovi nehnuteľnosti, a vyzve ho, aby práce
až do vydania rozhodnutia zastavil.
Podľa § 32 ods. 9 zákona č. 49/2002 Z. z. projektovú dokumentáciu vypracovanú
podľa odseku 8 a každú jej zmenu je vlastník povinný v priebehu spracovania prerokovať
s krajským pamiatkovým úradom z hľadiska zachovania pamiatkovej hodnoty kultúrnej
pamiatky alebo pamiatkového územia.
Podľa § 32 ods. 10 zákona č. 49/2002 Z. z., pred začatím obnovy alebo úpravy
nehnuteľnosti v pamiatkovom území je vlastník povinný krajskému pamiatkovému úradu
predložiť prípravnú a projektovú dokumentáciu podľa odsekov 4, 7 až 9. Krajský pamiatkový
úrad vydá osobitné záväzné stanovisko o každej prípravnej dokumentácii a každej projektovej
dokumentácii obnovy a úpravy nehnuteľnosti v pamiatkovom území.
Podľa § 32 ods. 11 zákona č. 49/2002 Z. z., pred začatím úpravy nehnuteľnosti, ktorá
nie je kultúrnou pamiatkou, ale sa nachádza v ochrannom pásme, je vlastník takej
nehnuteľnosti povinný vyžiadať si záväzné stanovisko krajského pamiatkového úradu,
a to predložením žiadosti o vydanie záväzného stanoviska o zámere úpravy nehnuteľnosti
v ochrannom pásme. Krajský pamiatkový úrad vydá záväzné stanovisko o zámere úpravy
nehnuteľnosti v ochrannom pásme, v ktorom určí, či je navrhovaný zámer z hľadiska záujmov
chránených týmto zákonom prípustný, a určí podmienky vykonania úprav nehnuteľnosti,
najmä zásady objemového členenia, výškového usporiadania a architektonického riešenia
exteriéru nehnuteľnosti.
Podľa § 3 správneho poriadku upravujúceho základné pravidlá konania, rozhodnutie
správnych orgánov musí vychádzať zo spoľahlivo zisteného stavu veci. Konanie treba viesť
tak, aby posilňovalo dôveru občanov v správnosť rozhodovania, aby prijaté rozhodnutia boli
presvedčivé a viedli občanov a organizácie k dobrovoľnému plneniu ich povinností (§ 3
ods. 4 správneho poriadku) Podľa § 32 ods. 1 správneho poriadku správny orgán je povinný
zistiť presne a úplne skutočný stav veci a za tým účelom si obstarať potrebné podklady
pre rozhodnutie. Pritom nie je viazaný len návrhmi účastníkov konania. Podľa § 46 správneho
poriadku rozhodnutie musí byť v súlade zo zákonmi a ostatnými právnymi predpismi, musí
ho vydať orgán na to príslušný, musí vychádzať zo spoľahlivého zisteného stavu veci a musí
obsahovať predpísané náležitosti. Podľa § 47 ods. 2 správneho poriadku výrok obsahuje
rozhodnutie vo veci s uvedením ustanovenia právneho predpisu, podľa ktorého sa rozhodlo,
prípadne aj rozhodnutie o povinnosti nahradiť trovy konanie. Pokiaľ sa v rozhodnutí ukladá
účastníkovi konania povinnosť na plnenie, správny orgán určí pre ňu lehotu, lehota nesmie
byť kratšia, ako ustanovuje osobitný právny predpis.
Najvyšší súd s poukazom citované zákonné ustanovenia a uvedené zásady ako
aj na rozhodnutie Krajského súdu v Prešove, včítane jeho odôvodnenia, dospel k záveru,
že krajský súd vo svojom rozhodnutí na strane č. 2 až 19 podrobne popísal všetky skutočnosti
významné pre rozhodnutie správnych orgánov, ktoré mali za následok neschválenia
predloženého projektu na dodatočné povolenie stavby Polyfunkčný dom – Hlavná 107/B, 109
Prešov architektonicko-stavebné riešenie, výkres 04, 05 a 08 a súčasne určil podmienky
zrealizovania stavby. Najvyšší súd po podrobnom oboznámení sa s obsahom súdneho
a administratívneho spisu nezistil žiaden dôvod na to, aby sa odchýlil od logických
argumentov a relevantných právnych záverov obsiahnutých v odôvodnení napadnutého
rozsudku krajského súdu, ktoré spolu so správnou citáciou dotknutých zákonných ustanovení
vytvárajú dostatočné právne východiská pre zamietnutie žaloby. Preto sa s týmto
odôvodnením najvyšší súd stotožňuje v celom rozsahu (§ 219 ods. 2 OSP v spojení s § 246c
ods. 1 veta prvá OSP) považujúc i právne posúdenie veci krajským súdom za správne,
a aby nadbytočne neopakoval pre účastníkov známe fakty v prejednávanej veci spolu
s právnymi závermi krajského súdu, na zdôraznenie správnosti napadnutého rozsudku
k žalobcovým námietkam uvedeným v odvolaní, uvádza, že zo strany žalovaného
ani správneho orgánu prvého stupňa nedošlo v preskúmavanom konaní k porušeniu žalobcom
citovaných ustanovení správneho poriadku, že v správnom konaní bolo vykonané náležité dokazovanie, a že ani najvyšší súd nezistil pri preskúmavaní zákonnosti a postupu
napadnutých správnych rozhodnutí takú vadu, ktorá by mala vplyv na ich zákonnosť
(§ 250i ods. 3 OSP).
K žalobcovej námietke, že rozhodnutie krajského súdu vyvolalo faktický stav, kde
sa umožnilo správnemu orgánu podobných prípadoch‚ (podobné stavby v historickom jadre
Mesta Prešov) nerozhodovať rovnako, resp., že nebol zachovaný princíp rovnakého prístupu
a zaobchádzania zo strany správnych orgánov, ktoré majú dbať na to, aby vo svojom
rozhodovaní o skutkovo podobných prípadoch nevznikali neodôvodnené rozdiely, najvyšší
súd dopĺňa (a to čiastočne i s poukazom na rozhodnutie žalovaného), a že vo vzťahu k danej
veci je bez právneho významu poukazovať na iné a neporovnateľné stavby v historickom
jadre mesta, ktoré vznikli v iných spoločensko-politických a ekonomických pomeroch,
za rozdielneho prístupu pri riešení verejných vecí, príp. pred vyhlásením historického jadra
Mesta Prešov za mestskú pamiatkovú rezerváciu, teda za iného právneho stavu a taktiež
bez právneho významu je aj poukazovanie aj na porušovanie zákona v minulosti. Nemožno
pritom opomenúť, že verejný záujem v danej veci vyžaduje zvýšenú ochranu historického jadra mesta ako kultúrneho dedičstva, pričom treba považovať za nevyhnutné prijať také
riešenia, aby sa v súčasnosti ani budúcnosti už viac neopakovali nekoncepčné zásahy
do historického stavebného fondu a nedošlo k postupnému zanikaniu pamiatok
a pamiatkových súborov (pozri k tomu čl. 2 až 4 a čl. 16 Washingtonskej charty z r. 1987
o ochrane historických miest).
Podľa názoru najvyššieho súdu námietky žalobcu vznesené v odvolaní sú príliš
všeobecné (povrchné) a neboli spôsobilé ovplyvniť vecnú správnosť napadnutého rozsudku
krajského súdu. Odvolanie žalobcu neobsahuje žiadne nové skutočnosti, s ktorými
by sa krajský súd nebol podrobne vyporiadal a ktorými by žalobca bol preukázal konkrétne
porušenie alebo ohrozenie svojich práv v konaní pred správnymi orgánmi alebo
pred krajským súdom, alebo preukázal, že boli splnené zákonné podmienky pre schválenie
predloženého projektu na dodatočné povolenie stavby,,Polyfunkčný dom – Hlavná 107/B,
109 Prešov“ bez určenia podmienok zrealizovanej stavby.
Najvyšší súd tiež nedospel k záveru, že by krajský súd ale i žalovaný vyhodnotili
skutkový stav veci iba jednostranne a urobili len formalistický výklad zákonných ustanovení a že by ich postupom boli porušené základné práva žalobcu (k tomu pozri bližšie napr. nález
Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. III. ÚS 36/2010 zo 04.05.2010). Rozdielny
(odlišný) názor žalobcu na postup krajského súdu a žalovaného sám osebe nemôže založiť
opodstatnenosť odvolania, a teda ani porušenie základného práva žalobcu na súdnu ochranu
a práva na spravodlivé konanie pred krajským súdom ani pred správnymi orgánmi.
Preskúmaním veci v odvolacom súdnom konaní dospel najvyšší súd k záveru,
že krajský súd sa náležite vysporiadal s dôvodmi žaloby, pričom týmito dôvodmi a rozsahom
žaloby je viazaný (§ 250h ods. 1 OSP a 250j ods. 1 a ods. 2 OSP) a jeho rozhodnutie
(rozsudok) nemožno považovať ani za zjavne neodôvodnené ani za arbitrárne, teda také, ktoré
by malo za následok porušenie v odvolaní uvedených práv žalobcu, ktoré však ani žalobca
bližšie nekonkretizoval, iba z obsahu odvolania (str. 4, č. l. 88) možno vyvodiť, že mu zrejme
išlo o právo na riadne odôvodnenie rozhodnutia.
Keďže podľa názoru najvyššieho súdu krajský súd o otázkach, ktoré boli dôvodom
na podanie žaloby žalobcu o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného, nerozhodol
svojvoľne ani protizákonne a keďže najvyšší súd nezistil dôvod na zmenu ani zrušenie
napadnutého rozsudku považujúc aj jeho odôvodnenie za logické, jasné a zrozumiteľné a nezistil v tomto rozhodnutí žiadny rozpor so zákonom o ochrane pamiatkového fondu,
rozsudok krajského súdu podľa § 250ja ods. 3 veta druhá OSP a § 219 ods. 1 OSP potvrdil.
O trovách odvolacieho konania rozhodol najvyšší súd podľa § 224 ods. 1 OSP
v spojení s § 246c ods. 1 veta prvá OSP a § 250k ods. 1 OSP a účastníkom ich náhradu
nepriznal, nakoľko žalobca v konaní nebol úspešný a žalovaný zo zákona nemá
na ich náhradu nárok.
Toto rozhodnutie prijal Najvyšší súd Slovenskej republiky v senáte pomerom hlasov
3:0 ( § 3 ods. 9 zákona č. 757/2004 Z. z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov
v znení účinnom od 01.05.2011).
P o u č e n i e : Proti tomuto rozsudku n i e j e prípustný opravný prostriedok.
V Bratislave 30. apríla 2012
JUDr. Jana Baricová, v. r.
predsedníčka senátu
Za správnosť vyhotovenia:
Petra Slezáková