5Rks/2/2011
Najvyšší súd Slovenskej republiky
U Z N E S E N I E
Najvyšší súd Slovenskej republiky v právnej veci navrhovateľky obchodnej spoločnosti L., s. r. o., so sídlom L.Š., zastúpenej K.&P. advokátska kancelária, s. r. o, so sídlom N., proti odporcovi Mesto L., oddelenie životného prostredia a poľnohospodárstva, so
sídlom Štúrova 1989/41, L., v konaní o uložení pokuty, o negatívnom kompetenčnom
konflikte medzi orgánom verejnej správy a súdom, takto
r o z h o d o l :
Prejednanie a rozhodnutie veci patrí do právomoci Obvodného úradu životného
prostredia v Liptovskom Mikuláši.
O d ô v o d n e n i e :
Uznesením, č. k. 29Sp/46/2010-19 z 29. novembra 2010 Krajský súd v Žiline (ďalej
aj „krajský súd“) podľa § 104 ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku (ďalej aj „OSP“)
s poukazom na § 27 ods. 1 a 2, § 13 ods. 9 a ods. 10 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom
zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej aj „zákon č. 369/1990 Zb.“ alebo „zákon
o obecnom zriadení“) a § 53 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok)
v znení neskorších predpisov (ďalej len „správny poriadok“), zastavil konanie o opravnom
prostriedku proti rozhodnutiu odporcu, ktorým ako prvostupňový správny orgán uložil
navrhovateľke pokutu vo výške 300,- eur z dôvodu, že v jarnom a letnom období roku 2010
ponechala trávnikové plochy na pozemkoch C KN parc. X. a X. v kat. území L., zapísané na
LV č. X. neudržiavané a zarastené burinou, čo je porušením § 13 ods. 9 písm. b/ zákona č.
369/1990 Zb., a to: „neudržuje čistotu a poriadok na užívanom pozemku alebo na inej
nehnuteľnosti, a tým naruší vzhľad alebo prostredie obce“. Rozhodol tak v súlade s prijatou judikatúrou (uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 5Rks/1/2010 z 27. júla
2010) súc s poukazom na ustanovenie § 5 ods. 3 písm. a/ zákona č 525/2003 Z. z. o štátnej
správe starostlivosti o životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení
neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 525/2003 Z. z.“) názoru, že nie je daná právomoc
súdu rozhodnúť o odvolaní v danej veci.
Ďalej rozhodol podľa § 146 ods. 1 písm. c/ OSP v spojení s § 246c ods. 1 veta prvá
OSP o náhrade trov konania.
Obvodný úrad životného prostredia v Liptovskom Mikuláši najskôr podaním
z 01. februára 2011 vrátil vec späť Krajskému súdu v Žiline s tým, že obec (Mesto L.)
nevykonávala v danej veci prenesený výkon štátnej správy, ale konala ako samosprávny
orgán, a preto Obvodný úrad životného prostredia v Liptovskom Mikuláši nie je príslušný
konať v danej veci ako druhostupňový orgán.
Krajský súd v Žiline predložil vec na rozhodnutie Najvyššiemu súdu Slovenskej
republiky majúc za to, že tu existuje spor o právomoc medzi krajským súdom a orgánom
štátnej správy. Po oznámení Najvyššieho súdu Slovenskej republiky zo 06. apríla 2011
sp. zn. 5Rks/1/2011, že krajský súd nepostupoval správne, pretože orgánom príslušným
na predloženie veci najvyššiemu súdu je orgán, ktorý nesúhlasí s tým, že mu vec bola
postúpená, v tomto prípade správny orgán, predložil Krajský úrad životného prostredia
v Žiline dňa 06. októbra 2011 vec Najvyššiemu súdu Slovenskej republiky podľa § 8a OSP
na rozhodnutie v spore o právomoc medzi súdom a správnym orgánom majúc
za to, že vo veci rozhodnutia o správnom delikte Mesto L. vykonávalo samosprávnu
pôsobnosť, a teda je nutné postupovať v súlade s ustanovením § 27 ods. 2 zákona č. 369/1969
Zb., a to tak, že o opravnom prostriedku proti danému rozhodnutiu obce rozhoduje súd,
ktorým je v danom prípade Krajský súd v Žiline.
Podľa § 8a OSP Najvyšší súd Slovenskej republiky rozhoduje spory o právomoc
medzi súdmi a orgánmi štátnej správy.
Najvyšší súd Slovenskej republiky posudzujúc kompetenčný konflikt medzi orgánom
štátnej správy a súdom sa s názorom Obvodného úradu životného prostredia v Liptovskom
Mikuláši z 01. februára 2011, ktorým nesprávne a neprípustne vrátil po právoplatnosti
uznesenia súdu o postúpení veci spis Krajskému súdu v Žiline, nemohol stotožniť.
Ako vyplýva z obsahu pripojeného spisového materiálu predmetom rozhodnutia mesta
napadnutého opravným prostriedkom navrhovateľky je rozhodnutie primátora mesta o uložení
pokuty za správny delikt za porušenie § 13 ods. 9 písm. b/ zákona č. 369/1990 Zb..
Podľa § 1 ods. 1 veta prvá pred bodkočiarkou (v spojení s § 22 až 24) zákona
č. 369/1990 Zb. zo 06. septembra 1990 o obecnom zriadení, ktorý nadobudol účinnosť dňom
24. novembra 1990, obec je samostatný územný samosprávny a správny celok Slovenskej
republiky.
Podľa § 4 ods. 1 (v spojení s § 22 až 24) zákona č. 369/1990 Zb. obec samostatne
rozhoduje a uskutočňuje všetky úkony súvisiace so správou obce a jej majetku, všetky
záležitosti, ktoré ako jej samosprávnu pôsobnosť upravuje osobitný zákon, ak takéto úkony
podľa zákona nevykonáva štát alebo iná právnická osoba alebo fyzická osoba.
Podľa § 4 ods. 3 písm. n/ (v spojení s § 22 až 24) zákona č. 369/1990 Zb. obec
pri výkone samosprávy zabezpečuje verejný poriadok v obci; nariadením môže ustanoviť
činnosti, ktorých vykonávanie je zakázané alebo obmedzené na určitý čas alebo na určitom
mieste.
S účinnosťou od 01. januára 2002 podľa § 4 ods. 2 (v spojení s § 22 až 24) zákona
č. 416/2001 Z. z. o prechode niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na obce
a na vyššie územné celky v znení neskorších predpisov v znení neskorších predpisov (ďalej
len „zákon č. 416/2001 Z. z.“) ak zákon pri úprave pôsobnosti obce alebo vyššieho územného
celku (samosprávneho kraja) neustanovuje, že ide o prenesený výkon pôsobnosti štátnej
správy platí, že ide o výkon samosprávnej pôsobnosti obce alebo vyššieho územného celku
(samosprávneho kraja).
Zákonodarca u obce (mesta) rozlišuje medzi preneseným výkonom pôsobnosti štátnej
správy a výkonom samosprávnej pôsobnosti obce (mesta).
Ustanovenie § 2 zákona č.416/2001 Z. z. obsahuje pôsobnosti, ktoré na jednotlivých
úsekoch prechádzajú štátnej správy prechádzajú na obce, pričom zo systematického
a logického výkladu tohto ustanovenia ako aj z účelu zákona je nesporné, že pri rozhodovaní
v sankčných veciach musí vždy ísť o prenesený výkon štátnej správy.
Podľa § 1 ods. 2 zákona č 525/2003 Z. z. štátnu správu starostlivosti o životné
prostredie vykonávajú obce v rozsahu ustanovenom osobitnými predpismi.
Podľa § 5 ods. 3 písm. a/ zákona č 525/2003 Z. z. obvodný úrad životného prostredia
vykonáva v druhom stupni štátnu správu starostlivosti o životné prostredie vo veciach,
v ktorých v správnom konaní v prvom stupni koná obec.
Podľa § 13 ods. 9 zákona č. 369/1990 Zb. obec môže právnickej osobe alebo fyzickej
osobe oprávnenej na podnikanie uložiť pokutu do 6.638,- eur, ak:
a) poruší nariadenie,
b) neudržuje čistotu a poriadok na užívanom pozemku alebo na inej nehnuteľnosti, a tým
naruší vzhľad alebo prostredie obce, alebo ak znečistí verejné priestranstvo alebo odkladá
veci mimo vyhradených miest,
c) nesplní v určenej lehote bez vážneho dôvodu povinnosť uloženú starostom poskytnúť
osobnú pomoc alebo vecnú pomoc počas odstraňovania a pri odstraňovaní následkov
živelnej pohromy alebo pri inej mimoriadnej udalosti.
Podľa § 13 ods. 10 veta tretia zákona č. 369/1990 Zb. na konanie o uložení pokuty
sa vzťahuje všeobecný predpis o správnom konaní.
Týmto všeobecným predpisom o správnom konaní je zákon č. 71/1967 Zb.
o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len „správny
poriadok“).
Podľa § 53 správneho poriadku proti rozhodnutiu správneho orgánu má účastník
konania právo podať odvolanie, pokiaľ zákon neustanovuje inak alebo pokiaľ sa účastník
konania odvolania písomne alebo ústne do zápisnice nevzdal.
Právna úprava preskúmavania správnych rozhodnutí (najmä rozhodnutí sankčnej
povahy) je vybudovaná na zásade dvojinštančnosti správneho konania. Na preskúmanie
rozhodnutia je povolaný zásadne orgán druhého stupňa. V prvom rade formou podania,
ktorou sa účastník domáha zmeny alebo zrušenia prvostupňového rozhodnutia je odvolanie.
Možno ho uplatniť proti každému neprávoplatnému rozhodnutiu, a to tak meritórnemu, ako aj procesnému. Výnimky z tohto pravidla ustanovuje buď správny poriadok, alebo osobitný
zákon.
V zmysle § 70 správneho poriadku osobitné zákony ustanovujú, v ktorých prípadoch
súdy preskúmavajú rozhodnutia správnych orgánov.
Vychádzajúc z citovaných zákonných ustanovení, z uvedených zásad a z predmetu
konania, ktorým je rozhodnutie o pokute za porušenie povinnosti stanovenej právnym
predpisom, a teda rozhodnutie o zodpovednosti za iný správny delikt, treba k námietkam
vzneseným správnym orgánom uviesť, že ustanovenie § 27 ods. 2 veta za bodkočiarkou
zákona č. 369/1990 Zb., v zmysle ktorého o opravnom prostriedku proti rozhodnutiu obce
pri výkone samosprávy o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach
fyzických osôb a právnických osôb rozhoduje súd, ak osobitný predpis neustanovuje inak,
sa v prípade deliktuálnej spôsobilosti nepoužije, nakoľko ukladanie sankcií obcou a konanie
o nich je osobitne upravené v ustanovení § 13 ods. 9 a 10 zákona č. 369/1990 Zb..
Najvyšší súd Slovenskej republiky poukazuje i na skutočnosť, že procesný postup
preskúmania rozhodnutí orgánov verejnej správy o uložení sankcie za iný správny delikt musí
byť rovnaký ako pri preskúmavaní priestupkov, inak by nemohla byť zachovaná rovnosť
účastníkov konania (fyzických osôb a právnických osôb, resp. fyzických osôb - podnikateľov)
a keďže podľa § 83 ods. 2 zákona č. 372/1990 Zb. návrh na preskúmanie rozhodnutia
o priestupku súdom možno podať až po vyčerpaní riadneho opravného prostriedku
v správnom konaní, treba takýto procesný postup zachovať aj pri prejednávaní iných
správnych deliktov.
Rozhodnutie obce o správnom delikte a o uložení sankcie zaň treba považovať
za individuálny správny akt vydaný v správnom konaní, ktorým sa zasiahlo do práv
a oprávnených záujmov fyzickej alebo právnickej osoby, ktorý je preskúmateľný súdom
v správnom súdnictve podľa ustanovení piatej časti Občianskeho súdneho poriadku,
a to vzhľadom na právnu úpravu v zákone o obecnom zriadení v spojení s právnou úpravou
správneho poriadku, až po vyčerpaní riadnych opravných prostriedkov na základe žaloby
postupom podľa ustanovení druhej hlavy piatej časti Občianskeho súdneho poriadku
(§ 247 a nasl.).
Najvyšší súd Slovenskej republiky považuje za potrebné uviesť, že problematika
správneho trestania je veľmi zložitá, lebo subsumuje jednak priestupky fyzických osôb, ktoré
sú upravené v zákone č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov,
ale aj rozsiahlu oblasť správneho trestania právnických osôb a fyzických osôb – podnikateľov,
základom administratívnej zodpovednosti ktorých je zodpovednosť za správny delikt.
Právny poriadok Slovenskej republiky v súčasnej dobe obsahuje vyše sedemdesiat
právnych predpisov, ktoré upravujú ukladanie sankcií právnickým osobám za porušenie
právnych predpisov. Zákonov zakotvujúcich skutkové podstaty správnych deliktov najmä
v poslednom období stále pribúda. Inštitút správneho deliktu vystupuje do popredia
v súvislosti s požiadavkou zabezpečiť riadne plnenie povinností, ktoré pre právnické osoby
vyplývajú zo zákona a iných všeobecne záväzných právnych predpisov alebo sú im uložené
na ich základe. Právna úprava správnych deliktov je nejednotná a roztrieštená.
Pojem správneho deliktu nie je všeobecne definovaný v žiadnom právnom predpise.
Pri vymedzení tohto pojmu vychádza teória aj prax zo všeobecných pojmových znakov
správneho deliktu, obsiahnutých v pozitívnej právnej úprave.
Na základe vyššie uvedeného možno ustáliť, že tak vo veciach priestupkov ako
aj vo veciach správnych deliktov je nesporne snahou zákonodarcu konať a rozhodnúť
urýchlene a hospodárne v správnom konaní s možnosťou súdneho prieskumu správneho
rozhodnutia až po právoplatnom skončení správneho konania. Takáto právna úprava zákonom
ustanovuje postavenie obce (mesta) nielen v konaní o priestupkoch, ale aj v konaní
o správnych deliktoch, ako správneho orgánu pri prenesenom výkone štátnej správy a súčasne
vylučuje jej postavenie samosprávneho orgánu.
V tejto súvislosti možno poukázať aj na záver Ústavného súdu Slovenskej republiky
vyslovený v jeho náleze sp. zn. III. ÚS 70/2010 zo dňa 01. novembra 2010, podľa ktorého
„nevyhnutnou súčasťou rozhodovacej činnosti súdov zahŕňajúcej aplikáciu abstraktných
právnych noriem na konkrétne okolnosti individuálnych prípadov je zisťovanie obsahu
a zmyslu právnej normy uplatňovaním jednotlivých metód právneho výkladu. Ide vždy o metodologický postup, v rámci ktorého nemá žiadna z výkladových metód absolútnu
prednosť, pričom jednotlivé uplatnené metódy by sa mali navzájom dopĺňať a viesť
k zrozumiteľnému a racionálne zdôvodnenému vysvetleniu textu právneho predpisu.
Pri výklade a aplikácii ustanovení právnych predpisov je nepochybne treba vychádzať najprv
z ich doslovného znenia. Súd však nie je doslovným znením zákonného ustanovenia viazaný
absolútne. Môže, ba dokonca sa musí od neho (od doslovného znenia právneho textu) odchýliť
v prípade, keď to zo závažných dôvodov vyžaduje účel zákona, systematická súvislosť alebo
požiadavka ústavne súladného výkladu zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych
predpisov (čl. 152 ods. 4 ústavy). Samozrejme, že sa v takýchto prípadoch musí zároveň
vyvarovať svojvôle (arbitrárnosti) a svoju interpretáciu právnej normy musí založiť
na racionálnej argumentácii. V prípadoch nejasnosti alebo nezrozumiteľnosti znenia
ustanovenia právneho predpisu (umožňujúceho napr. viac verzií interpretácie) alebo
v prípade rozporu tohto znenia so zmyslom a účelom príslušného ustanovenia, o ktorého
jednoznačnosti niet pochybnosti, možno uprednostniť výklad e ratione legis pred doslovným
gramatickým (jazykovým) výkladom. Viazanosť štátnych orgánov zákonom v zmysle čl. 2
ods. 2 ústavy totiž neznamená výlučnú a bezpodmienečnú nevyhnutnosť doslovného
gramatického výkladu aplikovaných zákonných ustanovení. Ustanovenie čl. 2 ods. 2 ústavy
nepredstavuje iba viazanosť štátnych orgánov textom, ale aj zmyslom a účelom zákona“
(pozri k tomu aj nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. III. ÚS 341/07
z 01. júla 2008 – www.concourt.sk).
Na základe vyššie uvedeného Najvyšší súd Slovenskej republiky dospel k záveru,
že v konaní o správnom delikte rovnako ako pri prejednávaní priestupku vystupuje obec
v úlohe správneho orgánu (nie samosprávneho orgánu), tzn. že v konaní o správnom delikte
má postavenie správneho orgánu pri prenesenom výkone štátnej správy, čím o odvolaní proti
jej rozhodnutiu v danom prípade rozhoduje príslušný správny orgán, v danom prípade
príslušný obvodný úrad.
Z uvedených dôvodov Najvyšší súd Slovenskej republiky rozhodol, že o odvolaní
proti rozhodnutiu obce, resp. mesta (starostu obce, primátora mesta) o inom správnom delikte
rozhoduje orgán štátu príslušný podľa osobitných predpisov, a tým je v danej veci Obvodný
úrad životného prostredia v Liptovskom Mikuláši podľa. § 5 ods. 3 písm. a/ zákona č. 525/2003 Z. z.. Až právoplatné rozhodnutie tohto druhostupňového správneho orgánu
je preskúmateľné súdom na základe žaloby (§ 70 správneho poriadku a § 247 a nasl. OSP).
Toto rozhodnutie prijal senát Najvyššieho súdu Slovenskej republiky v pomere hlasov
3:0 (§ 3 ods. 9 veta tretia zákona č. 757/2004 Z. z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých
zákonov v znení účinnom od 01. mája 2011).
P o u č e n i e : Proti tomuto uzneseniu opravný prostriedok nie je prípustný.
V Bratislave 10. októbra 2011
JUDr. Jana Baricová, v. r.
predsedníčka senátu
Za správnosť vyhotovenia:
Petra Slezáková