Najvyšší súd
5Sžo/14/2011
Slovenskej republiky
U Z N E S E N I E
Najvyšší súd Slovenskej republiky v právnej veci žalobkyne A., bytom L.L., zastúpenej JUDr. Ivanom Klementisom, advokátom so sídlom v Bratislave, Ružinovská 1,
proti žalovanému Krajskému pozemkovému úradu v Žiline, so sídlom A. Kmeťa 17,
Žilina, za účasti: 1/ A., bytom L.L., 2/ MVDr. K., CSc., bytom L.L., 3/ J., bytom, B., 4/
JUDr. S., bytom P., 5/ P., bytom P., 6/ F., bytom L.L. a 7/ Obec L.,
o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. KPÚ 2009/00484/15H zo dňa 07.
septembra 2009, na odvolanie žalobkyne proti rozsudku Krajského súdu v Žiline zo dňa 30.
novembra 2010, č. k. 21S/78/2009-82, takto
r o z h o d o l :
Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Žiline,
č. k. 21S/78/2009-82 zo dňa 30. novembra 2010 z r u š u j e a vec mu v r a c i a
na ďalšie konanie.
O d ô v o d n e n i e :
Napadnutým rozsudkom Krajský súd v Žiline (ďalej aj „krajský súd“) podľa § 250j ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku (ďalej aj „OSP“) zamietol žalobu žalobkyne, ktorou
sa domáhala zrušenia rozhodnutia žalovaného č. KPÚ 2009/00484/15H zo dňa
07. septembra 2009, ktorým žalovaný zamietol odvolanie žalobkyne proti rozhodnutiu
Obvodného pozemkového úradu v Ružomberku č. N 4-2008/00185-2009/13J zo dňa
05. júna 2009. Týmto rozhodnutím Obvodný pozemkový úrad v Ružomberku výrokom
1. nevyhovel podľa § 7 ods. 3 zákona č. 180/1995 Z. z. o niektorých opatreniach
na usporiadanie vlastníctva k pozemkom v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon
č. 180/1995 Z. z.“) námietke K. podanej 11. mája 2005 proti zverejnenému návrhu registra
obnovenej evidencie pozemkov v katastrálnom území L., výrokom, 2. zrušil rozhodnutie č. N 97/2007/00267-13J zo dňa 25. mája 2007 a výrokom, 3. vyslovil, že zhotoviteľ návrhu
registra obnovenej evidencie pozemkov v katastrálnom území L. identifikuje parcelu PKN č.
X. v súlade so znaleckým posudkom č. 10/2009, vyhotoveným znalcom z odboru geodézie
a kartografie Ing. P. tak, že pôvodná pozemnoknižná parcela PKN č. X. bude identifikovaná
ako časť parcely bývalého pozemkového katastra č. X. (preslučkovaná cez cestu), ktorá
zodpovedá CKN parcele č. X..
Z odôvodnenia napadnutého rozsudku vyplýva, že Krajský súd v Žiline poukázal
na špecifický charakter inštitútu správneho súdnictva založeného na princípe oddelených
mocí v právnom štáte, z čoho okrem iného vyplýva požiadavka, aby žalobné dôvody
uplatnené správnou žalobou boli uvedené už v odvolacom konaní pred správnym orgánom,
nakoľko súd je v rámci kasačnej právomoci povolaný len preskúmať všetko to, čo už bolo
obsahom konania v rámci iného druhu štátnej moci a nemôže nad takto vymedzený rámec
zasahovať do svojou povahou oddeleného správneho konania (okrem zákonnej výnimky -
§ 250j ods. 3 OSP, ktorá však v predmetnom prípade zo strany súdu zistená nebola). Krajský
súd uviedol, že z vykonaného porovnania odvolacích a žalobných dôvodov žalobkyne
vyplýva, že v žalobe namietané skutkové tvrdenia žalobkyňa neuplatnila v rámci podaného odvolania v správnom konaní a preto ani nemôžu byť predmetom konania v rámci súdneho
prieskumu, nakoľko by išlo o neprípustný zásah súdnej moci do iného úseku výkonu štátnej moci.
Ostatné žalobné dôvody, ktoré boli uvedené aj v odvolaní, krajský súd vyhodnotil
ako neopodstatnené, pričom v konaní správnych orgánov nevzhliadol ani z úradnej povinnosti
vadu spôsobujúcu nezákonnosť administratívnych rozhodnutí a preto žalobu ako nedôvodnú
zamietol.
O náhrade trov konania rozhodol krajský súd podľa § 250k ods. 1 OSP tak,
že v konaní neúspešnej žalobkyni náhradu trov konania nepriznal.
Proti tomuto rozsudku podala v zákonnej lehote odvolanie žalobkyňa domáhajúc
sa, aby Najvyšší súd Slovenskej republiky napadnutý rozsudok zmenil tak, že napadnuté
rozhodnutie zruší a vec vráti žalovanému na ďalšie konanie, alternatívne žiadala zrušenie
rozsudku krajského súdu a vrátenie veci na ďalšie konanie Krajskému súdu v Žiline.
Podľa žalobkyne z odôvodenia napadnutého rozsudku nevyplýva, ktoré namietané
skutkové tvrdenie žalobkyňa neuplatnila v rámci odvolacieho konania v správnom konaní.
Z tohto hľadiska považuje žalobkyňa rozsudok krajského súdu za nedostatočný,
nezrozumiteľný, čím sa stal nepreskúmateľným. Poukazovala na to, že rozhodnutie súdu má byť zrozumiteľné nielen pre súd, ale aj pre ostatných účastníkov konania. Poukazovala
na to, že z deviatich odvolacích dôvodov tak, ako ich žalobkyňa uplatnila v rámci odvolania
v správnom konaní, súd v odôvodnení rozsudku neuviedol tri dôvody, ktorými sa nezaoberal
a túto skutočnosť ani neodôvodnil.
Ďalej žalobkyňa namietala, že krajský súd sa obmedzil len na jeden žalobný dôvod,
a to námietky vo vzťahu k znaleckému dokazovaniu, avšak aj pri preskúmaní tohto žalobného
dôvodu postupoval tak, aby „nič nezistil“ a závery krajského súdu k tomuto žalobnému
dôvodu považuje za arbitrárne.
Žalobkyňa poukazovala na skutočnosť, že v danej veci, ktorá je predmetom žaloby
bolo správne konanie začaté z podnetu správneho orgánu a pri konaní začatom z vlastného
podnetu (zásada oficiality) povinnosť zistiť skutočný stav veci je vo verejnom záujme
a dôkazné bremeno postihuje v plnom rozsahu správny orgán (tzv. vyhľadávacia zásada).
Správny orgán je teda povinný s poukazom na ustanovenie § 32 ods. 2 správneho poriadku
[zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov
(ďalej len „správny poriadok“)] zistiť skutočný stav presne a úplne a nie je pritom viazaný len
návrhmi účastníkov konania. Žalovaný ani správny orgán s týmto právnym stavom neriadili a svojim postupom neprispeli k objasneniu veci ale naopak prispeli k neprehľadnosti veci.
Žalobkyňa tiež poukazovala na to, že v občianskom súdnom konaní má súd postupovať tak,
aby bola zabezpečená spravodlivá ochrana práv a oprávnených záujmov účastníkov a konanie
vedie tak, aby nedochádzalo k porušovaniu práv a právom chránených záujmov fyzických
a právnických osôb, a aby sa práva nezneužívali na úkon týchto osôb.
Žalobkyňa tiež uviedla, že krajský súd formalistickým výkladom právnych noriem
opravujúcich použitie znaleckého dokazovania v konečnom dôsledku nielenže zmaril účel
požadovanej súdnej ochrany ale aj zabránil účastníkom konania v prístupe k súdnej ochrane.
Žalovaný ani zúčastnené osoby 1. až 6. sa k odvolaniu žalobkyne nevyjadrili, odvolací
návrh nepodali.
K odvolaniu žalobkyne sa vyjadrila Obec L. (zúčastnená osoba 7.) tak, že nesúhlasila
s odvolaním žalobkyne, keď sa stotožnila s rozsudkom krajského súdu.
Najvyšší súd Slovenskej republiky (ďalej aj „najvyšší súd“) ako súd odvolací (§ 10
ods. 2 OSP v spojení s § 246c ods. 1 veta prvá OSP), preskúmal napadnutý rozsudok
krajského súdu, ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo z dôvodov a v medziach podaného
odvolania (§ 212 ods. 1 OSP v spojení s § 246c ods. 1 veta prvá OSP) bez nariadenia odvolacieho pojednávania (§ 250ja ods. 2 veta prvá OSP) a dospel k záveru, že odvolaniu
žalobkyne je potrebné priznať úspech.
V správnom súdnictve preskúmavajú súdy na základe žalôb, alebo opravných
prostriedkov zákonnosť postupu a rozhodnutí orgánov verejnej správy, ktorými sa zakladajú,
menia alebo zrušujú práva alebo povinnosti fyzických alebo právnických osôb, ako
aj rozhodnutí, ktorými práva a právom chránené záujmy týchto osôb môžu byť priamo
dotknuté (§ 244 ods. 1, 2 OSP).
Podstatou správneho súdnictva je ochrana práv občanov a právnických osôb, o ktorých
sa rozhodovalo v správnom konaní; ide o právny inštitút, ktorý umožňuje, aby sa každá osoba,
ktorá sa cíti byť rozhodnutím, či postupom orgánu verejnej správy poškodená, dovolala súdu,
ako nezávislého orgánu a vyvolala tak konanie, v ktorom správny orgán už nebude mať
autoritatívne postavenie, ale bude účastníkom konania s rovnakými právami ako ten o koho
práva v konaní ide.
V prípadoch, v ktorých fyzická alebo právnická osoba tvrdí, že bola na svojich
právach ukrátená rozhodnutím a postupom správneho orgánu, a žiada, aby súd preskúmal
zákonnosť tohto rozhodnutia a postup, sa postupuje podľa ustanovení druhej hlavy piatej časti
OSP (§ 247 ods. 1 OSP).
Z obsahu odvolania žalobkyne podanému proti rozsudku krajského súdu je
o. i. zrejmé, že nesúhlasila s tým, ako sa krajský súd vysporiadal so žalobnými dôvodmi,
majúc za to, že v odôvodení napadnutého rozsudku neuviedol, ktoré namietané skutkové
tvrdenia žalobkyňa neuplatnila v rámci odvolacieho konania v správnom konaní.
Vzhľadom na vyššie uvedenú skutočnosť, bolo úlohou Najvyššieho súdu Slovenskej
republiky v prvom rade skúmať opodstatnenosť tejto odvolacej námietky.
Predmetom preskúmavacieho súdneho konania v danej veci je rozhodnutie a postup
žalovaného správneho orgánu v rámci konania o obnove evidencie niektorých pozemkov
a právnych vzťahov k nim.
Účelom zákona č. 180/1995 Z. z. o niektorých opatreniach na usporiadanie vlastníctva
k pozemkom v znení neskorších predpisov je v konaní o obnove evidencie niektorých
pozemkov a právnych vzťahov k nim (ďalej len „konanie“) zistiť dostupné údaje
o pozemkoch a právnych vzťahoch k nim a na ich základe zostaviť a schváliť register
obnovenej evidencie pozemkov (ďalej len „register“). Predmetom konania sú pozemky
vymedzené plošne vlastníckymi vzťahmi alebo držbou (§ 3 ods. 1 zákona Národnej rady
Slovenskej republiky č. 162/1995 Z. z. o katastri nehnuteľností a o zápise vlastníckych
a iných práv k nehnuteľnostiam v znení neskorších predpisov - ďalej len „katastrálny zákon“),
ktoré nie sú evidované alebo sú evidované neúplne podľa osobitných predpisov v súbore
geodetických informácií a v súbore popisných informácií (§ 8 ods. 1 písm. a/ a b/ a § 78
ods. 1 katastrálneho zákona) (ďalej len „pozemok“), ak v tomto zákone nie je ustanovené
inak. Katastrálny úrad [§ 3 ods. 2 písm. a/] vyberie na konanie určený operát (napríklad § 8
katastrálneho zákona) (§ 1 ods. 1, 2, 3 zákona).
Podľa § 5 ods. 1 zákona č. 180/1995 Z. z. na konanie podľa tohto zákona sa vzťahujú
všeobecné predpisy o správnom konaní, ak nie je v tomto zákone ustanovené inak, alebo ak konanie neupravujú osobitné predpisy.
Podľa § 54 ods. 1, ods. 2 správneho poriadku, odvolanie sa podáva na správnom
orgáne, ktorý napadnuté rozhodnutie vydal. Odvolanie treba podať v lehote 15 dní odo dňa
oznámenia rozhodnutia, ak inú lehotu neustanovuje osobitný zákon.
Správne konanie je budované na zásade dvojinštančnosti.
Konanie o odvolaní správny poriadok podrobne samostatne neupravuje. Preto platí
zásada, že ustanovenia tretej časti o priebehu konania (§ 18 až § 52 správneho priadku)
sa vzťahujú aj na odvolacie konanie, pokiaľ nie sú v niektorých ustanoveniach upravené
odchýlky. Táto skutočnosť je odôvodnená najmä tým, že konanie na prvom a druhom stupni
tvorí jeden celok. Napríklad ustanovenie o podaní a jeho náležitostiach (§ 19) sa vzťahuje
aj na podanie odvolania. Ak by účastník teda odvolanie nezdôvodnil, tento nedostatok možno
odstrániť až v priebehu dokazovania na odvolacom orgáne. Odvolanie podľa správneho
poriadku je vybudované na apelačnom princípe a druhostupňový orgán je zásadne oprávnený
rozhodnúť vo veci. Odvolací orgán nie je v žiadnom smere viazaný závermi prvostupňového
orgánu. Samostatne hodnotí vec zo skutkovej a právnej stránky. Dôsledkom tohto postupu je skutočnosť, že situácia účastníka konania môže byť rozhodnutím odvolacieho orgánu
aj zhoršená, t. j. odvolací orgán môže rozhodnúť aj v neprospech odvolateľa. V správnom
konaní neplatí zásada reformatio in peius (na rozdiel od § 82 ZOP).
Najvyšší súd Slovenskej republiky v súvislosti s vyššie uvedeným považuje
za potrebné ešte uviesť, že v správnom súdnictve podľa piatej časti Občianskeho súdneho
poriadku sa neuplatňuje vo vzťahu k správnemu konaniu koncentračná zásada, majúca
za následok nemožnosť uplatnenia žalobných námietok prv neuvedených v odvolaní proti
prvostupňovému správnemu rozhodnutiu. Koncentračná zásada, predstavujúca výrazné
obmedzenie procesných práv účastníka konania sa uplatní iba v prípade, ak to zákon výslovne
pre daný prípad ustanovuje, za prísneho režimu poučenia účastníka, či už správnym orgánom
alebo súdom.
Podľa § 249 ods. 2 OSP, žaloba musí okrem všeobecných náležitostí podania
obsahovať označenie rozhodnutia a postupu správneho orgánu, ktoré napadá, vyjadrenie,
v akom rozsahu sa toto rozhodnutie a postup napadá, uvedenie dôvodov, v čom žalobca vidí
nezákonnosť rozhodnutia a postupu správneho orgánu, a aký konečný návrh robí.
V zmysle ustanovenia § 247 ods. 1 OSP treba považovať za osobitnú náležitosť žaloby
aj konkrétne tvrdenie žalobcu, že bol ukrátený na svojich právach nezákonným rozhodnutím
a postupom správneho orgánu, pričom musí ísť o subjektívne práva vyplývajúce z právneho
predpisu. Nestačí iba všeobecné tvrdenie, že zákon bol porušený, žalobca musí poukázať
na konkrétne skutočnosti, z ktorých vyvodzuje porušenie zákona. Obligatórnou náležitosťou
žaloby je teda povinnosť žalobcu tvrdiť, že správne rozhodnutie alebo jeho časť odporuje
konkrétnemu všeobecne záväznému právnemu predpisu, a toto tvrdenie právne odôvodniť.
V súvislosti s názorom prvostupňového súdu, že predmetom preskúmania postupu
a zákonnosti žalobou napadnutého rozhodnutia môžu byť iba tie dôvody, ktoré boli
predmetom odvolacieho konania pred druhostupňovým správnym orgánom, a tieto
nie je možné rozširovať v žalobe podanej na súd dáva najvyšší súd krajskému súdu
do pozornosti, zo žiadneho ustanovenia piatej časti Občianskeho súdneho poriadku nevyplýva
obmedzenie žalobcu uviesť v žalobe aj skutočnosti, ktoré pôvodne v konaní pred správnym
orgánom neuplatňoval. Rozhodujúce je iba to, či rozhodnutím a postupom správneho orgánu
bol žalobca ukrátený na svojich právach (§ 250 ods. 2 OSP). Uvedené obmedzenie nevyplýva ani z ustanovenia § 250j OSP, ktoré pri úvahách, ako má o žalobe rozhodnúť, nedáva súdu
možnosť, zobrať do úvahy tú skutočnosť, že žalobca v priebehu správneho konania prípadne
neuviedol všetky skutočnosti, významné pre rozhodnutie vo veci.
Dôvodom nedôsledného posúdenia žaloby bola pravdepodobne staršia judikatúra
(napr. rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 4Sž/67-68/2001), ktorá však
je v súčasnosti už prekonaná a podľa rozhodovacej praxe dôsledne vychádzajúcej
z ustanovení piatej časti Občianskeho súdneho poriadku ako aj článku čl. 36 ods. 1 a ods. 2
Listiny základných práv a slobôd a čl. 46 ods. 1 a ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky
je zásadne prípustné uplatniť v správnej žalobe aj právne námietky, ktoré neboli vznesené
v správnom odvolacom konaní.
Preto, pokiaľ žalobkyňa v žalobe oponovala aj námietkami skôr neuplatnenými
v rámci odvolacieho správneho konania, bolo povinnosť krajského súdu tieto náležite
prejednať a s nimi sa vysporiadať.
Posudzujúc preto obsah odôvodnenia napadnutého rozsudku v súlade s vyššie
uvedenými kritériami, nezostávalo najvyššiemu súdu iné, ako len skonštatovať, že krajský súd
odôvodnenie výroku napadnutého rozsudku založil iba na formálnom potvrdení záverov
obsiahnutých v napadnutom rozhodnutí žalovaného správneho orgánu, ako aj v rozhodnutí
prvostupňového správneho orgánu bez toho, aby bolo žalobkyni zjavné, s poukazom na ňou
nastolené žalobné dôvody, ktoré relevantné skutočnosti ho primäli k týmto záverom, čím
postihol napadnutý rozsudok znakom nepreskúmateľnosti odvolacím súdom.
Vzhľadom na horeuvedené skutočnosti Najvyšší súd Slovenskej republiky napadnutý
rozsudok krajského súdu podľa 250ja ods. 3 veta druhá OSP a § 221 ods. 1 písm. h/ OSP
zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie.
Za tohto stavu vo veci by bolo predčasné, aby Najvyšší súd Slovenskej republiky
zaujímal stanovisko k námietkam odvolania ohľadne rozhodnutia, čo do merita veci.
V novom rozhodnutí bude povinnosťou krajského súdu postupovať v intenciách názoru
odvolacieho súdu, t. j. vysporiadať sa dôsledne so všetkými námietkami žaloby. Súčasne súd
prvého stupňa v novom rozhodnutí opätovne rozhodne o náhrade trov konania vrátane trov
odvolacieho konania (§ 224 ods. 3 OSP v spojení s § 246c OSP).
Toto rozhodnutie prijal senát Najvyššieho súdu Slovenskej republiky v pomere hlasov
3:0 (§ 3 ods. 9 veta tretia zákona č. 757/2004 Z. z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých
zákonov v znení účinnom od 01. mája 2011).
P o u č e n i e : Proti tomuto rozsudku n i e j e prípustný opravný prostriedok.
V Bratislave 29. februára 2012
JUDr. Jana Baricová, v. r.
predsedníčka senátu
Za správnosť vyhotovenia:
Petra Slezáková