3Sžk/6/2019

ROZSUDOK

Najvyšší súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedu senátu Mgr. Viliama Pohančeníka a sudcov JUDr. Anny Peťovskej, PhD. (sudca spravodajca) a JUDr. Moniky Valašikovej, PhD., v právnej veci žalobcov: 1. S. V., nar. XX.XX.XXXX, bytom G., 2. X. V., nar. XX.XX.XXXX, bytom G., obaja zastúpení: JUDr. Ľubomír Ivan, advokát so sídlom Dukelských hrdinov 22, 960 01 Zvolen, proti žalovanému: Okresný úrad Banská Bystrica, odbor výstavby a bytovej politiky, Námestie Ľudovíta Štúra 1, 974 05 Banská Bystrica, za účasti: 1/ I. T., nar. XX.XX.XXXX, bytom L. 2/ X. T., nar. XX.XX.XXXX, bytom L., 3/ Urbárske združenie pozemkové spoločenstvo Priechod, so sídlom Priechod 357, 976 11 Priechod, 4/ Slovenský pozemkový fond, so sídlom Búdkova 36, 817 15 Bratislava 11, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. OU-BB-OVBP2-2017/020891/02-BX zo dňa 14. júla 2017, v konaní o kasačnej sťažnosti žalobcu proti rozsudku Krajského súdu v Banskej Bystrici č. k. 24S/127/2017-136 zo dňa 09.08.2018, takto

rozhodol:

Najvyšší súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť z a m i e t a.

Účastníkom konania sa nárok na náhradu trov kasačného konania n e p r i z n á v a.

Odôvodnenie

I.

1. Dňa 31.03.2017 Obec Priechod ako príslušný stavebný úrad (ďalej len „stavebný úrad“) vydala formou verejnej vyhlášky stavebné povolenie č. 71/2016/ŠA, ev.č.1/2017, ktorým povolila stavbu „Rodinný dom - LAGÚNA 19“ na pozemku parc. C KN č. 573/4 (inž. siete + prístup č. 561/5, 515/23, 515/18), v k. ú. G. pre stavebníkov X. T. a I. T., na umiestnenie ktorej bolo vydané územné rozhodnutie pod č. 293/2015/ŠA zo dňa 30.07.2015, právoplatné dňa 16.12.2015. Stavebníci o vydanie povolenia na stavbu požiadali dňa 25.01.2016.

2. V odôvodnení rozhodnutia stavebný úrad uviedol, že žiadosť obsahovala všetky podklady preposúdenie navrhovanej stavby z hľadísk uvedených v § 62 ods. 1 a 2 zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov (ďalej len „stavebný zákon“) a že uskutočnením stavby nie sú ohrozené verejné záujmy chránené týmto zákonom a osobitnými predpismi, ani nie sú neprimerane obmedzené alebo ohrozené práva a právom chránené záujmy účastníkov konania. Vyjadril sa ku konkrétnym námietkam účastníkov konania, ktoré vo výroku zamietol a svoje závery odôvodnil.

3. Proti prvostupňovému rozhodnutiu podali odvolania žalobcovia 1 a 2, M. W., C.M., C. Y. a X. B., o ktorých rozhodol žalovaný rozhodnutím č. OÚ-BB-OVBP2-2017/020891/02-BX dňa 14.07.2017 (ďalej aj len „napadnuté rozhodnutie“) tak, že odvolania zamietol a prvostupňové rozhodnutie potvrdil.

4. Žalovaný uviedol, že odvolacie dôvody podaných odvolaní neboli spôsobilé ovplyvniť vecnú správnosť prvostupňového rozhodnutia, neobsahovali žiadne nové skutočnosti, ktorými by odvolatelia preukázali konkrétne porušenia zákona alebo ohrozenie svojich subjektívnych práv a prvostupňový orgán sa nedopustil takej vady, ku ktorej by musel žalovaný prihliadnuť a ktorá by mala za následok nezákonnosť prvostupňového rozhodnutia.

II.

5. Žalobcovia podali proti rozhodnutiu žalovaného správnu žalobu, o ktorej rozhodol Krajský súd v Banskej Bystrici rozsudkom č. k. 24S/127/2017-136 zo dňa 09.08.2018 tak, že žalobu zamietol a žalobcom a ďalším účastníkom náhradu trov konania nepriznal.

6. V žalobe namietali, že stavebný úrad pri vydaní územného rozhodnutia pochybil, ak potom, ako žalovaný rozhodnutím zo dňa 23.06.2016 zrušil skôr vydané stavebné povolenie a vec mu vrátil na ďalšie konanie z dôvodu, že sa nekonalo so všetkými spoluvlastníkmi parcely č. 897 registra E, vrátane žalobcu 1, túto vadu nenapravil a nebola vo veci povolená obnova územného konania. Ak žalovaný za týchto podmienok v odvolacom konaní stavebné povolenie potvrdil, rovnako nezákonné je i jeho rozhodnutie č. OU-BB-OVBP2-2017/020891/02-BX.

7. Žalobcovia ďalej s odvolaním sa na § 62 ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní v platnom znení (ďalej len „správny poriadok“) tvrdili, že v danej veci bol daný verejný záujem tým, že územné rozhodnutie bolo vydané na podklade nezákonného postupu stavebného úradu, ktorý odňal možnosť uplatňovať svoje práva osobám, ktoré mali byť v danom konaní účastníkmi konania. Za takéhoto právneho stavu je stavebné povolenie nezákonné, pretože bolo vydané na podklade nesprávneho a nezákonného územného rozhodnutia.

8. Z uvedených dôvodov navrhli rozhodnutie žalovaného zrušiť a vec mu vrátiť na ďalšie konanie. V doplnení správnej žaloby podaním zo dňa 18.10.2017 namietali ďalšie procesné pochybenie, ktoré spočívalo v tom, že konajúce orgány účastníkov konania vo svojich rozhodnutiach menovite a adresne neoznačili.

9. Krajský súd v Banskej Bystrici (ďalej len ako „krajský súd“) po preskúmaní napadnutého rozhodnutia žalovaného a oboznámení sa s administratívnym spisom dospel k záveru, že žaloba nie je dôvodná.

10. Za zásadné krajský súd považoval to, že v posudzovanej veci sa žalobcovia žalobným návrhom domáhali zrušenia rozhodnutia žalovaného č. OU-BB-OVBP2-2017/020891/02-BX zo dňa 14.07.2017 a stavebného povolenia č. k.71/2016/ŠA zo dňa 31.03.2017 vydaného na podklade tvrdeného nezákonného územného rozhodnutia. Obsah správnej žaloby však tvorili námietky smerujúce výhradne proti nezákonnosti územného rozhodnutia, resp. postupu, ktorý jeho vydaniu predchádzal (nepriznanie postavenia účastníkov konania všetkým spoluvlastníkom susediaceho pozemku parc. č. 897, reg. E a nenariadenie obnovy územného konania). Krajský súd nebol oprávnený v tomto konaní preskúmavať zákonnosť územného rozhodnutia. Územné rozhodnutie síce tvorí jeden z podkladov pre vydaniestavebného povolenia, avšak územné konanie, ktoré jeho vydaniu predchádza, predstavuje relatívne samostatné štádium konania zavŕšené právoplatnosťou rozhodnutia o umiestnení stavby. Rozhodnutie o umiestnení stavby otázky riešené v územnom konaní definitívne uzatvára s možnosťou jeho preskúmania správnym súdom. Predmetom konania o vydanie stavebného povolenia je posudzovanie súboru odlišných otázok týkajúcich sa už len stavebnotechnickej realizácie stavby.

11. Právoplatnosť územného rozhodnutia okrem formálneho dôsledku spočívajúceho v nemožnosti uplatnenia riadneho opravného prostriedku, z materiálneho hľadiska predstavuje jeho vecnú nemennosť a viazanosť jeho výrokom. Keďže správna žaloba o preskúmanie zákonnosti územného rozhodnutia v čase vydania stavebného povolenia podaná nebola a ani mimoriadnym opravným prostriedkom nebolo dosiahnuté jeho zrušenie, právne účinky právoplatného územného rozhodnutia (16.12.2015) nemohli byť v rámci tohto konania spochybnené.

12. Odhliadnuc od uvedeného krajský súd uviedol, že samotné tvrdenie žalobcov o dôvodoch nezákonnosti napadnutého rozhodnutia bolo len všeobecnou námietkou o tom, že žalovaný nepostupoval v súlade so zákonom už pri vydaní územného rozhodnutia. Takéto vymedzenie námietky nezákonnosti nepostačuje pre posúdenie, či rozhodnutie stavebného úradu a žalovaného bolo nezákonné.

13. K námietke nečinnosti žalovaného spočívajúcej v nenariadení obnovy územného konania krajský súd uviedol, že ochrany pred ňou sa žalobcovia mohli na správnom súde účinne domáhať podaním správnej žaloby proti nečinnosti orgánu verejnej správy podľa § 242 a nasl. zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok (ďalej aj len „SSP“) za splnenia zákonom stanovených podmienok. Ochrana pred nečinnosťou predstavuje samostatný inštitút správneho súdnictva odlišný od všeobecnej správnej žaloby, ktorá si vyžaduje podanie samostatnej žaloby.

14. Krajský súd nemohol meritórne posúdiť ani námietky žalobcov uvedené v podaní zo dňa 18.10.2017 a námietky uplatnené na pojednávaní dňa 09.08.2018 žalobcom 2, pretože tieto boli vznesené po uplynutí lehoty podľa § 62 ods. 1 v spojení s § 181 ods. 1 SSP.

15. Vzhľadom na uvedené krajský súd podľa § 190 SSP žalobu zamietol.

III.

16. Proti rozsudku krajského súdu podali žalobcovia 1 a 2 kasačnú sťažnosť, ktorú odôvodnili tým, že krajský súd rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci (§ 440 ods. 1 písm. g/ SSP).

17. Názor krajského súdu, že podanou žalobou žalobcovia namietali vady iného, a to územného rozhodnutia, sťažovatelia uznali len sčasti. Argumentovali, že stavebný úrad a následne žalovaný pochybili, keď po zrušení skôr vydaného stavebného povolenia z dôvodu nesprávne zisteného okruhu účastníkov konania, nezhojili vadnosť územného rozhodnutia.

18. Ako už v žalobe uviedli, stavebný úrad pochybil pri vydaní územného rozhodnutia v tom, že nepriznal všetkým spoluvlastníkom parcely č. 897 reg. E postavenie účastníkov konania a potom, čo žalovaný zrušil stavebné povolenie a vec vrátil na ďalšie konanie, nenariadil z uvedeného dôvodu obnovu územného konania. Stavebný úrad tak neurobil ani na námietky spoluvlastníkov parcely č. 897, teda aj žalobcu 1 a žalovaný pochybenia svojim rozhodnutím neodstránil.

19. Sťažovatelia pripustili, že krajský súd správne konštatoval, že voči územnému rozhodnutiu bolo prípustné podanie správnej žaloby a že táto podaná nebola, no uplatňovať tento argument minimálne vo vzťahu k žalobcovi 1 považovali za nespravodlivé. Preto, keď sa stavebný úrad, resp. žalovaný o tejto skutočnosti dozvedeli, a stalo sa tak najneskôr pri vydaní pôvodného rozhodnutia žalovaného (č. OU- BB-OVBP2-2016/0138538/02-BX), mali z úradnej povinnosti nariadiť povolenie obnovy územnéhokonania a konanie o vydanie stavebného povolenia malo byť prerušené. Za týchto procesných pochybeniach vydané stavebné povolenie a napadnuté rozhodnutie žalovaného nemožno považovať za zákonné.

20. Krajský súd mal skúmať zákonnosť napadnutého rozhodnutia a postupu žalovaného podľa obsahu žaloby, s osobitým zreteľom na fakt, že žalovaný mal ex offo nariadiť obnovu územného konania.

21. Vzhľadom na uvedené skutočnosti navrhli, aby kasačný súd napadnutý rozsudok krajského súdu zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie, alebo aby rozsudok krajského súdu zmenil tak, že žalobe vyhovie a zaviaže žalovaného nahradiť trovy konania.

IV.

22. Žalovaný vo vyjadrení ku kasačnej sťažnosti uviedol, že vytýkaný nedostatok zhojil zopakovaním stavebného konania za účasti opomenutých účastníkov územného konania. Tento postup pokladal za zákonný spôsob odstránenia nezákonnosti postupu pri vydaní územného rozhodnutia. Opomenutí účastníci územného konania aj napriek prekážke podľa § 61 ods. 1 stavebného zákona, mohli byť obsahom svojich námietok v opakovanom stavebnom konaní spôsobilí na spustenie revízneho inštitútu podľa § 62 ods. 4 stavebného zákona. Žalovaný zabezpečil ochranu práv opomenutých účastníkov konania použitím „revízneho inštitútu“, a to aj tých práv, ktoré pre zákonnú prekážku mohli byť len obsahom územného rozhodnutia. V opakovanom stavebnom konaní opomenutí účastníci územného konania uplatnili také námietky, ktoré neboli spôsobilé na prelomenie územného rozhodnutia a ani na povolenie obnovy konania. Žalovaný v inom administratívnom konaní (č. OU-BB-OVBP2- 2018/004292/15-BX) skúmal, či nastali dôvody na obnovu konania. Výsledkom tohto posudzovania bolo rozhodnutie č. OU-BB-OVBP2-2018/004292/15-BX zo dňa 18.01.2018, ktorým žalovaný zamietol návrh na povolenie obnovy územného konania. Toto sa stalo právoplatným dňa 09.05.2018 na základe rozhodnutia vydaného v odvolacom konaní Ministerstvom dopravy a výstavby SR. Použitie mimoriadneho opravného inštitútu obnovy územného konania bolo teda overené, čo sťažovatelia neuviedli ani v žalobe a toto nesprávne interpretovali aj v konaní pred krajským súdom.

23. Nad rámec uvedeného žalovaný dal do pozornosti kasačného súdu, že administratívny postup v územnom konaní, vrátane odvolacieho konania a v konaní o vydanie stavebného povolenia, bol preskúmaný aj krajskou prokuratúrou, ktorá nezákonnosť postupu nezistila. Sťažovatelia teda využili všetky dostupné inštitúty (administratívny prieskum zákonnosti a prokurátorský dohľad nad zákonnosťou), pri ktorých neboli úspešní. Napokon ani v sťažnosti neuviedli taký dôvod, pre ktorý by bolo potrebné sa od relevantných právnych záverov a logickej argumentácie krajského súdu odchýliť.

24. Z týchto dôvodov žalovaný navrhol kasačnú sťažnosť ako nedôvodnú podľa § 461 SSP zamietol.

V.

25. Najvyšší súd Slovenskej republiky konajúci ako kasačný súd (§ 11 písm. g/ SSP) sa najprv zaoberal formálnymi náležitosťami kasačnej sťažnosti a dospel k záveru, že kasačná sťažnosť je podaná včas (§ 443 ods. 1 SSP), osobou oprávnenou podať kasačnú sťažnosť (§ 442 ods. 1 SSP), riadne zastúpenou, smeruje proti rozhodnutiu, proti ktorému je prípustná (§ 439 ods. 1 SSP) a obsahuje všetky zákonom predpísané náležitosti (§ 445 ods. 1 SSP).

26. Následne kasačný súd preskúmal napadnutý rozsudok krajského súdu, ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo v medziach dôvodov podanej kasačnej sťažnosti v zmysle § 440 SSP, kasačnú sťažnosť prejednal bez nariadenia pojednávania, keď deň vyhlásenia rozhodnutia bol zverejnený minimálne 5 dní vopred na úradnej tabuli súdu a na internetovej stránke Najvyššieho súdu Slovenskej republiky www.nsud.sk podľa § 137 ods. 4 SSP a dospel k záveru, že kasačná sťažnosť nie je dôvodná.

27. Kľúčovou otázkou vo veci bolo posúdenie, či boli splnené zákonné podmienky pre rozhodnutiesprávnych orgánov o povolení stavby „Rodinný dom - LAGÚNA 19“ na pozemku parc. C KN č. 573/4 (inžinierske siete parc. č. 561/5, 515/23, 515/18) v kat. úz. G. pre stavebníkov X. T. a I. T., a procesne, či žalobné body podanej žaloby smerujúce výhradne proti územnému rozhodnutiu boli spôsobilé privodiť zrušenie napadnutého rozhodnutia.

28. Podľa § 39 stavebného zákona v znení platnom v rozhodujúcom čase, v územnom rozhodnutí vymedzí stavebný úrad územie na navrhovaný účel a určí podmienky, ktorými sa zabezpečia záujmy spoločnosti v území, najmä súlad s cieľmi a zámermi územného plánovania, vecná a časová koordinácia jednotlivých stavieb a iných opatrení v území a predovšetkým starostlivosť o životné prostredie včítane architektonických a urbanistických hodnôt v území a rozhodne o námietkach účastníkov konania. V rozhodnutí o umiestnení stavby si v odôvodnených prípadoch stavebný úrad môže vyhradiť predloženie podrobnejších podkladov, projektovej dokumentácie alebo jej časti; podľa nich môže dodatočne určiť ďalšie podmienky, ktoré sa musia zahrnúť do stavebného povolenia.

29. Podľa § 62 ods. 1, 3 a 4 stavebného zákona v znení platnom v rozhodujúcom čase,

(1) v stavebnom konaní stavebný úrad preskúma najmä,

a) či dokumentácia spĺňa zastavovacie podmienky určené územným plánom zóny alebo podmienky územného rozhodnutia,

b) či dokumentácia spĺňa požiadavky týkajúce sa verejných záujmov, predovšetkým ochrany životného prostredia, ochrany zdravia a života ľudí, a či zodpovedá všeobecným technickým požiadavkam na výstavbu ustanoveným týmto zákonom a osobitnými predpismi, 4a)

c) či je zabezpečená komplexnosť a plynulosť výstavby, či je zabezpečené včasné vybudovanie technického, občianskeho alebo iného vybavenia potrebného na riadne užívanie,

d) či bude stavbu uskutočňovať osoba oprávnená na uskutočňovanie stavieb, alebo ak stavbu bude uskutočňovať stavebník svojpomocou, či je zabezpečené vedenie uskutočňovania stavby stavebným dozorom alebo kvalifikovanou osobou; ak zhotoviteľ stavby bude určený vo výberovom konaní, stavebník oznámi zhotoviteľa stavby stavebnému úradu do pätnástich dní po skončení výberového konania,

e) či nová budova alebo významne obnovovaná existujúca budova je v rámci technických, funkčných a ekonomických podmienok stavby navrhnutá s využitím vhodných stavebných konštrukcií, vysokoúčinných alternatívnych energetických systémov založených na obnoviteľných zdrojoch energie a automatizovaných riadiacich, regulačných a monitorovacích systémov.

(3) Stavebný úrad zabezpečí stanoviská dotknutých orgánov, ich vzájomný súlad a posúdi vyjadrenia účastníkov konania a ich námietky.

(4) Ak by sa uskutočnením alebo užívaním stavby mohli ohroziť verejné záujmy chránené týmto zákonom a osobitnými predpismi alebo neprimerane obmedziť či ohroziť práva a oprávnené záujmy účastníkov vo väčšom rozsahu, než sa počítalo v územnom rozhodnutí, stavebný úrad žiadosť o stavebné povolenie zamietne.

30. Podľa § 66 ods. 1 stavebného zákona v znení platnom v rozhodnom čase, v stavebnom povolení určí stavebný úrad záväzné podmienky uskutočnenia a užívania stavby a rozhodne o námietkach účastníkov konania. Stavebný úrad zabezpečí určenými podmienkami najmä ochranu záujmov spoločnosti pri výstavbe a pri užívaní stavby, komplexnosť stavby, dodržanie všeobecných technických požiadaviek na výstavbu, prípadne ich predpisov a technických noriem a dodržanie požiadaviek určených dotknutými orgánmi, predovšetkým vylúčenie alebo obmedzenie negatívnych účinkov stavby a jej užívania na životné prostredie.

31. Podľa § 182 ods. 1 písm. e/ SSP, v správnej žalobe sa musia okrem všeobecných náležitostí podania podľa § 57 uviesť dôvody žaloby, z ktorých musí byť zrejmé, z akých konkrétnych skutkových a právnych dôvodov žalobca považuje napadnuté výroky rozhodnutia alebo opatrenia za nezákonné (ďalej len,,žalobné body'').

32. Správnou žalobou sa žalobca môže domáhať ochrany svojich subjektívnych práv, ktoré boli porušené alebo ohrozené žalobou napadnutým administratívnym rozhodnutím.

33. Žalobcovia argumentovali nezákonnosť stavebného povolenia a rozhodnutia žalovaného, zrušenia ktorých sa žalobným návrhom domáhali, nezákonnosťou skôr vydaného právoplatného územného rozhodnutia, ktoré nebolo napadnuté všeobecnou správnou žalobou.

34. Územné rozhodnutie predstavuje v systematike stavebného zákona relatívne samostatné štádium zavŕšené právoplatnosťou rozhodnutia o umiestnení stavby. Toto rozhodnutie otázky riešené v územnom konaní definitívne uzatvára, s možnosťou jeho preskúmania správnym súdom, čo predpokladá podanie samostatnej správnej žaloby smerujúcej proti územnému rozhodnutiu. Žalobcovia takúto žalobu nepodali.

35. Ako správne uviedol krajský súd, v konaní o správnej žalobe je správny súd viazaný dôvodmi a rozsahom žaloby. Najvyšší súd sa po preskúmaní rozsudku krajského súdu, oboznámení sa s napadnutým rozhodnutím žalovaného a obsahom administratívneho spisu, stotožnil so záverom krajského súdu, že žalobcovia žalobné body vymedzili výhradne proti územnému rozhodnutiu a postupu, ktorý jeho vydaniu predchádzal. Konkrétne žalobcovia namietali, že v územnom konaní nebolo priznané postavenie účastníkov konania všetkým dotknutým spoluvlastníkom susediaceho pozemku a že stavebný úrad po zrušení skôr vydaného stavebného rozhodnutia nenariadil vo veci územného rozhodnutia obnovu konania ex offo a stavebné konanie pre tento dôvod neprerušil.

36. Kasačný súd nemá pochybnosti o správnosti názoru krajského súdu v tom, že uvedené námietky mali žalobcovia uplatniť v rámci preskúmavania právoplatného územného rozhodnutia. Právoplatnosť územného rozhodnutia z materiálneho hľadiska predstavuje jeho vecnú nemennosť a viazanosť jeho výrokom. Právne účinky právoplatného územného rozhodnutia mohli byť zvrátené len mimoriadnymi opravnými prostriedkami, predovšetkým využitím procesného inštitútu obnovy územného konania. Ak žalobcovia tvrdili, že stavebný úrad obnovu konania nenariadil, žalovaný svojím právoplatným rozhodnutím č.: OU-BB-OVBP2-2018/004292/15-BX zo dňa 18.01.2018 osvedčil, že podmienky prípustnosti obnovy územného konania skúmal, a to na návrh žalobcu 1 a D. na obnovu konania č. OU- BB-OVBP2-2015/028011-KB a konania č. 293/2015/ŠA, ev. č. 1/2015 a zistil, že podmienky nariadenia obnovy konania absentujú. Zo zistení kasačného súdu nevyplýva, že by žalobca 1 toto právoplatné rozhodnutie správnou žalobou napadol, i keď tak učiniť mohol.

37. Vzhľadom na uvedené dôvody, záveru krajského súdu o nespôsobilosti žalobných bodov privodiť zrušenie stavebného povolenia a rozhodnutia žalovaného, nemožno vytýkať žiadnu logickú chybu.

38. Najvyšší súd Slovenskej republiky preto s poukazom na vyššie uvedené považoval námietky žalobcov vznesené v kasačnej sťažnosti za nedôvodné, a preto kasačnú sťažnosť podľa § 461 SSP zamietol.

39. O trovách kasačného konania rozhodol podľa § 467 ods. 1 SSP v spojení s § 167 ods. 1 a § 175 ods. 11 SSP a contrario tak, že sťažovateľom nepriznal náhradu trov kasačného konania z dôvodu neúspechu v kasačnom konaní a žalovanému nárok na náhradu trov konania zo zákona nevyplýva.

40. Toto rozhodnutie prijal senát pomerom hlasov 3:0 (§ 139 ods. 4 SSP).

Poučenie:

Proti tomuto rozsudku nie je prípustný opravný prostriedok.