Najvyšší súd
4Sžo/5/2012
Slovenskej republiky
ROZSUDOK
V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY
Najvyšší súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Idy Hanzelovej a členov senátu JUDr. Jany Zemkovej, PhD. a JUDr. Petra Melichera v právnej
veci žalobcu: Ing. Š., bytom C., zastúpený: Mgr. D., advokát, so sídlom D., proti žalovanému:
Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky, so sídlom
Dobrovičova 12, Bratislava, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. 1930/2010-
630 zo 17. júna 2010, na odvolanie žalobcu proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave, č. k.
3 S 262/2010-61, z 27. septembra 2011 takto
r o z h o d o l :
Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Bratislave,
č. k. 3S/262/2010-61, zo dňa 27. septembra 2011 z m e ň u j e tak, že rozhodnutie
žalovaného č. 1930/2010-630 zo 17. júna 2010 a rozhodnutie Pôdohospodárskej platobnej
agentúry č. 1000/2,3 R/2010 z 24. apríla 2010 sa z r u š u j ú a vec sa v r a c i a
Pôdohospodárskej platobnej agentúre na ďalšie konanie.
Žalovaný j e p o v i n n ý nahradiť žalobcovi trovy konania vo výške 255,93 Eur
do troch dní od právoplatnosti rozsudku k rukám jeho právneho zástupcu.
O d ô v o d n e n i e
Napadnutým rozsudkom, sp. zn. 3 S 262/2010, z 27. septembra 2011 Krajský súd
v Bratislave (ďalej len „krajský súd“) ako súd prvého stupňa zamietol žalobu, ktorou sa
žalobca domáhal, aby súd zrušil rozhodnutie žalovaného č. 1930/2010-630 zo dňa 17. júna
2010, ktorým žalovaný zamietol odvolanie žalobcu a potvrdil rozhodnutie Pôdohospodárskej
platobnej agentúry (ďalej aj len „prvostupňový správny orgán“ alebo „správny orgán prvého
stupňa“) č. 1000/2,3 R/2010 zo dňa 23. apríla 2010, ktorým bola žalobcovi uložená povinnosť
vrátiť vyrovnávajúci príspevok na znevýhodnené oblasti v celkovej sume 4 697,34 Eur
v dôsledku porušenia finančnej disciplíny v zmysle § 31 ods. 1 písm. n) zákona č. 523/2004
Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy v znení neskorších predpisov, ustanovenia § 4
ods. 1 písm. c) Nariadenia vlády SR č. 213/2007 Z. z. o podmienkach poskytovania podpory
v znevýhodnených oblastiach, ako aj porušenia článku 14 ods. 2 nariadenia Rady (ES)
č. 1257/1999 o podpore rozvoja vidieka z Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho
a záručného fondu (EPUZF) a ktorým sa menia a rušia niektoré nariadenia.
V odôvodnení krajský súd uviedol, že z obsahu administratívneho spisu nevyplynulo,
že by vo veci konajúce a rozhodujúce správne orgány nevykonali právne relevantné dôkazy v záujme náležitého ozrejmenia skutkového stavu a veci a že by sa v ich postupe
pri prejednávaní správneho deliktu vyskytla vada majúca za následok nezákonnosť ich
rozhodnutia. Žalovaný sa vo svojom rozhodnutí vysporiadal so všetkými námietkami žalobcu,
ktoré uviedol vo svojom odvolaní. Krajský súd sa stotožnil s právnym záverom žalovaného,
že žalobca mal do 10 dní písomne oznámiť príslušnému regionálnemu pracovisku platobnej
agentúry porušenie predpokladov pre poberanie podpory spôsobené vyššou mocou tak,
ako mu to vyplýva zo žiadosti o priame platby na plochu na rok 2006. Žalobca doložil
12.11.2009 lekársku správu a rozhodnutie Sociálnej poisťovne zo dňa 19.5.2008 o priznaní
invalidného dôchodku a zároveň oznámenie o ukončení poľnohospodárskej činnosti. Vyššiu
moc bol pritom povinný oznámiť do 10 pracovných dní odo dňa, keď tak bol schopný urobiť.
Urobiť tak mohol od 19. 5. 2008, keď mal rozhodnutie o priznaní invalidného dôchodku,
následne by mohol ukončiť poľnohospodársku činnosť bez sankcie. Žalobca prestal
vykonávať poľnohospodársku činnosť v znevýhodnených oblastiach, ku ktorej sa zaviazal
na minimálne 5 rokov. Táto povinnosť vyplýva z podmienok pre poskytnutie podpory v § 4
ods. 1 písm. c) Nariadenia vlády SR č. 213/2007 Z. z., § 57 ods. 1 písm. e) Nariadenia vlády SR č. 499/2008 Z. z., ako aj zo záväzku, ktorý žiadateľ prijal vyhlásením v jednotnej žiadosti.
Žalobca vyššiu moc neoznámil včas a nie je preto možný postup podľa § 59 ods. 2 Nariadenia
vlády SR č. 499/2008 Z. z., ale uplatní sa sankcia podľa § 59 ods. 1, teda povinnosť vrátiť
poskytnutý príspevok. Táto povinnosť bola uvedená v každej podanej jednotnej žiadosti,
ktorú tri roky po sebe podpísal a na základe ktorých spolu s plnením ďalšieho radu
podmienok dostával žalobca peniaze. Podľa krajského súdu žalovaný sa námietkami žalobcu
zaoberal vo svojom rozhodnutí, podrobne poukázal na nariadenie Komisie (ES) č. 796/2004,
nariadenie Komisie (ES) č. 1974/2006, nariadenie Rady (ES) č. 1257/1999. Uviedol,
že pôvodné nariadenie Komisie (ES) č. 1974/2006, kde je upravená vyššia moc a povinnosť
ju oznámiť príslušnému orgánu, bolo od 1.1.2007 nahradené nariadením Komisie (ES)
č. 1974/2006. Taktiež poukázal na to, že pôvodné podmienky uvedené v § 4 ods. 1 Nariadenia
vlády SR č. 213/2007 Z. z. prešli do Nariadenia vlády SR č. 499/2008 Z. z. a v zmysle § 61
ods. 1 Nariadenia vlády SR č. 499/2008 Z. z. sa žiadosti podané podľa doterajších predpisov
považujú za žiadosti podľa tohto nariadenia. Podľa krajského súdu napadnuté rozhodnutie
žalovaného, ako aj rozhodnutie správneho orgánu prvého stupňa boli vydané na základe
dostatočne zisteného skutkového stavu veci a v súlade s právnymi predpismi. Krajský súd sa
plne stotožnil s právnym záverom žalovaného, že žalobca porušil povinnosť 5 rokov
realizovať poľnohospodársku činnosť v znevýhodnených oblastiach. Vyššiu moc, ktorá ho
mohla zbaviť udelenia príslušnej sankcie vrátenia poskytnutých platieb, nenahlásil včas.
Pretože podľa krajského súdu napadnuté rozhodnutie a postup žalovaného bol z pohľadu
žalobných dôvodov v súlade so zákonom a nakoľko námietky žalobcu neodôvodňujú zrušenie
žalobou napadnutého rozhodnutia, krajský súd žalobu v celom rozsahu podľa § 250j ods. 1
O.s.p. zamietol. O trovách konania rozhodol podľa § 250k ods. 1 O.s.p. tak, že neúspešnému
žalobcovi právo na ich náhradu nepriznal.
Proti tomuto rozsudku podal odvolanie žalobca, žiadajúc, aby Najvyšší súd Slovenskej
republiky zmenil rozsudok krajského súdu tak, že rozhodnutie žalovaného v spojení
s rozhodnutím správneho orgánu prvého stupňa sa zrušuje, a žiadajúc tiež priznať náhradu
trov konania. Odvolanie žalobca odôvodnil tým, že rozhodnutie krajského súdu vychádza
z nesprávneho právneho posúdenia veci a súd prvého stupňa dospel na základe vykonaných
dôkazov k nesprávnym skutkovým zisteniam. Žalobca poukázal na článok 13 ods. 1 písm. a)
Ústavy Slovenskej republiky a uviedol, že zo žiadosti o priame platby na rok 2006, ktorú
podpísal 4.5.2006, nevyplýva, že by bol povinný po skončení roku, aj po 31.12.2006 nahlásiť
nejaké prípady, ktoré sa netýkali priamych platieb na plochu v roku 2006. Podľa informácii od regionálneho pracoviska platobnej agentúry žalobca vedel o tom, že ak dôjde k poškodeniu
porastu v roku 2006 živlom – vyššou mocou, je povinný to nahlásiť do 10 pracovných dní.
Zo žiadosti o priame platby na rok 2006 podľa žalobcu nevyplýva, že by bol povinný
nahlásiť, že od 1.1.2009 pre nepriaznivý zdravotný stav nemôže vykonávať činnosť súkromne
hospodáriaceho roľníka. Žalobca nemohol porušiť záväzok, ktorý nepodpísal a ktorý sa
nenachádzal v žiadosti o priamu platbu za rok 2006. Prípad uvedený v bode g) žiadosti
o vyrovnávací príspevok na znevýhodnené oblasti a oblasti s environmentálnymi
obmedzeniami na rok 2006 u žalobcu nenastal. Preto podľa žalobcu tvrdenie žalovaného,
že nesplnil záväzok, je účelové a má zakryť nedostatky pri vyhotovení žiadosti o vyrovnávací
príspevok na znevýhodnené oblasti a oblasti s environmentálnymi obmedzeniami na rok
2006, pretože do záväzkov žalovaný nezakomponoval všetky prípady, ktoré môžu nastať.
K odvolaniu žalobcu sa vyjadril žalovaný, ktorý navrhol, aby Najvyšší súd Slovenskej
republiky odvolanie žalobcu odmietol, alebo rozsudok krajského súdu ako vecne správny
potvrdil. Odvolacie tvrdenia žalobcu označil žalovaný za neopodstatnené a zavádzajúce.
Žalobca podľa žalovaného v opätovne predložených žiadostiach o platbu zrejme opomenul ustanovenia bodov j) a k) na strane B-2/3 o povinnosti vrátiť pridelenú podporu
pri nedodržaní podmienok podpory a povinnosti oznamovať do 10 dní príslušnému
regionálnemu pracovisku Pôdohospodárskej platobnej agentúry každé porušenie
predpokladov pre poberanie podpory spôsobené vyššou mocou. Podmienky ustanovujúce
a vysvetľujúce vyššiu moc sú upravené v platnej legislatíve, pričom žalovaný poukázal
na Nariadenie vlády SR č. 213/2007 Z. z., nariadenie Komisie (ES) č. 817/2004 nahradené
nariadením Komisie (ES) č. 1974/2006. Žalobca sa zaviazal vykonávať poľnohospodársku
činnosť v znevýhodnených oblastiach po dobu minimálne 5 rokov. Túto činnosť, ku ktorej sa
zaviazal, však prestal vykonávať. Vyššiu moc neoznámil v právnymi predpismi stanovenej
lehote a stanoveným spôsobom, preto nie je možné uplatniť § 59 ods. 2 Nariadenia vlády SR
č. 499/2008 Z. z., ale uplatní sa sankcia podľa § 59 ods. 1, ktorá je súčasne sankciou za
porušenie finančnej disciplíny podľa § 31 ods. 1 písm. n) zákona č. 523/2004 Z. z. vzhľadom
na skutočnosť, že porušenie finančnej disciplíny je porušenie pravidiel a podmienok,
za ktorých boli poskytnuté verejné prostriedky, a žalobca ako prijímateľ je povinný vrátiť
poskytnutý príspevok. Tvrdenie žalobcu, že nevedel a nebol informovaný o svojich
povinnostiach prijímateľa považuje žalovaný vzhľadom na vyššie uvedené právne predpisy,
ako aj poučenia v žiadostiach o platby za právne irelevantné. Za právne irelevantné označil žalovaný tiež tvrdenie žalobcu o tom, že nevedel a nepoznal svoje povinnosti, ako aj
poukazovanie na údajné nedostatky pri vyhotovovaní žiadostí.
Najvyšší súd Slovenskej republiky (ďalej aj len „odvolací súd“ alebo „Najvyšší súd“)
ako súd odvolací (§ 10 ods. 2 zákona č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok (ďalej len
„O.s.p.“)) preskúmal napadnutý rozsudok krajského súdu na základe odvolania, ktoré bolo
podané osobou na to oprávnenou (§ 201 O.s.p.) v zákonnej lehote (§ 204 ods. 1 O.s.p.),
ktoré spĺňa náležitosti vyžadované zákonom (§ 205 ods. 1 O.s.p.) a ktoré smeruje proti
rozhodnutiu, proti ktorému je takýto opravný prostriedok prípustný (§ 250ja ods. 1 v spojení
s § 246c ods. 1 druhá veta O.s.p.). Na prejednanie odvolania Najvyšší súd nenariadil
pojednávanie, pretože v tom nevidel rozpor s verejným záujmom, nepovažoval to za potrebné
a dokazovanie nevykonával (§ 250ja ods. 2 O.s.p.). Nezistil v konaní a rozsudku krajského
súdu niektorú z vád, ktorá by viedla k zrušeniu napadnutého rozsudku (§ 221 O.s.p.;
existenciu takejto vady žalobca v odvolaní ani netvrdil), zistil však, že napadnutý rozsudok
nie je vo výroku vecne správny (§ 219 O.s.p.), preto Najvyšší súd dospel k záveru,
že napadnutý rozsudok krajského súdu treba zmeniť a rozhodnutia správnych orgánov oboch
stupňov zrušiť (§ 250ja ods. 3 druhá veta v spojení s § 220 O.s.p.). O odvolaní preto rozhodol
rozsudkom (§ 223 v spojení s § 250j ods. 1 O.s.p.), ktorý verejne vyhlásil na mieste a v čase
oznámenom na úradnej tabuli Najvyššieho súdu a na jeho internetovej stránke www.nsud.sk
najmenej päť dní vopred (§ 156 ods. 3 O.s.p.).
Odvolací súd považoval za potrebné predovšetkým zodpovedať, či v prejednávanej
veci pred správnymi orgánmi išlo o výkon správneho trestania. Administratívnym (správnym)
trestaním sa rozumie postihovanie správnych deliktov fyzických osôb a právnických osôb
sankciami trestnej povahy na základe noriem správneho práva rozhodnutiami orgánov
verejnej správy. Význam nastolenej otázky spočíva v tom, že charakter správneho konania
implikuje istú množinu základných pravidiel, ktoré sa naň vzťahujú.
Samotný pojem delikt je mimoriadne široký a jeho význam možno chápať v rôznych
variantoch tejto šírky. Z najvšeobecnejšieho hľadiska je deliktom akékoľvek protiprávne
konanie, resp. protiprávne konanie, s ktorým sa spája nepriaznivý následok (nová, sekundárna
povinnosť) v podobe sankcie pre toho, kto sa takého konania dopustil, respektíve pre toho,
komu sa protiprávny stav pripisuje. Existujú súkromnoprávne delikty (napr. omeškanie
dlžníka, porušenie zmluvnej povinnosti a pod.), verejnoprávne delikty a prípadne disciplinárne delikty ako osobitná kategória. Verejnoprávne delikty možno v zásade rozdeliť
na trestné činy a správne delikty, podľa toho, či sú v prvom prípade ustanovené ich skutkové
podstaty v Trestnom zákone a sankcie za ne udeľujú súdy, alebo či v druhom prípade ich
skutkové podstaty ustanovujú iné právne predpisy a príslušné sankcie ukladajú orgány
verejnej správy.
Pojem správneho deliktu nie je všeobecne definovaný v žiadnom právnom predpise
a pri vymedzení tohto pojmu vychádza teória aj prax zo všeobecných pojmových znakov
správneho deliktu, obsiahnutých v pozitívnej právnej úprave. Za všeobecné pojmové znaky
správneho deliktu možno považovať najmä konanie, protiprávnosť, sankcionovateľnosť,
zodpovednú osobu, zavinenie okrem prípadov konštrukcie zodpovednosti bez zavinenia
a ustanovenie znakov deliktu priamo zákonom. Hoci v najvšeobecnejšom chápaní by sa dalo
správnym deliktom označiť akékoľvek porušenie normy správneho práva fyzickou osobou
alebo právnickou osobou, s ktorým právo spája následky vyvodzované orgánom verejnej
správy, pre rozhodovaciu prax má význam klásť dôraz na správne delikty postihované
sankciami represívneho charakteru. Sankcia za správny delikt tak má plniť funkciu trestu
v širšom zmysle tohto slova. Tým sa zároveň verejnoprávne sankcie zásadne odlišujú
od súkromnoprávnych – súkromnoprávne sankcie totiž plnia funkcie reparačné, reštitučné
a satisfakčné, ale nie funkciu represívnu.
Rozlíšenie represívneho charakteru sankcie za správny delikt je veľmi dôležité,
pretože na rozhodovanie o takýchto deliktoch sa vzťahuje pojem „trestné obvinenie“ v zmysle
čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd. Výklad tohto pojmu
Európskym súdom pre ľudské práva sa vyznačuje autonómnosťou, ktorá spôsobuje,
že trestnou vecou sa rozumie aj taká vec, ktorá v zmysle vnútroštátnych trestnoprávnych
kódexov sa za trestnú nepovažuje, ale je zaradená medzi protiprávne konania postihované
sankciami z oblasti správneho, disciplinárneho alebo procesno-poriadkového práva. Dôležitá
pre posúdenie je predovšetkým závažnosť sankcie. Porovnaj Košičiarová, S.: Rada Európy,
princípy správneho trestania a správne disciplinárne delikty. In: Správne delikty a správne
trestanie v stredoeurópskom právnom priestore – súčasnosť a vízie. Bratislava, 2010, s. 107.
V prejednávanej veci správne orgány rozhodovali o uložení odvodu a penále
za porušenie finančnej disciplíny podľa § 31 ods. 1 písm. n) zákona č. 523/2004 Z. z.
o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov
(v súvislosti s porušením podmienok, za ktorých bol žalobcovi poskytnutý vyrovnávaci
príspevok na znevýhodnené oblasti). Zákon č. 523/2004 Z. z. predstavuje právny predpis spadajúci do odvetvia finančného práva a porušenie finančnej disciplíny podľa § 31 ods. 1
tohto zákona je finančnoprávnym deliktom postihovaným podľa ustanovení ďalších odsekov
citovaného paragrafu.
Odvolací súd posúdil povahu prvostupňového správneho orgánu, Pôdohospodárskej
platobnej agentúry, ako orgánu štátnej správy (§ 6 ods. 1 zákona č. 543/2007 Z. z.
o pôsobnosti orgánov štátnej správy pri poskytovaní podpory v pôdohospodárstve a rozvoji
vidieka), jej právomoc ukladať a vymáhať odvody, pokuty a penále za porušenie finančnej
disciplíny prijímateľov pri nakladaní s prostriedkami Európskej únie a s prostriedkami
štátneho rozpočtu na financovanie spoločných programov Slovenskej republiky a Európskej
únie poskytnutými Pôdohospodárskou platobnou agentúrou z Európskeho
poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka a z Európskeho poľnohospodárskeho
záručného fondu (§ 7 ods. 1 písm. l) zákona č. 543/2007 Z. z.), postavenie žalobcu ako
spravovanej fyzickej osoby – podnikateľa, povinnosť, ktorej porušenie správne orgány
postihovali, v neposlednom rade zvážil obsah a účel hroziacej – a uloženej – sankčnej
povinnosti a ustálil, že rozhodovanie správnych orgánov malo povahu správneho trestania.
Odvod, ktorý bol žalobcovi uložený, je v celkovej sume poskytnutého vyrovnávacieho
príspevku na znevýhodnené oblasti 4 697,34 Eur a penále. Penále podľa § 31 ods. 3 zákona
č. 523/2004 Z. z. je vo výške 0,1 % denne, čo predstavuje 36,5 % ročne zo sumy, v ktorej
došlo k porušeniu finančnej disciplíny. Plynutie penále začína oznámením poľnohospodárovi,
že má sumu vrátiť, a skončí sa splatením alebo odpočtom (článok 73 ods. 3 nariadenia
Komisie (ES) č. 796/2004 uvedený vo výroku rozhodnutia prvostupňového správneho
orgánu). Hoci samotné uloženie odvodu svojím účelom sleduje primárne iné aspekty, než je
potrestanie porušiteľa, ktoré vyplývajú z požiadavky zabezpečenia riadneho hospodárenia
s verejnými prostriedkami a nápravy odchýlok v ňom, pri penále vo výške 1 promile denne
(čo je vyše trojnásobok aktuálnej výšky zákonného úroku z omeškania ako jednej
zo základných súkromnoprávnych sankcií) je jeho represívny účel zjavný.
Chápanie porušenia finančnej disciplíny podľa § 31 zákona č. 523/2004 Z. z. (v ďalej
uvedenej veci konkrétne podľa § 31 ods. 1 písm. e)) ako správneho deliktu sa už prejavilo
v rozhodovacej činnosti iného senátu Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, a to v rozsudku
sp. zn. 3Sžf/86/2009 z 13. 5. 2010, v ktorom tunajší súd aplikoval na postihovanie porušenia
finančnej disciplíny zásadu správneho trestania spoločnú s trestaním trestných činov. Len
pre doplnenie odvolací súd uvádza, že aj v nedávnej odbornej literatúre odznelo stanovisko,
že v súvislosti s finančnoprávnymi sankciami spadajúcimi do odvetvia finančného práva
možno postihované konania svojou právnou povahou a právnou povahou subjektu, ktorý tieto sankcie udeľuje (t. j. orgán verejnej správy), zaradiť medzi správne delikty. Preto aj v oblasti
práva finančného trhu a všeobecne v odvetví finančného práva – ktoré sa len vývojovo
emancipovalo z rámca správneho práva – sa uplatňuje administratívnoprávne trestanie. Pozri
Čunderlík, Ľ.: Právne aspekty trestania na finančnom trhu (náčrt vybraných problémov). In:
Dny práva – 2008/Days of law. Brno, 2008, s. 65 a n. Napokon treba dodať, že krajský súd
sám v napadnutom rozsudku na strane 4 označil rozhodovanie správnych orgánov ako
„prejednávanie správneho deliktu“, hoci dôsledky z toho vyplývajúce už nevyvodil.
V súlade s ustálenou judikatúrou správne trestanie sa analogicky riadi základnými
zásadami platnými v trestnom práve.
K imanentným znakom princípu právneho štátu zakotveného v článku 1 ods. 1 Ústavy
Slovenskej republiky patrí právna istota a dôvera občanov v právny poriadok, ktorého
súčasťou je aj zásada zákazu retroaktivity – spätnej pôsobnosti právnych noriem. Všeobecne
platí, že právne predpisy, resp. ich ustanovenia nepôsobia späť, ale iba do budúcnosti,
od okamihu ich účinnosti (lex retro non agit). Pripustenie účinnosti právnych noriem aj
do minulosti by umožnilo, že konanie osoby podľa účinného práva v minulosti by bolo neskôr
vyhlásené za protiprávne alebo právne neúčinné. Pravá retroaktivita, pri ktorej nová právna
úprava neuznáva oprávnenia a povinnosti založené právnymi vzťahmi vyplývajúcimi zo skoršieho práva, je (s jednou obligatórnou výnimkou) v právnom štáte neakceptovateľná.
Všeobecné pravidlo pri zmene právneho predpisu, resp. zrušení právneho predpisu
a nahradení ho novým právnym predpisom, určuje, že právne vzťahy, ktoré vznikli
za platnosti a účinnosti skoršieho predpisu, sa v čase platnosti a účinnosti neskoršieho
právneho predpisu naďalej spravujú právnym predpisom, za účinnosti ktorého vznikli,
ak neskorší právny predpis neustanovuje inak (pozri napríklad rozsudky Najvyššieho súdu
Slovenskej republiky, sp. zn. 2 Sž 7/2010, 5 Sž 20/2010). Neskorší právny predpis môže
z tejto zásady výslovne ustanoviť výnimku, ktorá bude mať povahu nepravej retroaktivity,
ktorá všeobecne neprijateľná nie je. Za nepravú retroaktivitu Ústavný súd Slovenskej
republiky v zmysle svojej judikatúry považuje stav, v ktorom nová právna úprava nevytvára
žiadne právne účinky smerujúce pred deň nadobudnutia účinnosti, avšak kvalifikuje tie
právne úkony, ku ktorým došlo ešte pred nadobudnutím jej účinnosti, v dôsledku čoho môže
dôjsť k zmene alebo zrušeniu tých právnych účinkov, ktoré boli predtým späté s ich uzavretím
(PL. ÚS 38/99, PL. ÚS 28/00). O nepravú retroaktivitu ide podľa Ústavného súdu Slovenskej
republiky aj vtedy, ak zákon uzná skutkové podstaty alebo právne skutočnosti, ktoré vznikli počas účinnosti skoršieho zákona, súčasne však prináša určité zmeny právnych následkov,
ktoré s nimi súvisia, pokiaľ tieto právne následky v čase nadobudnutia účinnosti tohto nového
zákona ešte nenastali (PL. ÚS 3/00). Korektívom prípustnosti hoci aj nepravej retroaktivity
však je ochrana nadobudnutých práv, ktoré by neskoršia právna úprava už nemala rušiť,
prípadne zhoršovať, ale (a „pro futuro“) len zlepšovať (PL. ÚS 38/99, podobne PL. ÚS 3/09).
Nikomu nemožno odňať jeho riadnym spôsobom nadobudnuté práva na základe neskoršie
vydaného právneho predpisu (PL. ÚS 16/95).
Modifikácia zásady zákazu spätnej časovej pôsobnosti práva sa prejavuje pri trestaní,
pre ktoré sa uplatňuje povinná pravá retroaktivita v prospech páchateľa, vyplývajúca priamo
z Ústavy Slovenskej republiky a medzinárodných dohovorov.
Podľa článku 50 ods. 6 Ústavy Slovenskej republiky trestnosť činu sa posudzuje a trest
sa ukladá podľa zákona účinného v čase, keď bol čin spáchaný. Neskorší zákon sa použije,
ak je to pre páchateľa priaznivejšie.
Podľa § 2 ods. 1 Trestného zákona č. 300/2005 Z. z. trestnosť činu sa posudzuje a trest
sa ukladá podľa zákona účinného v čase, keď bol čin spáchaný. Ak v čase medzi spáchaním
činu a vynesením rozsudku nadobudnú účinnosť viaceré zákony, trestnosť činu sa posudzuje a trest sa ukladá podľa zákona, ktorý je pre páchateľa priaznivejší.
Požiadavka, aby správne orgány rozhodovali podľa ustanovenia právneho predpisu,
ktoré spĺňa kritérium účinnosti, je v činnosti verejnej správy taká významná, že zákonodarca
jej nedodržanie zaradil medzi dôvody vedúce v správnom súdnictve k zrušeniu napadnutého
rozhodnutia aj nad rámec žaloby, jej rozsahu a dôvodov (§ 250j ods. 3 O.s.p.). V prípade
rozhodnutia vydaného na základe neúčinnej právnej normy ide všeobecne o nesprávne právne
posúdenie veci, ktoré je inak v súdnom konaní o preskúmanie zákonnosti správneho
rozhodnutia základným žalobným dôvodom (§ 250j ods. 2 písm. a) O.s.p.).
Prvostupňový správny orgán uviedol vo výrokovej časti svojho rozhodnutia vydaného
23. 4. 2010 ustanovenia právnych predpisov, na základe ktorých rozhodol, pokiaľ ide o odvod
vyplateného vyrovnávacieho príspevku: § 31 ods. 1 písm. n) zákona č. 523/2004 Z. z., § 4
ods. 1 písm. c) Nariadenia vlády SR č. 213/2007 Z. z. a čl. 14 ods. 2 nariadenia Rady (ES)
č. 1257/1999 (tieto ustanovenia mal žalobca podľa prvostupňového správneho orgánu porušiť); pokiaľ ide o penále: čl. 73 ods. 3 nariadenia Komisie (ES) č. 796/2004 v spojení
s § 31 zákona č. 523/2004 Z. z. V odôvodnení rozhodnutia prvostupňový správny orgán
vytkol žalobcovi tiež to, že zmeškaním lehoty prípadu vyššej moci porušil ustanovenie § 59
ods. 2 písm. a) Nariadenia vlády SR č. 499/2008 v znení ustanovenia čl. 47 ods. 2 nariadenia
Komisie (ES) č. 1974/2006. Prvostupňový správny orgán poukázal tiež na čl. 73 ods. 1
nariadenia Komisie (ES) č. 796/2004.
Žalovaný správny orgán v rozhodnutí o odvolaní žalobcu vydanom 29. 9. 2010
nad rámec prvostupňového rozhodnutia uviedol, že žalobca porušil ustanovenie § 57 ods. 1
písm. e) Nariadenia vlády SR č. 499/2008 Z. z. (pozri bod 3 na strane 6 napadnutého
rozhodnutia žalovaného, tiež bod 7 na strane 7: „Nesplnenie povinnosti podľa § 57 ods. 1
písm. e), spolu s neoznámením prípadu vyššej moci včas vyvoláva sankciu, ktorou je
povinnosť vrátiť nenáležitú platbu.“). Podľa žalovaného nie je možné prihliadnuť na § 59
ods. 2 Nariadenia vlády SR č. 499/2008 Z. z., uplatní sa § 59 ods. 1 (bod 6 na strane 7
napadnutého rozhodnutia žalovaného). Vo vzťahu k inštitútu vyššej moci žalovaný uviedol
čl. 39 ods. 1 písm. b) a ods. 2 nariadenia Komisie (ES) č. 817/2004 a čl. 47 ods. 1 písm. b)
a ods. 2 nariadenia Komisie (ES) č. 1974/2006. Túto argumentáciu zopakoval žalovaný aj
vo vyjadrení k žalobe.
Čo sa týka právnych predpisov uvedených vo výrokovej časti rozhodnutia
prvostupňového správneho orgánu, odvolací súd uvádza nasledovné: Nariadenie Rady (ES)
č. 1257/1999 o podpore rozvoja vidieka z Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho
a záručného fondu (EPUZF) a ktorým sa menia a rušia niektoré nariadenia bolo zrušené
nariadením Rady (ES) č. 1698/2005 o podpore rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho
poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) v jeho článku 93 ods. 1, a to – pokiaľ
ide o použité ustanovenie – s účinnosťou od 1. januára 2010. Nariadenie vlády SR
č. 213/2007 Z. z. o podmienkach poskytovania podpory v znevýhodnených oblastiach
nadobudlo účinnosť 1. mája 2007 s výnimkou § 5 ods. 1, ktorý nadobudol účinnosť 1. mája
2008 (§ 8) a bolo v celosti zrušené v zmysle § 63 prvého bodu nariadenia vlády SR
č. 499/2008 Z. z. o podmienkach poskytovania podpory podľa programu rozvoja vidieka
s účinnosťou od 5. decembra 2008 (§ 64 Nariadenia vlády SR č. 499/2008 Z. z.). Nariadenie
Komisie (ES) č. 796/2004, ktoré ustanovuje podrobné pravidlá na uplatňovanie krížového
plnenia, modulácie a integrovaného správneho a kontrolného systému uvedeného v nariadení
Rady (ES) č. 1782/2003, ktorým sa ustanovujú spoločné pravidlá pre režimy priamej podpory
v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa zavádzajú niektoré režimy podpory pre poľnohospodárov, bolo zrušené článkom 86 ods. 1 nariadenia Komisie (ES) č. 1122/2009
s účinnosťou od 1. januára 2010.
Vo vzťahu k ostatným právnym predpisom použitým správnymi orgánmi v ich
rozhodnutiach odvolací súd uvádza: Nariadenie vlády SR č. 499/2008 nadobudlo účinnosť
5. decembra 2008 (§ 64). Nariadenie Komisie (ES) č. 817/2004, ktorým sa ustanovujú
podrobné pravidlá na uplatňovanie nariadenia Rady (ES) 1257/1999 o podpore rozvoja
vidieka z Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF),
bolo zrušené podľa článku 64 nariadenia Komisie (ES) č. 1974/2006 od 1. januára 2007,
keď sa zároveň začalo uplatňovať nariadenie Komisie (ES) č. 1974/2006 (čl. 65 nariadenia
Komisie (ES) č. 1974/2006).
V súvislosti s časovou pôsobnosťou právnych noriem aplikovaných správnymi
orgánmi odvolací súd považuje za nutné zohľadniť tiež obsah hmotného
administratívnoprávneho vzťahu, ktorého účastníkmi boli žalobca a správne orgány a ktorého
predmetom bol poskytnutý vyrovnávací príspevok na znevýhodnené oblasti, resp. jeho časti
na roky 2006, 2007 a 2008.
Z obsahu administratívneho spisu vyplýva, že žalobcovi boli prvostupňovým
správnym orgánom na základe troch každoročných jednotných žiadostí podávaných na predtlačenom formulári počnúc prvou žiadosťou podanou 4.5.2006 poskytnuté platby
vyrovnávacieho príspevku na znevýhodnené oblasti na roky 2006, 2007, 2008.
Pôdohospodárska platobná agentúra na základe týchto žiadostí vydala rozhodnutia: I.
č. 500/1656/9169/2006 dňa 27.11.2006, ktorým bol poskytnutý vyrovnávací príspevok
v sume 58 839,07 Sk; II. č. 500/1681/7765/2007 dňa 28.11.2007, ktorým bol poskytnutý
vyrovnávací príspevok v sume 41 336,38 Sk; III. č. 500/1666/28/2008 dňa 30.11.2008,
ktorým bol poskytnutý vyrovnávací príspevok v sume 41 336,38 Sk.
Podľa článku 1 ods. 1 nariadenia Rady (ES) č. 1257/1999 zo 17. mája 1999 o podpore
rozvoja vidieka z Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu
(EPUZF) a ktorým sa menia a rušia niektoré nariadenia (účinnom do 31.12.2006) toto
nariadenie stanovuje rámec podpory spoločenstva pre udržateľný rozvoj vidieka.
Podľa článku 14 ods. 1 nariadenia Rady (ES) č. 1257/1999 (účinnom do 31.12.2009)
poľnohospodárom v menej priaznivých oblastiach možno poskytnúť podporu vo forme
vyrovnávacích príspevkov.
Podľa článku 14 ods. 2 nariadenia Rady (ES) č. 1257/1999 (účinnom do 31.12.2009)
vyrovnávacie príspevky sa poskytujú za hektár plochy obrábanej poľnohospodármi, ktorí:
- obrábajú minimálne stanovenú plochu pôdy,
- sa zaviažu vykonávať svoje poľnohospodárske činnosti v menej priaznivej oblasti aspoň päť
rokov od prvej platby vyrovnávacieho príspevku a... (nasledujú ďalšie podmienky –
poznámka odvolacieho súdu)
Citované ustanovenia nariadenia Rady (ES) č. 1257/1999 odôvodňujú záver,
že vyrovnávací príspevok na znevýhodnené oblasti, ktorý bol poskytnutý žalobcovi správnym
orgánom prvého stupňa, je svojou povahou dotáciou pre poľnohospodárov. Orgánom,
ktorý mal v Slovenskej republike právomoc rozhodovať o žiadostiach o vyrovnávacie
príspevky, bola Pôdohospodárska platobná agentúra, a to na základe zákona č. 473/2003 Z. z. v rozhodnom čase do 31.12.2006, zákona č. 274/2006 Z. z. v čase od 1.1.2007 do 31.12.2007
a zákona č. 543/2007 Z. z. od 1.1.2008.
Dotácie predstavujú platby z verejných zdrojov, ktoré v súlade s právnymi predpismi
poskytuje orgán verejnej správy fyzickým alebo právnickým osobám za splnenia určených
podmienok na základe uzavretej zmluvy medzi poskytovateľom a prijímateľom, alebo
na základe rozhodnutia vydaného na žiadosť prijímateľa o dotáciu. Právny vzťah, ktorého
predmetom je poskytnutie dotácie, je vzťahom verejnoprávnym (porovnaj rozsudok
Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 1 Sž-o-NS 57/2006, z 31.1.2008)
a poskytovateľ dotácie v ňom vystupuje vo vrchnostenskej pozícii. Podstatou dotácie je,
že príjemca prijíma isté dobrodenie z verejných zdrojov, ktorého protiváhou nie je – ako je to
spravidla vo vzťahoch súkromnoprávnych – jeho protiplnenie v prospech poskytovateľa
dotácie, ale práve akceptovanie podmienok, za ktorých je dotácia prijímaná. Možno uviesť,
že podmienky poskytovania a čerpania dotácie v zásade nemusia byť nutne ustanovené iba
právnym predpisom, ale môžu byť upravené aj individuálne v zmluve uzavretej
s prijímateľom dotácie, resp. v žiadosti, ktorej podaním a následným schválením zo strany
poskytovateľa sa právny vzťah poskytovania dotácie zakladá.
Administratívnoprávny vzťah poskytovania platieb vyrovnávacieho príspevku
na znevýhodnené oblasti medzi prvostupňovým správnym orgánom a žalobcom bol
iniciovaný zo strany žalobcu podaním „Žiadosti o vyrovnávací príspevok na znevýhodnené
oblasti a oblasti s environmentálnymi obmedzeniami na rok 2006“ dňa 4.5.2006,
ktorá žiadosť bola súčasťou jednotnej žiadosti spolu so žiadosťou o priame platby na plochu.
V zmysle čl. 12 ods. 1 nariadenia Komisie (ES) č. 796/2004 (nariadenie bolo uvádzané tiež
v odôvodnení rozhodnutia prvostupňového správneho orgánu o schválení poskytnutia
podpory), jednotná žiadosť musí obsahovať všetky informácie potrebné na stanovenie
oprávnenosti podpory, najmä (nasleduje exemplifikatívny výpočet údajov). Anglické znenie
uvádzacej vety čl. 12 ods. 1 nariadenia Komisie (ES) č. 796/2004 je nasledovné: „The single
application shall contain all information necessary to establish eligibility for the aid, in
particular...“ Odvolací súd dopĺňa, že preklad slovného spojenia „eligibility for the aid“ ako
„oprávnenosť podpory“ nepovažuje za presne vystihujúci zmysel týchto slov – ich význam
treba chápať skôr ako „podmienky podpory“. Z uvedeného vyplýva, že samotné nariadenie
Komisie (ES) č. 796/2004 predpokladalo, že podmienky, za ktorých sa podpora poskytuje,
budú špecifikované v jednotnej žiadosti, formulárovo vyhotovovanej príslušným orgánom
štátu.
V odôvodnení napadnutého rozhodnutia žalovaného, ako aj v odôvodnení rozhodnutia
správneho orgánu prvého stupňa sa poukazuje na ustanovenie čl. 73 ods. 1 nariadenia
Komisie (ES) č. 796/2004.
Podľa článku 73 ods. 1 nariadenia Komisie (ES) č. 796/2004 ak dôjde k vyplateniu
nenáležitej platby („undue payment“), poľnohospodár splatí predmetnú čiastku plus úroky
vyčíslené podľa odseku 3.
Podľa článku 73 ods. 3 nariadenia Komisie (ES) č. 796/2004 úroky sa vypočítajú
za obdobie, ktoré uplynie medzi oznámením poľnohospodárovi, že má čiastku vrátiť,
a splatením alebo odpočtom.
Z týchto ustanovení správne orgány vyvodzovali povinnosť žalobcu vrátiť
pri nedodržaní podmienok poskytnutia vyrovnávacieho príspevku na znevýhodnené oblasti
poukázané platby spolu s úrokom vo výške penále za porušenie finančnej disciplíny.
Proti takejto subsumpcii pod právnu normu žalobca neargumentoval; odvolací súd len dopĺňa
(so zreteľom na už uvedenú skutočnosť, že záväzné podmienky poskytnutia a čerpania dotácie môžu byť nad všeobecný rámec právneho predpisu špecifikované v individuálnej zmluve
alebo formulárovej žiadosti podliehajúcej schváleniu), že povinnosť vrátiť pridelenú podporu
pri nedodržaní podmienok podpory bola osobitne upravená aj v žiadosti o priame platby
na plochu na rok 2006 (bod j) in fine na strane B-2/3 jednotnej žiadosti), ktorá podmienka sa
vzťahovala aj na vyrovnávací príspevok na znevýhodnené oblasti v zmysle bodu e) na strane
B-2A/3 žiadosti o vyrovnávací príspevok na znevýhodnené oblasti a oblasti
s environmentálnymi obmedzeniami na rok 2006.
Pred poskytnutím dotácie je žiadateľ povinný akceptovať všetky podmienky, ktoré sú
s dotáciou a jej využívaním spojené (pričom tieto podmienky musia byť formulované presne,
výstižne a jasne). Príjemca si má byť vedomý rizika, že pri nedodržaní týchto podmienok
bude musieť platby vrátiť späť poskytovateľovi. Avšak po poskytnutí dotácie, ak sa tak udialo
v súlade s právnymi predpismi, vzniká príjemcovi právo na zachovanie nadobudnutých práv
spojené s jeho legitímnymi očakávaniami. K uvedenej problematike možno poukázať
na všeobecné závery o dotačnej politike zaujaté Najvyšším správnym súdom Českej republiky
napríklad v rozhodnutiach sp. zn. 2 Afs 58/2005, 1 Afs 24/2011.
To znamená, že pravidlá poskytovania a realizácie dotácie po jej poskytnutí zásadne nemožno jednostranne meniť, a už vôbec nie v neprospech prijímateľa. Nie je prípustné,
aby bola dodatočne zo strany štátu zavedená nová (iná) podmienka, ktorej nesplnenie
prijímateľom dotácie poskytnutej podľa starších pravidiel by bolo vyhodnotené ako
nedodržanie podmienok podpory príjemcom spojené s povinnosťou vrátiť už poukázanú
platbu. Práva (majetkové hodnoty), ktoré osoba v súlade s právom nadobudla, nemôžu byť
neskoršou právnou normou odňaté či neuznané. Od príjemcu dotácie preto možno požadovať,
aby plnil len tie podmienky, ktoré platili pre dotáciu v čase jej poskytnutia podľa právneho
predpisu vtedy účinného alebo boli súčasťou zmluvy, schválenej žiadosti či rozhodnutia,
prípadne iného aktu, s ktorým bol príjemca pri poskytnutí dotácie oboznámený (porovnaj R
19/1997). Výnimkou by bolo, keby príjemca individuálne pristúpil na neskoršie prísnejšie
podmienky.
Ak správne orgány postihovali žalobcu za nedodržanie podmienky poskytnutia
vyrovnávacieho príspevku na znevýhodnené oblasti, ktorou bol záväzok vykonávať
poľnohospodársku činnosť po dobu aspoň 5 rokov od prvej platby vyrovnávacieho príspevku,
mali posúdiť, či táto podmienka bola platná a či sa s jej nedodržaním mali spájať také účinky,
aké vyvodil správny orgán, v čase poskytnutia príspevku (v čase vydania rozhodnutia Pôdohospodárskej platobnej agentúry č. 500/1686/9169/2006 z 26.10.2006, ktorým bolo
poskytnutie podpory žalovanému schválené; žalobca síce podal žiadosť už 4.5.2006, avšak až
do vydania schvaľujúceho rozhodnutia ju zásadne mohol vziať späť). Vyvodenie
zodpovednosti za nedodržanie podmienky poskytnutia príspevku principiálne prichádza
do úvahy len podľa pravidiel, ktoré sa na príjemcu príspevku vzťahovali v čase jeho
poskytnutia. Neskoršie právne úpravy účinné počnúc okamihom, v ktorom malo dôjsť
k porušeniu, sa použijú len vtedy, ak postihovanie podľa nich by bolo pre porušiteľa
miernejšie. Ak to tak nie je (napríklad preto, že leges priores a leges posteriores sú obsahovo
totožné), treba použiť právnu úpravu účinnú v čase poskytnutia príspevku.
Pre úplnosť odvolací súd uvádza, že nakoľko v čase poskytnutia dotácie podmienku,
ktorú mal žalobca porušiť, okrem podpísanej žiadosti (bod b) na strane B-2A/3) zakotvoval
v totožnom znení výslovne aj právny predpis (článok 14 bod 2 prvá odrážka nariadenia Rady
(ES) č. 1257/1999), podľa odvolacieho súdu výkladom v prospech porušiteľa treba dospieť
k záveru, že uvedenú podmienku možno považovať za pravidlo, ktorého porušenie sa
postihuje, len vtedy, ak ju ustanovovali (okrem žiadosti) aj všetky právne predpisy účinné
počnúc od času jej tvrdeného porušenia až do vydania rozhodnutia o delikte a sankcii zaň.
Inými slovami, ak by neskoršia právna norma zmiernila obsah danej podmienky a sankcionovateľnosti jej porušenia, správny orgán by sa nemohol odvolávať na jej zakotvenie
v žiadosti.
Pretože – ako už odvolací súd vyššie zdôvodnil – rozhodovanie správnych orgánov
v prejednávanej veci predstavuje správne trestanie žalobcu, nemôžu správne orgány v konaní
len aplikovať príslušné právne predpisy (inak štandardným) neretroaktívnym spôsobom,
čo napokon beztak nerobili. So zreteľom na základnú zásadu trestania ustanovenú v článku 50
ods. 6 Ústavy Slovenskej republiky a rozvedenú v § 2 ods. 1 Trestného zákona bolo ich
povinnosťou vysporiadať sa so všetkými relevantnými právnymi úpravami účinnými v čase
od nastania deliktu (porušenia povinnosti) do vydania rozhodnutia. Niekoľko relevantných
ustanovení právnych predpisov bolo pritom zrušených k 31. 12. 2009, čiže práve v období
medzi okamihom, do ktorého správne orgány pravdepodobne lokalizovali delikt žalobcu
(v priebehu roku 2008), a vydaním rozhodnutia prvostupňového správneho orgánu dňa
23.4.2010. Obsah všetkých relevantných právnych úprav mali správne orgány zvážiť nielen
pokiaľ ide o podmienku podpory, ktorej porušenie kládli žalobcovi za vinu, ale tiež pokiaľ ide
o všetky ďalšie otázky sankcionovateľnosti (predovšetkým liberačné dôvody).
Naznačeným spôsobom však správne orgány vôbec nepostupovali. Odvolací súd
považuje za vhodné poukázať na rozsudok Najvyššieho správneho súdu Českej republiky,
sp. zn. 6 A 126/2002, z 27.10.2004, podľa ktorého rozhodnutie správneho orgánu, ktoré trestá
podľa starého práva delikt v čase platnosti a účinnosti práva nového, sa nemôže obísť
bez toho, aby dôsledne porovnalo nové a staré skutkové podstaty deliktov, doložilo, že aj
podľa nového práva ide vo všetkých prípadoch o konanie trestné a že postih podľa nového
práva nie je pre delikventa výhodnejší. Rozhodnutie, ktoré sa s touto otázkou vôbec
nevysporiada, je nepreskúmateľné, pretože dôvody, ktoré viedli k uloženiu konkrétnej
sankcie, z neho nemožno rozpoznať.
Rozhodnutia správnych orgánov sú pre vadu spočívajúcu v absencii posúdenia
trestnosti podľa neskorších právnych úprav nepreskúmateľné pre nedostatok dôvodov. Táto
vada v sebe zároveň implicitne zahŕňa možnosť, že správne orgány rozhodli na základe
ustanovení neúčinného právneho predpisu; práve tým, že odôvodnenia ich rozhodnutí v tomto
smere absentujú, odvolací súd (ktorý v zásade, ako ani súd prvého stupňa, nemá suplovať
správne konanie) sa riešením tejto otázky vo všetkých konkrétnostiach nezaoberal, lebo to
považoval za predčasné. Na záveroch odvolacieho súdu nič nemenia ani ustanovenia neskorších nariadení,
podľa ktorých sa starším (zrušovaným) nariadením spravujú žiadosti, ktoré sa týkajú
hospodárskych rokov spred účinnosti nového nariadenia (pozri napríklad čl. 86 ods. 1 veta
druhá nariadenia Rady (ES) č. 1122/2009). Takéto formulácie len potvrdzujú pre príslušnú
oblasť právnych vzťahov všeobecne platnú zásadu zákazu retroaktivity, z ktorej však
retroaktivita v prospech páchateľa predstavuje osobitnú výnimku. Tiež v tejto spojitosti nie je
rozhodné ustanovenie § 61 ods. 1 Nariadenia vlády SR č. 499/2008 Z. z., podľa ktorého
žiadosti podané podľa doterajších predpisov do 5. decembra 2008 sa považujú za žiadosti
podľa tohto nariadenia vlády. Na citované ustanovenie odkázal žalovaný v napadnutom
rozhodnutí v bode 4 na strane 6, snažiac sa tým snáď vysvetliť aplikáciu ustanovení
Nariadenia vlády SR č. 499/2008 Z. z. na prejednávanú vec. Ustanovenie § 61 ods. 1
Nariadenia vlády SR č. 499/2008 Z. z. je však iba intertemporálnym ustanovením a má obsah
v procesnej rovine: žiadosti podané podľa staršej úpravy sa budú vybavovať podľa úpravy
novej. Zmyslom intertemporálneho ustanovenia totiž nie je a ani nemôže byť úprava
hmotnoprávnych otázok.
V súvislosti s uvedeným treba správnym orgánom vytknúť, že nielenže nezvažovali
trestnosť podľa zásad trestného práva, dokonca bez primeraného zdôvodnenia retroaktívne postihovali žalobcu, t. j. nielen podľa práva účinného v čase poskytnutia dotácie, ale aj podľa
práva neskoršieho. Retroaktivita v neprospech páchateľa je absolútne vylúčená. Vo výroku
rozhodnutia prvostupňového správneho orgánu sa uvádza, že žalobca porušil § 4 ods. 1 písm.
c) Nariadenia vlády SR č. 213/2007 Z. z., účinného od 1. mája 2007. Správne orgány oboch
stupňov v odôvodneniach svojich rozhodnutí kládli žalobcovi za vinu súčasne porušenie § 59
ods. 2 písm. e) Nariadenia vlády SR č. 499/2008 Z. z., ktorým bolo Nariadenie vlády SR
č. 213/2007 Z. z. s účinnosťou od 5. decembra 2008 zrušené. Z povahy veci je vylúčené,
aby jeden delikt osoby predstavoval porušenie derogačného i derogovaného právneho
predpisu (lex posterior i lex prior) a aby sa porušenie oboch predpisov kládlo osobe za vinu.
V prejednávanej veci navyše nejde o konanie žalobcu, ktoré by malo pokračovací charakter,
čo by snáď mohlo pôsobiť na správne orgány mätúco, ale ide o objektívny stav, ktorý nastal
v určitom okamihu: prestanie vykonávania poľnohospodárskej činnosti. Kvalifikovaním
skutku ako trestného súčasne podľa práva skoršieho i práva neskoršieho (pričom aj skoršie
právo nadobudlo účinnosť až po vydaní rozhodnutia o poskytnutí príspevku) správne orgány
urobili svoje rozhodnutia nepreskúmateľnými pre nezrozumiteľnosť, pretože takéto právne
posúdenie je vnútorne protirečivé.
Nepreskúmateľnosť rozhodnutí správnych orgánov pre nezrozumiteľnosť spočíva aj v tom, že skutok, ktorým malo dôjsť k správnemu deliktu, správne orgány nešpecifikovali
vo výroku rozhodnutia tak, aby nebol zameniteľný s iným skutkom. Dokonca ani
z odôvodnení ich rozhodnutí nie je celkom jasné, kedy presne mal protiprávny stav nastať
(v bode 2 na strane 6 rozhodnutia žalovaného sa uvádza, že „došlo k vyššej moci v roku
2008“). Judikatúra v správnom súdnictve vyžaduje špecifikáciu skutku priamo vo výroku
rozhodnutia formou skutkovej vety (rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn.
2 Sžo 238/2009, z 19.5.2010), (publikovaný aj v Zbierke stanovísk súdov Najvyššieho súdu
a rozhodnutí súdov pod č. 101/2011). Ustálenie okamihu porušenia právnej povinnosti je
pritom nevyhnutné pre určenie relevantných právnych úprav.
Hoci žalobca voči výroku o uložení sankčného penále osobitne nenamietal (možno aj
pre jeho úplnú nezrozumiteľnosť), odvolací súd považuje za potrebné uviesť, že tento výrok –
závislý od hlavného výroku o uložení odvodu – svojím znením nespĺňa ani minimálne
požiadavky kladené na výrok podľa § 47 ods. 2 Správneho poriadku vôbec. Výrok
rozhodnutia správneho orgánu, pretože je jedinou časťou rozhodnutia, ktorá sa stáva
záväznou, musí byť formulovaný jasne, určite a dostatočne konkrétne, o to väčšmi, ak sa ním ukladá účastníkovi určitá povinnosť. Prvostupňový správny orgán uložil žalobcovi zaplatiť
penále bez toho, aby vo výroku špecifikoval, že jeho sadzba 0,1 % je sadzba denná (nie
napríklad ročná či paušálna), a bez toho, aby presne určil začiatok plynutia penále, t. j. deň
(dátum) oznámenia poľnohospodárovi, že má čiastku vrátiť. V žiadnom prípade nemožno
akceptovať, že forma sadzby či deň začiatku plynutia penále vyplývajú len z odôvodnenia;
o taký prípad napokon pri napadnutých rozhodnutiach ani nejde.
Odvolací súd, zistiac, že napadnuté rozhodnutia žalovaného a prvostupňového
správneho orgánu sú zaťažené vadami, na ktoré krajský súd bol povinný prihliadnuť
i nad rámec žaloby (§ 250j ods. 3 O.s.p. v znení účinnom v čase vyhlásenia rozsudku
krajského súdu – nepreskúmateľnosť pre nezrozumiteľnosť a pre nedostatok dôvodov),
posúdil prejavy dispozičnej zásady pri medziach preskúmavania rozhodnutí správnych
orgánov súdom (§ 249 ods. 1 a 2, § 250j ods. 1 a 2 O.s.p.), posúdil tiež svoju viazanosť
dôvodmi odvolania v zmysle § 212 ods. 1 v spojení s § 246c ods. 1 O.s.p. a zohľadniac
zmysel a účel zákona, ustanovení o správnom súdnictve, vyvodil, že požiadavka viazanosti
odvolacími dôvodmi musí ustúpiť povinnosti zohľadniť nezákonnosť rozhodovania správnych
orgánov podľa § 250j ods. 3 O.s.p. ex officio aj v odvolacej fáze konania o správnej žalobe.
Zákonodarca vymedzil také kvalifikované prípady nezákonnosti v rozhodovacej
činnosti verejnej správy, ktoré nesmú zostať v konaní o správnej žalobe nepovšimnuté. Zákon
garantuje osobe, ktorá podaním formálne riadnej žaloby vyjadrila svoju nespokojnosť
s rozhodnutím správneho orgánu, že pred istými druhmi vád správneho rozhodovania jej bude
pred súdom poskytnutá ochrana aj bez ich osobitného namietania. Základným účelom
správneho súdnictva je práve ochrana zákonnosti v činnosti orgánov verejnej správy (§ 244
ods. 1 O.s.p.). Odvolací súd zmysel a účel zákona pri výklade procesných ustanovení
o odvolacom konaní považoval za potrebné zohľadniť. Ústavný súd Slovenskej republiky
uviedol, že viazanosť štátnych orgánov zákonom v zmysle čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej
republiky neznamená výlučnú a bezpodmienečnú nevyhnutnosť doslovného gramatického
výkladu aplikovaných zákonných ustanovení. Ustanovenie čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej
republiky nepredstavuje iba viazanosť štátnych orgánov textom, ale aj zmyslom a účelom
zákona (III. ÚS 341/07).
Pritom treba uviesť, že žalovaný existenciu vád zodpovedajúcich ustanoveniu § 250j
ods. 3 O.s.p. označil či aspoň naznačil v správnom konaní, v odvolaní proti rozhodnutiu
prvostupňového správneho orgánu a čiastočne už aj v žalobe. Z obsahu administratívneho
spisu vyplýva, že žalobca v odvolací proti rozhodnutiu prvostupňového správneho orgánu namietol, že Nariadenie vlády SR č. 213/2007 Z. z. „vstúpilo v platnosť a účinnosť
od 1.5.2007“ a žalobca „prijal záväzok 4.5.2006“, z čoho podľa žalobcu vyplývalo,
že „nemohol porušiť ustanovenie právneho predpisu, ktorý ešte nebol vydaný“; obdobné
namietal žalobca aj vo vzťahu k Nariadeniu vlády SR č. 499/2008 Z. z. a sumarizoval,
že nemohol porušiť právne predpisy, ktoré boli vydané až po prijatí záväzku. Obdobne
žalobca argumentoval aj v liste žalovanému z 9.6.2010, v ktorom výslovne uviedol,
že „retroaktivita právnych predpisov nie je možná“. V žalobe žalobca vytkol žalovanému,
že sa nezaoberal „otázkami, ako je dátum prijatia záväzku, obsah prijatého záväzku, obsah
právneho predpisu uverejneného v zbierke zákonov v čase prijatia záväzku“. Dôvodná bola aj
žalobná námietka, podľa ktorej sa žalovaný nezaoberal otázkou, kedy žalobca ukončil
poľnohospodársku činnosť a odkedy prestal byť dlhodobo spôsobilý vykonávať
poľnohospodársku činnosť. So žalobcom sformulovanými výhradami sa však dostatočne
nevysporiadal žalovaný, ale ani (a najmä) krajský súd.
Pretože pre napadnutý rozsudok krajského súdu bol rozhodujúci stav v čase jeho
vyhlásenia (§ 154 ods. 1 O.s.p.), odvolací súd pri preskúmavaní tohto rozsudku vychádzal zo znenia § 250j ods. 3 O.s.p. účinného do 31.12.2011. Žalovaný a prvostupňový správny
orgán použili pri rozhodovaní ustanovenia právnych predpisov, ktoré neboli účinné
kontinuálne od poskytnutia príspevku do vydania rozhodnutia (vrátane takých ustanovení, ktoré v čase vydania rozhodnutí správnych orgánov boli už zrušené), a s otázkami ich časovej
pôsobnosti v súlade so zásadou ochrany nadobudnutých práv a zásadou retroaktivity
v prospech páchateľa sa správne orgány vôbec nevysporiadali. Tým skôr bol naplnený aj
dôvod zrušenia správneho rozhodnutia nad rámec žaloby daný tým, že rozhodnutie bolo
vydané na základe neúčinného právneho predpisu, ktorý dôvod je obsiahnutý v § 250j ods. 3
O.s.p. aj po 1. januári 2012.
Odvolací súd dodáva, že nie je správny ani záver krajského súdu, podľa ktorého bol
žalobca povinný oznámiť ukončenie poľnohospodárskej činnosti z dôvodu vyššej moci do 10
pracovných dní, čo mohol urobiť od 19.5.2008, keď mal rozhodnutie o priznaní invalidného
dôchodku, a následne by mohol ukončiť poľnohospodársku činnosť bez sankcie.
Rozhodnutím Sociálnej poisťovne z 19. 5. 2008, ktoré je založené v administratívnom spise,
bol žalobcovi priznaný invalidný dôchodok z dôvodu, že má pokles schopnosti vykonávať
zárobkovú činnosť o 65 % v porovnaní so zdravou fyzickou osobou. Priznanie invalidného
dôchodku, ale ani invaliditu poľnohospodára samu osebe nemožno stotožňovať s prestaním vykonávania poľnohospodárskej činnosti. Sociálna poisťovňa sa v rozhodnutí o priznaní
invalidného dôchodku nezaoberala otázkami, či a kedy žalobca prestal vykonávať
poľnohospodársku činnosť. Okrem toho, ako už odvolací súd uviedol, zjavne ani správne
orgány nevedeli presne ustáliť, kedy došlo k vyššej moci a ani ukončeniu poľnohospodárskej
činnosti, keďže žalovaný v preskúmavanom rozhodnutí uviedol, že „na základe doložených
listín došlo k vyššej moci v roku 2008“ (bod 2 na strane 6 napadnutého rozhodnutia). Takýto
skutkový stav však v žiadnom prípade nemožno považovať za dostatočne zistený. Uniklo tiež
pozornosti prvostupňového súdu, že žalobca podal podnet na výmaz z evidencie samostatne
hospodáriacich roľníkov na Obec Želovce – Obecný úrad dňa 30.12.2008, v ktorom oznámil
ukončenie činnosti v poľnohospodárstve, čo Obecný úrad v Želovciach vzal na vedomie
31.12.2008 a týmto dňom zrušil vydané osvedčenie.
K odvolacím dôvodom žalobcu najvyšší súd poukazuje, že je potrebné rozlišovať
medzi povinnosťou tvoriacou podmienku poskytnutia vyrovnávacieho príspevku
na znevýhodnené oblasti, za ktorej nedodržanie správne orgány žalobcu postihovali,
a liberačnými dôvodmi, zbavujúcimi žalobcu zodpovednosti za porušenie jeho povinnosti.
Skutková podstata deliktu spočívajúca v tom, že príjemca dotácie poruší niektorú z podmienok jej poskytnutia, v zásade nevyžaduje a ani in concreto neustanovuje konštrukciu
na subjektívnom princípe, t. j. potrebu preukázania zavinenia porušiteľa. Ide preto o zodpovednosť objektívnu; tvrdosť právneho predpisu je však zmiernená zakotvením
liberačných dôvodov, ktoré keď nastanú, porušiteľ sa zodpovednosti za porušenie povinnosti
zbaví. Keby nebolo možnosti liberácie, sám objektívny fakt, že určitá podmienka poskytnutia
dotácie (v žalobcovej veci vykonávanie poľnohospodárskej činnosti počas aspoň 5 rokov
od prvej platby vyrovnávacieho príspevku) bola porušená, by stačil na vyvodenie
zodpovednosti. Keďže liberačné dôvody sú pri posudzovaní trestnosti delikventa v jeho
prospech, treba použiť aj prípadné liberačné dôvody zakotvené v neskorších právnych
úpravách do vydania rozhodnutia. Delikt žalobcu nemôže byť videný v tom, že nenahlásil
v stanovenej lehote prípad vyššej moci – to samo osebe predstavuje len absenciu liberačného
dôvodu. Napokon ani z výroku rozhodnutia prvostupňového správneho orgánu s uvedením
ustanovení, ktorých porušenie sa žalobcovi pripisovalo, nevyplýva, že by prvostupňový
správny orgán ponímal neoznámenie prípadu vyššej moci v určenej lehote ako porušenie
primárnej povinnosti, za ktoré žalobcu trestá.
V ďalšom konaní po vrátení veci bude správny orgán prvého stupňa postupovať
v súlade s charakterom konania ako správneho trestania, posúdi účinnosť relevantných
právnych úprav podľa zásady ochrany nadobudnutých práv a zásady retroaktivity v prospech
páchateľa, svoje rozhodnutie oprie o spoľahlivo zistený skutkový stav veci, výrok bude
formulovať tak, aby bol zrozumiteľný, presný a určitý, a rozhodnutie napokon riadne
odôvodní. Právnym názorom Najvyššieho súdu vysloveným v tomto rozsudku sú správne
orgány viazané (§ 250ja ods. 4 O.s.p.).
O trovách konania pred súdom prvého stupňa a o trovách odvolacieho konania
rozhodol Najvyšší súd podľa § 250k ods. 1 v spojení s § 246c ods. 1, § 224 ods. 1 a 2 a § 142
ods. 1 O.s.p. tak, že priznal žalobcovi náhradu účelne vynaložených trov konania,
keďže žalobca mal vo veci plný úspech a rozhodnutia správnych orgánov boli zrušené
z dôvodov podľa § 250j ods. 3.
Toto rozhodnutie prijal senát Najvyššieho súdu Slovenskej republiky jednomyseľne.
P o u č e n i e : Proti tomuto rozsudku opravný prostriedok n i e j e prípustný.
V Bratislave 18. apríla 2012
JUDr. Ida H a n z e l o v á, v.r.
predsedníčka senátu
Za správnosť vyhotovenia:
Andrea Jánošíková