Najvyšší súd

4Sžo/5/2012

Slovenskej republiky

znak

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Idy Hanzelovej a členov senátu JUDr. Jany Zemkovej, PhD. a JUDr. Petra Melichera v právnej

veci žalobcu: Ing. Š., bytom C., zastúpený: Mgr. D., advokát, so sídlom D., proti žalovanému:

Ministerstvo pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky, so sídlom

Dobrovičova 12, Bratislava, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. 1930/2010-

630 zo 17. júna 2010, na odvolanie žalobcu proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave, č. k.

3 S 262/2010-61, z 27. septembra 2011 takto

r o z h o d o l :

Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Bratislave,

č. k. 3S/262/2010-61, zo dňa 27. septembra 2011   z m e ň u j e   tak, že rozhodnutie

žalovaného č. 1930/2010-630 zo 17. júna 2010 a rozhodnutie Pôdohospodárskej platobnej

agentúry č. 1000/2,3 R/2010 z 24. apríla 2010 sa   z r u š u j ú   a vec sa   v r a c i a

Pôdohospodárskej platobnej agentúre na ďalšie konanie.

Žalovaný j e   p o v i n n ý nahradiť žalobcovi trovy konania vo výške 255,93 Eur

do troch dní od právoplatnosti rozsudku k rukám jeho právneho zástupcu.

O d ô v o d n e n i e

Napadnutým rozsudkom, sp. zn. 3 S 262/2010, z 27. septembra 2011 Krajský súd

v Bratislave (ďalej len „krajský súd“) ako súd prvého stupňa zamietol žalobu, ktorou sa

žalobca domáhal, aby súd zrušil rozhodnutie žalovaného č. 1930/2010-630 zo dňa 17. júna

2010, ktorým žalovaný zamietol odvolanie žalobcu a potvrdil rozhodnutie Pôdohospodárskej

platobnej agentúry (ďalej aj len „prvostupňový správny orgán“ alebo „správny orgán prvého

stupňa“) č. 1000/2,3 R/2010 zo dňa 23. apríla 2010, ktorým bola žalobcovi uložená povinnosť

vrátiť vyrovnávajúci príspevok na znevýhodnené oblasti v celkovej sume 4 697,34 Eur

v dôsledku porušenia finančnej disciplíny v zmysle § 31 ods. 1 písm. n) zákona č. 523/2004

Z. z. o rozpočtových pravidlách verejnej správy v znení neskorších predpisov, ustanovenia § 4

ods. 1 písm. c) Nariadenia vlády SR č. 213/2007 Z. z. o podmienkach poskytovania podpory

v znevýhodnených oblastiach, ako aj porušenia článku 14 ods. 2 nariadenia Rady (ES)

č. 1257/1999 o podpore rozvoja vidieka z Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho

a záručného fondu (EPUZF) a ktorým sa menia a rušia niektoré nariadenia.

V odôvodnení krajský súd uviedol, že z obsahu administratívneho spisu nevyplynulo,

že by vo veci konajúce a rozhodujúce správne orgány nevykonali právne relevantné dôkazy v záujme náležitého ozrejmenia skutkového stavu a veci a že by sa v ich postupe

pri prejednávaní správneho deliktu vyskytla vada majúca za následok nezákonnosť ich

rozhodnutia. Žalovaný sa vo svojom rozhodnutí vysporiadal so všetkými námietkami žalobcu,

ktoré uviedol vo svojom odvolaní. Krajský súd sa stotožnil s právnym záverom žalovaného,

že žalobca mal do 10 dní písomne oznámiť príslušnému regionálnemu pracovisku platobnej

agentúry porušenie predpokladov pre poberanie podpory spôsobené vyššou mocou tak,

ako mu to vyplýva zo žiadosti o priame platby na plochu na rok 2006. Žalobca doložil

12.11.2009 lekársku správu a rozhodnutie Sociálnej poisťovne zo dňa 19.5.2008 o priznaní

invalidného dôchodku a zároveň oznámenie o ukončení poľnohospodárskej činnosti. Vyššiu

moc bol pritom povinný oznámiť do 10 pracovných dní odo dňa, keď tak bol schopný urobiť.

Urobiť tak mohol od 19. 5. 2008, keď mal rozhodnutie o priznaní invalidného dôchodku,

následne by mohol ukončiť poľnohospodársku činnosť bez sankcie. Žalobca prestal

vykonávať poľnohospodársku činnosť v znevýhodnených oblastiach, ku ktorej sa zaviazal

na minimálne 5 rokov. Táto povinnosť vyplýva z podmienok pre poskytnutie podpory v § 4

ods. 1 písm. c) Nariadenia vlády SR č. 213/2007 Z. z., § 57 ods. 1 písm. e) Nariadenia vlády SR č. 499/2008 Z. z., ako aj zo záväzku, ktorý žiadateľ prijal vyhlásením v jednotnej žiadosti.

Žalobca vyššiu moc neoznámil včas a nie je preto možný postup podľa § 59 ods. 2 Nariadenia

vlády SR č. 499/2008 Z. z., ale uplatní sa sankcia podľa § 59 ods. 1, teda povinnosť vrátiť

poskytnutý príspevok. Táto povinnosť bola uvedená v každej podanej jednotnej žiadosti,

ktorú tri roky po sebe podpísal a na základe ktorých spolu s plnením ďalšieho radu

podmienok dostával žalobca peniaze. Podľa krajského súdu žalovaný sa námietkami žalobcu

zaoberal vo svojom rozhodnutí, podrobne poukázal na nariadenie Komisie (ES) č. 796/2004,

nariadenie Komisie (ES) č. 1974/2006, nariadenie Rady (ES) č. 1257/1999. Uviedol,

že pôvodné nariadenie Komisie (ES) č. 1974/2006, kde je upravená vyššia moc a povinnosť

ju oznámiť príslušnému orgánu, bolo od 1.1.2007 nahradené nariadením Komisie (ES)

č. 1974/2006. Taktiež poukázal na to, že pôvodné podmienky uvedené v § 4 ods. 1 Nariadenia

vlády SR č. 213/2007 Z. z. prešli do Nariadenia vlády SR č. 499/2008 Z. z. a v zmysle § 61

ods. 1 Nariadenia vlády SR č. 499/2008 Z. z. sa žiadosti podané podľa doterajších predpisov

považujú za žiadosti podľa tohto nariadenia. Podľa krajského súdu napadnuté rozhodnutie

žalovaného, ako aj rozhodnutie správneho orgánu prvého stupňa boli vydané na základe

dostatočne zisteného skutkového stavu veci a v súlade s právnymi predpismi. Krajský súd sa

plne stotožnil s právnym záverom žalovaného, že žalobca porušil povinnosť 5 rokov

realizovať poľnohospodársku činnosť v znevýhodnených oblastiach. Vyššiu moc, ktorá ho

mohla zbaviť udelenia príslušnej sankcie vrátenia poskytnutých platieb, nenahlásil včas.

Pretože podľa krajského súdu napadnuté rozhodnutie a postup žalovaného bol z pohľadu

žalobných dôvodov v súlade so zákonom a nakoľko námietky žalobcu neodôvodňujú zrušenie

žalobou napadnutého rozhodnutia, krajský súd žalobu v celom rozsahu podľa § 250j ods. 1

O.s.p. zamietol. O trovách konania rozhodol podľa § 250k ods. 1 O.s.p. tak, že neúspešnému

žalobcovi právo na ich náhradu nepriznal.

Proti tomuto rozsudku podal odvolanie žalobca, žiadajúc, aby Najvyšší súd Slovenskej

republiky zmenil rozsudok krajského súdu tak, že rozhodnutie žalovaného v spojení

s rozhodnutím správneho orgánu prvého stupňa sa zrušuje, a žiadajúc tiež priznať náhradu

trov konania. Odvolanie žalobca odôvodnil tým, že rozhodnutie krajského súdu vychádza

z nesprávneho právneho posúdenia veci a súd prvého stupňa dospel na základe vykonaných

dôkazov k nesprávnym skutkovým zisteniam. Žalobca poukázal na článok 13 ods. 1 písm. a)

Ústavy Slovenskej republiky a uviedol, že zo žiadosti o priame platby na rok 2006, ktorú

podpísal 4.5.2006, nevyplýva, že by bol povinný po skončení roku, aj po 31.12.2006 nahlásiť

nejaké prípady, ktoré sa netýkali priamych platieb na plochu v roku 2006. Podľa informácii od regionálneho pracoviska platobnej agentúry žalobca vedel o tom, že ak dôjde k poškodeniu

porastu v roku 2006 živlom – vyššou mocou, je povinný to nahlásiť do 10 pracovných dní.

Zo žiadosti o priame platby na rok 2006 podľa žalobcu nevyplýva, že by bol povinný

nahlásiť, že od 1.1.2009 pre nepriaznivý zdravotný stav nemôže vykonávať činnosť súkromne

hospodáriaceho roľníka. Žalobca nemohol porušiť záväzok, ktorý nepodpísal a ktorý sa

nenachádzal v žiadosti o priamu platbu za rok 2006. Prípad uvedený v bode g) žiadosti

o vyrovnávací príspevok na znevýhodnené oblasti a oblasti s environmentálnymi

obmedzeniami na rok 2006 u žalobcu nenastal. Preto podľa žalobcu tvrdenie žalovaného,

že nesplnil záväzok, je účelové a má zakryť nedostatky pri vyhotovení žiadosti o vyrovnávací

príspevok na znevýhodnené oblasti a oblasti s environmentálnymi obmedzeniami na rok

2006, pretože do záväzkov žalovaný nezakomponoval všetky prípady, ktoré môžu nastať.

K odvolaniu žalobcu sa vyjadril žalovaný, ktorý navrhol, aby Najvyšší súd Slovenskej

republiky odvolanie žalobcu odmietol, alebo rozsudok krajského súdu ako vecne správny

potvrdil. Odvolacie tvrdenia žalobcu označil žalovaný za neopodstatnené a zavádzajúce.

Žalobca podľa žalovaného v opätovne predložených žiadostiach o platbu zrejme opomenul ustanovenia bodov j) a k) na strane B-2/3 o povinnosti vrátiť pridelenú podporu

pri nedodržaní podmienok podpory a povinnosti oznamovať do 10 dní príslušnému

regionálnemu pracovisku Pôdohospodárskej platobnej agentúry každé porušenie

predpokladov pre poberanie podpory spôsobené vyššou mocou. Podmienky ustanovujúce

a vysvetľujúce vyššiu moc sú upravené v platnej legislatíve, pričom žalovaný poukázal

na Nariadenie vlády SR č. 213/2007 Z. z., nariadenie Komisie (ES) č. 817/2004 nahradené

nariadením Komisie (ES) č. 1974/2006. Žalobca sa zaviazal vykonávať poľnohospodársku

činnosť v znevýhodnených oblastiach po dobu minimálne 5 rokov. Túto činnosť, ku ktorej sa

zaviazal, však prestal vykonávať. Vyššiu moc neoznámil v právnymi predpismi stanovenej

lehote a stanoveným spôsobom, preto nie je možné uplatniť § 59 ods. 2 Nariadenia vlády SR

č. 499/2008 Z. z., ale uplatní sa sankcia podľa § 59 ods. 1, ktorá je súčasne sankciou za

porušenie finančnej disciplíny podľa § 31 ods. 1 písm. n) zákona č. 523/2004 Z. z. vzhľadom

na skutočnosť, že porušenie finančnej disciplíny je porušenie pravidiel a podmienok,

za ktorých boli poskytnuté verejné prostriedky, a žalobca ako prijímateľ je povinný vrátiť

poskytnutý príspevok. Tvrdenie žalobcu, že nevedel a nebol informovaný o svojich

povinnostiach prijímateľa považuje žalovaný vzhľadom na vyššie uvedené právne predpisy,

ako aj poučenia v žiadostiach o platby za právne irelevantné. Za právne irelevantné označil žalovaný tiež tvrdenie žalobcu o tom, že nevedel a nepoznal svoje povinnosti, ako aj

poukazovanie na údajné nedostatky pri vyhotovovaní žiadostí.

Najvyšší súd Slovenskej republiky (ďalej aj len „odvolací súd“ alebo „Najvyšší súd“)

ako súd odvolací (§ 10 ods. 2 zákona č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok (ďalej len

„O.s.p.“)) preskúmal napadnutý rozsudok krajského súdu na základe odvolania, ktoré bolo

podané osobou na to oprávnenou (§ 201 O.s.p.) v zákonnej lehote (§ 204 ods. 1 O.s.p.),

ktoré spĺňa náležitosti vyžadované zákonom (§ 205 ods. 1 O.s.p.) a ktoré smeruje proti

rozhodnutiu, proti ktorému je takýto opravný prostriedok prípustný (§ 250ja ods. 1 v spojení

s § 246c ods. 1 druhá veta O.s.p.). Na prejednanie odvolania Najvyšší súd nenariadil

pojednávanie, pretože v tom nevidel rozpor s verejným záujmom, nepovažoval to za potrebné

a dokazovanie nevykonával (§ 250ja ods. 2 O.s.p.). Nezistil v konaní a rozsudku krajského

súdu niektorú z vád, ktorá by viedla k zrušeniu napadnutého rozsudku (§ 221 O.s.p.;

existenciu takejto vady žalobca v odvolaní ani netvrdil), zistil však, že napadnutý rozsudok

nie je vo výroku vecne správny (§ 219 O.s.p.), preto Najvyšší súd dospel k záveru,

že napadnutý rozsudok krajského súdu treba zmeniť a rozhodnutia správnych orgánov oboch

stupňov zrušiť (§ 250ja ods. 3 druhá veta v spojení s § 220 O.s.p.). O odvolaní preto rozhodol

rozsudkom (§ 223 v spojení s § 250j ods. 1 O.s.p.), ktorý verejne vyhlásil na mieste a v čase

oznámenom na úradnej tabuli Najvyššieho súdu a na jeho internetovej stránke www.nsud.sk

najmenej päť dní vopred (§ 156 ods. 3 O.s.p.).

Odvolací súd považoval za potrebné predovšetkým zodpovedať, či v prejednávanej

veci pred správnymi orgánmi išlo o výkon správneho trestania. Administratívnym (správnym)

trestaním sa rozumie postihovanie správnych deliktov fyzických osôb a právnických osôb

sankciami trestnej povahy na základe noriem správneho práva rozhodnutiami orgánov

verejnej správy. Význam nastolenej otázky spočíva v tom, že charakter správneho konania

implikuje istú množinu základných pravidiel, ktoré sa naň vzťahujú.

Samotný pojem delikt je mimoriadne široký a jeho význam možno chápať v rôznych

variantoch tejto šírky. Z najvšeobecnejšieho hľadiska je deliktom akékoľvek protiprávne

konanie, resp. protiprávne konanie, s ktorým sa spája nepriaznivý následok (nová, sekundárna

povinnosť) v podobe sankcie pre toho, kto sa takého konania dopustil, respektíve pre toho,

komu sa protiprávny stav pripisuje. Existujú súkromnoprávne delikty (napr. omeškanie

dlžníka, porušenie zmluvnej povinnosti a pod.), verejnoprávne delikty a prípadne disciplinárne delikty ako osobitná kategória. Verejnoprávne delikty možno v zásade rozdeliť

na trestné činy a správne delikty, podľa toho, či sú v prvom prípade ustanovené ich skutkové

podstaty v Trestnom zákone a sankcie za ne udeľujú súdy, alebo či v druhom prípade ich

skutkové podstaty ustanovujú iné právne predpisy a príslušné sankcie ukladajú orgány

verejnej správy.

Pojem správneho deliktu nie je všeobecne definovaný v žiadnom právnom predpise

a pri vymedzení tohto pojmu vychádza teória aj prax zo všeobecných pojmových znakov

správneho deliktu, obsiahnutých v pozitívnej právnej úprave. Za všeobecné pojmové znaky

správneho deliktu možno považovať najmä konanie, protiprávnosť, sankcionovateľnosť,

zodpovednú osobu, zavinenie okrem prípadov konštrukcie zodpovednosti bez zavinenia

a ustanovenie znakov deliktu priamo zákonom. Hoci v najvšeobecnejšom chápaní by sa dalo

správnym deliktom označiť akékoľvek porušenie normy správneho práva fyzickou osobou

alebo právnickou osobou, s ktorým právo spája následky vyvodzované orgánom verejnej

správy, pre rozhodovaciu prax má význam klásť dôraz na správne delikty postihované

sankciami represívneho charakteru. Sankcia za správny delikt tak má plniť funkciu trestu

v širšom zmysle tohto slova. Tým sa zároveň verejnoprávne sankcie zásadne odlišujú

od súkromnoprávnych – súkromnoprávne sankcie totiž plnia funkcie reparačné, reštitučné

a satisfakčné, ale nie funkciu represívnu.

Rozlíšenie represívneho charakteru sankcie za správny delikt je veľmi dôležité,

pretože na rozhodovanie o takýchto deliktoch sa vzťahuje pojem „trestné obvinenie“ v zmysle

čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd. Výklad tohto pojmu

Európskym súdom pre ľudské práva sa vyznačuje autonómnosťou, ktorá spôsobuje,

že trestnou vecou sa rozumie aj taká vec, ktorá v zmysle vnútroštátnych trestnoprávnych

kódexov sa za trestnú nepovažuje, ale je zaradená medzi protiprávne konania postihované

sankciami z oblasti správneho, disciplinárneho alebo procesno-poriadkového práva. Dôležitá

pre posúdenie je predovšetkým závažnosť sankcie. Porovnaj Košičiarová, S.: Rada Európy,

princípy správneho trestania a správne disciplinárne delikty. In: Správne delikty a správne

trestanie v stredoeurópskom právnom priestore – súčasnosť a vízie. Bratislava, 2010, s. 107.

V prejednávanej veci správne orgány rozhodovali o uložení odvodu a penále

za porušenie finančnej disciplíny podľa § 31 ods. 1 písm. n) zákona č. 523/2004 Z. z.

o rozpočtových pravidlách verejnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov

(v súvislosti s porušením podmienok, za ktorých bol žalobcovi poskytnutý vyrovnávaci

príspevok na znevýhodnené oblasti). Zákon č. 523/2004 Z. z. predstavuje právny predpis spadajúci do odvetvia finančného práva a porušenie finančnej disciplíny podľa § 31 ods. 1

tohto zákona je finančnoprávnym deliktom postihovaným podľa ustanovení ďalších odsekov

citovaného paragrafu.

Odvolací súd posúdil povahu prvostupňového správneho orgánu, Pôdohospodárskej

platobnej agentúry, ako orgánu štátnej správy (§ 6 ods. 1 zákona č. 543/2007 Z. z.

o pôsobnosti orgánov štátnej správy pri poskytovaní podpory v pôdohospodárstve a rozvoji

vidieka), jej právomoc ukladať a vymáhať odvody, pokuty a penále za porušenie finančnej

disciplíny prijímateľov pri nakladaní s prostriedkami Európskej únie a s prostriedkami

štátneho rozpočtu na financovanie spoločných programov Slovenskej republiky a Európskej

únie poskytnutými Pôdohospodárskou platobnou agentúrou z Európskeho

poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka a z Európskeho poľnohospodárskeho

záručného fondu (§ 7 ods. 1 písm. l) zákona č. 543/2007 Z. z.), postavenie žalobcu ako

spravovanej fyzickej osoby – podnikateľa, povinnosť, ktorej porušenie správne orgány

postihovali, v neposlednom rade zvážil obsah a účel hroziacej – a uloženej – sankčnej

povinnosti a ustálil, že rozhodovanie správnych orgánov malo povahu správneho trestania.

Odvod, ktorý bol žalobcovi uložený, je v celkovej sume poskytnutého vyrovnávacieho

príspevku na znevýhodnené oblasti 4 697,34 Eur a penále. Penále podľa § 31 ods. 3 zákona

č. 523/2004 Z. z. je vo výške 0,1 % denne, čo predstavuje 36,5 % ročne zo sumy, v ktorej

došlo k porušeniu finančnej disciplíny. Plynutie penále začína oznámením poľnohospodárovi,

že má sumu vrátiť, a skončí sa splatením alebo odpočtom (článok 73 ods. 3 nariadenia

Komisie (ES) č. 796/2004 uvedený vo výroku rozhodnutia prvostupňového správneho

orgánu). Hoci samotné uloženie odvodu svojím účelom sleduje primárne iné aspekty, než je

potrestanie porušiteľa, ktoré vyplývajú z požiadavky zabezpečenia riadneho hospodárenia

s verejnými prostriedkami a nápravy odchýlok v ňom, pri penále vo výške 1 promile denne

(čo je vyše trojnásobok aktuálnej výšky zákonného úroku z omeškania ako jednej

zo základných súkromnoprávnych sankcií) je jeho represívny účel zjavný.

Chápanie porušenia finančnej disciplíny podľa § 31 zákona č. 523/2004 Z. z. (v ďalej

uvedenej veci konkrétne podľa § 31 ods. 1 písm. e)) ako správneho deliktu sa už prejavilo

v rozhodovacej činnosti iného senátu Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, a to v rozsudku

sp. zn. 3Sžf/86/2009 z 13. 5. 2010, v ktorom tunajší súd aplikoval na postihovanie porušenia

finančnej disciplíny zásadu správneho trestania spoločnú s trestaním trestných činov. Len

pre doplnenie odvolací súd uvádza, že aj v nedávnej odbornej literatúre odznelo stanovisko,

že v súvislosti s finančnoprávnymi sankciami spadajúcimi do odvetvia finančného práva

možno postihované konania svojou právnou povahou a právnou povahou subjektu, ktorý tieto sankcie udeľuje (t. j. orgán verejnej správy), zaradiť medzi správne delikty. Preto aj v oblasti

práva finančného trhu a všeobecne v odvetví finančného práva – ktoré sa len vývojovo

emancipovalo z rámca správneho práva – sa uplatňuje administratívnoprávne trestanie. Pozri

Čunderlík, Ľ.: Právne aspekty trestania na finančnom trhu (náčrt vybraných problémov). In:

Dny práva – 2008/Days of law. Brno, 2008, s. 65 a n. Napokon treba dodať, že krajský súd

sám v napadnutom rozsudku na strane 4 označil rozhodovanie správnych orgánov ako

„prejednávanie správneho deliktu“, hoci dôsledky z toho vyplývajúce už nevyvodil.

V súlade s ustálenou judikatúrou správne trestanie sa analogicky riadi základnými

zásadami platnými v trestnom práve.

K imanentným znakom princípu právneho štátu zakotveného v článku 1 ods. 1 Ústavy

Slovenskej republiky patrí právna istota a dôvera občanov v právny poriadok, ktorého

súčasťou je aj zásada zákazu retroaktivity – spätnej pôsobnosti právnych noriem. Všeobecne

platí, že právne predpisy, resp. ich ustanovenia nepôsobia späť, ale iba do budúcnosti,

od okamihu ich účinnosti (lex retro non agit). Pripustenie účinnosti právnych noriem aj

do minulosti by umožnilo, že konanie osoby podľa účinného práva v minulosti by bolo neskôr

vyhlásené za protiprávne alebo právne neúčinné. Pravá retroaktivita, pri ktorej nová právna

úprava neuznáva oprávnenia a povinnosti založené právnymi vzťahmi vyplývajúcimi zo skoršieho práva, je (s jednou obligatórnou výnimkou) v právnom štáte neakceptovateľná.

Všeobecné pravidlo pri zmene právneho predpisu, resp. zrušení právneho predpisu

a nahradení ho novým právnym predpisom, určuje, že právne vzťahy, ktoré vznikli

za platnosti a účinnosti skoršieho predpisu, sa v čase platnosti a účinnosti neskoršieho

právneho predpisu naďalej spravujú právnym predpisom, za účinnosti ktorého vznikli,

ak neskorší právny predpis neustanovuje inak (pozri napríklad rozsudky Najvyššieho súdu

Slovenskej republiky, sp. zn. 2 Sž 7/2010, 5 Sž 20/2010). Neskorší právny predpis môže

z tejto zásady výslovne ustanoviť výnimku, ktorá bude mať povahu nepravej retroaktivity,

ktorá všeobecne neprijateľná nie je. Za nepravú retroaktivitu Ústavný súd Slovenskej

republiky v zmysle svojej judikatúry považuje stav, v ktorom nová právna úprava nevytvára

žiadne právne účinky smerujúce pred deň nadobudnutia účinnosti, avšak kvalifikuje tie

právne úkony, ku ktorým došlo ešte pred nadobudnutím jej účinnosti, v dôsledku čoho môže

dôjsť k zmene alebo zrušeniu tých právnych účinkov, ktoré boli predtým späté s ich uzavretím

(PL. ÚS 38/99, PL. ÚS 28/00). O nepravú retroaktivitu ide podľa Ústavného súdu Slovenskej

republiky aj vtedy, ak zákon uzná skutkové podstaty alebo právne skutočnosti, ktoré vznikli počas účinnosti skoršieho zákona, súčasne však prináša určité zmeny právnych následkov,

ktoré s nimi súvisia, pokiaľ tieto právne následky v čase nadobudnutia účinnosti tohto nového

zákona ešte nenastali (PL. ÚS 3/00). Korektívom prípustnosti hoci aj nepravej retroaktivity

však je ochrana nadobudnutých práv, ktoré by neskoršia právna úprava už nemala rušiť,

prípadne zhoršovať, ale (a „pro futuro“) len zlepšovať (PL. ÚS 38/99, podobne PL. ÚS 3/09).

Nikomu nemožno odňať jeho riadnym spôsobom nadobudnuté práva na základe neskoršie

vydaného právneho predpisu (PL. ÚS 16/95).

Modifikácia zásady zákazu spätnej časovej pôsobnosti práva sa prejavuje pri trestaní,

pre ktoré sa uplatňuje povinná pravá retroaktivita v prospech páchateľa, vyplývajúca priamo

z Ústavy Slovenskej republiky a medzinárodných dohovorov.

Podľa článku 50 ods. 6 Ústavy Slovenskej republiky trestnosť činu sa posudzuje a trest

sa ukladá podľa zákona účinného v čase, keď bol čin spáchaný. Neskorší zákon sa použije,

ak je to pre páchateľa priaznivejšie.

Podľa § 2 ods. 1 Trestného zákona č. 300/2005 Z. z. trestnosť činu sa posudzuje a trest

sa ukladá podľa zákona účinného v čase, keď bol čin spáchaný. Ak v čase medzi spáchaním

činu a vynesením rozsudku nadobudnú účinnosť viaceré zákony, trestnosť činu sa posudzuje a trest sa ukladá podľa zákona, ktorý je pre páchateľa priaznivejší.

Požiadavka, aby správne orgány rozhodovali podľa ustanovenia právneho predpisu,

ktoré spĺňa kritérium účinnosti, je v činnosti verejnej správy taká významná, že zákonodarca

jej nedodržanie zaradil medzi dôvody vedúce v správnom súdnictve k zrušeniu napadnutého

rozhodnutia aj nad rámec žaloby, jej rozsahu a dôvodov (§ 250j ods. 3 O.s.p.). V prípade

rozhodnutia vydaného na základe neúčinnej právnej normy ide všeobecne o nesprávne právne

posúdenie veci, ktoré je inak v súdnom konaní o preskúmanie zákonnosti správneho

rozhodnutia základným žalobným dôvodom (§ 250j ods. 2 písm. a) O.s.p.).

Prvostupňový správny orgán uviedol vo výrokovej časti svojho rozhodnutia vydaného

23. 4. 2010 ustanovenia právnych predpisov, na základe ktorých rozhodol, pokiaľ ide o odvod

vyplateného vyrovnávacieho príspevku: § 31 ods. 1 písm. n) zákona č. 523/2004 Z. z., § 4

ods. 1 písm. c) Nariadenia vlády SR č. 213/2007 Z. z. a čl. 14 ods. 2 nariadenia Rady (ES)

č. 1257/1999 (tieto ustanovenia mal žalobca podľa prvostupňového správneho orgánu porušiť); pokiaľ ide o penále: čl. 73 ods. 3 nariadenia Komisie (ES) č. 796/2004 v spojení

s § 31 zákona č. 523/2004 Z. z. V odôvodnení rozhodnutia prvostupňový správny orgán

vytkol žalobcovi tiež to, že zmeškaním lehoty prípadu vyššej moci porušil ustanovenie § 59

ods. 2 písm. a) Nariadenia vlády SR č. 499/2008 v znení ustanovenia čl. 47 ods. 2 nariadenia

Komisie (ES) č. 1974/2006. Prvostupňový správny orgán poukázal tiež na čl. 73 ods. 1

nariadenia Komisie (ES) č. 796/2004.

Žalovaný správny orgán v rozhodnutí o odvolaní žalobcu vydanom 29. 9. 2010

nad rámec prvostupňového rozhodnutia uviedol, že žalobca porušil ustanovenie § 57 ods. 1

písm. e) Nariadenia vlády SR č. 499/2008 Z. z. (pozri bod 3 na strane 6 napadnutého

rozhodnutia žalovaného, tiež bod 7 na strane 7: „Nesplnenie povinnosti podľa § 57 ods. 1

písm. e), spolu s neoznámením prípadu vyššej moci včas vyvoláva sankciu, ktorou je

povinnosť vrátiť nenáležitú platbu.“). Podľa žalovaného nie je možné prihliadnuť na § 59

ods. 2 Nariadenia vlády SR č. 499/2008 Z. z., uplatní sa § 59 ods. 1 (bod 6 na strane 7

napadnutého rozhodnutia žalovaného). Vo vzťahu k inštitútu vyššej moci žalovaný uviedol

čl. 39 ods. 1 písm. b) a ods. 2 nariadenia Komisie (ES) č. 817/2004 a čl. 47 ods. 1 písm. b)

a ods. 2 nariadenia Komisie (ES) č. 1974/2006. Túto argumentáciu zopakoval žalovaný aj

vo vyjadrení k žalobe.

Čo sa týka právnych predpisov uvedených vo výrokovej časti rozhodnutia

prvostupňového správneho orgánu, odvolací súd uvádza nasledovné: Nariadenie Rady (ES)

č. 1257/1999 o podpore rozvoja vidieka z Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho

a záručného fondu (EPUZF) a ktorým sa menia a rušia niektoré nariadenia bolo zrušené

nariadením Rady (ES) č. 1698/2005 o podpore rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho

poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) v jeho článku 93 ods. 1, a to – pokiaľ

ide o použité ustanovenie – s účinnosťou od 1. januára 2010. Nariadenie vlády SR

č. 213/2007 Z. z. o podmienkach poskytovania podpory v znevýhodnených oblastiach

nadobudlo účinnosť 1. mája 2007 s výnimkou § 5 ods. 1, ktorý nadobudol účinnosť 1. mája

2008 (§ 8) a bolo v celosti zrušené v zmysle § 63 prvého bodu nariadenia vlády SR

č. 499/2008 Z. z. o podmienkach poskytovania podpory podľa programu rozvoja vidieka

s účinnosťou od 5. decembra 2008 (§ 64 Nariadenia vlády SR č. 499/2008 Z. z.). Nariadenie

Komisie (ES) č. 796/2004, ktoré ustanovuje podrobné pravidlá na uplatňovanie krížového

plnenia, modulácie a integrovaného správneho a kontrolného systému uvedeného v nariadení

Rady (ES) č. 1782/2003, ktorým sa ustanovujú spoločné pravidlá pre režimy priamej podpory

v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa zavádzajú niektoré režimy podpory pre poľnohospodárov, bolo zrušené článkom 86 ods. 1 nariadenia Komisie (ES) č. 1122/2009

s účinnosťou od 1. januára 2010.

Vo vzťahu k ostatným právnym predpisom použitým správnymi orgánmi v ich

rozhodnutiach odvolací súd uvádza: Nariadenie vlády SR č. 499/2008 nadobudlo účinnosť

5. decembra 2008 (§ 64). Nariadenie Komisie (ES) č. 817/2004, ktorým sa ustanovujú

podrobné pravidlá na uplatňovanie nariadenia Rady (ES) 1257/1999 o podpore rozvoja

vidieka z Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF),

bolo zrušené podľa článku 64 nariadenia Komisie (ES) č. 1974/2006 od 1. januára 2007,

keď sa zároveň začalo uplatňovať nariadenie Komisie (ES) č. 1974/2006 (čl. 65 nariadenia

Komisie (ES) č. 1974/2006).

V súvislosti s časovou pôsobnosťou právnych noriem aplikovaných správnymi

orgánmi odvolací súd považuje za nutné zohľadniť tiež obsah hmotného

administratívnoprávneho vzťahu, ktorého účastníkmi boli žalobca a správne orgány a ktorého

predmetom bol poskytnutý vyrovnávací príspevok na znevýhodnené oblasti, resp. jeho časti

na roky 2006, 2007 a 2008.

Z obsahu administratívneho spisu vyplýva, že žalobcovi boli prvostupňovým

správnym orgánom na základe troch každoročných jednotných žiadostí podávaných na predtlačenom formulári počnúc prvou žiadosťou podanou 4.5.2006 poskytnuté platby

vyrovnávacieho príspevku na znevýhodnené oblasti na roky 2006, 2007, 2008.

Pôdohospodárska platobná agentúra na základe týchto žiadostí vydala rozhodnutia: I.

č. 500/1656/9169/2006 dňa 27.11.2006, ktorým bol poskytnutý vyrovnávací príspevok

v sume 58 839,07 Sk; II. č. 500/1681/7765/2007 dňa 28.11.2007, ktorým bol poskytnutý

vyrovnávací príspevok v sume 41 336,38 Sk; III. č. 500/1666/28/2008 dňa 30.11.2008,

ktorým bol poskytnutý vyrovnávací príspevok v sume 41 336,38 Sk.

Podľa článku 1 ods. 1 nariadenia Rady (ES) č. 1257/1999 zo 17. mája 1999 o podpore

rozvoja vidieka z Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu

(EPUZF) a ktorým sa menia a rušia niektoré nariadenia (účinnom do 31.12.2006) toto

nariadenie stanovuje rámec podpory spoločenstva pre udržateľný rozvoj vidieka.

Podľa článku 14 ods. 1 nariadenia Rady (ES) č. 1257/1999 (účinnom do 31.12.2009)

poľnohospodárom v menej priaznivých oblastiach možno poskytnúť podporu vo forme

vyrovnávacích príspevkov.

Podľa článku 14 ods. 2 nariadenia Rady (ES) č. 1257/1999 (účinnom do 31.12.2009)

vyrovnávacie príspevky sa poskytujú za hektár plochy obrábanej poľnohospodármi, ktorí:

- obrábajú minimálne stanovenú plochu pôdy,

- sa zaviažu vykonávať svoje poľnohospodárske činnosti v menej priaznivej oblasti aspoň päť

rokov od prvej platby vyrovnávacieho príspevku a... (nasledujú ďalšie podmienky –

poznámka odvolacieho súdu)

Citované ustanovenia nariadenia Rady (ES) č. 1257/1999 odôvodňujú záver,

že vyrovnávací príspevok na znevýhodnené oblasti, ktorý bol poskytnutý žalobcovi správnym

orgánom prvého stupňa, je svojou povahou dotáciou pre poľnohospodárov. Orgánom,

ktorý mal v Slovenskej republike právomoc rozhodovať o žiadostiach o vyrovnávacie

príspevky, bola Pôdohospodárska platobná agentúra, a to na základe zákona č. 473/2003 Z. z. v rozhodnom čase do 31.12.2006, zákona č. 274/2006 Z. z. v čase od 1.1.2007 do 31.12.2007

a zákona č. 543/2007 Z. z. od 1.1.2008.

Dotácie predstavujú platby z verejných zdrojov, ktoré v súlade s právnymi predpismi

poskytuje orgán verejnej správy fyzickým alebo právnickým osobám za splnenia určených

podmienok na základe uzavretej zmluvy medzi poskytovateľom a prijímateľom, alebo

na základe rozhodnutia vydaného na žiadosť prijímateľa o dotáciu. Právny vzťah, ktorého

predmetom je poskytnutie dotácie, je vzťahom verejnoprávnym (porovnaj rozsudok

Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 1 Sž-o-NS 57/2006, z 31.1.2008)

a poskytovateľ dotácie v ňom vystupuje vo vrchnostenskej pozícii. Podstatou dotácie je,

že príjemca prijíma isté dobrodenie z verejných zdrojov, ktorého protiváhou nie je – ako je to

spravidla vo vzťahoch súkromnoprávnych – jeho protiplnenie v prospech poskytovateľa

dotácie, ale práve akceptovanie podmienok, za ktorých je dotácia prijímaná. Možno uviesť,

že podmienky poskytovania a čerpania dotácie v zásade nemusia byť nutne ustanovené iba

právnym predpisom, ale môžu byť upravené aj individuálne v zmluve uzavretej

s prijímateľom dotácie, resp. v žiadosti, ktorej podaním a následným schválením zo strany

poskytovateľa sa právny vzťah poskytovania dotácie zakladá.

Administratívnoprávny vzťah poskytovania platieb vyrovnávacieho príspevku

na znevýhodnené oblasti medzi prvostupňovým správnym orgánom a žalobcom bol

iniciovaný zo strany žalobcu podaním „Žiadosti o vyrovnávací príspevok na znevýhodnené

oblasti a oblasti s environmentálnymi obmedzeniami na rok 2006“ dňa 4.5.2006,

ktorá žiadosť bola súčasťou jednotnej žiadosti spolu so žiadosťou o priame platby na plochu.

V zmysle čl. 12 ods. 1 nariadenia Komisie (ES) č. 796/2004 (nariadenie bolo uvádzané tiež

v odôvodnení rozhodnutia prvostupňového správneho orgánu o schválení poskytnutia

podpory), jednotná žiadosť musí obsahovať všetky informácie potrebné na stanovenie

oprávnenosti podpory, najmä (nasleduje exemplifikatívny výpočet údajov). Anglické znenie

uvádzacej vety čl. 12 ods. 1 nariadenia Komisie (ES) č. 796/2004 je nasledovné: „The single

application shall contain all information necessary to establish eligibility for the aid, in

particular...“ Odvolací súd dopĺňa, že preklad slovného spojenia „eligibility for the aid“ ako

„oprávnenosť podpory“ nepovažuje za presne vystihujúci zmysel týchto slov – ich význam

treba chápať skôr ako „podmienky podpory“. Z uvedeného vyplýva, že samotné nariadenie

Komisie (ES) č. 796/2004 predpokladalo, že podmienky, za ktorých sa podpora poskytuje,

budú špecifikované v jednotnej žiadosti, formulárovo vyhotovovanej príslušným orgánom

štátu.

V odôvodnení napadnutého rozhodnutia žalovaného, ako aj v odôvodnení rozhodnutia

správneho orgánu prvého stupňa sa poukazuje na ustanovenie čl. 73 ods. 1 nariadenia

Komisie (ES) č. 796/2004.

Podľa článku 73 ods. 1 nariadenia Komisie (ES) č. 796/2004 ak dôjde k vyplateniu

nenáležitej platby („undue payment“), poľnohospodár splatí predmetnú čiastku plus úroky

vyčíslené podľa odseku 3.

Podľa článku 73 ods. 3 nariadenia Komisie (ES) č. 796/2004 úroky sa vypočítajú

za obdobie, ktoré uplynie medzi oznámením poľnohospodárovi, že má čiastku vrátiť,

a splatením alebo odpočtom.

Z týchto ustanovení správne orgány vyvodzovali povinnosť žalobcu vrátiť

pri nedodržaní podmienok poskytnutia vyrovnávacieho príspevku na znevýhodnené oblasti

poukázané platby spolu s úrokom vo výške penále za porušenie finančnej disciplíny.

Proti takejto subsumpcii pod právnu normu žalobca neargumentoval; odvolací súd len dopĺňa

(so zreteľom na už uvedenú skutočnosť, že záväzné podmienky poskytnutia a čerpania dotácie môžu byť nad všeobecný rámec právneho predpisu špecifikované v individuálnej zmluve

alebo formulárovej žiadosti podliehajúcej schváleniu), že povinnosť vrátiť pridelenú podporu

pri nedodržaní podmienok podpory bola osobitne upravená aj v žiadosti o priame platby

na plochu na rok 2006 (bod j) in fine na strane B-2/3 jednotnej žiadosti), ktorá podmienka sa

vzťahovala aj na vyrovnávací príspevok na znevýhodnené oblasti v zmysle bodu e) na strane

B-2A/3 žiadosti o vyrovnávací príspevok na znevýhodnené oblasti a oblasti

s environmentálnymi obmedzeniami na rok 2006.

Pred poskytnutím dotácie je žiadateľ povinný akceptovať všetky podmienky, ktoré sú

s dotáciou a jej využívaním spojené (pričom tieto podmienky musia byť formulované presne,

výstižne a jasne). Príjemca si má byť vedomý rizika, že pri nedodržaní týchto podmienok

bude musieť platby vrátiť späť poskytovateľovi. Avšak po poskytnutí dotácie, ak sa tak udialo

v súlade s právnymi predpismi, vzniká príjemcovi právo na zachovanie nadobudnutých práv

spojené s jeho legitímnymi očakávaniami. K uvedenej problematike možno poukázať

na všeobecné závery o dotačnej politike zaujaté Najvyšším správnym súdom Českej republiky

napríklad v rozhodnutiach sp. zn. 2 Afs 58/2005, 1 Afs 24/2011.

To znamená, že pravidlá poskytovania a realizácie dotácie po jej poskytnutí zásadne nemožno jednostranne meniť, a už vôbec nie v neprospech prijímateľa. Nie je prípustné,

aby bola dodatočne zo strany štátu zavedená nová (iná) podmienka, ktorej nesplnenie

prijímateľom dotácie poskytnutej podľa starších pravidiel by bolo vyhodnotené ako

nedodržanie podmienok podpory príjemcom spojené s povinnosťou vrátiť už poukázanú

platbu. Práva (majetkové hodnoty), ktoré osoba v súlade s právom nadobudla, nemôžu byť

neskoršou právnou normou odňaté či neuznané. Od príjemcu dotácie preto možno požadovať,

aby plnil len tie podmienky, ktoré platili pre dotáciu v čase jej poskytnutia podľa právneho

predpisu vtedy účinného alebo boli súčasťou zmluvy, schválenej žiadosti či rozhodnutia,

prípadne iného aktu, s ktorým bol príjemca pri poskytnutí dotácie oboznámený (porovnaj R

19/1997). Výnimkou by bolo, keby príjemca individuálne pristúpil na neskoršie prísnejšie

podmienky.

Ak správne orgány postihovali žalobcu za nedodržanie podmienky poskytnutia

vyrovnávacieho príspevku na znevýhodnené oblasti, ktorou bol záväzok vykonávať

poľnohospodársku činnosť po dobu aspoň 5 rokov od prvej platby vyrovnávacieho príspevku,

mali posúdiť, či táto podmienka bola platná a či sa s jej nedodržaním mali spájať také účinky,

aké vyvodil správny orgán, v čase poskytnutia príspevku (v čase vydania rozhodnutia Pôdohospodárskej platobnej agentúry č. 500/1686/9169/2006 z 26.10.2006, ktorým bolo

poskytnutie podpory žalovanému schválené; žalobca síce podal žiadosť už 4.5.2006, avšak až

do vydania schvaľujúceho rozhodnutia ju zásadne mohol vziať späť). Vyvodenie

zodpovednosti za nedodržanie podmienky poskytnutia príspevku principiálne prichádza

do úvahy len podľa pravidiel, ktoré sa na príjemcu príspevku vzťahovali v čase jeho

poskytnutia. Neskoršie právne úpravy účinné počnúc okamihom, v ktorom malo dôjsť

k porušeniu, sa použijú len vtedy, ak postihovanie podľa nich by bolo pre porušiteľa

miernejšie. Ak to tak nie je (napríklad preto, že leges priores a leges posteriores sú obsahovo

totožné), treba použiť právnu úpravu účinnú v čase poskytnutia príspevku.  

Pre úplnosť odvolací súd uvádza, že nakoľko v čase poskytnutia dotácie podmienku,

ktorú mal žalobca porušiť, okrem podpísanej žiadosti (bod b) na strane B-2A/3) zakotvoval

v totožnom znení výslovne aj právny predpis (článok 14 bod 2 prvá odrážka nariadenia Rady

(ES) č. 1257/1999), podľa odvolacieho súdu výkladom v prospech porušiteľa treba dospieť

k záveru, že uvedenú podmienku možno považovať za pravidlo, ktorého porušenie sa

postihuje, len vtedy, ak ju ustanovovali (okrem žiadosti) aj všetky právne predpisy účinné

počnúc od času jej tvrdeného porušenia až do vydania rozhodnutia o delikte a sankcii zaň.

Inými slovami, ak by neskoršia právna norma zmiernila obsah danej podmienky a sankcionovateľnosti jej porušenia, správny orgán by sa nemohol odvolávať na jej zakotvenie

v žiadosti.

Pretože – ako už odvolací súd vyššie zdôvodnil – rozhodovanie správnych orgánov

v prejednávanej veci predstavuje správne trestanie žalobcu, nemôžu správne orgány v konaní

len aplikovať príslušné právne predpisy (inak štandardným) neretroaktívnym spôsobom,

čo napokon beztak nerobili. So zreteľom na základnú zásadu trestania ustanovenú v článku 50

ods. 6 Ústavy Slovenskej republiky a rozvedenú v § 2 ods. 1 Trestného zákona bolo ich

povinnosťou vysporiadať sa so všetkými relevantnými právnymi úpravami účinnými v čase

od nastania deliktu (porušenia povinnosti) do vydania rozhodnutia. Niekoľko relevantných

ustanovení právnych predpisov bolo pritom zrušených k 31. 12. 2009, čiže práve v období

medzi okamihom, do ktorého správne orgány pravdepodobne lokalizovali delikt žalobcu

(v priebehu roku 2008), a vydaním rozhodnutia prvostupňového správneho orgánu dňa

23.4.2010. Obsah všetkých relevantných právnych úprav mali správne orgány zvážiť nielen

pokiaľ ide o podmienku podpory, ktorej porušenie kládli žalobcovi za vinu, ale tiež pokiaľ ide

o všetky ďalšie otázky sankcionovateľnosti (predovšetkým liberačné dôvody).

Naznačeným spôsobom však správne orgány vôbec nepostupovali. Odvolací súd

považuje za vhodné poukázať na rozsudok Najvyššieho správneho súdu Českej republiky,

sp. zn. 6 A 126/2002, z 27.10.2004, podľa ktorého rozhodnutie správneho orgánu, ktoré trestá

podľa starého práva delikt v čase platnosti a účinnosti práva nového, sa nemôže obísť

bez toho, aby dôsledne porovnalo nové a staré skutkové podstaty deliktov, doložilo, že aj

podľa nového práva ide vo všetkých prípadoch o konanie trestné a že postih podľa nového

práva nie je pre delikventa výhodnejší. Rozhodnutie, ktoré sa s touto otázkou vôbec

nevysporiada, je nepreskúmateľné, pretože dôvody, ktoré viedli k uloženiu konkrétnej

sankcie, z neho nemožno rozpoznať.

Rozhodnutia správnych orgánov sú pre vadu spočívajúcu v absencii posúdenia

trestnosti podľa neskorších právnych úprav nepreskúmateľné pre nedostatok dôvodov. Táto

vada v sebe zároveň implicitne zahŕňa možnosť, že správne orgány rozhodli na základe

ustanovení neúčinného právneho predpisu; práve tým, že odôvodnenia ich rozhodnutí v tomto

smere absentujú, odvolací súd (ktorý v zásade, ako ani súd prvého stupňa, nemá suplovať

správne konanie) sa riešením tejto otázky vo všetkých konkrétnostiach nezaoberal, lebo to

považoval za predčasné. Na záveroch odvolacieho súdu nič nemenia ani ustanovenia neskorších nariadení,

podľa ktorých sa starším (zrušovaným) nariadením spravujú žiadosti, ktoré sa týkajú

hospodárskych rokov spred účinnosti nového nariadenia (pozri napríklad čl. 86 ods. 1 veta

druhá nariadenia Rady (ES) č. 1122/2009). Takéto formulácie len potvrdzujú pre príslušnú

oblasť právnych vzťahov všeobecne platnú zásadu zákazu retroaktivity, z ktorej však

retroaktivita v prospech páchateľa predstavuje osobitnú výnimku. Tiež v tejto spojitosti nie je

rozhodné ustanovenie § 61 ods. 1 Nariadenia vlády SR č. 499/2008 Z. z., podľa ktorého

žiadosti podané podľa doterajších predpisov do 5. decembra 2008 sa považujú za žiadosti

podľa tohto nariadenia vlády. Na citované ustanovenie odkázal žalovaný v napadnutom

rozhodnutí v bode 4 na strane 6, snažiac sa tým snáď vysvetliť aplikáciu ustanovení

Nariadenia vlády SR č. 499/2008 Z. z. na prejednávanú vec. Ustanovenie § 61 ods. 1

Nariadenia vlády SR č. 499/2008 Z. z. je však iba intertemporálnym ustanovením a má obsah

v procesnej rovine: žiadosti podané podľa staršej úpravy sa budú vybavovať podľa úpravy

novej. Zmyslom intertemporálneho ustanovenia totiž nie je a ani nemôže byť úprava

hmotnoprávnych otázok.

V súvislosti s uvedeným treba správnym orgánom vytknúť, že nielenže nezvažovali

trestnosť podľa zásad trestného práva, dokonca bez primeraného zdôvodnenia retroaktívne postihovali žalobcu, t. j. nielen podľa práva účinného v čase poskytnutia dotácie, ale aj podľa

práva neskoršieho. Retroaktivita v neprospech páchateľa je absolútne vylúčená. Vo výroku

rozhodnutia prvostupňového správneho orgánu sa uvádza, že žalobca porušil § 4 ods. 1 písm.

c) Nariadenia vlády SR č. 213/2007 Z. z., účinného od 1. mája 2007. Správne orgány oboch

stupňov v odôvodneniach svojich rozhodnutí kládli žalobcovi za vinu súčasne porušenie § 59

ods. 2 písm. e) Nariadenia vlády SR č. 499/2008 Z. z., ktorým bolo Nariadenie vlády SR

č. 213/2007 Z. z. s účinnosťou od 5. decembra 2008 zrušené. Z povahy veci je vylúčené,

aby jeden delikt osoby predstavoval porušenie derogačného i derogovaného právneho

predpisu (lex posterior i lex prior) a aby sa porušenie oboch predpisov kládlo osobe za vinu.

V prejednávanej veci navyše nejde o konanie žalobcu, ktoré by malo pokračovací charakter,

čo by snáď mohlo pôsobiť na správne orgány mätúco, ale ide o objektívny stav, ktorý nastal

v určitom okamihu: prestanie vykonávania poľnohospodárskej činnosti. Kvalifikovaním

skutku ako trestného súčasne podľa práva skoršieho i práva neskoršieho (pričom aj skoršie

právo nadobudlo účinnosť až po vydaní rozhodnutia o poskytnutí príspevku) správne orgány

urobili svoje rozhodnutia nepreskúmateľnými pre nezrozumiteľnosť, pretože takéto právne

posúdenie je vnútorne protirečivé.  

Nepreskúmateľnosť rozhodnutí správnych orgánov pre nezrozumiteľnosť spočíva aj v tom, že skutok, ktorým malo dôjsť k správnemu deliktu, správne orgány nešpecifikovali

vo výroku rozhodnutia tak, aby nebol zameniteľný s iným skutkom. Dokonca ani

z odôvodnení ich rozhodnutí nie je celkom jasné, kedy presne mal protiprávny stav nastať

(v bode 2 na strane 6 rozhodnutia žalovaného sa uvádza, že „došlo k vyššej moci v roku

2008“). Judikatúra v správnom súdnictve vyžaduje špecifikáciu skutku priamo vo výroku

rozhodnutia formou skutkovej vety (rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn.

2 Sžo 238/2009, z 19.5.2010), (publikovaný aj v Zbierke stanovísk súdov Najvyššieho súdu

a rozhodnutí súdov pod č. 101/2011). Ustálenie okamihu porušenia právnej povinnosti je

pritom nevyhnutné pre určenie relevantných právnych úprav.

Hoci žalobca voči výroku o uložení sankčného penále osobitne nenamietal (možno aj

pre jeho úplnú nezrozumiteľnosť), odvolací súd považuje za potrebné uviesť, že tento výrok –

závislý od hlavného výroku o uložení odvodu – svojím znením nespĺňa ani minimálne

požiadavky kladené na výrok podľa § 47 ods. 2 Správneho poriadku vôbec. Výrok

rozhodnutia správneho orgánu, pretože je jedinou časťou rozhodnutia, ktorá sa stáva

záväznou, musí byť formulovaný jasne, určite a dostatočne konkrétne, o to väčšmi, ak sa ním ukladá účastníkovi určitá povinnosť. Prvostupňový správny orgán uložil žalobcovi zaplatiť

penále bez toho, aby vo výroku špecifikoval, že jeho sadzba 0,1 % je sadzba denná (nie

napríklad ročná či paušálna), a bez toho, aby presne určil začiatok plynutia penále, t. j. deň

(dátum) oznámenia poľnohospodárovi, že má čiastku vrátiť. V žiadnom prípade nemožno

akceptovať, že forma sadzby či deň začiatku plynutia penále vyplývajú len z odôvodnenia;

o taký prípad napokon pri napadnutých rozhodnutiach ani nejde.

Odvolací súd, zistiac, že napadnuté rozhodnutia žalovaného a prvostupňového

správneho orgánu sú zaťažené vadami, na ktoré krajský súd bol povinný prihliadnuť

i nad rámec žaloby (§ 250j ods. 3 O.s.p. v znení účinnom v čase vyhlásenia rozsudku

krajského súdu – nepreskúmateľnosť pre nezrozumiteľnosť a pre nedostatok dôvodov),

posúdil prejavy dispozičnej zásady pri medziach preskúmavania rozhodnutí správnych

orgánov súdom (§ 249 ods. 1 a 2, § 250j ods. 1 a 2 O.s.p.), posúdil tiež svoju viazanosť

dôvodmi odvolania v zmysle § 212 ods. 1 v spojení s § 246c ods. 1 O.s.p. a zohľadniac

zmysel a účel zákona, ustanovení o správnom súdnictve, vyvodil, že požiadavka viazanosti

odvolacími dôvodmi musí ustúpiť povinnosti zohľadniť nezákonnosť rozhodovania správnych

orgánov podľa § 250j ods. 3 O.s.p. ex officio aj v odvolacej fáze konania o správnej žalobe.

Zákonodarca vymedzil také kvalifikované prípady nezákonnosti v rozhodovacej

činnosti verejnej správy, ktoré nesmú zostať v konaní o správnej žalobe nepovšimnuté. Zákon

garantuje osobe, ktorá podaním formálne riadnej žaloby vyjadrila svoju nespokojnosť

s rozhodnutím správneho orgánu, že pred istými druhmi vád správneho rozhodovania jej bude

pred súdom poskytnutá ochrana aj bez ich osobitného namietania. Základným účelom

správneho súdnictva je práve ochrana zákonnosti v činnosti orgánov verejnej správy (§ 244

ods. 1 O.s.p.). Odvolací súd zmysel a účel zákona pri výklade procesných ustanovení

o odvolacom konaní považoval za potrebné zohľadniť. Ústavný súd Slovenskej republiky

uviedol, že viazanosť štátnych orgánov zákonom v zmysle čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej

republiky neznamená výlučnú a bezpodmienečnú nevyhnutnosť doslovného gramatického

výkladu aplikovaných zákonných ustanovení. Ustanovenie čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej

republiky nepredstavuje iba viazanosť štátnych orgánov textom, ale aj zmyslom a účelom

zákona (III. ÚS 341/07).

Pritom treba uviesť, že žalovaný existenciu vád zodpovedajúcich ustanoveniu § 250j

ods. 3 O.s.p. označil či aspoň naznačil v správnom konaní, v odvolaní proti rozhodnutiu

prvostupňového správneho orgánu a čiastočne už aj v žalobe. Z obsahu administratívneho

spisu vyplýva, že žalobca v odvolací proti rozhodnutiu prvostupňového správneho orgánu namietol, že Nariadenie vlády SR č. 213/2007 Z. z. „vstúpilo v platnosť a účinnosť

od 1.5.2007“ a žalobca „prijal záväzok 4.5.2006“, z čoho podľa žalobcu vyplývalo,

že „nemohol porušiť ustanovenie právneho predpisu, ktorý ešte nebol vydaný“; obdobné

namietal žalobca aj vo vzťahu k Nariadeniu vlády SR č. 499/2008 Z. z. a sumarizoval,

že nemohol porušiť právne predpisy, ktoré boli vydané až po prijatí záväzku. Obdobne

žalobca argumentoval aj v liste žalovanému z 9.6.2010, v ktorom výslovne uviedol,

že „retroaktivita právnych predpisov nie je možná“. V žalobe žalobca vytkol žalovanému,

že sa nezaoberal „otázkami, ako je dátum prijatia záväzku, obsah prijatého záväzku, obsah

právneho predpisu uverejneného v zbierke zákonov v čase prijatia záväzku“. Dôvodná bola aj

žalobná námietka, podľa ktorej sa žalovaný nezaoberal otázkou, kedy žalobca ukončil

poľnohospodársku činnosť a odkedy prestal byť dlhodobo spôsobilý vykonávať

poľnohospodársku činnosť. So žalobcom sformulovanými výhradami sa však dostatočne

nevysporiadal žalovaný, ale ani (a najmä) krajský súd.

Pretože pre napadnutý rozsudok krajského súdu bol rozhodujúci stav v čase jeho

vyhlásenia (§ 154 ods. 1 O.s.p.), odvolací súd pri preskúmavaní tohto rozsudku vychádzal zo znenia § 250j ods. 3 O.s.p. účinného do 31.12.2011. Žalovaný a prvostupňový správny

orgán použili pri rozhodovaní ustanovenia právnych predpisov, ktoré neboli účinné

kontinuálne od poskytnutia príspevku do vydania rozhodnutia (vrátane takých ustanovení, ktoré v čase vydania rozhodnutí správnych orgánov boli už zrušené), a s otázkami ich časovej

pôsobnosti v súlade so zásadou ochrany nadobudnutých práv a zásadou retroaktivity

v prospech páchateľa sa správne orgány vôbec nevysporiadali. Tým skôr bol naplnený aj

dôvod zrušenia správneho rozhodnutia nad rámec žaloby daný tým, že rozhodnutie bolo

vydané na základe neúčinného právneho predpisu, ktorý dôvod je obsiahnutý v § 250j ods. 3

O.s.p. aj po 1. januári 2012.

Odvolací súd dodáva, že nie je správny ani záver krajského súdu, podľa ktorého bol

žalobca povinný oznámiť ukončenie poľnohospodárskej činnosti z dôvodu vyššej moci do 10

pracovných dní, čo mohol urobiť od 19.5.2008, keď mal rozhodnutie o priznaní invalidného

dôchodku, a následne by mohol ukončiť poľnohospodársku činnosť bez sankcie.

Rozhodnutím Sociálnej poisťovne z 19. 5. 2008, ktoré je založené v administratívnom spise,

bol žalobcovi priznaný invalidný dôchodok z dôvodu, že má pokles schopnosti vykonávať

zárobkovú činnosť o 65 % v porovnaní so zdravou fyzickou osobou. Priznanie invalidného

dôchodku, ale ani invaliditu poľnohospodára samu osebe nemožno stotožňovať s prestaním vykonávania poľnohospodárskej činnosti. Sociálna poisťovňa sa v rozhodnutí o priznaní

invalidného dôchodku nezaoberala otázkami, či a kedy žalobca prestal vykonávať

poľnohospodársku činnosť. Okrem toho, ako už odvolací súd uviedol, zjavne ani správne

orgány nevedeli presne ustáliť, kedy došlo k vyššej moci a ani ukončeniu poľnohospodárskej

činnosti, keďže žalovaný v preskúmavanom rozhodnutí uviedol, že „na základe doložených

listín došlo k vyššej moci v roku 2008“ (bod 2 na strane 6 napadnutého rozhodnutia). Takýto

skutkový stav však v žiadnom prípade nemožno považovať za dostatočne zistený. Uniklo tiež

pozornosti prvostupňového súdu, že žalobca podal podnet na výmaz z evidencie samostatne

hospodáriacich roľníkov na Obec Želovce – Obecný úrad dňa 30.12.2008, v ktorom oznámil

ukončenie činnosti v poľnohospodárstve, čo Obecný úrad v Želovciach vzal na vedomie

31.12.2008 a týmto dňom zrušil vydané osvedčenie.

K odvolacím dôvodom žalobcu najvyšší súd poukazuje, že je potrebné rozlišovať

medzi povinnosťou tvoriacou podmienku poskytnutia vyrovnávacieho príspevku

na znevýhodnené oblasti, za ktorej nedodržanie správne orgány žalobcu postihovali,

a liberačnými dôvodmi, zbavujúcimi žalobcu zodpovednosti za porušenie jeho povinnosti.

Skutková podstata deliktu spočívajúca v tom, že príjemca dotácie poruší niektorú z podmienok jej poskytnutia, v zásade nevyžaduje a ani in concreto neustanovuje konštrukciu

na subjektívnom princípe, t. j. potrebu preukázania zavinenia porušiteľa. Ide preto o zodpovednosť objektívnu; tvrdosť právneho predpisu je však zmiernená zakotvením

liberačných dôvodov, ktoré keď nastanú, porušiteľ sa zodpovednosti za porušenie povinnosti

zbaví. Keby nebolo možnosti liberácie, sám objektívny fakt, že určitá podmienka poskytnutia

dotácie (v žalobcovej veci vykonávanie poľnohospodárskej činnosti počas aspoň 5 rokov

od prvej platby vyrovnávacieho príspevku) bola porušená, by stačil na vyvodenie

zodpovednosti. Keďže liberačné dôvody sú pri posudzovaní trestnosti delikventa v jeho

prospech, treba použiť aj prípadné liberačné dôvody zakotvené v neskorších právnych

úpravách do vydania rozhodnutia. Delikt žalobcu nemôže byť videný v tom, že nenahlásil

v stanovenej lehote prípad vyššej moci – to samo osebe predstavuje len absenciu liberačného

dôvodu. Napokon ani z výroku rozhodnutia prvostupňového správneho orgánu s uvedením

ustanovení, ktorých porušenie sa žalobcovi pripisovalo, nevyplýva, že by prvostupňový

správny orgán ponímal neoznámenie prípadu vyššej moci v určenej lehote ako porušenie

primárnej povinnosti, za ktoré žalobcu trestá.

V ďalšom konaní po vrátení veci bude správny orgán prvého stupňa postupovať

v súlade s charakterom konania ako správneho trestania, posúdi účinnosť relevantných

právnych úprav podľa zásady ochrany nadobudnutých práv a zásady retroaktivity v prospech

páchateľa, svoje rozhodnutie oprie o spoľahlivo zistený skutkový stav veci, výrok bude

formulovať tak, aby bol zrozumiteľný, presný a určitý, a rozhodnutie napokon riadne

odôvodní. Právnym názorom Najvyššieho súdu vysloveným v tomto rozsudku sú správne

orgány viazané (§ 250ja ods. 4 O.s.p.).

O trovách konania pred súdom prvého stupňa a o trovách odvolacieho konania

rozhodol Najvyšší súd podľa § 250k ods. 1 v spojení s § 246c ods. 1, § 224 ods. 1 a 2 a § 142

ods. 1 O.s.p. tak, že priznal žalobcovi náhradu účelne vynaložených trov konania,

keďže žalobca mal vo veci plný úspech a rozhodnutia správnych orgánov boli zrušené

z dôvodov podľa § 250j ods. 3.

Toto rozhodnutie prijal senát Najvyššieho súdu Slovenskej republiky jednomyseľne.

P o u č e n i e :   Proti tomuto rozsudku opravný prostriedok n i e   j e   prípustný.

V Bratislave 18. apríla 2012

JUDr. Ida H a n z e l o v á, v.r.

predsedníčka senátu

Za správnosť vyhotovenia:

Andrea Jánošíková