Najvyšší súd
3 Sžp/47/2009
Slovenskej republiky
ROZSUDOK
V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY
Najvyšší súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu
JUDr. Jany Zemkovej PhD. a členov senátu JUDr. Gabriely Gerdovej a JUDr. Ivana Rumanu
v právnej veci žalobcu: L. Z. V., so sídlom T., P., IČO: X, zastúpený: JUDr. I. R., advokátka
so sídlom Š., K., proti žalovanému: Ministerstvo životného prostredia Slovenskej
republiky, so sídlom Námestie Ľudovíta Štúra 1, Bratislava, o preskúmanie zákonnosti
rozhodnutia žalovaného č. 10796/2008-2.1 zo dňa 27.10.2008, konajúc o odvolaní žalobcu
proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č. k. 3S 206/2008-69 zo dňa 10.03.2009,
jednomyseľne
r o z h o d o l :
Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Bratislave
č. k. 3S 206/2008-69 zo dňa 10. marca 2009 m e n í tak, že rozhodnutie žalovaného
č. 10796/2008-2.1 zo dňa 27. októbra 2008 v spojení s prvostupňovým rozhodnutím
Krajského úradu životného prostredia v Prešove č. 1/2008/01057-011/SJ zo dňa 26. augusta
2008 z r u š u j e podľa § 250j ods. 2 písm. a/ OSP a vec v r a c i a žalovanému na ďalšie
konanie.
Žalovaný je povinný zaplatiť žalobcovi náhradu trov konania vo výške 202,67 €
na účet právnej zástupkyne žalobcu JUDr. I. R., advokátky, K., do 30 dní odo dňa
právoplatnosti rozsudku.
O d ô v o d n e n i e
I.
Napadnutým rozsudkom krajský súd zamietol žalobu žalobcu o preskúmanie
zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. 10796/2008-2.1 zo dňa 27.10.2008, ktorým žalovaný
ako príslušný orgán štátnej správy podľa § 2 ods. 1 písm. c/ zákona č. 525/2003 Z.z. o štátnej
správe starostlivosti o životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov,
§ 65 zákona č. 543/2002 Z.z. o ochrane prírody a krajiny, ďalej len zákon č. 543/2002 Z.z.,
a § 58 ods. 1 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších
predpisov, ďalej len zákon č. 71/1967 Zb., rozhodujúc o odvolaní žalobcu zo dňa 17.09.2008,
podanom proti rozhodnutiu Krajského úradu životného prostredia v Prešove, odboru
kvality životného prostredia č. 1/2008/01057-011/SJ zo dňa 26.08.2008, ktorým rozhodol,
že žalobca nie je účastníkom konania v konaní Krajského úradu životného prostredia
v Prešove č. 1/2008/01057, vo veci žiadosti P. S. L., so sídlom Ž., týkajúcej sa povolenia
výnimiek zo zakázaných činností podľa zákona č. 543/2002 Z.z. v súvislosti s vykonaním
opatrení v boji proti podkôrnemu hmyzu v jednotkách priestorového rozdelenia lesa, ktoré sa
nachádzajú v prírodnej rezervácii Skalka s piatym stupňom ochrany, keď odvolanie žalobcu
doručené na Krajský úrad životného prostredia v Prešove dňa 19.09.2008 zamietol a podľa §
59 ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. rozhodnutie Krajského úradu životného prostredia v Prešove,
odboru kvality životného prostredia č. 1/2008/01057-011/SJ zo dňa 26.08.2008 potvrdil s
odôvodnením, že správne orgány nie sú oprávnené nad rámec zákona (čl. 2 ods. 2 Ústavy
Slovenskej republiky) priznať fyzickým alebo právnickým osobám (mimovládnym
organizáciám – tzv. zainteresovaná verejnosť) postavenie účastníka konania v zmysle zákona
č. 71/1967 Zb. v rozhodovacom procese v oblasti životného prostredia, napríklad pri
povoľovaní výnimiek z územnej ochrany podľa zákona č. 543/2002 Z.z. (napr. povolenie
vykonania opatrení v boji proti podkôrnemu hmyzu na území prírodnej rezervácie), ak sa tieto
osoby takéhoto postavenia dožadujú na základe Aarhuského dohovoru, ktorý bol uverejnený
v Zbierke zákonov pod č. 43/2006 Z.z. v Oznámení Ministerstva zahraničných vecí
Slovenskej republiky o prijatí Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na
rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia, ďalej
len Aarhuský dohovor, v súvislosti s jeho priamou aplikáciou podľa čl. 7 ods. 5 Ústavy
Slovenskej republiky, a to i napriek tomu, že podľa § 82 ods. 3 a 6 zákona č. 543/2002 Z.z. sa
takýmto osobám (mimovládnym organizáciám) expressis verbis priznáva len postavenie
zúčastnenej osoby. Naviac, povolenie výnimky z územnej ochrany nie je uvedené ani
v Prílohe I. k Aarhuskému dohovoru a nie je ani činnosťou, ktorá môže mať významný vplyv
na životné prostredie, najmä s prihliadnutím na skutočnosť, že podľa čl. 6 ods. 1 písm. b/
strany na tento účel určia, či určitá navrhovaná činnosť podlieha týmto ustanoveniam. Preto
nie je možné priznať zainteresovanej verejnosti práva podľa čl. 6, ak ide napr. o povolenie
vykonania opatrení v boj proti podkôrnemu hmyzu na území prírodnej rezervácie. V zmysle
čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky sú orgány štátnej správy viazané aj pri posudzovaní
otázky na účasť v správnom konaní len zákonom, v tomto prípade zákonom č. 71/1967 Zb.
Keďže Aarhuský dohovor nie je v tejto otázke dosť konkrétny a jednoznačný (tzn. nemá
v tejto otázke priamy účinok), nemožno rozhodnutím správneho orgánu pripustiť
benevolenciu pri rozhodovaní nad rámec, ktorý vyplýva z vnútroštátnych predpisov.
Krajský súd rozsudok odôvodnil tým, že dňa 04.02.2006 bolo v Zbierke zákonov
Slovenskej republiky pod č. 43/2006 Z.z. uverejnené oznámenie Ministerstva zahraničných
vecí Slovenskej republiky, že Národná rada Slovenskej republiky vyslovila uznesením
č. 1840 zo dňa 23.09.2005 súhlas s Aarhuským dohovorom prijatým dňa 25.06.1998
v Aarhuse a rozhodla, že Aarhuský dohovor je medzinárodná zmluva, ktorá má prednosť pred
zákonmi podľa čl. 7 ods. 5 Ústavy Slovenskej republiky.
Žalobca je v konaní zainteresovanou verejnosťou podľa čl. 2 ods. 5 Aarhuského
dohovoru. Aarhuský dohovor zaručuje zainteresovanej verejnosti prístup k informáciám
o životnom prostredí, účasť na rozhodovaniach o vymedzených činnostiach špecifikovaných
v Prílohe I Aarhuského dohovoru a podľa čl. 1 písm. b/ Slovenská republika v súlade
so svojím vnútroštátnym právom tiež uplatní ustanovenia tohto článku na rozhodnutia
o navrhovaných činnostiach neuvedených v Prílohe I, ktoré môžu mať významný vplyv
na životné prostredie. Strany na tento účel určia, či určitá navrhovaná činnosť podlieha týmto
ustanoveniam. V bodoch 1 až 19 Prílohy Aarhuského dohovoru sú uvedené činnosti, na ktoré
sa priamo aplikujú ustanovenia Aarhuského dohovoru. Podľa bodu 20 Prílohy Aarhuského
dohovoru, ktorákoľvek činnosť neuvedená v bodoch 1 – 19 kde je podľa vnútroštátneho práva
zabezpečená účasť verejnosti v rámci procesu posudzovania vplyvov na životné prostredie.
Z uvedeného vyplýva, že Aarhuský dohovor dáva štátu možnosť, aby si sám určil okruh
ďalších činností, ktoré nie sú uvedené v Prílohe I Aarhuského dohovoru, na ktoré sa budú
vzťahovať jeho ustanovenia. Z definície činností v Prílohe I Aarhuského dohovoru je zrejmé,
že udeľovanie výnimiek z ust. § 35 zákona č. 543/2002 Z.z. nespadá do okruhu činností,
v ktorých je zaručená účasť verejnosti na rozhodovaniach. Slovenská republika neprijala
vo svojom vnútroštátnom práve úpravu, ktorou by určila, že udeľovanie výnimiek podľa
§ 35 zákona č. 543/2002 Z.z. podlieha ustanoveniam Aarhuského dohovoru. Z uvedeného
teda vyplýva, že čl. 9 Aarhuského dohovoru (na ktorý sa žalobca odvoláva) je aplikovateľný
až prostredníctvom úprav vnútroštátneho práva, to znamená že nie je priamo aplikovateľný.
Podľa názoru krajského súdu, ani logickým ani gramatickým výkladom čl. 9 ods. 2
Aarhuského dohovoru nemožno dôjsť k záveru, že by žalobcovi priamo Aarhuským
dohovorom mohlo vzniknúť právo zúčastňovať sa správneho a súdneho konania v postavení
účastníka konania. Uvedené ustanovenie zmluvy zakladá povinnosť strany (štátu) prijať
vo svojom vnútroštátnom práve také úpravy, aby mala zainteresovaná verejnosť prístup
k procesu preskúmavania rozhodnutí buď pred súdom, alebo iným nestranným orgánom
v prípadoch činností uvedených v čl. 6 Aarhuského dohovoru. Aarhuský dohovor teda ukladá
stranám (štátom) prijať zákonnú úpravu, na základe ktorej umožní zainteresovanej verejnosti
zúčastňovať sa preskúmania rozhodnutí o činnostiach podľa čl. 6 pred súdom alebo iným
orgánom, napr. prokuratúrou. Za účelom postupného zosúlaďovania vnútroštátnych predpisov
s článkami Aarhuského dohovoru, priebežného hodnotenia jeho vykonávania, sa podľa
čl. 10 strany Aarhuského dohovoru schádzajú na pravidelných stretnutiach. Časový horizont,
v ktorom má byť vnútroštátne právo upravené podľa požiadaviek Aarhuského dohovoru
určený nie je. V danom prípade nebola splnená podmienka podľa čl. 9 ods. 2 a 3 Aarhuského
dohovoru na to, aby sa žalobca stal účastníkom v správnom konaní, pretože nebol splnený
predpoklad podľa vnútroštátneho práva (§ 82 ods. 3 zákona č. 543/2002 Z.z.), nejedná
sa o rozhodnutie o činnostiach podľa čl. 6 Aarhuského dohovoru ani o rozhodnutie, ktoré
je v rozpore s vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia.
II.
Proti rozsudku krajského súdu podal žalobca, v zastúpení advokátkou, včas odvolanie
a navrhol, aby odvolací súd napadnutý rozsudok zmenil tak, že žalobe v celom rozsahu
vyhovie. Namietal, že v konaní pred správnymi orgánmi sa dožadoval priznania postavenia
účastníka konania na základe článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, a porušenie svojich práv
rozhodnutím žalovaného aj prvostupňového správneho orgánu vyvodzoval z porušenia práv
zakotvených v článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, teda mal mať prístup k správnemu
alebo súdnemu konaniu, umožňujúce mu napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb
a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s vnútroštátnym právom Slovenskej republiky
v oblasti životného prostredia. Žalobca svoje právo byť účastníkom konania v konaniach
vedených pred prvostupňovým správnym orgánom aj žalovaným vyvodzuje z ustanovenia
článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, ktorý ako je to zrejmé z jeho exaktnej formulácie,
zaručuje členom verejnosti prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu, umožňujúcemu
napadnutie úkonov súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore
s vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia bez toho, aby boli dotknuté procesy
preskúmania uvedené v odsekoch 1 a 2.
V právnom poriadku Slovenskej republiky zodpovedá takému postaveniu, ktoré
umožňuje napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánu verejnej moci, ktoré
sú v rozpore s vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia len postavenie účastníka
konania (správneho alebo súdneho). Len takéto procesné postavenie umožňuje,
či už v správnom konaní alebo v následnom súdnom konaní, napadnúť úkony a opomenutia
orgánov verejnej moci, teda podávať proti ním opravné prostriedky a žaloby v správnom
súdnictve pokiaľ ide o napadnutie úkonov orgánov verejnej správy rozhodujúcich
v poslednom stupni. Ustanovenie článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru výslovne zaručuje
verejnosti prístup ku konaniu správnemu alebo súdnemu, ktorý v sebe zahŕňa aj možnosť
napadnutia úkonov a opomenutí. Právo zakotvené v článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru
možno realizovať prostredníctvom vnútroštátnych predpisov upravujúcich správne a súdne
konanie a účasť na ňom. Práve so zreteľom na túto okolnosť sa domáhal v správnom konaní
v súlade s ustanoveniami zákona č. 71/1967 Zb. priznania postavenia účastníka konania.
Žalobca sa teda domáhal svojho práva zakotveného v čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru
postupom, ktorý vnútroštátny poriadok Slovenskej republiky umožňuje.
So zreteľom na skutočnosť, že Národná rada Slovenskej republiky uznesením č. 1840
zo dňa 23.09.2005 rozhodla, že Aarhuský dohovor je zmluvou, ktorá má prednosť pred
zákonmi, zaradila uvedený dohovor do jednej z kategórií vymenovaných v článku 7 ods. 5
Ústavy Slovenskej republiky. Nie je preto možné následnou interpretáciou urobiť záver
o tom, že Aarhuský dohovor nie je zmluvou o ľudských právach. So zreteľom na ustanovenie
zákona č. 1/1993 Z.z., je takáto kvalifikácia zmluvy záväzná, nie je možné ju meniť
interpretáciou. Ak by orgán aplikujúci právo, v konkrétnom prípade Aarhuský dohovor,
zastával názor, že Aarhuský dohovor nie je zmluvou o ľudských právach a slobodách, potom
by tento výklad bol neobhájiteľný so zreteľom na skutočnosť, že uvedený dohovor nemožno
zaradiť do žiadnej inej kategórie medzinárodných zmlúv, ktoré majú prednosť pred zákonom.
Túto skutočnosť považuje žalobca za zásadnú. Charakter Aarhuského dohovoru ako
medzinárodnej zmluvy o ľudských právach so zreteľom na rozhodnutie Národnej rady
Slovenskej republiky č. 1840 zo dňa 23.09.2005 nie je možné spochybniť. Medzinárodná
zmluva o ľudských právach a základných slobodách nemusí zakladať práva a povinnosti
fyzických osôb, nemusí byť zmluvou, na vykonanie ktorej nie je potrebný zákon, ale zároveň
je zmluvou, ktorá má prednosť pred zákonmi Slovenskej republiky, pričom táto jej prednosť
vyplýva z rozhodnutia Národnej rady Slovenskej republiky, podmieneného skutočnosťou,
že ide o zmluvu o ľudských právach a slobodách. Medzinárodné zmluvy o ľudských právach
a slobodách vo všeobecnosti nezakladajú konkrétne práva a povinnosti fyzických osôb, ale
priznávajú ľudské práva a základné slobody, ktoré sú zmluvné strany povinné zabezpečiť
a zaručiť ich ochranu každému, na koho sa tieto medzinárodné zmluvy vzťahujú.
Medzinárodné zmluvy o ľudských právach a slobodách vyjadrujú základné princípy
postavenia určitých subjektov, ktoré by mali byť zakaždým rešpektované pri akejkoľvek
činnosti vykonávanej štátnymi orgánmi a to či už zákonodarnej, správnej alebo súdnej.
Ústavný súd Slovenskej republiky vo svojej rozhodovacej činnosti posudzujúc iné
medzinárodné dohovory o ľudských právach o základných slobodách vychádzal z jediného
logického výkladu, a to že pokiaľ je v medzinárodnej zmluve zakotvený pozitívny záväzok
štátu zabezpečiť určité právo označeným osobám, zodpovedá tomu ľudské právo takejto
osoby. Žalobca poukázal na čl. 3 Dohovoru o právach dieťaťa a rozhodnutie Ústavného súdu
Slovenskej republiky sp.zn. II. ÚS 47/97 a čl. 19 Dohovoru o právach dieťaťa a rozhodnutie
Ústavného súdu Slovenskej republiky sp.zn. I. ÚS 4/02.
Dňa 15.10.2008 nadobudol účinnosť zákon č. 384/2008 Z.z., ktorým sa mení
Občiansky súdny poriadok (ďalej len OSP), v ktorom bolo novelizované ust. § 250 ods. 1
OSP a to tak, že táto novela rozšírila okruh osôb – účastníkov konania podľa V. časti OSP
(Správne súdnictvo) tak, že súd aj bez návrhu uznesením priberie do konania „účastníka
správneho konania“, ktorého práva a povinnosti by mohli byť zrušením správneho
rozhodnutia dotknuté. Podľa dôvodovej správy k novele OSP, cieľom zmeny ustanovenia
§ 250 ods. 1 OSP bolo umožniť plnohodnotne sa zúčastniť súdneho konania aj „účastníkovi
správneho konania“, ktorý nie je žalobcom. Dôvodová správa uvádza, že právna úprava
je reakciou na požiadavky Aarhuského dohovoru. Z uvedeného možno vyvodiť záver,
že pokiaľ by žalobca ako občianske združenie so vzťahom k životnému prostrediu mal
v správnom konaní postavenie len zúčastnenej osoby a nie „účastníka správneho konania“,
súdy by ho nemohli pribrať do konania v zmysle § 250 ods. 1 OSP a to napriek tomu,
že novela predmetného ustanovenia bola uskutočnená práve z dôvodu reagovať
na požiadavky Aarhuského dohovoru. Predmetné ustanovenie by bolo v tomto smere
neaplikovateľné a mienený úmysel zákonodarcu reagovať na požiadavky Aarhuského
dohovoru by zostal nenaplnený.
So zreteľom na vyššie uvedené skutočnosti, ako aj dôvody uvedené v žalobe
proti rozhodnutiu žalovaného, je žalobca toho názoru, že jediným postupom žalovaného
aj prvostupňového správneho orgánu, ktorý by rešpektoval ustanovenie článku 7 ods. 5
Ústavy Slovenskej republiky, by bolo v rámci platných ustanovení zákona č. 71/1967 Zb.
priznať žalobcovi postavenie účastníka konania. Len práva účastníka konania umožňujú
žalobcovi realizovať práva zakotvené v článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru.
Žalobca ako prílohu odvolania predložil uznesenie Vlády Slovenskej republiky č. 789
zo dňa 21.08.2003 k analýze kategorizácie medzinárodných zmlúv podľa čl. 7 ods. 4 a čl. 7
ods. 5 Ústavy Slovenskej republiky, ktorým vzala na vedomie analýzu kategorizácie
medzinárodných zmlúv podľa čl. 7 ods. 4 a čl. 7 ods. 5 Ústavy Slovenskej republiky, z ktorej
vyplýva, že ako zmluva o ľudských právach by mala byť klasifikovaná zmluva, ktorá
sa dotýka základných práv a slobôd upravených v Druhej hlave Ústavy Slovenskej republiky
alebo s takýmito právami a slobodami súvisiacimi, alebo ktorá sa dotýka základných práv
alebo slobôd, ktorou je Slovenská republika viazaná. Z obsahu článku 9 ods. 3 Aarhuského
dohovoru vyplýva, že tento sa týka práv zakotvených v článku 44 Ústavy Slovenskej
republiky a v spojení s ním aj v článku 46 Ústavy Slovenskej republiky. Žalobca ďalej
predložil ako prílohu odvolania Doložku prednosti medzinárodnej zmluvy (Aarhuského
dohovoru) pred zákonmi (čl. 7 ods. 5 Ústavy Slovenskej republiky), z ktorej vyplýva,
že predkladateľ – žalovaný predložil túto zmluvu ako zmluvu o ľudských právach.
III.
Žalovaný vo vyjadrení k odvolaniu žalobcu navrhoval, aby odvolací súd napadnutý
rozsudok krajského súdu potvrdil. Uviedol, že v danom prípade nebola splnená podmienka
podľa čl. 9 ods. 2 a 3 Aarhuského dohovoru na to, aby sa žalobca stal účastníkom konania,
pretože nebol splnený predpoklad podľa vnútroštátneho práva (§ 82 ods. 3 zákona
č. 543/2002 Z.z.), nejedná sa o rozhodnutie podľa čl. 6 Aarhuského dohovoru, ani
o rozhodnutie, ktoré je v rozpore s vnútroštátnym právom. Článkom 9 ods. 3 Aarhuského
dohovoru je daná možnosť verejnosti napadnúť akékoľvek porušenie právnych predpisov
v oblasti životného prostredia, ktorého sa dopustil buď orgán verejnej moci alebo akákoľvek
fyzická alebo právnická osoba. Preskúmanie úkonu alebo opomenutia, ktoré je v rozpore
s vnútroštátnym právom môže vykonať štátny orgán alebo súd. Podľa implementačného
sprievodcu k Aarhuskému dohovoru nemá Aarhuský dohovor vplyv na právo zmluvných
strán (strán Aarhuského dohovoru) ustanoviť kritériá, na základe ktorých môžu mať členovia
verejnosti prístup ku konaniam o vymáhaní práva životného prostredia. Tento záväzok môže
byť splnený napríklad ustanovením možnosti iniciovať správne konanie (podnet
na preskúmanie rozhodnutia mimo odvolacieho konania, podnet na podanie protestu
prokurátora).
Ďalej poukázal na to, že súd prvého stupňa v písomnom odôvodnení rozsudku
a ani žalovaný nikdy nespochybnil, že v prípade Aarhuského dohovoru ide o medzinárodnú
zmluvu o ľudských právach a základných slobodách, ktorá má prednosť pred zákonmi podľa
čl. 7 ods. 5 Ústavy Slovenskej republiky. Vyplýva to z uznesenia Národnej rady Slovenskej
republiky č. 1840 zo dňa 23.09.2005 a z doložky prednosti. V doložke prednosti je tiež
uvedené, že ide o medzinárodnú zmluvu, na ktorej vykonanie je potrebný zákon a súčasne
o medzinárodnú zmluvu, ktorá neobsahuje priamu úpravu práv a povinností fyzických alebo
právnických osôb. Práve táto charakteristika má zásadný význam pre posúdenie priameho
účinku medzinárodnej zmluvy.
Zásada prednosti medzinárodnej zmluvy pred zákonmi podľa čl. 7 ods. 5 Ústavy
Slovenskej republiky znamená, že v prípade rozporu medzi obsahom platnej medzinárodnej
zmluvy, ktorú schválila Národná rada Slovenskej republiky, a ktorá bola riadne ratifikovaná
a vyhlásená predpísaným spôsobom a zákonom, nepoužije orgán aplikujúci právo zákon,
ale medzinárodnú zmluvu. Zároveň sa však inštitút prednosti môže logicky vzťahovať
len na tie medzinárodné zmluvy, ktoré sú aspoň v časti spôsobilé na priamu aplikáciu,
čiže len na medzinárodné zmluvy, na vykonanie ktorých nie je potrebný zákon
ani iný všeobecne záväzný právny predpis.
IV.
Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací (§ 10 ods. 2 OSP) preskúmal
napadnutý rozsudok súdu prvého stupňa v rozsahu a z dôvodov uvedených v odvolaní
žalobcu (§ 212 ods. 1 OSP, § 246c ods. 1 veta prvá OSP), postupom podľa § 250ja ods. 2 veta
prvá OSP a následne potom, ako bolo oznámenie o vyhlásení rozsudku vyvesené na úradnej
tabuli súdu a na internetovej stránke Najvyššieho súdu Slovenskej republiky
www.supcourt.gov.sk, www.nsud.sk, vyhlásil vo veci rozsudok, ktorým podľa § 250ja ods. 3
veta prvá OSP zmenil napadnutý rozsudok Krajského súdu v Bratislave tak, že rozhodnutie
žalovaného v spojení s prvostupňovým rozhodnutím žalovaného zrušil podľa § 250j ods. 2
písm. a/ O.s.p., pretože rozhodnutie správneho orgánu vychádzalo z nesprávneho právneho
posúdenia veci a to pomerom hlasov členov senátu 3:0 (§ 3 ods. 9 zákona č. 757/2004 Z.z.
o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov).
V prejednávanej veci bolo sporné, či žalobca ako združenie, ktorého cieľom je ochrana
životného prostredia, v správnom konaní týkajúcom sa povolenia výnimiek podľa zákona
č. 543/2002 Z.z., je účastníkom správneho konania, ktorého sa žalobca domáhal na základe
Aarhuského dohovoru, pričom zákon mu priznával postavenie zúčastnenej osoby.
Podľa § 81 ods. 1 zákona č. 543/2002 Z.z., na konanie podľa tohto zákona sa vzťahujú
všeobecné predpisy o správnom konaní, ak tento zákon neustanovuje inak.
Podľa § 82 ods. 3 zákona č. 543/2002 Z.z. v znení účinnom do 30.04.2010,
účastníkom konania o vydanie súhlasu alebo povolenie výnimky je v prípadoch uvedených
v odseku 2 len žiadateľ, ak tento zákon neustanovuje inak. Účastníkom konania o vydanie
súhlasu na zriadenie zoologickej záhrady je aj obec, v ktorej katastrálnom území je alebo má
byť zoologická záhrada umiestnená. Združenie s právnou subjektivitou, ktorého predmetom
činnosti najmenej jeden rok je ochrana prírody a krajiny (§ 2 ods. 1) a ktoré písomne oznámi
svoju účasť v konaní najneskôr do siedmich dní od upovedomenia podľa odseku 7,
je zúčastnenou osobou.
Podľa § 14 ods. 1 zákona č. 71/1967 Zb. účastníkom konania je ten, o koho právach,
právom chránených záujmoch alebo povinnostiach sa má konať alebo koho práva, právom
chránené záujmy alebo povinnosti môžu byť rozhodnutím priamo dotknuté; účastníkom
konania je aj ten, kto tvrdí, že môže byť rozhodnutím vo svojich právach, právom chránených
záujmoch alebo povinnostiach priamo dotknutý, a to až do času, kým sa preukáže opak.
Podľa § 14 ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. účastníkom konania je aj ten, komu osobitný
zákon také postavenie priznáva.
Podľa § 15a ods. 1 zákona č. 71/1967 Zb. osobitný zákon môže ustanoviť, za akých
podmienok sa na konaní alebo na jeho časti má právo zúčastniť aj iná osoba než účastník
konania (ďalej len,,zúčastnená osoba“).
Podľa § 15a ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. zúčastnená osoba má právo byť
upovedomená o začatí konania a o iných podaniach účastníkov konania, zúčastniť
sa na ústnom pojednávaní a na miestnej obhliadke, navrhovať dôkazy a doplnenie podkladu
rozhodnutia. Osobitný zákon môže ustanoviť zúčastnenej osobe viac práv.
Podľa článku 9 ods. 2 Aarhuského dohovoru, každá strana, v rámci svojho
vnútroštátneho práva, zabezpečí, aby členovia zainteresovanej verejnosti
a/ majúci dostatočný záujem alebo, alternatívne,
b/ ak pretrváva porušovanie ich práva v prípadoch, kde to právne predpisy strany
upravujúce správne konanie požadujú ako predbežnú podmienku,
mali prístup k procesu preskúmania pred súdom a/alebo iným nezávislým
a nestranným orgánom ustanoveným na základe zákona s cieľom napadnúť vecnú a procesnú
zákonnosť akéhokoľvek rozhodnutia, úkonu alebo opomenutia, podliehajúc článku 6
a v prípadoch stanovených vnútroštátnym právom a bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia
odseku 3, a iným relevantným ustanoveniam tohto dohovoru.
O tom, čo predstavuje dostatočný záujem a porušovanie práva, bude rozhodnuté
v súlade s požiadavkami vnútroštátneho práva a v súlade s cieľom dať zainteresovanej
verejnosti široký prístup k spravodlivosti v rámci rozsahu pôsobnosti tohto dohovoru.
Na tento účel sa záujem akejkoľvek mimovládnej organizácie, ktorá spĺňa požiadavky
uvedené v článku 2 ods. 5 považuje za dostatočný na účely písmena a/. Tieto organizácie
budú považované za také, ktorých práva môžu byť porušené na účely písmena b/.
Ustanovenia odseku 2 citovaného článku 9 nevylučujú možnosť predbežného
preskúmania správnym orgánom a nie je nimi dotknutá požiadavka uplatnenia správneho
preskúmania pred súdnym preskúmaním, ak takáto požiadavka vyplýva z vnútroštátneho
práva.
Podľa článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, naviac bez toho, aby boli dotknuté
procesy preskúmania uvedené v odsekoch 1 a 2, každá strana zabezpečí, ak sú splnené
podmienky uvedené v jej vnútroštátnom práve, ak sú nejaké, aby členovia verejnosti mali
prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí
súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom
v oblasti životného prostredia.
Podľa § 250 ods. 2 OSP, žalobcom je fyzická alebo právnická osoba, ktorá o sebe
tvrdí, že ako účastník správneho konania bola rozhodnutím a postupom správneho orgánu
ukrátená na svojich právach. Podať žalobu môže aj fyzická alebo právnická osoba, s ktorou
sa v správnom konaní nekonalo ako s účastníkom, hoci sa s ňou ako s účastníkom konať
malo.
V správnom konaní, vo veci žiadosti P. S. L., so sídlom Ž., o povolenie výnimiek zo
zakázaných činností podľa § 16 ods. 1 písm. b/ a f/ zákona č. 543/2002 Z.z., zasiahnuť do
lesného porastu a poškodiť vegetačný a pôdny kryt a rušiť pokoj a ticho v súvislosti
s vykonaním opatrení v boji proti podkôrnemu hmyzu v jednotkách priestorového rozdelenia
lesa, ktoré sa nachádzajú v prírodnej rezervácii Skalka s piatym stupňom ochrany, bol
v zmysle § 82 ods. 3 prvá veta zákona č. 543/2002 Z.z. účastníkom konania len žiadateľ.
Žalobca mal v tomto administratívnom konaní procesné postavenie zúčastnenej osoby
v zmysle § 82 ods. 3 tretia veta zákona č. 543/2002 Z.z. v znení účinnom do 30.04.2010.
Žalobca právo byť účastníkom konania v správnom konaní vyvodzuje z ustanovenia
článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru. Namietal, že procesné postavenie zúčastnenej osoby
mu neumožňuje plne realizovať jeho oprávnenia podľa článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru,
napadnutie úkonov a opomenutí orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s vnútroštátnym
právom v oblasti životného prostredia. Len procesné postavenie účastníka konania (správneho
alebo súdneho) mu umožňuje, či už v správnom konaní alebo v následnom súdnom konaní
napadnúť úkony a opomenutia orgánov verejnej moci, teda podávať proti ním opravné
prostriedky a žaloby v správnom súdnictve.
Najvyšší súd Slovenskej republiky uznesením sp. zn. 5 Sžp/41/2009 zo dňa
22.06.2009 predložil Súdnemu dvoru Európskej únie podľa čl. 234 Zmluvy o založení
Európskeho spoločenstva nasledujúce predbežné otázky:
1. Je možné článku 9 Aarhuského dohovoru, a to najmä jeho odseku 3, s prihliadnutím na hlavný cieľ
sledovaný touto medzinárodnou zmluvou, tzn. že narúša klasickú koncepciu aktívnej legitimácie tým,
že priznáva postavenie účastníka konania aj verejnosti, resp. zainteresovanej verejnosti, priznať
bezprostredný účinok („self-executing efect“) medzinárodnej zmluvy za situácie, keď Európska únia
po tom, ako dňa 17.02.2005 pristúpila k tejto medzinárodnej zmluve, nevydala do dnešného dňa
komunitárny predpis vykonávajúci uvedenú zmluvu pre podmienky komunitárneho práva?
2. Je možné článku 9 Aarhuského dohovoru, a to najmä jeho odseku 3, potom, čo sa stal súčasťou
komunitárneho práva, priznať účinok priamej aplikovateľnosti alebo priameho účinku komunitárneho
práva v zmysle ustálenej judikatúry Európskeho súdneho dvora?
3. Ak je odpoveď na otázku 1 alebo 2 kladná, potom je možné vykladať čl. 9 ods. 3 Aarhuského
dohovoru s prihliadnutím na hlavný cieľ sledovaný touto medzinárodnou zmluvou, že pod pojem
„úkony orgánu verejnej správy“ je nutné zahrnúť aj úkon spočívajúci vo vydaní rozhodnutia, tzn., že
možnosť prístupu verejnosti k súdnemu konaniu v sebe zahŕňa aj právo napadnúť samotné rozhodnutie
správneho orgánu, ktorého nezákonnosť spočíva v dopade na životné prostredie?
Súdny dvor Európskej únie rozsudkom C-240/09 zo dňa 08.03.2011 rozhodol,
že „Článok 9 ods. 3 Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom
procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia schváleného v mene
Európskeho spoločenstva rozhodnutím Rady 2005/370/ES zo 17. februára 2005 nemá
priamy účinok v práve Únie. Prináleží však vnútroštátnemu súdu, aby poskytol taký výklad
procesného práva týkajúceho sa podmienok, ktoré je potrebné splniť na podanie správneho
opravného prostriedku alebo žaloby, ktorý bude v čo najväčšej možnej miere v súlade tak s
cieľmi článku 9 ods. 3 tohto dohovoru, ako aj s cieľom účinnej súdnej ochrany práv
poskytovaných právom Únie, aby mohla organizácia na ochranu životného prostredia, akou je
L. Z. V., napadnúť na súde rozhodnutie prijaté v rámci správneho konania, ktoré by mohlo
byť v rozpore s právom Únie v oblasti životného prostredia.“
Súdny dvor Európskej únie v bodoch 45 až 50 rozsudku uviedol:
,,Je potrebné konštatovať, že ustanovenia článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru
neobsahujú žiadnu jasnú a presnú povinnosť takej povahy, že by sa ňou priamo musela riadiť
právna situácia jednotlivcov. Keďže práva stanovené v článku 9 ods. 3 majú „členovia
verejnosti“ len ak „sú splnené podmienky uvedené vo vnútroštátnom práve, ak sú nejaké“,
znamená to, že toto ustanovenie je podriadené z hľadiska jeho výkonu alebo jeho účinkov
tomu, že dôjde k vydaniu neskoršieho aktu.
Je však potrebné uviesť, že cieľom týchto ustanovení, hoci sú formulované všeobecne,
je umožniť zabezpečiť účinnú ochranu životného prostredia.
V prípade neexistencie právnej úpravy Únie v danej oblasti prináleží právnemu
poriadku každého členského štátu upraviť procesné podmienky žalôb určených
na zabezpečenie ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú
z práva Únie, v predmetnom prípade zo smernice o biotopoch, pričom členské štáty nesú
v každom prípade zodpovednosť za zabezpečenie účinnej ochrany týchto práv (pozri najmä
rozsudok z 15. apríla 2008, Impact, C-268/06, Zb. s. I-2483, body 44 a 45).
V tejto súvislosti, ako vyplýva z ustálenej judikatúry, procesné podmienky žalôb
určených na zabezpečenie ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci
vyplývajú z práva Únie, nesmú byť menej výhodné ako procesné podmienky týkajúce
sa podobných žalôb vnútroštátnej povahy (zásada ekvivalencie) a nesmú prakticky znemožniť
alebo nadmerne sťažiť výkon práv, ktoré priznáva právny poriadok Únie (zásada efektivity)
(rozsudok Impact, už citovaný, bod 46 a citovaná judikatúra).
Nemožno si preto predstaviť, že by bez toho, aby sa narušila účinná ochrana práva
Únie v oblasti životného prostredia, bol možný taký výklad ustanovení článku 9 ods. 3
Aarhuského dohovoru, ktorý by spôsobil praktickú nemožnosť alebo veľkú obtiažnosť
výkonu práv zverených právom Únie.
Z toho vyplýva, že keď ide o druh chránený právom Únie a najmä Smernicou
o biotopoch (pozri nižšie), prináleží vnútroštátnemu súdu, aby s cieľom zabezpečiť účinnú
súdnu ochranu v oblastiach, ktoré patria do práva Únie týkajúceho sa práva životného
prostredia, poskytol taký výklad vnútroštátneho práva, ktorý bude v čo najväčšej možnej
miere v súlade s cieľmi stanovenými v článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru.“
Cieľom článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru je zabezpečiť verejnosti prístup
k správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí
súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom
v oblasti životného prostredia. Tieto práva majú členovia verejnosti len ak sú splnené
podmienky uvedené vo vnútroštátnom práve, ak sú nejaké. Členským štátom je tak ponechaný
priestor na úvahu, ako tento cieľ dosiahnu tým, že príjmu opatrenia na zabezpečenie záväzkov
vyplývajúcich z tohto článku a že stanovia za akých podmienok má verejnosť prístup
k takémuto správnemu alebo súdnemu konaniu.
Zákon č. 543/2002 Z.z. v znení účinnom do 30.04.2010, priznával žalobcovi,
združeniu, ktorého predmetom činnosti je ochrana životného prostredia, v konaní o povolenie
výnimiek podľa zákona č. 543/2002 Z.z., postavenie zúčastnenej osoby. Žalobca v správnom
konaní v postavení zúčastnenej osoby nemôže proti rozhodnutiu správneho orgánu, ktoré
by mohlo byť v rozpore s právom v oblasti životného prostredia podať odvolanie a potom
v zmysle § 250 ods. 2 OSP ani žalobu o preskúmanie zákonnosti tohto rozhodnutia a postupu
správneho orgánu.
Vychádzajúc z rozsudku Súdneho dvora Európskej únie C-240/09 zo dňa 08.03.2011,
aj keď článok 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru nemá priamy účinok v práve Európskej únie,
s cieľom umožniť účinnú ochranu životného prostredia, je potrebné v správnom konaní
postupovať tak, aby žalobca ako združenie na ochranu životného prostredia mohol podať
žalobu proti rozhodnutiu správneho orgánu, ktoré by mohlo byť v rozpore s právom
Európskej únie, teda priznať mu postavenie účastníka správneho konania.
Rešpektujúc závery Súdneho dvora Európskej únie poukazujúc na § 17 a § 22 zákona
č. 543/2002 Z.z., Najvyšší súd Slovenskej republiky napadnutý rozsudok Krajského súdu
v Bratislave č. k. 3S 206/2008-69 zo dňa 10.03.2009 zmenil tak, že zrušil rozhodnutie
žalovaného č. 10796/2008-2.1 zo dňa 27.10.2008 v spojení s prvostupňovým rozhodnutím
Krajského úradu životného prostredia v Prešove č. 1/2008/01057-011/SJ zo dňa 26.08.2008
a vec vrátil žalovanému na ďalšie konanie.
O trovách konania rozhodol odvolací súd podľa § 250k ods. 1 veta prvá OSP v spojení
s § 224 ods. 2 OSP a § 246c ods. 1 veta prvá OSP tak, že priznal žalobcovi, ktorý mal
v konaní úspech právo na náhradu trov konania.
Žalobca si podaním zo dňa 13.11.2008, doručeným krajskému súdu dňa 18.11.2008,
na náhradu uplatnil trovy konania na súde prvého stupňa, a to trovy právneho zastúpenia
za dva úkony právnej služby: prevzatie a príprava zastúpenia vo výške 1 465,- Sk, žaloba
zo dňa 30.10.2008 vo výške 1 465,- Sk, 2x režijný paušál vo výške 2x 190,- Sk, spolu
3 310,- Sk + 19% DPH, celkom trovy právneho zastúpenia na súde prvého stupňa vo výške
3 938,9 Sk, t.j. 130,75 €. Trovy právneho zastúpenia boli uplatnené a priznané v súlade
s § 11 ods. 1 v spojení s § 14 ods. 1 písm. a/, c/, § 16 ods. 3 a § 18 ods. 3 vyhlášky
č. 655/2004 Z.z. o odmenách a náhradách advokátov za poskytovanie právnych služieb
v znení účinnom v čase vykonania právnych služieb.
Trovy právneho zastúpenia na odvolacom súde si úspešný žalobca uplatnil v odvolaní
zo dňa 29.04.2009, doručenom krajskému súdu dňa 29.04.2009, za 1 úkon právnej služby -
odvolanie zo dňa 29.04.2009 vo výške 53,49 € a režijný paušál 6,95 €, spolu 60,44 + 19%
DPH, celkom trovy právneho zastúpenia na odvolacom súde vo výške 71,92 €, pričom boli
uplatnené a priznané podľa § 11 ods. 1 v spojení s § 14 ods. 1 písm. c/, § 16 ods. 3 a § 18 ods.
3 vyhlášky č. 655/2004 Z.z. v znení účinnom v čase vykonania právnej služby.
Celkom boli priznané žalobcovi na náhradu tieto trovy konania 130,75 € + 71,92 € =
202,67 €, ktoré je povinný zaplatiť žalovaný na účet JUDr. I. R. č. účtu: X vedený v S. S., a.s.,
VS: X.
Žalobcovi súd nepriznal na náhradu odmenu za jeden úkon právnej služby, ktorý
si uplatnil v písomnom podaní zo dňa 22.07.2011, a to podanie návrhu na prerušenie konania
zo dňa 28.09.2009, uplatnený vo výške jednej polovice výpočtového základu podľa § 11 ods.
3 citovanej vyhlášky, t.j. 57,95 € a režijný paušál 6,95 € spojený s uvedeným úkonom, keďže
takéto podanie súd nevyžadoval a o skutočnosti, či je potrebné konanie prerušiť podľa § 109
ods. 2 písm. c/ OSP v spojení s § 109 ods. 1 písm. c/ OSP, rozhoduje aj bez návrhu.
P o u č e n i e : Proti tomuto rozsudku opravný prostriedok nie je prípustný.
V Bratislave dňa 02. augusta 2011
JUDr. Jana Z E M K O V Á PhD.
predsedníčka senátu
Za správnosť vyhotovenia: Emília Čičková