Najvyšší súd
3 Sžp/38/2009
Slovenskej republiky
ROZSUDOK
V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY
Najvyšší súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr.
Jany Zemkovej PhD. a členov senátu JUDr. Gabriely Gerdovej a JUDr. Ivana Rumanu
v právnej veci žalobcu: L. Z. V., so sídlom T., P., IČO: X, zastúpený: JUDr. I. R., advokátka
so sídlom Š., K., proti žalovanému: Ministerstvo životného prostredia Slovenskej
republiky, so sídlom Námestie Ľudovíta Štúra 1, Bratislava, o preskúmanie zákonnosti
rozhodnutia žalovaného č. 109/2008-rozkl. zo dňa 26.06.2008, konajúc o odvolaní žalobcu
proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č. k. 1S/155/2008-73 zo dňa 05.03.2009,
jednomyseľne
r o z h o d o l :
Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Bratislave
č. k. 1S/155/2008-73 zo dňa 05. marca 2009 m e n í tak, že rozhodnutie žalovaného
č. 109/2008-rozkl. zo dňa 26. júna 2008 v spojení s prvostupňovým rozhodnutím žalovaného
č. 3467/2008-2.1/KD zo dňa 21. apríla 2008 z r u š u j e podľa § 250j ods. 2 písm. a/ OSP
a vec v r a c i a žalovanému na ďalšie konanie.
Žalovaný je povinný zaplatiť žalobcovi náhradu trov konania vo výške 202,67 EUR
na účet právnej zástupkyne žalobcu JUDr. I. R., advokátky, K., do 30 dní odo dňa
právoplatnosti rozsudku.
O d ô v o d n e n i e
I.
Napadnutým rozsudkom krajský súd zamietol žalobu žalobcu o preskúmanie
zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. 109/2008-rozkl. zo dňa 26.06.2008, ktorým žalovaný
podľa § 61 ods. 2 a 3 v spojení s § 59 ods. 1 a 2 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní
(správny poriadok) v znení neskorších predpisov zamietol rozklad podaný žalobcom proti
rozhodnutiu Ministerstva životného prostredia Slovenskej republiky, ďalej len ministerstvo,
odboru ochrany prírody č. 3467/2008-2.1/KD zo dňa 21.04.2008, ktorým ministerstvo ako
príslušný orgán štátnej správy ochrany prírody a krajiny podľa § 2 ods. 1 písm. c/ zákona
č. 525/2003 Z.z. o štátnej správe starostlivosti o životné prostredie a o zmene a doplnení
niektorých zákonov a § 65 ods. 1 písm. h/ zákona č. 543/2002 Z.z. o ochrane prírody
a krajiny nepriznalo v súlade s § 14 ods. 1 správneho poriadku žalobcovi postavenie účastníka
konania vo veci žiadosti spoločnosti P. P. P., s.r.o., so sídlom O. M., S. T. v konaní
o povolenie výnimky z podmienok ochrany chráneného živočícha – medveďa hnedého, a
rozhodnutie č. 3467/2008-2.1/KD zo dňa 21.04.2008 potvrdil s odôvodnením, že správne
orgány nie sú oprávnené nad rámec zákona (čl. 2 ods. 2 Ústavy SR) priznať fyzickým alebo
právnickým osobám (mimovládnym organizáciám – tzv. zainteresovaná verejnosť) postavenie
účastníka konania v zmysle zákona č. 71/1967 Zb. v rozhodovacom procese v oblasti
životného prostredia, napríklad pri povoľovaní výnimiek podľa § 40 zákona o ochrane prírody
(napr. povolenie odstrelu jedincov medveďov hnedých), ak sa tieto osoby takéhoto postavenia
dožadujú na základe Aarhuského dohovoru v súvislosti s jeho priamou aplikáciou podľa čl. 7
ods. 5 Ústavy Slovenskej republiky, a to i napriek tomu, že podľa § 82 ods. 3 a 6 zákona
o ochrane prírody sa takýmto osobám (mimovládnym organizáciám) expressis verbis priznáva
len postavenie zúčastnenej osoby. Naviac, povolenie odstrelu medveďov nie je uvedené ani
v Prílohe I. k Aarhuskému dohovoru a nie je ani činnosťou, ktorá môže mať významný vplyv
na životné prostredie, najmä s prihliadnutím na skutočnosť, že podľa čl. 6 ods. 1 písm. b/
strany na tento účel určia, či určitá navrhovaná činnosť podlieha týmto ustanoveniam. Preto
nie je možné priznať zainteresovanej verejnosti práva podľa čl. 6, ak ide napr. o povolenie
odstrelu medveďov. V zmysle čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky sú orgány štátnej
správy viazané aj pri posudzovaní otázky na účasť v správnom konaní len zákonom, v tomto
prípade správnym poriadkom. Keďže Aarhuský dohovor nie je v tejto otázke dosť konkrétny
a jednoznačný (tzn. nemá v tejto otázke priamy účinok), nemožno rozhodnutím správneho
orgánu pripustiť benevolenciu pri rozhodovaní nad rámec, ktorý vyplýva z vnútroštátnych
predpisov.
Krajský súd rozsudok odôvodnil tým, že vychádzajúc z aktuálneho právneho stavu
vymedzeného vnútroštátnym právom Slovenskej republiky možno konštatovať,
že s účinnosťou od 01.12.2007 novela zákona o ochrane prírody a krajiny zmenila procesné
postavenie občianskych združení zaoberajúcich sa ochranou prírody a krajiny v konaniach
podľa tohto zákona tak, že namiesto procesného postavenia účastníka konania priznal zákon
takýmto občianskym združeniam postavenie zúčastnenej osoby. Práva a povinnosti
zúčastnenej osoby vymedzuje v ustanovení § 15a správny poriadok, ktorého právnemu režimu
podliehajú konania podľa zákona o ochrane prírody a krajiny, pokiaľ tento zákon
neustanovuje inak. Oprávnenie byť účastníkom predmetného správneho konania pre žalobcu,
ktorý je občianskym združením s predmetom činnosti ochrana prírody a krajiny, nevyplýva
(§ 2 ods. 1 zákona o ochrane prírody a krajiny). Nemožno ho vyvodiť ani zo všeobecného
predpisu o správnom konaní (§ 14 ods. 1 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní, správny
poriadok, ďalej len zákon č. 71/1967 Zb.), pretože žalobca sledujúci všeobecný záujem
na ochrane prírody a krajiny, nie je v žiadnom hmotnoprávnom vzťahu k predmetu správneho
konania a jeho právneho postavenia (práv a povinností) sa rozhodnutie v takejto konkrétnej
veci nijako nedotkne. Zo žalobných dôvodov však vyplýva, že tieto skutočnosti žalobca
nehodlal podrobiť súdnemu prieskumu a svoje tvrdenia o nesprávnosti a nezákonnosti
napadnutého rozhodnutia oprel o komunitárne právo (najmä článok 9 ods. 3 Aarhuského
dohovoru) tvrdiac, že oprávnenie byť účastníkom správneho konania vo veciach týkajúcich
sa porušenia vnútroštátneho práva životného prostredia mu vyplýva priamo z Dohovoru.
S ohľadom na takto vymedzený predmet súdneho prieskumu napadnutého rozhodnutia bolo
prioritnou otázkou posúdenie priameho účinku Aarhuského dohovoru v slovenskom právnom
poriadku.
Vo všeobecnosti platí, že zmluvnou stranou a adresátom medzinárodnej zmluvy
je štát (spoločenstvo štátov), nie fyzické alebo právnické osoby členského štátu, ktoré
medzinárodná zmluva bez ďalšieho k ničomu neoprávňuje, ani nezaväzuje. Podľa
slovenského právneho poriadku možno na základe rozhodnutia Národnej rady Slovenskej
republiky založiť prednosť medzinárodnej zmluvy pred vnútroštátnymi zákonmi
za predpokladu, že ide o zmluvu, ktorá bola predpísaným spôsobom ratifikovaná a vyhlásená.
Pravidlo prednosti medzinárodnej zmluvy pred vnútroštátnymi zákonmi v zmysle článku
7 ods. 5 Ústavy Slovenskej republiky v praxi znamená, že v prípade rozporu medzi obsahom
medzinárodnej zmluvy so zákonom platí medzinárodná zmluva, ktorej aplikácia má prednosť
pred zákonom. Záujem na zachovaní právnej istoty ohľadom obsahu právneho poriadku štátu
však vyžaduje, aby medzinárodná zmluva, ktorá má prednosť pred vnútroštátnymi zákonmi,
bola priamo aplikovateľná (self-executing treaty). Ustanovenia medzinárodnej zmluvy teda
musia byť, čo do obsahu natoľko jasné, určité a zrozumiteľné, aby na ich základe bolo možné
bez pochybností vyvodiť práva a povinnosti vnútroštátnych fyzických alebo právnických
osôb. Predpokladom pre priamy účinok medzinárodnej zmluvy s právom prednosti pred
zákonmi je teda dostatočne jasné a presné vymedzenie práv a povinností tak pre členský štát
ako signatára zmluvy, ako aj pre konečných adresátov - jednotlivé fyzické a právnické osoby
členského štátu, ktoré nevyžaduje žiadne ďalšie vnútroštátne implementačné legislatívne
opatrenia.
Aarhuský dohovor (ďalej len Dohovor) je medzinárodnou zmluvou, ktorá bola
predpísaným spôsobom ratifikovaná, podpísaná i vyhlásená a stala sa tak súčasťou
vnútroštátneho poriadku Slovenskej republiky s právom prednosti pred zákonmi. Súhlasiť
možno s názorom žalovaného, že s ohľadom na znenie Dohovoru možno konštatovať,
že Dohovor počíta s vnútroštátnymi normami na vykonanie jeho jednotlivých ustanovení.
Vo viacerých článkoch Dohovoru sa výslovne uvádza, že „...každá zmluvná strana zabezpečí
prístup k právnej ochrane v záležitostiach životného prostredia...“ (článok 1), „...každá strana
prijme nevyhnutné právne, správne a iné opatrenia vrátane opatrení, ktoré zabezpečia
zlučiteľnosť ustanovení implementujúcich ustanovenia tohto Dohovoru...“ (článok 3 ods. 1),
„...každá strana prijme vykonávacie alebo iné opatrenia pre účasť verejnosti pri príprave
plánov a programov týkajúcich sa životného prostredia...“ (článok 7), „... každá strana bude
primeraným spôsobom uznávať a podporovať združenie a organizácie a skupiny, ktoré
podporujú ochranu životného prostredia a zabezpečí, aby aj vnútroštátny poriadok bol
v súlade s týmto záväzkom...“ (článok 3 ods. 4). Z uvedeného, popri vyššie citovaných
ustanoveniach Dohovoru vyplýva, že Dohovorom na seba štát prevzal záväzok zabezpečiť
prístup verejnosti k informáciám o životnom prostredí a k rozhodovacím procesom týkajúcim
sa životného prostredia, a to predovšetkým implementáciou rámcových pravidiel upravených
Dohovorom. Pokiaľ ide o článok 9 ods. 3 Dohovoru, ktorý sa týka všeobecného prístupu
k spravodlivosti vo veciach životného prostredia, bez zreteľa na to, či ide o povoľovací proces
podľa článku 6 Dohovoru, obsah tohto článku je natoľko nejasný a nejednoznačný, že z neho
nemožno bez pochybností vyvodiť pravidlo správania, ktoré autor touto normou sledoval.
Predmetný článok zaväzuje štát zabezpečiť prístup členov verejnosti k správnemu alebo
súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí orgánov verejnej moci,
ak sú v rozpore s vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia, na druhej strane však
viaže zabezpečenie tohto záväzku na splnenie podmienok uvedených vo vnútroštátnom práve,
ak sú nejaké. Z takto formulovanej normy nemožno jednoznačne vyložiť, aké práva
má žalobca ako člen verejnosti vo vzťahu k správnemu konaniu vo veciach ochrany prírody
a krajiny, prípadne i k súdnemu konaniu umožňujúcemu preskúmanie zákonnosti vydaných
rozhodnutí. Nemožno teda jednoznačne ani tvrdiť, že vnútroštátna právna úprava postavenia
občianskych združení v konaní pred orgánmi ochrany prírody a krajiny je v rozpore
s pravidlami ustanovenými v článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru. Preto súd v zhode
so žalovaným konštatoval, že napriek právu prednosti Dohovoru pred vnútroštátnymi
zákonmi, založenému na článku 7 ods. 5 Ústavy Slovenskej republiky, nemožno priznať
článku 9 ods. 3 Dohovoru priamy účinok vo vnútroštátnom práve, pretože z tohto článku
jednoznačne nevyplýva pre žalobcu právo byť účastníkom správneho konania, ktorého
sa v konkrétnom správnom konaní dovolával. Pravidlo o aplikačnej prednosti Dohovoru pred
vnútroštátnymi zákonmi preto v danom prípade nebolo možné uplatniť. Pokiaľ teda správne
orgány postupovali podľa vnútroštátnej právnej úpravy – zákona o ochrane prírody a krajiny,
ktorý zaručuje žalobcovi v správnom konaní týkajúcom sa ochrany prírody a krajiny procesné
postavenie zúčastnenej osoby s právami a povinnosťami vymedzenými v § 15a správneho
poriadku a nepriznali žalobcovi postavenie účastníka konania, postupovali v súlade
s právnym poriadkom SR.
Právo byť účastníkom konkrétneho správneho konania v danom prípade, by žalobcovi
podľa názoru krajského súdu neprináležalo ani za predpokladu, že by súd pripustil priamy
účinok článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru v slovenskom právnom poriadku a akceptoval
tvrdenie žalobcu, že na základe tohto ustanovenia medzinárodnej zmluvy je oprávnený
zúčastniť sa tohto typu správnych konaní ako ich účastník. Predmetné ustanovenie Dohovoru
totiž hovorí o prístupe členov verejnosti k správnemu alebo súdnemu konaniu len vtedy,
ak došlo v konkrétnom prípade k porušeniu vnútroštátneho práva životného prostredia. Musí
teda existovať úkon orgánu verejnej moci (v danom prípade rozhodnutie alebo postup
žalovaného), o ktorom žalobca ako člen verejnosti tvrdí, že sa prieči právnemu poriadku
Slovenskej republiky v oblasti práva životného prostredia. V správnom konaní o povolenie
výnimky z podmienok ochrany lesa, v ktorom sa žalobca domáhal procesného postavenia
účastníka, nebolo v tomto štádiu konania ešte vydané rozhodnutie o povolení alebo
nepovolení výnimky a vydanie súhlasu na pozemnú aplikáciu chemických látok, o ktorom
by mohol žalobca tvrdiť, že je v rozpore s vnútroštátnym právom životného prostredia. Bolo
len rozhodnuté o tom, že sa žalobcovi nepriznáva postavenie účastníka predmetného konania.
Toto rozhodnutie sa však vzhľadom na vyššie uvedené do žiadneho rozporu s vnútroštátnym
environmentálnym právom nedostalo. Preto možno konštatovať, že chýba základný
predpoklad pre uplatnenie žalobcom tvrdeného práva verejnosti na prístup k správnemu
konaniu, ktorým je rozhodnutie, postup alebo iný úkon žalovaného, ktorý by sa priečil
vnútroštátnemu právu životného prostredia.
II.
Proti rozsudku krajského súdu podal žalobca v zastúpení advokátom včas odvolanie
a navrhol, aby odvolací súd napadnutý rozsudok zmenil tak, že žalobe v celom rozsahu
vyhovie. Namietal, že v konaní pred správnymi orgánmi sa dožadoval priznania postavenia
účastníka konania na základe článku 9 ods. 3 Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti
verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného
prostredia a porušenie svojich práv rozhodnutím žalovaného aj prvostupňového správneho
orgánu vyvodzoval z porušenia práv zakotvených v článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru,
teda mal mať prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu, umožňujúce mu napadnutie
úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore
s vnútroštátnym právom Slovenskej republiky v oblasti životného prostredia. Žalobca svoje
právo byť účastníkom konania v konaniach vedených pred prvostupňovým správnym
orgánom aj žalovaným vyvodzuje z ustanovenia článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, ktorý
ako je to zrejmé z jeho exaktnej formulácie, zaručuje členom verejnosti prístup k správnemu
alebo súdnemu konaniu, umožňujúcemu napadnutie úkonov súkromných osôb a orgánov
verejnej moci, ktoré sú v rozpore s vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia bez
toho, aby boli dotknuté procesy preskúmania uvedené v odsekoch 1 a 2.
V právnom poriadku Slovenskej republiky zodpovedá takému postaveniu, ktoré
umožňuje napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánu verejnej moci, ktoré
sú v rozpore s vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia len postavenie účastníka
konania (správneho alebo súdneho). Len takéto procesné postavenie umožňuje,
či už v správnom konaní alebo v následnom súdnom konaní, napadnúť úkony a opomenutia
orgánov verejnej moci, teda podávať proti ním opravné prostriedky a žaloby v správnom
súdnictve pokiaľ ide o napadnutie úkonov orgánov verejnej správy rozhodujúcich
v poslednom stupni. Ustanovenie článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru výslovne zaručuje
verejnosti prístup ku konaniu správnemu alebo súdnemu, ktorý v sebe zahŕňa aj možnosť
napadnutia úkonov a opomenutí. Právo zakotvené v článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru
možno realizovať prostredníctvom vnútroštátnych predpisov upravujúcich správne a súdne
konanie a účasť na ňom. Práve so zreteľom na túto okolnosť sa domáhal v správnom konaní
v súlade s ustanoveniami správneho poriadku priznania postavenia účastníka konania.
Žalobca sa teda domáhal svojho práva zakotveného v čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru
postupom, ktorý vnútroštátny poriadok Slovenskej republiky umožňuje.
So zreteľom na skutočnosť, že Národná rada Slovenskej republiky uznesením č. 1840
zo dňa 23.09.2005 rozhodla, že Dohovor je zmluvou, ktorá má prednosť pred zákonmi,
zaradila uvedený Dohovor do jednej z kategórií vymenovaných v článku 7 ods. 5 Ústavy SR.
Nie je preto možné následnou interpretáciou urobiť záver o tom, že Dohovor nie je zmluvou
o ľudských právach. So zreteľom na ustanovenie zákona č. 1/1993 Z.z., je takáto kvalifikácia
zmluvy záväzná, nie je možné ju meniť interpretáciou. Ak by orgán aplikujúci právo,
v konkrétnom prípade Dohovor, zastával názor, že Dohovor nie je zmluvou o ľudských
právach a slobodách, potom by tento výklad bol neobhájiteľný so zreteľom na skutočnosť,
že uvedený Dohovor nemožno zaradiť do žiadnej inej kategórie medzinárodných zmlúv,
ktoré majú prednosť pred zákonom. Túto skutočnosť považuje žalobca za zásadnú. Charakter
Dohovoru ako medzinárodnej zmluvy o ľudských právach so zreteľom na rozhodnutie
Národnej rady Slovenskej republiky č. 1840 zo dňa 23.09.2005 nie je možné spochybniť.
Medzinárodná zmluva o ľudských právach a základných slobodách nemusí zakladať práva
a povinnosti fyzických osôb, nemusí byť zmluvou na vykonanie ktorej nie je potrebný zákon,
ale zároveň je zmluvou, ktorá má prednosť pred zákonmi Slovenskej republiky, pričom táto
jej prednosť vyplýva z rozhodnutia Národnej rady Slovenskej republiky, podmieneného
skutočnosťou, že ide o zmluvu o ľudských právach a slobodách. Medzinárodné zmluvy
o ľudských právach a slobodách vo všeobecnosti nezakladajú konkrétne práva a povinnosti
fyzických osôb, ale priznávajú ľudské práva a základné slobody, ktoré sú zmluvné strany
povinné zabezpečiť a zaručiť ich ochranu každému, na koho sa tieto medzinárodné zmluvy
vzťahujú. Medzinárodné zmluvy o ľudských právach a slobodách vyjadrujú základné princípy
postavenia určitých subjektov, ktoré by mali byť zakaždým rešpektované pri akejkoľvek
činnosti vykonávanej štátnymi orgánmi a to či už zákonodarnej, správnej alebo súdnej.
Ústavný súd Slovenskej republiky vo svojej rozhodovacej činnosti posudzujúc iné
medzinárodné dohovory o ľudských právach o základných slobodách vychádzal z jediného
logického výkladu a to, že pokiaľ je v medzinárodnej zmluve zakotvený pozitívny záväzok
štátu zabezpečiť určité právo označeným osobám, zodpovedá tomu ľudské právo takejto
osoby. Žalobca poukázal na čl. 3 Dohovoru o právach dieťaťa a rozhodnutie Ústavného súdu
SR sp. zn. II. ÚS 47/97 a čl. 19 Dohovoru o právach dieťaťa a rozhodnutie Ústavného súdu
SR sp. zn. I. ÚS 4/02.
Dňa 15.10.2008 nadobudol účinnosť zákon č. 384/2008 Z.z., ktorým sa mení
Občiansky súdny poriadok, ktorým bolo novelizované ust. § 250 ods. 1 OSP a to tak, že táto
novela rozšírila okruh osôb – účastníkov konania podľa V. časti OSP (Konanie o žalobách
proti rozhodnutiam a postupom správnych orgánov) tak, že súd aj bez návrhu uznesením
priberie do konania „účastníka správneho konania“, ktorého práva a povinnosti by mohli byť
zrušením správneho rozhodnutia dotknuté. Podľa dôvodovej správy k novele OSP, cieľom
zmeny ustanovenia § 250 ods. 1 OSP bolo umožniť plnohodnotne sa zúčastniť súdneho
konania aj „účastníkovi správneho konania“, ktorý nie je žalobcom. Dôvodová správa uvádza,
že právna úprava je reakciou na požiadavky Aarhuského dohovoru. Z uvedeného možno
vyvodiť záver, že pokiaľ by žalobca ako občianske združenie so vzťahom k životnému
prostrediu mal v správnom konaní postavenie len zúčastnenej osoby a nie „účastníka
správneho konania“, súdy by ho nemohli pribrať do konania v zmysle § 250 ods. 1 OSP
a to napriek tomu, že novela predmetného ustanovenia bola uskutočnená práve z dôvodu
reagovať na požiadavky Aarhuského dohovoru. Predmetné ustanovenie by bolo v tomto
smere neaplikovateľné a mienený úmysel zákonodarcu reagovať na požiadavky Aarhuského
dohovoru by zostal nenaplnený.
So zreteľom na vyššie uvedené skutočnosti, ako aj dôvody uvedené v žalobe
proti rozhodnutiu žalovaného, je žalobca toho názoru, že jediným postupom žalovaného
aj prvostupňového správneho orgánu, ktorý by rešpektoval ustanovenie článku 7 ods. 5
Ústavy Slovenskej republiky, by bolo v rámci platných ustanovení správneho poriadku
priznať žalobcovi postavenie účastníka konania. Len práva účastníka konania umožňujú
žalobcovi realizovať práva zakotvené v článku 9 ods. 3 Dohovoru.
III.
Žalovaný vo vyjadrení k odvolaniu žalobcu navrhoval, aby odvolací súd napadnutý
rozsudok krajského súdu potvrdil. Uviedol, že v danom prípade nebola splnená podmienka
podľa čl. 9 ods. 2 a 3 Dohovoru na to, aby sa žalobca stal účastníkom konania, pretože nebol
splnený predpoklad podľa vnútroštátneho práva (§ 82 ods. 3 zákona č. 543/2002 Z.z.
o ochrane prírody a krajiny v znení neskorších predpisov), nejedná sa o rozhodnutie podľa
čl. 6 Dohovoru, ani o rozhodnutie, ktoré je v rozpore s vnútroštátnym právom. Článkom
9 ods. 3 Dohovoru je daná možnosť verejnosti napadnúť akékoľvek porušenie právnych
predpisov v oblasti životného prostredia, ktorého sa dopustil buď orgán verejnej moci alebo
akákoľvek fyzická alebo právnická osoba. Preskúmanie úkonu alebo opomenutia, ktoré
je v rozpore s vnútroštátnym právom môže vykonať štátny orgán alebo súd. Podľa
implementačného sprievodcu k Aarhuskému dohovoru nemá Dohovor vplyv na právo
zmluvných strán (strán Dohovoru) ustanoviť kritériá, na základe ktorých môžu mať členovia
verejnosti prístup ku konaniam o vymáhaní práva životného prostredia. Tento záväzok môže
byť splnený napríklad ustanovením možnosti iniciovať správne konanie (podnet
na preskúmanie rozhodnutia mimo odvolacieho konania, podnet na podanie protestu
prokurátora).
Ďalej poukázal na to, že súd prvého stupňa v písomnom odôvodnení rozsudku
a ani žalovaný nikdy nespochybnil, že v prípade Dohovoru ide o medzinárodnú zmluvu
o ľudských právach a základných slobodách, ktorá má prednosť pred zákonmi podľa čl. 7 ods.
5 Ústavy Slovenskej republiky. Vyplýva to z uznesenia Národnej rady Slovenskej republiky
č. 1840 zo dňa 23.09.2005 a z doložky prednosti. V doložke prednosti je tiež uvedené, že ide
o medzinárodnú zmluvu, na ktorej vykonanie je potrebný zákon a súčasne o medzinárodnú
zmluvu, ktorá neobsahuje priamu úpravu práv a povinností fyzických alebo právnických osôb.
Práve táto charakteristika má zásadný význam pre posúdenie priameho účinku medzinárodnej
zmluvy.
Zásada prednosti medzinárodnej zmluvy pred zákonmi podľa čl. 7 ods. 5 Ústavy
Slovenskej republiky znamená, že v prípade rozporu medzi obsahom platnej medzinárodnej
zmluvy, ktorú schválila Národná rada Slovenskej republiky a ktorá bola riadne ratifikovaná
a vyhlásená predpísaným spôsobom a zákonom, nepoužije orgán aplikujúci právo zákon,
ale medzinárodnú zmluvu. Zároveň sa však inštitút prednosti môže logicky vzťahovať
len na tie medzinárodné zmluvy, ktoré sú aspoň v časti spôsobilé na priamu aplikáciu,
čiže len na medzinárodné zmluvy, na vykonanie ktorých nie je potrebný zákon
ani iný všeobecne záväzný právny predpis.
IV.
Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací (§ 10 ods. 2 OSP) preskúmal
napadnutý rozsudok súdu prvého stupňa v rozsahu a z dôvodov uvedených v odvolaní
žalobcu (§ 212 ods. 1 OSP, § 246c ods. 1 veta prvá OSP), postupom podľa § 250ja ods. 2
veta prvá OSP a následne potom, ako bolo oznámenie o vyhlásení rozsudku vyvesené
na úradnej tabuli súdu a na internetovej stránke Najvyššieho súdu SR www.supcourt.gov.sk,
www.nsud.sk, vyhlásil vo veci rozsudok, ktorým podľa § 250ja ods. 3 veta prvá OSP zmenil
napadnutý rozsudok Krajského súdu v Bratislave tak, že rozhodnutie žalovaného v spojení
s prvostupňovým rozhodnutím žalovaného zrušil podľa § 250j ods. 2 písm. a/ O.s.p., pretože
rozhodnutie správneho orgánu vychádzalo z nesprávneho právneho posúdenia veci
a to pomerom hlasov členov senátu 3:0 (§ 3 ods. 9 zákona č. 757/2004 Z.z. o súdoch
a o zmene a doplnení niektorých zákonov).
V prejednávanej veci bolo sporné, či žalobca ako združenie, ktorého cieľom je ochrana
životného prostredia v správnom konaní týkajúcom sa udelenia výnimky z podmienok
ochrany chráneného živočícha – medveď hnedý je účastníkom správneho konania, ktorého
sa žalobca domáhal na základe Aarhuského dohovoru, pričom zákon mu priznáva postavenie
zúčastnenej osoby.
Podľa § 81 ods. 1 zákona č. 543/2002 Z.z. o ochrane prírody a krajiny v znení
neskorších predpisov, ďalej len zákon č. 543/2002 Z.z., na konanie podľa tohto zákona
sa vzťahujú všeobecné predpisy o správnom konaní, ak tento zákon neustanovuje inak.
Podľa § 82 ods. 3 zákona č. 543/2002 Z.z. v znení účinnom do 30.04.2010,
účastníkom konania o vydanie súhlasu alebo povolenie výnimky je v prípadoch uvedených
v odseku 2 len žiadateľ, ak tento zákon neustanovuje inak. Účastníkom konania o vydanie
súhlasu na zriadenie zoologickej záhrady je aj obec, v ktorej katastrálnom území je alebo
má byť zoologická záhrada umiestnená. Združenie s právnou subjektivitou, ktorého
predmetom činnosti najmenej jeden rok je ochrana prírody a krajiny (§ 2 ods. 1) a ktoré
písomne oznámi svoju účasť v konaní najneskôr do siedmich dní od upovedomenia podľa
odseku 7, je zúčastnenou osobou.
Podľa § 14 ods. 1 zákona č. 71/1967 Zb. účastníkom konania je ten, o koho právach,
právom chránených záujmoch alebo povinnostiach sa má konať alebo koho práva, právom
chránené záujmy alebo povinnosti môžu byť rozhodnutím priamo dotknuté; účastníkom
konania je aj ten, kto tvrdí, že môže byť rozhodnutím vo svojich právach, právom chránených
záujmoch alebo povinnostiach priamo dotknutý, a to až do času, kým sa preukáže opak.
Podľa § 14 ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. účastníkom konania je aj ten, komu osobitný
zákon také postavenie priznáva.
Podľa § 15a ods. 1 zákona č. 71/1967 Zb. osobitný zákon môže ustanoviť, za akých
podmienok sa na konaní alebo na jeho časti má právo zúčastniť aj iná osoba než účastník
konania (ďalej len,,zúčastnená osoba“).
Podľa § 15a ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. zúčastnená osoba má právo byť
upovedomená o začatí konania a o iných podaniach účastníkov konania, zúčastniť
sa na ústnom pojednávaní a na miestnej obhliadke, navrhovať dôkazy a doplnenie podkladu
rozhodnutia. Osobitný zákon môže ustanoviť zúčastnenej osobe viac práv.
Podľa článku 9 ods. 2 Aarhuského dohovoru, uverejnený v Zbierke zákonov pod
č. 43/2006 Z.z. v Oznámení Ministerstva zahraničných vecí Slovenskej republiky o prijatí
Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe
k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia, každá strana, v rámci svojho
vnútroštátneho práva, zabezpečí, aby členovia zainteresovanej verejnosti
a/ majúci dostatočný záujem alebo, alternatívne,
b/ ak pretrváva porušovanie ich práva v prípadoch, kde to právne predpisy strany
upravujúce správne konanie požadujú ako predbežnú podmienku,
mali prístup k procesu preskúmania pred súdom alebo iným nezávislým a nestranným
orgánom ustanoveným na základe zákona s cieľom napadnúť vecnú a procesnú zákonnosť
akéhokoľvek rozhodnutia, úkonu alebo opomenutia, podliehajúc článku 6 a v prípadoch
stanovených vnútroštátnym právom a bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odseku 3,
a iným relevantným ustanoveniam tohto dohovoru.
O tom, čo predstavuje dostatočný záujem a porušovanie práva, bude rozhodnuté
v súlade s požiadavkami vnútroštátneho práva a v súlade s cieľom dať zainteresovanej
verejnosti široký prístup k spravodlivosti v rámci rozsahu pôsobnosti tohto dohovoru.
Na tento účel sa záujem akejkoľvek mimovládnej organizácie, ktorá spĺňa požiadavky
uvedené v článku 2 ods. 5, považuje za dostatočný na účely písmena a/. Tieto organizácie
budú považované za také, ktorých práva môžu byť porušené na účely písmena b/.
Ustanovenia odseku 2 nevylučujú možnosť predbežného preskúmania správnym
orgánom a nie je nimi dotknutá požiadavka uplatnenia správneho preskúmania pred súdnym
preskúmaním, ak takáto požiadavka vyplýva z vnútroštátneho práva.
Podľa článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, naviac bez toho, aby boli dotknuté
procesy preskúmania uvedené v odsekoch 1 a 2, každá strana zabezpečí, ak sú splnené
podmienky uvedené v jej vnútroštátnom práve, ak sú nejaké, aby členovia verejnosti mali
prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí
súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom
v oblasti životného prostredia.
Podľa § 250 ods. 2 Občianskeho súdneho poriadku (ďalej len OSP), žalobcom
je fyzická alebo právnická osoba, ktorá o sebe tvrdí, že ako účastník správneho konania bola
rozhodnutím a postupom správneho orgánu ukrátená na svojich právach. Podať žalobu môže
aj fyzická alebo právnická osoba, s ktorou sa v správnom konaní nekonalo ako s účastníkom,
hoci sa s ňou ako s účastníkom konať malo.
V správnom konaní, vo veci žiadosti spoločnosti P. P. P., s.r.o., so sídlom O. M., S.
T., o povolenie výnimky z podmienok ochrany chráneného živočícha – medveďa hnedého bol
v zmysle § 82 ods. 3 prvá veta zákona č. 543/2002 Z.z. účastníkom konania len žiadateľ.
Žalobca mal v tomto administratívnom konaní procesné postavenie zúčastnenej osoby
v zmysle § 82 ods. 3 tretia veta zákona č. 543/2002 Z.z.
Žalobca právo byť účastníkom konania v správnom konaní vyvodzuje z ustanovenia
článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru. Namietal, že procesné postavenie zúčastnenej osoby
mu neumožňuje plne realizovať jeho oprávnenia podľa článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru,
napadnutie úkonov a opomenutí orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s vnútroštátnym
právom v oblasti životného prostredia. Len procesné postavenie účastníka konania (správneho
alebo súdneho) mu umožňuje, či už v správnom konaní alebo v následnom súdnom konaní
napadnúť úkony a opomenutia orgánov verejnej moci, teda podávať proti ním opravné
prostriedky a žaloby v správnom súdnictve.
Najvyšší súd Slovenskej republiky uznesením sp. zn. 5 Sžp/41/2009 zo dňa
22.06.2009 predložil Súdnemu dvoru Európskej únie podľa čl. 234 Zmluvy o založení
Európskeho spoločenstva nasledujúce predbežné otázky:
1. Je možné článku 9 Aarhuského dohovoru, a to najmä jeho odseku 3, s prihliadnutím na hlavný cieľ
sledovaný touto medzinárodnou zmluvou, tzn. že narúša klasickú koncepciu aktívnej legitimácie tým,
že priznáva postavenie účastníka konania aj verejnosti, resp. zainteresovanej verejnosti, priznať
bezprostredný účinok („self-executing efect“) medzinárodnej zmluvy za situácie, keď Európska únia
po tom, ako dňa 17.02.2005 pristúpila k tejto medzinárodnej zmluve, nevydala do dnešného dňa
komunitárny predpis vykonávajúci uvedenú zmluvu pre podmienky komunitárneho práva?
2. Je možné článku 9 Aarhuského dohovoru, a to najmä jeho odseku 3, potom, čo sa stal súčasťou
komunitárneho práva, priznať účinok priamej aplikovateľnosti alebo priameho účinku komunitárneho
práva v zmysle ustálenej judikatúry Európskeho súdneho dvora?
3. Ak je odpoveď na otázku 1 alebo 2 kladná, potom je možné vykladať čl. 9 ods. 3 Aarhuského
dohovoru s prihliadnutím na hlavný cieľ sledovaný touto medzinárodnou zmluvou, že pod pojem
„úkony orgánu verejnej správy“ je nutné zahrnúť aj úkon spočívajúci vo vydaní rozhodnutia, tzn.
že možnosť prístupu verejnosti k súdnemu konaniu v sebe zahŕňa aj právo napadnúť samotné
rozhodnutie správneho orgánu, ktorého nezákonnosť spočíva v dopade na životné prostredie?
Súdny dvor Európskej únie rozsudkom C-240/09 zo dňa 08.03.2011 rozhodol,
že „Článok 9 ods. 3 Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom
procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia schváleného v mene
Európskeho spoločenstva rozhodnutím Rady 2005/370/ES zo 17. februára 2005 nemá priamy
účinok v práve Únie. Prináleží však vnútroštátnemu súdu, aby poskytol taký výklad
procesného práva týkajúceho sa podmienok, ktoré je potrebné splniť na podanie správneho
opravného prostriedku alebo žaloby, ktorý bude v čo najväčšej možnej miere v súlade tak
s cieľmi článku 9 ods. 3 tohto dohovoru, ako aj s cieľom účinnej súdnej ochrany práv
poskytovaných právom Únie, aby mohla organizácia na ochranu životného prostredia, akou
je L. Z. V., napadnúť na súde rozhodnutie prijaté v rámci správneho konania, ktoré by mohlo
byť v rozpore s právom Únie v oblasti životného prostredia.“
Súdny dvor Európskej únie v bodoch 45 až 50 rozsudku uviedol:
,,Je potrebné konštatovať, že ustanovenia článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru
neobsahujú žiadnu jasnú a presnú povinnosť takej povahy, že by sa ňou priamo musela riadiť
právna situácia jednotlivcov. Keďže práva stanovené v článku 9 ods. 3 majú „členovia
verejnosti“ len ak „sú splnené podmienky uvedené v[o] vnútroštátnom práve, ak sú nejaké“,
znamená to, že toto ustanovenie je podriadené z hľadiska jeho výkonu alebo jeho účinkov
tomu, že dôjde k vydaniu neskoršieho aktu.
Je však potrebné uviesť, že cieľom týchto ustanovení, hoci sú formulované všeobecne,
je umožniť zabezpečiť účinnú ochranu životného prostredia.
V prípade neexistencie právnej úpravy Únie v danej oblasti prináleží právnemu
poriadku každého členského štátu upraviť procesné podmienky žalôb určených
na zabezpečenie ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú
z práva Únie, v predmetnom prípade zo smernice o biotopoch, pričom členské štáty nesú
v každom prípade zodpovednosť za zabezpečenie účinnej ochrany týchto práv (pozri najmä
rozsudok z 15. apríla 2008, Impact, C-268/06, Zb. s. I-2483, body 44 a 45).
V tejto súvislosti, ako vyplýva z ustálenej judikatúry, procesné podmienky žalôb
určených na zabezpečenie ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci
vyplývajú z práva Únie, nesmú byť menej výhodné ako procesné podmienky týkajúce
sa podobných žalôb vnútroštátnej povahy (zásada ekvivalencie) a nesmú prakticky znemožniť
alebo nadmerne sťažiť výkon práv, ktoré priznáva právny poriadok Únie (zásada efektivity)
(rozsudok Impact, už citovaný, bod 46 a citovaná judikatúra).
Nemožno si preto predstaviť, že by bez toho, aby sa narušila účinná ochrana práva
Únie v oblasti životného prostredia, bol možný taký výklad ustanovení článku 9 ods. 3
Aarhuského dohovoru, ktorý by spôsobil praktickú nemožnosť alebo veľkú obtiažnosť
výkonu práv zverených právom Únie.
Z toho vyplýva, že keď ide o druh chránený právom Únie a najmä Smernicou
o biotopoch, prináleží vnútroštátnemu súdu, aby s cieľom zabezpečiť účinnú súdnu ochranu
v oblastiach, ktoré patria do práva Únie týkajúceho sa práva životného prostredia, poskytol
taký výklad vnútroštátneho práva, ktorý bude v čo najväčšej možnej miere v súlade s cieľmi
stanovenými v článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru.“
Cieľom článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru je zabezpečiť verejnosti prístup
k správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí
súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom
v oblasti životného prostredia. Tieto práva majú členovia verejnosti len ak sú splnené
podmienky uvedené vo vnútroštátnom práve, ak sú nejaké. Členským štátom je tak ponechaný
priestor na úvahu, ako tento cieľ dosiahnu tým, že príjmu opatrenia na zabezpečenie záväzkov
vyplývajúcich z tohto článku a že stanovia za akých podmienok má verejnosť prístup
k takémuto správnemu alebo súdnemu konaniu.
Zákon č. 543/2002 Z.z. o ochrane prírody a krajiny priznáva žalobcovi, združeniu,
ktorého predmetom činnosti je ochrana životného prostredia, v konaní o povolenie výnimky
z podmienok ochrany chráneného živočícha – medveďa hnedého, postavenie zúčastnenej
osoby. Žalobca v správnom konaní v postavení zúčastnenej osoby nemôže proti rozhodnutiu
správneho orgánu, ktoré by mohlo byť v rozpore s právom v oblasti životného prostredia
podať odvolanie a potom v zmysle § 250 ods. 2 OSP ani žalobu o preskúmanie zákonnosti
tohto rozhodnutia a postupu správneho orgánu.
Podľa čl. 12 ods. 1 písm. a/ Smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane
prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín, ďalej len Smernica o biotopoch,
členské štáty prijmú potrebné opatrenia na vytvorenie systému prísnej ochrany živočíšnych
druhov uvedených v prílohe IV písm. a/ v prostredí ich prirodzeného pohybu a zakážu všetky
formy úmyselného odchytávania alebo usmrcovania vzoriek týchto druhov vo voľnej prírode.
Podľa čl. 16 ods. 1 smernice o biotopoch za predpokladu, že existuje uspokojivá
alternatíva a výnimka nespôsobuje zhoršenie stavu ochrany populácie príslušného druhu
na území jeho prirodzeného výskytu, členské štáty môžu udeliť výnimku z ustanovení
článkov 12, 13, 14 a 15 písm. a/ a b/ z dôvodov uvedených pod písmenom a/ až e/.
Príloha IV smernice o biotopoch, ktorá sa týka živočíšnych a rastlinných druhov,
o ktoré má Spoločenstvo záujem a vyžadujú prísnu ochranu, uvádza aj druh,,Ursus arctos“.
Vychádzajúc z rozsudku Súdneho dvora Európskej únie C-240/09 zo dňa 08.03.2011,
keďže predmetom súdneho prieskumu zákonnosti rozhodnutia žalovaného aj v tejto veci
je rovnaká otázka, ktorou sa Súdny dvor Európskej únie zaoberal v predmetnom rozsudku,
aj keď článok 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru nemá priamy účinok v práve Európskej únie,
s cieľom umožniť účinnú ochranu životného prostredia vyplývajúcu z práva Európskej únie,
v predmetnom prípade zo Smernice o biotopoch, keďže správne konanie sa týkalo poskytnutia
výnimky z režimu ochrany takého druhu ako medveď hnedý, ktorý je uvedený v prílohe IV,
bod a/ Smernice o biotopoch, takže podľa článku 12 tejto smernice podlieha prísnej ochrane,
v prípade ktorej možno udeliť výnimku iba za podmienok stanovených v článku 16 tejto
smernice, je potrebné v správnom konaní postupovať tak, aby žalobca ako združenie
na ochranu životného prostredia mohol podať žalobu proti rozhodnutiu správneho orgánu,
ktoré by mohlo byť v rozpore s právom Európskej únie, teda priznať mu postavenie účastníka
správneho konania.
Rešpektujúc závery Súdneho dvora Európskej únie Najvyšší súd Slovenskej republiky
napadnutý rozsudok Krajského súdu v Bratislave č.k. 1S 155/2008-73 zo dňa 05.03.2009
zmenil tak, že zrušil rozhodnutie žalovaného č. 109/2008-rozkl. zo dňa 26.06.2008 v spojení
s prvostupňovým rozhodnutím žalovaného č. 3467/2008-2.1/KD zo dňa 21.04.2008 a vec
vrátil žalovanému na ďalšie konanie.
O trovách konania rozhodol odvolací súd podľa § 250k ods. 1 veta prvá OSP v spojení
s § 224 ods. 2 OSP a § 246c ods. 1 veta prvá OSP tak, že priznal žalobcovi, ktorý mal
v konaní úspech právo na náhradu trov konania.
Žalobca si podaním zo dňa 16.10.2008, doručeným krajskému súdu dňa 21.10.2008,
na náhradu uplatnil trovy konania na súde prvého stupňa, a to trovy právneho zastúpenia
za dva úkony právnej služby: prevzatie a príprava zastúpenia vo výške 1 465,- Sk, žaloba
zo dňa 08.09.2008 vo výške 1 465,- Sk, 2x režijný paušál vo výške 2x 190,- Sk, spolu 3 310,-
Sk + 19% DPH, celkom trovy právneho zastúpenia na súde prvého stupňa vo výške 3 938,9
Sk, t.j. 130,75 €. Trovy právneho zastúpenia boli uplatnené a priznané v súlade s § 11 ods. 1
v spojení s § 14 ods. 1 písm. a/, c/, § 16 ods. 3 a § 18 ods. 3 vyhlášky č. 655/2004 Z.z.
o odmenách a náhradách advokátov za poskytovanie právnych služieb v znení účinnom v čase
vykonania právnych služieb.
Trovy právneho zastúpenia na odvolacom súde si úspešný žalobca uplatnil v odvolaní
zo dňa 27.03.2009, doručenom krajskému súdu dňa 27.03.2009, za 1 úkon právnej služby -
odvolanie zo dňa 27.03.2009 vo výške 53,49 € a režijný paušál 6,95 €, spolu 60,44 + 19%
DPH, celkom trovy právneho zastúpenia na odvolacom súde vo výške 71,92 €, pričom boli
uplatnené a priznané podľa § 11 ods. 1 v spojení s § 14 ods. 1 písm. c/, § 16 ods. 3 a § 18 ods.
3 vyhlášky č. 655/2004 Z.z. v znení účinnom v čase vykonania právnej služby.
Celkom boli priznané žalobcovi na náhradu tieto trovy konania 130,75 € + 71,92 € =
202,67 €, ktoré je povinný zaplatiť žalovaný na účet JUDr. I. R. č. účtu: X vedený v S. S., a.s.,
VS:X
Žalobcovi súd nepriznal na náhradu odmenu za jeden úkon právnej služby, ktorý
si uplatnil v písomnom podaní zo dňa 30.05.2011 a to za podanie návrhu na prerušenie
konania zo dňa 28.09.2009 uplatnený vo výške jednej polovice výpočtového základu podľa
§ 11 ods.3 citovanej vyhlášky t.j. 57,95 € a režijný paušál 6,95 € spojený s uvedeným
úkonom, keďže takéto podanie súd nevyžadoval a o skutočnosti, či je potrebné konanie
prerušiť podľa §109 ods. 2 písm.c/ O.s.p v spojení s § 109 ods.1 písm. c/ O.s.p., rozhoduje
aj bez návrhu.
P o u č e n i e : Proti tomuto rozsudku opravný prostriedok nie je prípustný.
V Bratislave dňa 02. júna 2011
JUDr. Jana Z E M K O V Á PhD.
predsedníčka senátu
Za správnosť vyhotovenia: Emília Čičková