Najvyšší súd
3 Sžp/43/2009
Slovenskej republiky
ROZSUDOK
V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY
Najvyšší súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr.
Jany Zemkovej PhD. a členov senátu JUDr. Gabriely Gerdovej a JUDr. Ivana Rumanu
v právnej veci žalobcu: L. Z. V., so sídlom T., P., IČO: X, zastúpený: JUDr. I. R., advokátka
so sídlom Š., K., proti žalovanému: Ministerstvo životného prostredia Slovenskej
republiky, so sídlom Námestie Ľudovíta Štúra 1, Bratislava, o preskúmanie zákonnosti
rozhodnutia žalovaného č. 11110/2008-2.1 zo dňa 05.11.2008, konajúc o odvolaní žalobcu
proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č. k. 1S 229/2008-75 zo dňa 26.02.2009,
jednomyseľne
r o z h o d o l :
Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Bratislave
č. k. 1S 229/2008-75 zo dňa 26. februára 2009 m e n í tak, že rozhodnutie žalovaného
č. 11110/2008-2.1 zo dňa 05. novembra 2008 v spojení s prvostupňovým rozhodnutím
Krajského úradu životného prostredia v Žiline č. 2008/01122-14/Kr zo dňa 30. septembra
2008 z r u š u j e podľa § 250j ods. 2 písm. a/ OSP a vec v r a c i a žalovanému na ďalšie
konanie.
Žalovaný je povinný zaplatiť žalobcovi náhradu trov konania vo výške 202,67 €
na účet právnej zástupkyne žalobcu JUDr. I. R., advokátky, K., do 30 dní odo dňa
právoplatnosti rozsudku.
O d ô v o d n e n i e
I.
Napadnutým rozsudkom krajský súd zamietol žalobu žalobcu o preskúmanie
zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. 11110/2008-2.1 zo dňa 05.11.2008, ktorým žalovaný
ako príslušný orgán štátnej správy podľa § 2 ods. 1 písm. c/ zákona č. 525/2003 Z.z. o štátnej
správe starostlivosti o životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov,
§ 65 zákona č. 543/2002 Z.z. o ochrane prírody a krajiny, ďalej len zákon č. 543/2002 Z.z.,
a § 58 ods. 1 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších
predpisov, ďalej len zákon č. 71/1967 Zb., rozhodujúc o odvolaní žalobcu zo dňa 20.10.2008,
podanom proti rozhodnutiu Krajského úradu životného prostredia v Žiline, odboru
starostlivosti o životné prostredie č. 2008/01122-14/Kr zo dňa 30.09.2008, ktorým rozhodol,
že žalobca nie je účastníkom konania v konaní Krajského úradu životného prostredia v Žiline
č. 2008/01122/Kr, vo veci žiadosti P. Z. M., so sídlom P., týkajúcej sa povolenie výnimky zo
zakázanej činnosti podľa § 14 ods. 1 písm. i/ zákona č. 543/2002 Z.z. na organizovanie
spoločnej poľovačky na diviačiu zver v Poľovnom revíri P. na území Národného parku Malá
Fatra, kde platí tretí stupeň ochrany, odvolanie žalobcu doručené na Krajský úrad životného
prostredia v Žiline dňa 24.10.2008 zamietol a podľa § 59 ods. 2 zákona č. 71/167 Zb.
rozhodnutie Krajského úradu životného prostredia v Žiline, odboru starostlivosti o životné
prostredie č. 2008/01122-14/Kr zo dňa 30.09.2008 potvrdil s odôvodnením, že správne
orgány nie sú oprávnené nad rámec zákona (čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky) priznať
fyzickým alebo právnickým osobám (mimovládnym organizáciám – tzv. zainteresovaná
verejnosť) postavenie účastníka konania v zmysle zákona č. 71/1967 Zb. v rozhodovacom
procese v oblasti životného prostredia, napríklad pri povoľovaní výnimiek z územnej ochrany
podľa zákona č. 543/2002 Z.z. (napr. povolenie spoločnej poľovačky na území národného
parku), ak sa tieto osoby takéhoto postavenia dožadujú na základe Aarhuského dohovoru,
ktorý bol uverejnený v Zbierke zákonov pod č. 43/2006 Z.z. v Oznámení Ministerstva
zahraničných vecí Slovenskej republiky o prijatí Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti
verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného
prostredia, ďalej len Aarhuský dohovor, v súvislosti s jeho priamou aplikáciou podľa čl. 7
ods. 5 Ústavy Slovenskej republiky, a to i napriek tomu, že podľa § 82 ods. 3 a 6 zákona č.
543/2002 Z.z. sa takýmto osobám (mimovládnym organizáciám) expressis verbis priznáva len
postavenie zúčastnenej osoby. Naviac, povolenie výnimky z územnej ochrany nie je uvedené
ani v Prílohe I. k Aarhuskému dohovoru a nie je ani činnosťou, ktorá môže mať významný
vplyv na životné prostredie, najmä s prihliadnutím na skutočnosť, že podľa čl. 6 ods. 1 písm.
b/ strany na tento účel určia, či určitá navrhovaná činnosť podlieha týmto ustanoveniam. Preto
nie je možné priznať zainteresovanej verejnosti práva podľa čl. 6, ak ide napr. o povolenie
spoločnej poľovačky na území národného parku. V zmysle čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej
republiky sú orgány štátnej správy viazané aj pri posudzovaní otázky na účasť v správnom
konaní len zákonom, v tomto prípade zákonom č. 71/1967 Zb. Keďže Aarhuský dohovor nie
je v tejto otázke dosť konkrétny a jednoznačný (tzn. nemá v tejto otázke priamy účinok),
nemožno rozhodnutím správneho orgánu pripustiť benevolenciu pri rozhodovaní nad rámec,
ktorý vyplýva z vnútroštátnych predpisov.
Krajský súd rozsudok odôvodnil tým, že vychádzajúc z aktuálneho právneho stavu
vymedzeného vnútroštátnym právom Slovenskej republiky možno konštatovať,
že s účinnosťou od 01.12.2007 novela zákona č. 543/2002 Z.z. zmenila procesné postavenie
občianskych združení zaoberajúcich sa ochranou prírody a krajiny v konaniach podľa tohto
zákona tak, že namiesto procesného postavenia účastníka konania priznal zákon takýmto
občianskym združeniam postavenie zúčastnenej osoby. Práva a povinnosti zúčastnenej osoby
vymedzuje v ustanovení § 15a zákon č. 71/1967 Zb., ktorého právnemu režimu podliehajú
konania podľa zákona č. 543/2002 Z.z., pokiaľ tento zákon neustanovuje inak. Oprávnenie
byť účastníkom predmetného správneho konania pre žalobcu, ktorý je občianskym združením
s predmetom činnosti ochrana prírody a krajiny, nevyplýva (§ 2 ods. 1 zákona č. 543/2002
Z.z.). Nemožno ho vyvodiť ani zo všeobecného predpisu o správnom konaní (§ 14 ods. 1
zákona č. 71/1967 Zb.), pretože žalobca sledujúci všeobecný záujem na ochrane prírody
a krajiny, nie je v žiadnom hmotnoprávnom vzťahu k predmetu správneho konania a jeho
právneho postavenia (práv a povinností) sa rozhodnutie v takejto konkrétnej veci nijako
nedotkne. Zo žalobných dôvodov však vyplýva, že tieto skutočnosti žalobca nehodlal
podrobiť súdnemu prieskumu a svoje tvrdenia o nesprávnosti a nezákonnosti napadnutého
rozhodnutia oprel o komunitárne právo (najmä článok 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru) tvrdiac,
že oprávnenie byť účastníkom správneho konania vo veciach týkajúcich sa porušenia
vnútroštátneho práva životného prostredia mu vyplýva priamo z Aarhuského dohovoru.
S ohľadom na takto vymedzený predmet súdneho prieskumu napadnutého rozhodnutia bolo
prioritnou otázkou posúdenie priameho účinku Aarhuského dohovoru v slovenskom právnom
poriadku.
Vo všeobecnosti platí, že zmluvnou stranou a adresátom medzinárodnej zmluvy
je štát (spoločenstvo štátov), nie fyzické alebo právnické osoby členského štátu, ktoré
medzinárodná zmluva bez ďalšieho k ničomu neoprávňuje, ani nezaväzuje. Podľa
slovenského právneho poriadku možno na základe rozhodnutia Národnej rady Slovenskej
republiky založiť prednosť medzinárodnej zmluvy pred vnútroštátnymi zákonmi
za predpokladu, že ide o zmluvu, ktorá bola predpísaným spôsobom ratifikovaná a vyhlásená.
Pravidlo prednosti medzinárodnej zmluvy pred vnútroštátnymi zákonmi v zmysle článku 7
ods. 5 Ústavy Slovenskej republiky v praxi znamená, že v prípade rozporu medzi obsahom
medzinárodnej zmluvy so zákonom platí medzinárodná zmluva, ktorej aplikácia má prednosť
pred zákonom. Záujem na zachovaní právnej istoty ohľadom obsahu právneho poriadku štátu
však vyžaduje, aby medzinárodná zmluva, ktorá má prednosť pred vnútroštátnymi zákonmi,
bola priamo aplikovateľná (self-executing treaty). Ustanovenia medzinárodnej zmluvy teda
musia byť, čo do obsahu natoľko jasné, určité a zrozumiteľné, aby na ich základe bolo možné
bez pochybností vyvodiť práva a povinnosti vnútroštátnych fyzických alebo právnických
osôb. Predpokladom pre priamy účinok medzinárodnej zmluvy s právom prednosti pred
zákonmi je teda dostatočne jasné a presné vymedzenie práv a povinností tak pre členský štát
ako signatára zmluvy, ako aj pre konečných adresátov - jednotlivé fyzické a právnické osoby
členského štátu, ktoré nevyžaduje žiadne ďalšie vnútroštátne implementačné legislatívne
opatrenia.
Aarhuský dohovor je medzinárodnou zmluvou, ktorá bola predpísaným spôsobom
ratifikovaná, podpísaná i vyhlásená a stala sa tak súčasťou vnútroštátneho poriadku
Slovenskej republiky s právom prednosti pred zákonmi. Podľa krajského súdu súhlasiť možno
s názorom žalovaného, že s ohľadom na znenie Aarhuského dohovoru možno konštatovať,
že Aarhuský dohovor počíta s vnútroštátnymi normami na vykonanie jeho jednotlivých
ustanovení. Vo viacerých článkoch Aarhuského dohovoru sa výslovne uvádza, že „...každá
zmluvná strana zabezpečí prístup k právnej ochrane v záležitostiach životného prostredia...“
(článok 1), „...každá strana prijme nevyhnutné právne, správne a iné opatrenia vrátane
opatrení, ktoré zabezpečia zlučiteľnosť ustanovení implementujúcich ustanovenia tohto
dohovoru...“ (článok 3 ods. 1), „...každá strana prijme vykonávacie alebo iné opatrenia pre
účasť verejnosti pri príprave plánov a programov týkajúcich sa životného prostredia...“
(článok 7), „... každá strana bude primeraným spôsobom uznávať a podporovať združenie
a organizácie a skupiny, ktoré podporujú ochranu životného prostredia a zabezpečí, aby
aj vnútroštátny poriadok bol v súlade s týmto záväzkom...“ (článok 3 ods. 4). Z uvedeného,
popri vyššie citovaných ustanoveniach Aarhuského dohovoru podľa krajského súdu vyplýva,
že Aarhuským dohovorom na seba štát prevzal záväzok zabezpečiť prístup verejnosti
k informáciám o životnom prostredí a k rozhodovacím procesom týkajúcim sa životného
prostredia, a to predovšetkým implementáciou rámcových pravidiel upravených Aarhuským
dohovorom. Pokiaľ ide o článok 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, ktorý sa týka všeobecného
prístupu k spravodlivosti vo veciach životného prostredia, bez zreteľa na to, či ide
o povoľovací proces podľa článku 6 Aarhuského dohovoru, obsah tohto článku je natoľko
nejasný a nejednoznačný, že z neho nemožno bez pochybností vyvodiť pravidlo správania,
ktoré autor touto normou sledoval. Predmetný článok zaväzuje štát zabezpečiť prístup členov
verejnosti k správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov
a opomenutí orgánov verejnej moci, ak sú v rozpore s vnútroštátnym právom v oblasti
životného prostredia, na druhej strane však viaže zabezpečenie tohto záväzku na splnenie
podmienok uvedených vo vnútroštátnom práve, ak sú nejaké. Z takto formulovanej normy
nemožno jednoznačne vyložiť, aké práva má žalobca ako člen verejnosti vo vzťahu
k správnemu konaniu vo veciach ochrany prírody a krajiny, prípadne i k súdnemu konaniu
umožňujúcemu preskúmanie zákonnosti vydaných rozhodnutí. Nemožno teda jednoznačne
ani tvrdiť, že vnútroštátna právna úprava postavenia občianskych združení v konaní pred
orgánmi ochrany prírody a krajiny je v rozpore s pravidlami ustanovenými v článku 9 ods. 3
Aarhuského dohovoru. Preto krajský súd v zhode so žalovaným konštatoval, že napriek právu
prednosti Aarhuského dohovoru pred vnútroštátnymi zákonmi, založenému na článku 7 ods. 5
Ústavy Slovenskej republiky, nemožno priznať článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru priamy
účinok vo vnútroštátnom práve, pretože z tohto článku jednoznačne nevyplýva pre žalobcu
právo byť účastníkom správneho konania, ktorého sa v konkrétnom správnom konaní
dovolával. Pravidlo o aplikačnej prednosti Aarhuského dohovoru pred vnútroštátnymi
zákonmi preto v danom prípade nebolo možné uplatniť. Pokiaľ teda správne orgány
postupovali podľa vnútroštátnej právnej úpravy – zákona č. 543/2002 Z.z., ktorý zaručuje
žalobcovi v správnom konaní týkajúcom sa ochrany prírody a krajiny procesné postavenie
zúčastnenej osoby s právami a povinnosťami vymedzenými v § 15a zákona č. 71/1967 Zb.
a nepriznali žalobcovi postavenie účastníka konania, postupovali v súlade s právnym
poriadkom Slovenskej republiky.
Právo byť účastníkom konkrétneho správneho konania v danom prípade, by žalobcovi
podľa názoru krajského súdu neprináležalo ani za predpokladu, že by krajský súd pripustil
priamy účinok článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru v slovenskom právnom poriadku
a akceptoval tvrdenie žalobcu, že na základe tohto ustanovenia medzinárodnej zmluvy
je oprávnený zúčastniť sa tohto typu správnych konaní ako ich účastník. Predmetné
ustanovenie Aarhuského dohovoru totiž hovorí o prístupe členov verejnosti k správnemu
alebo súdnemu konaniu len vtedy, ak došlo v konkrétnom prípade k porušeniu vnútroštátneho
práva životného prostredia. Musí teda existovať úkon orgánu verejnej moci (v danom prípade
rozhodnutie alebo postup žalovaného), o ktorom žalobca ako člen verejnosti tvrdí, že sa prieči
právnemu poriadku Slovenskej republiky v oblasti práva životného prostredia. Preto možno
konštatovať, že chýba základný predpoklad pre uplatnenie žalobcom tvrdeného práva
verejnosti na prístup k správnemu konaniu, ktorým je rozhodnutie, postup alebo iný úkon
žalovaného, ktorý by sa priečil vnútroštátnemu právu životného prostredia.
II.
Proti rozsudku krajského súdu podal žalobca v zastúpení advokátkou včas odvolanie
a navrhol, aby odvolací súd napadnutý rozsudok zmenil tak, že žalobe v celom rozsahu
vyhovie. Namietal, že v konaní pred správnymi orgánmi sa dožadoval priznania postavenia
účastníka konania na základe článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, a porušenie svojich práv
rozhodnutím žalovaného aj prvostupňového správneho orgánu vyvodzoval z porušenia práv
zakotvených v článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, teda mal mať prístup k správnemu
alebo súdnemu konaniu, umožňujúce mu napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb
a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s vnútroštátnym právom Slovenskej republiky
v oblasti životného prostredia. Žalobca svoje právo byť účastníkom konania v konaniach
vedených pred prvostupňovým správnym orgánom aj žalovaným vyvodzuje z ustanovenia
článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, ktorý ako je to zrejmé z jeho exaktnej formulácie,
zaručuje členom verejnosti prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu, umožňujúcemu
napadnutie úkonov súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore
s vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia bez toho, aby boli dotknuté procesy
preskúmania uvedené v odsekoch 1 a 2.
V právnom poriadku Slovenskej republiky zodpovedá takému postaveniu, ktoré
umožňuje napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánu verejnej moci, ktoré
sú v rozpore s vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia len postavenie účastníka
konania (správneho alebo súdneho). Len takéto procesné postavenie umožňuje,
či už v správnom konaní alebo v následnom súdnom konaní, napadnúť úkony a opomenutia
orgánov verejnej moci, teda podávať proti ním opravné prostriedky a žaloby v správnom
súdnictve pokiaľ ide o napadnutie úkonov orgánov verejnej správy rozhodujúcich
v poslednom stupni. Ustanovenie článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru výslovne zaručuje
verejnosti prístup ku konaniu správnemu alebo súdnemu, ktorý v sebe zahŕňa aj možnosť
napadnutia úkonov a opomenutí. Právo zakotvené v článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru
možno realizovať prostredníctvom vnútroštátnych predpisov upravujúcich správne a súdne
konanie a účasť na ňom. Práve so zreteľom na túto okolnosť sa domáhal v správnom konaní
v súlade s ustanoveniami zákona č. 71/1967 Zb. priznania postavenia účastníka konania.
Žalobca sa teda domáhal svojho práva zakotveného v čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru
postupom, ktorý vnútroštátny poriadok Slovenskej republiky umožňuje.
So zreteľom na skutočnosť, že Národná rada Slovenskej republiky uznesením č. 1840
zo dňa 23.09.2005 rozhodla, že Aarhuský dohovor je zmluvou, ktorá má prednosť pred
zákonmi, zaradila uvedený dohovor do jednej z kategórií vymenovaných v článku 7 ods. 5
Ústavy Slovenskej republiky. Nie je preto možné následnou interpretáciou urobiť záver
o tom, že Aarhuský dohovor nie je zmluvou o ľudských právach. So zreteľom na ustanovenie
zákona č. 1/1993 Z.z., je takáto kvalifikácia zmluvy záväzná, nie je možné ju meniť
interpretáciou. Ak by orgán aplikujúci právo, v konkrétnom prípade Aarhuský dohovor,
zastával názor, že Aarhuský dohovor nie je zmluvou o ľudských právach a slobodách, potom
by tento výklad bol neobhájiteľný so zreteľom na skutočnosť, že uvedený dohovor nemožno
zaradiť do žiadnej inej kategórie medzinárodných zmlúv, ktoré majú prednosť pred zákonom.
Túto skutočnosť považuje žalobca za zásadnú. Charakter Aarhuského dohovoru ako
medzinárodnej zmluvy o ľudských právach so zreteľom na rozhodnutie Národnej rady
Slovenskej republiky č. 1840 zo dňa 23.09.2005 nie je možné spochybniť. Medzinárodná
zmluva o ľudských právach a základných slobodách nemusí zakladať práva a povinnosti
fyzických osôb, nemusí byť zmluvou, na vykonanie ktorej nie je potrebný zákon, ale zároveň
je zmluvou, ktorá má prednosť pred zákonmi Slovenskej republiky, pričom táto jej prednosť
vyplýva z rozhodnutia Národnej rady Slovenskej republiky, podmieneného skutočnosťou,
že ide o zmluvu o ľudských právach a slobodách. Medzinárodné zmluvy o ľudských právach
a slobodách vo všeobecnosti nezakladajú konkrétne práva a povinnosti fyzických osôb, ale
priznávajú ľudské práva a základné slobody, ktoré sú zmluvné strany povinné zabezpečiť
a zaručiť ich ochranu každému, na koho sa tieto medzinárodné zmluvy vzťahujú.
Medzinárodné zmluvy o ľudských právach a slobodách vyjadrujú základné princípy
postavenia určitých subjektov, ktoré by mali byť zakaždým rešpektované pri akejkoľvek
činnosti vykonávanej štátnymi orgánmi a to či už zákonodarnej, správnej alebo súdnej.
Ústavný súd Slovenskej republiky vo svojej rozhodovacej činnosti posudzujúc iné
medzinárodné dohovory o ľudských právach o základných slobodách vychádzal z jediného
logického výkladu, a to že pokiaľ je v medzinárodnej zmluve zakotvený pozitívny záväzok
štátu zabezpečiť určité právo označeným osobám, zodpovedá tomu ľudské právo takejto
osoby. Žalobca poukázal na čl. 3 Dohovoru o právach dieťaťa a rozhodnutie Ústavného súdu
Slovenskej republiky sp.zn. II. ÚS 47/97 a čl. 19 Dohovoru o právach dieťaťa a rozhodnutie
Ústavného súdu Slovenskej republiky sp.zn. I. ÚS 4/02.
Dňa 15.10.2008 nadobudol účinnosť zákon č. 384/2008 Z.z., ktorým sa mení
Občiansky súdny poriadok (ďalej len OSP), v ktorom bolo novelizované ust. § 250 ods. 1
OSP a to tak, že táto novela rozšírila okruh osôb – účastníkov konania podľa V. časti OSP
(Správne súdnictvo) tak, že súd aj bez návrhu uznesením priberie do konania „účastníka
správneho konania“, ktorého práva a povinnosti by mohli byť zrušením správneho
rozhodnutia dotknuté. Podľa dôvodovej správy k novele OSP, cieľom zmeny ustanovenia
§ 250 ods. 1 OSP bolo umožniť plnohodnotne sa zúčastniť súdneho konania aj „účastníkovi
správneho konania“, ktorý nie je žalobcom. Dôvodová správa uvádza, že právna úprava
je reakciou na požiadavky Aarhuského dohovoru. Z uvedeného možno vyvodiť záver,
že pokiaľ by žalobca ako občianske združenie so vzťahom k životnému prostrediu mal
v správnom konaní postavenie len zúčastnenej osoby a nie „účastníka správneho konania“,
súdy by ho nemohli pribrať do konania v zmysle § 250 ods. 1 OSP a to napriek tomu,
že novela predmetného ustanovenia bola uskutočnená práve z dôvodu reagovať
na požiadavky Aarhuského dohovoru. Predmetné ustanovenie by bolo v tomto smere
neaplikovateľné a mienený úmysel zákonodarcu reagovať na požiadavky Aarhuského
dohovoru by zostal nenaplnený.
So zreteľom na vyššie uvedené skutočnosti, ako aj dôvody uvedené v žalobe
proti rozhodnutiu žalovaného, je žalobca toho názoru, že jediným postupom žalovaného
aj prvostupňového správneho orgánu, ktorý by rešpektoval ustanovenie článku 7 ods. 5
Ústavy Slovenskej republiky, by bolo v rámci platných ustanovení zákona č. 71/1967 Zb.
priznať žalobcovi postavenie účastníka konania. Len práva účastníka konania umožňujú
žalobcovi realizovať práva zakotvené v článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru.
III.
Žalovaný vo vyjadrení k odvolaniu žalobcu navrhoval, aby odvolací súd napadnutý
rozsudok krajského súdu potvrdil. Uviedol, že v danom prípade nebola splnená podmienka
podľa čl. 9 ods. 2 a 3 Aarhuského dohovoru na to, aby sa žalobca stal účastníkom konania,
pretože nebol splnený predpoklad podľa vnútroštátneho práva (§ 82 ods. 3 zákona
č. 543/2002 Z.z.), nejedná sa o rozhodnutie podľa čl. 6 Aarhuského dohovoru, ani
o rozhodnutie, ktoré je v rozpore s vnútroštátnym právom. Článkom 9 ods. 3 Aarhuského
dohovoru je daná možnosť verejnosti napadnúť akékoľvek porušenie právnych predpisov
v oblasti životného prostredia, ktorého sa dopustil buď orgán verejnej moci alebo akákoľvek
fyzická alebo právnická osoba. Preskúmanie úkonu alebo opomenutia, ktoré je v rozpore
s vnútroštátnym právom môže vykonať štátny orgán alebo súd. Podľa implementačného
sprievodcu k Aarhuskému dohovoru nemá Aarhuský dohovor vplyv na právo zmluvných
strán (strán Aarhuského dohovoru) ustanoviť kritériá, na základe ktorých môžu mať členovia
verejnosti prístup ku konaniam o vymáhaní práva životného prostredia. Tento záväzok môže
byť splnený napríklad ustanovením možnosti iniciovať správne konanie (podnet
na preskúmanie rozhodnutia mimo odvolacieho konania, podnet na podanie protestu
prokurátora).
Ďalej poukázal na to, že súd prvého stupňa v písomnom odôvodnení rozsudku
a ani žalovaný nikdy nespochybnil, že v prípade Aarhuského dohovoru ide o medzinárodnú
zmluvu o ľudských právach a základných slobodách, ktorá má prednosť pred zákonmi podľa
čl. 7 ods. 5 Ústavy Slovenskej republiky. Vyplýva to z uznesenia Národnej rady Slovenskej
republiky č. 1840 zo dňa 23.09.2005 a z doložky prednosti. V doložke prednosti je tiež
uvedené, že ide o medzinárodnú zmluvu, na ktorej vykonanie je potrebný zákon a súčasne
o medzinárodnú zmluvu, ktorá neobsahuje priamu úpravu práv a povinností fyzických alebo
právnických osôb. Práve táto charakteristika má zásadný význam pre posúdenie priameho
účinku medzinárodnej zmluvy.
Zásada prednosti medzinárodnej zmluvy pred zákonmi podľa čl. 7 ods. 5 Ústavy
Slovenskej republiky znamená, že v prípade rozporu medzi obsahom platnej medzinárodnej
zmluvy, ktorú schválila Národná rada Slovenskej republiky a ktorá bola riadne ratifikovaná
a vyhlásená predpísaným spôsobom, a zákonom, nepoužije orgán aplikujúci právo zákon,
ale medzinárodnú zmluvu. Zároveň sa však inštitút prednosti môže logicky vzťahovať
len na tie medzinárodné zmluvy, ktoré sú aspoň v časti spôsobilé na priamu aplikáciu,
čiže len na medzinárodné zmluvy, na vykonanie ktorých nie je potrebný zákon
ani iný všeobecne záväzný právny predpis.
IV.
Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací (§ 10 ods. 2 OSP) preskúmal
napadnutý rozsudok súdu prvého stupňa v rozsahu a z dôvodov uvedených v odvolaní
žalobcu (§ 212 ods. 1 OSP, § 246c ods. 1 veta prvá OSP), postupom podľa § 250ja ods. 2 veta
prvá OSP a následne potom, ako bolo oznámenie o vyhlásení rozsudku vyvesené na úradnej
tabuli súdu a na internetovej stránke Najvyššieho súdu Slovenskej republiky
www.supcourt.gov.sk, www.nsud.sk, vyhlásil vo veci rozsudok, ktorým podľa § 250ja ods. 3
veta prvá OSP zmenil napadnutý rozsudok Krajského súdu v Bratislave tak, že rozhodnutie
žalovaného v spojení s prvostupňovým rozhodnutím žalovaného zrušil podľa § 250j ods. 2
písm. a/ O.s.p., pretože rozhodnutie správneho orgánu vychádzalo z nesprávneho právneho
posúdenia veci a to pomerom hlasov členov senátu 3:0 (§ 3 ods. 9 zákona č. 757/2004 Z.z.
o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov).
V prejednávanej veci bolo sporné, či žalobca ako združenie, ktorého cieľom je ochrana
životného prostredia, v správnom konaní týkajúcom sa povolenia výnimky podľa zákona
č. 543/2002 Z.z., je účastníkom správneho konania, ktorého sa žalobca domáhal na základe
Aarhuského dohovoru, pričom zákon mu priznával postavenie zúčastnenej osoby.
Podľa § 81 ods. 1 zákona č. 543/2002 Z.z., na konanie podľa tohto zákona sa vzťahujú
všeobecné predpisy o správnom konaní, ak tento zákon neustanovuje inak.
Podľa § 82 ods. 3 zákona č. 543/2002 Z.z. v znení účinnom do 30.04.2010,
účastníkom konania o vydanie súhlasu alebo povolenie výnimky je v prípadoch uvedených
v odseku 2 len žiadateľ, ak tento zákon neustanovuje inak. Účastníkom konania o vydanie
súhlasu na zriadenie zoologickej záhrady je aj obec, v ktorej katastrálnom území je alebo
má byť zoologická záhrada umiestnená. Združenie s právnou subjektivitou, ktorého
predmetom činnosti najmenej jeden rok je ochrana prírody a krajiny (§ 2 ods. 1) a ktoré
písomne oznámi svoju účasť v konaní najneskôr do siedmich dní od upovedomenia podľa
odseku 7, je zúčastnenou osobou.
Podľa § 14 ods. 1 zákona č. 71/1967 Zb. účastníkom konania je ten, o koho právach,
právom chránených záujmoch alebo povinnostiach sa má konať alebo koho práva, právom
chránené záujmy alebo povinnosti môžu byť rozhodnutím priamo dotknuté; účastníkom
konania je aj ten, kto tvrdí, že môže byť rozhodnutím vo svojich právach, právom chránených
záujmoch alebo povinnostiach priamo dotknutý, a to až do času, kým sa preukáže opak.
Podľa § 14 ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. účastníkom konania je aj ten, komu osobitný
zákon také postavenie priznáva.
Podľa § 15a ods. 1 zákona č. 71/1967 Zb. osobitný zákon môže ustanoviť, za akých
podmienok sa na konaní alebo na jeho časti má právo zúčastniť aj iná osoba než účastník
konania (ďalej len,,zúčastnená osoba“).
Podľa § 15a ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. zúčastnená osoba má právo byť
upovedomená o začatí konania a o iných podaniach účastníkov konania, zúčastniť
sa na ústnom pojednávaní a na miestnej obhliadke, navrhovať dôkazy a doplnenie podkladu
rozhodnutia. Osobitný zákon môže ustanoviť zúčastnenej osobe viac práv.
Podľa článku 9 ods. 2 Aarhuského dohovoru, každá strana, v rámci svojho
vnútroštátneho práva, zabezpečí, aby členovia zainteresovanej verejnosti
a/ majúci dostatočný záujem alebo, alternatívne,
b/ ak pretrváva porušovanie ich práva v prípadoch, kde to právne predpisy strany
upravujúce správne konanie požadujú ako predbežnú podmienku,
mali prístup k procesu preskúmania pred súdom a/alebo iným nezávislým
a nestranným orgánom ustanoveným na základe zákona s cieľom napadnúť vecnú a procesnú
zákonnosť akéhokoľvek rozhodnutia, úkonu alebo opomenutia, podliehajúc článku 6
a v prípadoch stanovených vnútroštátnym právom a bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia
odseku 3, a iným relevantným ustanoveniam tohto dohovoru.
O tom, čo predstavuje dostatočný záujem a porušovanie práva, bude rozhodnuté
v súlade s požiadavkami vnútroštátneho práva a v súlade s cieľom dať zainteresovanej
verejnosti široký prístup k spravodlivosti v rámci rozsahu pôsobnosti tohto dohovoru.
Na tento účel sa záujem akejkoľvek mimovládnej organizácie, ktorá spĺňa požiadavky
uvedené v článku 2 ods. 5 považuje za dostatočný na účely písmena a/. Tieto organizácie
budú považované za také, ktorých práva môžu byť porušené na účely písmena b/.
Ustanovenia odseku 2 citovaného článku 9 nevylučujú možnosť predbežného
preskúmania správnym orgánom a nie je nimi dotknutá požiadavka uplatnenia správneho
preskúmania pred súdnym preskúmaním, ak takáto požiadavka vyplýva z vnútroštátneho
práva.
Podľa článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, naviac bez toho, aby boli dotknuté
procesy preskúmania uvedené v odsekoch 1 a 2, každá strana zabezpečí, ak sú splnené
podmienky uvedené v jej vnútroštátnom práve, ak sú nejaké, aby členovia verejnosti mali
prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí
súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom
v oblasti životného prostredia.
Podľa § 250 ods. 2 OSP, žalobcom je fyzická alebo právnická osoba, ktorá o sebe
tvrdí, že ako účastník správneho konania bola rozhodnutím a postupom správneho orgánu
ukrátená na svojich právach. Podať žalobu môže aj fyzická alebo právnická osoba, s ktorou
sa v správnom konaní nekonalo ako s účastníkom, hoci sa s ňou ako s účastníkom konať
malo.
V správnom konaní, vo veci žiadosti P. Z. M., so sídlom P., o povolenie výnimky zo
zakázanej činnosti podľa § 14 ods. 1 písm. i/ zákona č. 543/2002 Z.z., organizovať spoločné
poľovačky, na území na ktorom platí tretí stupeň ochrany, bol v zmysle § 82 ods. 3 prvá veta
zákona č. 543/2002 Z.z. účastníkom konania len žiadateľ. Žalobca mal v tomto
administratívnom konaní procesné postavenie zúčastnenej osoby v zmysle § 82 ods. 3 tretia
veta zákona č. 543/2002 Z.z. v znení účinnom do 30.04.2010.
Žalobca právo byť účastníkom konania v správnom konaní vyvodzuje z ustanovenia
článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru. Namietal, že procesné postavenie zúčastnenej osoby
mu neumožňuje plne realizovať jeho oprávnenia podľa článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru,
napadnutie úkonov a opomenutí orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s vnútroštátnym
právom v oblasti životného prostredia. Len procesné postavenie účastníka konania (správneho
alebo súdneho) mu umožňuje, či už v správnom konaní alebo v následnom súdnom konaní
napadnúť úkony a opomenutia orgánov verejnej moci, teda podávať proti ním opravné
prostriedky a žaloby v správnom súdnictve.
Najvyšší súd Slovenskej republiky uznesením sp. zn. 5 Sžp/41/2009 zo dňa
22.06.2009 predložil Súdnemu dvoru Európskej únie podľa čl. 234 Zmluvy o založení
Európskeho spoločenstva nasledujúce predbežné otázky:
1. Je možné článku 9 Aarhuského dohovoru, a to najmä jeho odseku 3, s prihliadnutím na hlavný cieľ
sledovaný touto medzinárodnou zmluvou, tzn. že narúša klasickú koncepciu aktívnej legitimácie tým,
že priznáva postavenie účastníka konania aj verejnosti, resp. zainteresovanej verejnosti, priznať
bezprostredný účinok („self-executing efect“) medzinárodnej zmluvy za situácie, keď Európska únia
po tom, ako dňa 17.02.2005 pristúpila k tejto medzinárodnej zmluve, nevydala do dnešného dňa
komunitárny predpis vykonávajúci uvedenú zmluvu pre podmienky komunitárneho práva?
2. Je možné článku 9 Aarhuského dohovoru, a to najmä jeho odseku 3, potom, čo sa stal súčasťou
komunitárneho práva, priznať účinok priamej aplikovateľnosti alebo priameho účinku komunitárneho
práva v zmysle ustálenej judikatúry Európskeho súdneho dvora?
3. Ak je odpoveď na otázku 1 alebo 2 kladná, potom je možné vykladať čl. 9 ods. 3 Aarhuského
dohovoru s prihliadnutím na hlavný cieľ sledovaný touto medzinárodnou zmluvou, že pod pojem
„úkony orgánu verejnej správy“ je nutné zahrnúť aj úkon spočívajúci vo vydaní rozhodnutia, tzn., že
možnosť prístupu verejnosti k súdnemu konaniu v sebe zahŕňa aj právo napadnúť samotné rozhodnutie
správneho orgánu, ktorého nezákonnosť spočíva v dopade na životné prostredie?
Súdny dvor Európskej únie rozsudkom C-240/09 zo dňa 08.03.2011 rozhodol,
že „Článok 9 ods. 3 Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom
procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia schváleného v mene
Európskeho spoločenstva rozhodnutím Rady 2005/370/ES zo 17. februára 2005 nemá priamy
účinok v práve Únie. Prináleží však vnútroštátnemu súdu, aby poskytol taký výklad
procesného práva týkajúceho sa podmienok, ktoré je potrebné splniť na podanie správneho
opravného prostriedku alebo žaloby, ktorý bude v čo najväčšej možnej miere v súlade tak
s cieľmi článku 9 ods. 3 tohto dohovoru, ako aj s cieľom účinnej súdnej ochrany práv
poskytovaných právom Únie, aby mohla organizácia na ochranu životného prostredia, akou
je L. Z. V., napadnúť na súde rozhodnutie prijaté v rámci správneho konania, ktoré by mohlo
byť v rozpore s právom Únie v oblasti životného prostredia.“
Súdny dvor Európskej únie v bodoch 45 až 50 rozsudku uviedol:
,,Je potrebné konštatovať, že ustanovenia článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru
neobsahujú žiadnu jasnú a presnú povinnosť takej povahy, že by sa ňou priamo musela riadiť
právna situácia jednotlivcov. Keďže práva stanovené v článku 9 ods. 3 majú „členovia
verejnosti“ len ak „sú splnené podmienky uvedené vo vnútroštátnom práve, ak sú nejaké“,
znamená to, že toto ustanovenie je podriadené z hľadiska jeho výkonu alebo jeho účinkov
tomu, že dôjde k vydaniu neskoršieho aktu.
Je však potrebné uviesť, že cieľom týchto ustanovení, hoci sú formulované všeobecne,
je umožniť zabezpečiť účinnú ochranu životného prostredia.
V prípade neexistencie právnej úpravy Únie v danej oblasti prináleží právnemu
poriadku každého členského štátu upraviť procesné podmienky žalôb určených
na zabezpečenie ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú
z práva Únie, v predmetnom prípade zo smernice o biotopoch, pričom členské štáty nesú
v každom prípade zodpovednosť za zabezpečenie účinnej ochrany týchto práv (pozri najmä
rozsudok z 15. apríla 2008, Impact, C-268/06, Zb. s. I-2483, body 44 a 45).
V tejto súvislosti, ako vyplýva z ustálenej judikatúry, procesné podmienky žalôb
určených na zabezpečenie ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci
vyplývajú z práva Únie, nesmú byť menej výhodné ako procesné podmienky týkajúce
sa podobných žalôb vnútroštátnej povahy (zásada ekvivalencie) a nesmú prakticky znemožniť
alebo nadmerne sťažiť výkon práv, ktoré priznáva právny poriadok Únie (zásada efektivity)
(rozsudok Impact, už citovaný, bod 46 a citovaná judikatúra).
Nemožno si preto predstaviť, že by bez toho, aby sa narušila účinná ochrana práva
Únie v oblasti životného prostredia, bol možný taký výklad ustanovení článku 9 ods. 3
Aarhuského dohovoru, ktorý by spôsobil praktickú nemožnosť alebo veľkú obtiažnosť
výkonu práv zverených právom Únie.
Z toho vyplýva, že keď ide o druh chránený právom Únie a najmä Smernicou
o biotopoch (pozri nižšie), prináleží vnútroštátnemu súdu, aby s cieľom zabezpečiť účinnú
súdnu ochranu v oblastiach, ktoré patria do práva Únie týkajúceho sa práva životného
prostredia, poskytol taký výklad vnútroštátneho práva, ktorý bude v čo najväčšej možnej
miere v súlade s cieľmi stanovenými v článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru.“
Cieľom článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru je zabezpečiť verejnosti prístup
k správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí
súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom
v oblasti životného prostredia. Tieto práva majú členovia verejnosti len ak sú splnené
podmienky uvedené vo vnútroštátnom práve, ak sú nejaké. Členským štátom je tak ponechaný
priestor na úvahu, ako tento cieľ dosiahnu tým, že príjmu opatrenia na zabezpečenie záväzkov
vyplývajúcich z tohto článku a že stanovia za akých podmienok má verejnosť prístup
k takémuto správnemu alebo súdnemu konaniu.
Zákon č. 543/2002 Z.z. v znení účinnom do 30.04.2010, priznával žalobcovi,
združeniu, ktorého predmetom činnosti je ochrana životného prostredia, v konaní o povolenie
výnimky zo zakázanej činnosti podľa § 14 ods. 1 písm. i/ zákona č. 543/2002 Z.z.,
organizovať spoločné poľovačky, na území na ktorom platí tretí stupeň ochrany, postavenie
zúčastnenej osoby. Žalobca v správnom konaní v postavení zúčastnenej osoby nemôže proti
rozhodnutiu správneho orgánu, ktoré by mohlo byť v rozpore s právom v oblasti životného
prostredia podať odvolanie a potom v zmysle § 250 ods. 2 OSP ani žalobu o preskúmanie
zákonnosti tohto rozhodnutia a postupu správneho orgánu.
Smernica Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne
žijúcich živočíchov a rastlín, ďalej len smernica o biotopoch, bola do slovenského právneho
poriadku transponovaná zákonom č. 543/2002 Z.z. (príl. 2 bod 2) a vyhláškou č. 24/2003 Z.z.,
ktorou sa vykonáva zákon č. 543/2002 Z.z. o ochrane prírody a krajiny (príl. 36 bod 2).
Vychádzajúc z rozsudku Súdneho dvora Európskej únie C-240/09 zo dňa 08.03.2011,
aj keď článok 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru nemá priamy účinok v práve Európskej únie,
s cieľom umožniť účinnú ochranu životného prostredia vyplývajúcu z práva Európskej únie,
v predmetnom prípade zo smernice o biotopoch, keďže bola implementovaná aj do právneho
poriadku Slovenskej republiky, je potrebné v správnom konaní postupovať tak, aby žalobca
ako združenie na ochranu životného prostredia mohol podať žalobu proti rozhodnutiu
správneho orgánu, ktoré by mohlo byť v rozpore s právom Európskej únie, teda priznať
mu postavenie účastníka správneho konania.
Rešpektujúc závery Súdneho dvora Európskej únie Najvyšší súd Slovenskej republiky
napadnutý rozsudok Krajského súdu v Bratislave č. k. 1S 229/2008-75 zo dňa 26.02.2009
zmenil tak, že zrušil rozhodnutie žalovaného č. 11110/2008-2.1 zo dňa 05.11.2008 v spojení
s prvostupňovým rozhodnutím Krajského úradu životného prostredia v Žiline č. 2008/01122-
14/Kr zo dňa 30.09.2008 a vec vrátil žalovanému na ďalšie konanie.
O trovách konania rozhodol odvolací súd podľa § 250k ods. 1 veta prvá OSP v spojení
s § 224 ods. 2 OSP a § 246c ods. 1 veta prvá OSP tak, že priznal žalobcovi, ktorý mal
v konaní úspech právo na náhradu trov konania.
Žalobca si podaním zo dňa 02.01.2009, doručeným krajskému súdu dňa 05.01.2009,
na náhradu uplatnil trovy konania na súde prvého stupňa, a to trovy právneho zastúpenia
za dva úkony právnej služby: prevzatie a príprava zastúpenia vo výške 1 465,- Sk, žaloba
zo dňa 03.12.2008 vo výške 1 465,- Sk, 2x režijný paušál vo výške 2x 190,- Sk, spolu
3 310,- Sk + 19% DPH, celkom trovy právneho zastúpenia na súde prvého stupňa vo výške
3 938,9 Sk, t.j. 130,75 €. Trovy právneho zastúpenia boli uplatnené a priznané v súlade
s § 11 ods. 1 v spojení s § 14 ods. 1 písm. a/, c/, § 16 ods. 3 a § 18 ods. 3 vyhlášky
č. 655/2004 Z.z. o odmenách a náhradách advokátov za poskytovanie právnych služieb
v znení účinnom v čase vykonania právnych služieb.
Trovy právneho zastúpenia na odvolacom súde si úspešný žalobca uplatnil v odvolaní
zo dňa 06.04.2009, doručenom krajskému súdu dňa 06.04.2009, za 1 úkon právnej služby -
odvolanie zo dňa 06.04.2009 vo výške 53,49 € a režijný paušál 6,95 €, spolu 60,44 + 19%
DPH, celkom trovy právneho zastúpenia na odvolacom súde vo výške 71,92 €, pričom boli
uplatnené a priznané podľa § 11 ods. 1 v spojení s § 14 ods. 1 písm. c/, § 16 ods. 3 a § 18 ods.
3 vyhlášky č. 655/2004 Z.z. v znení účinnom v čase vykonania právnej služby.
Celkom boli priznané žalobcovi na náhradu tieto trovy konania 130,75 € + 71,92 € =
202,67 €, ktoré je povinný zaplatiť žalovaný na účet JUDr. I. R. č. účtu: X vedený v S. S., a.s.,
VS: X.
Žalobcovi súd nepriznal na náhradu odmenu za jeden úkon právnej služby, ktorý
si uplatnil v písomnom podaní zo dňa 30.06.2011, a to podanie návrhu na prerušenie konania
zo dňa 28.09.2009, uplatnený vo výške jednej polovice výpočtového základu podľa § 11 ods.
3 citovanej vyhlášky, t.j. 57,95 € a režijný paušál 6,95 € spojený s uvedeným úkonom, keďže
takéto podanie súd nevyžadoval a o skutočnosti, či je potrebné konanie prerušiť podľa § 109
ods. 2 písm. c/ OSP v spojení s § 109 ods. 1 písm. c/ OSP, rozhoduje aj bez návrhu.
P o u č e n i e : Proti tomuto rozsudku opravný prostriedok nie je prípustný.
V Bratislave dňa 07. júla 2011
JUDr. Jana Z E M K O V Á PhD.
predsedníčka senátu
Za správnosť vyhotovenia: Emília Čičková