ROZSUDOK
Najvyšší súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedu senátu JUDr. Ivana Rumanu a zo sudcov Mgr. Viliama Pohančeníka a JUDr. Anny Peťovskej, PhD. v právnej veci žalobcu (sťažovateľa): plk. Mgr. S. E., F., zastúpený: Matejka & Haluška, s.r.o., advokátska kancelária, Lazovná 90, Banská Bystrica, proti žalovanému: Krajské riaditeľstvo Policajného zboru v Banskej Bystrici, 9. mája 1812/1, Banská Bystrica, v konaní o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. KRPZ-BB-VO2-233- 031/2015-PK zo dňa 29. júna 2017, konajúc o kasačnej sťažnosti žalobcu proti rozsudku Krajského súdu v Banskej Bystrici č. k. 23S/128/2017-93 zo dňa 6. júna 2018, takto
rozhodol:
Najvyšší súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť sťažovateľa (pôvodne žalobcu) proti rozsudku Krajského súdu v Banskej Bystrici č. k. 23S/128/2017-93 zo dňa 06.06.2018 z a m i e t a.
Účastníkom konania nárok na náhradu trov kasačného konania n e p r i z n á v a.
Odôvodnenie
I.
1. Napadnutým rozsudkom Krajský súd v Banskej Bystrici podľa § 190 Správneho súdneho poriadku (ďalej len „SSP“) zamietol žalobu žalobcu, ktorou sa domáhal preskúmania zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. KRPZ-BB-VO2-233-031/2015-PK zo dňa 29.06.2017, ktorým bolo potvrdené služobné hodnotenie príslušníka Policajného zboru č. ORPZ-LC-ODI-454-006/2015 schválené riaditeľom Okresného riaditeľstva Policajného zboru v Lučenci dňa 24.08.2015 v znení dodatku služobného hodnotenia za obdobie od 09.08.2010 do 31.12.2013 schváleného riaditeľom Okresného riaditeľstva Policajného zboru v Lučenci dňa 01.06.2017, ktorý je neoddeliteľnou súčasťou napadnutého služobného hodnotenia. Predmetným služobným hodnotením bol žalobca vyhodnotený za nespôsobilého vykonávať zastávanú funkciu a spôsobilého vykonávať inú, menej zodpovednú funkciu.
2. Krajský súd zaujal stanovisko k podstatným žalobným námietkam žalobcu, pričom za rozhodujúce považoval to, že v danom prípade pri vyslovenom záväznom právnom názore správneho súdu, žalovaný pri zachovaní jednoty konania na prvom a druhom stupni, musel vychádzať zo záverov služobnéhohodnotenia, ktoré vypracoval vtedajší nadriadený žalobcu, ktorý ho ustanovoval do funkcie. Krajský súd ďalej rozsudok odôvodnil tým, že žalobcovi boli doručené podklady v rámci administratívneho konania a mal tak možnosť sa k nim vyjadriť, čo aj urobil. Po opakovanom zrušení rozhodnutia Krajským súdom v Banskej Bystrici už neboli doplňované žiadne nové podklady, a teda žalobcovo právo na oboznámenie sa v zmysle § 28 ods. 3 zákona č. 73/1998 Z.z. o štátnej službe príslušníkov Policajného zboru, Slovenskej informačnej služby, Zboru väzenskej a justičnej stráže Slovenskej republiky a Železničnej polície v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 73/1998 Z.z.“) nebolo porušené. Výrok napadnutého administratívneho rozhodnutia je nutné považovať za správny, keďže plne korešponduje so závermi rozsudku Krajského súdu v Banskej Bystrici sp. zn. 23S/159/2016 zo dňa 22.02.2017. Na záver rozsudku krajský súd uviedol, že konanie týkajúce sa čl. 118 personálneho rozkazu ministra vnútra SR č. 356 zo dňa 18.12.2013 nie je predbežnou otázkou pre tunajšie konanie a jeho výsledok nemá vplyv na zákonnosť rozhodnutia o služobnom hodnotení.
II.
3. Proti rozsudku krajského súdu podal žalobca v zákonnej lehote kasačnú sťažnosť a navrhol, aby kasačný súd rozsudok krajského súdu zmenil tak, že zruší napadnuté administratívne rozhodnutie žalovaného, ako aj služobné hodnotenie v spojení s jeho dodatkom. V dôvodoch poukázal na jeho subjektívne právo na náležité odôvodnenie súdneho rozhodnutia. Už v podanej žalobe uviedol argumentáciu, ktorá podľa jeho presvedčenia dostatočne odôvodňuje záver, že (a) žiaden subjekt (vrátane nadriadených, ktorí napokon Doplnené služobné hodnotenie spracovali) nebol oprávnený na vydanie aktu predstavujúceho Doplnené služobné hodnotenie t.j. dodatku k služobnému hodnoteniu (vydanie takéhoto aktu zákon č. 73/1998 Z.z. ani žiaden iný všeobecne záväzný právny predpis nepredpokladá) a pokiaľ by tomu tak nebolo (b) v administratívnom konaní nebol vyhotovený akýkoľvek akt predstavujúci dodatok k služobnému hodnoteniu a existujúci napadnutý akt nevykonal a následne ani neschválil subjekt oprávnený v zmysle zákona č. 73/1998 Z.z., (c) je výrok napádaného rozhodnutia nesprávny, ako aj (d) napádané rozhodnutie nie je riadne odôvodnené. Napadnutý rozsudok podľa názoru sťažovateľa neposkytuje odpovede na žiadny z ním uvedených argumentov. Krajský súd len poukázal na to, že dodatok k služobnému hodnoteniu tvorí neoddeliteľnú súčasť služobného hodnotenia a zároveň prvostupňové a druhostupňové konania pred orgánom verejnej správy tvoria jeden celok, pričom sa nevysporiadal s argumentami žalobcu.
4. Sťažovateľ uviedol, že zákon č. 73/1998 Z.z. predpokladá len vydanie správneho aktu v podobe služobného hodnotenia samotného, resp. nového služobného hodnotenia. Sťažovateľ je presvedčený, že záver správneho súdu o možnosti vydať akt predstavujúci dodatok k služobnému hodnoteniu je neodôvodnený a nesprávny. Na uvedenom závere nemôže nič zmeniť ani skutočnosť, že doplnené služobné hodnotenie malo byť spracované na základe usmernenia uvedeného v odôvodnení predchádzajúceho rozsudku Krajského súdu v Banskej Bystrici sp. zn. 23S/159/2016, keďže týmto rozsudkom (hoc svojom výrokom zaväzoval žalovaného) nebol správny súd v súdenej veci viazaný (§ 131 SSP). Navyše aj z predchádzajúceho rozsudku vyplýva (odsek 32), že mal byť spracovaný dodatok, ktorý mal byť schválený nadriadeným, ktorý žalobcu ustanovuje do funkcie (nie ustanovoval do funkcie v čase vyhotovenia pôvodného služobného hodnotenia).
5. Argumentácia týkajúca sa jednoty prvostupňového a druhostupňového administratívneho konania (bod 48 napadnutého rozsudku) je podľa sťažovateľa nepoužiteľná, pretože v predmetnej veci nedostatky pôvodného služobného hodnotenia neodstraňoval odvolací orgán, ale vo veci znovu konal aj orgán nižšieho stupňa, ktorý dňa 01.06.2017 schválil záver doplneného služobného hodnotenia. Sťažovateľ považuje za nepochybné, že odvolací orgán nie je oprávnený odstrániť všetky a akékoľvek pochybenia orgánu nižšieho stupňa a záver, že nedodržanie postupu podľa § 28 zákona č. 73/1998 Z.z. nie je odstrániteľný postupom odvolacieho orgánu plynie aj z rozsudku Najvyššieho súdu SR sp. zn. 2Sžo/148/2009. S ohľadom na vyššie uvedené sú podľa názoru žalobcu doplnené služobné hodnotenie, ako aj napadnuté rozhodnutie nulitnými správnymi aktami, pretože (a) orgán, ktorý vydal doplnené služobné hodnotenie (resp. schválil jeho záver keďže akékoľvek doplnenie hodnotenia spracované nebolo) nebol na jeho vydanie oprávnený (nemal právomoc na jeho vydanie), a teda následne aj (b)žalovaný nemohol rozhodovať o odvolaní podanom voči neexistujúcemu rozhodnutiu. Pokiaľ by aj žalobca pripustil záver, že zákon č. 73/1998 Z.z. umožňuje vykonať dodatok k služobnému hodnoteniu policajta potom je nevyhnutným záver, že takýto dodatok musí byť vykonaný v súlade ustanoveniami zákona č. 73/1998 Z.z. normujúcimi samotné služobné hodnotenie, a teda nielen subjektmi na to oprávnenými, stanoveným postupom, ale aj s obsahom služobného hodnotenia (obsahujúcim hodnotiacu časť a záver) a zodpovedajúcim procedurálnym postupom. Len dodržanie takéhoto postupu totiž umožňuje príslušníkovi policajného zboru plnohodnotné uplatnenie jeho práv, zásah do ktorých je opodstatňovaný práve služobným hodnotením.
6. Ako vyplýva z obsahu doplneného služobného hodnotenia toto (napriek predchádzajúcemu zrušujúcemu rozsudku) (a) neobsahuje akýkoľvek akt, ktorý by bolo možné označiť za dodatok k pôvodnému služobnému hodnoteniu teda akýkoľvek akt, ktorý by (i) bol prijatý postupom stanoveným pre služobné hodnotenie a ako dodatok k pôvodnému služobnému hodnoteniu označený a (ii) mal náležitosti služobného hodnotenia (vrátane hodnotiacej časti), práve naopak záver obsiahnutý v Doplnenom služobnom hodnotení je uvedený bez akéhokoľvek náznaku o pokus analytického spracovania informácií vyplývajúcich z doplňujúcich podkladov. V naznačenom kontexte zostalo aj odôvodnením napadnutého rozsudku nevysvetlené ako môže záver Doplneného služobného hodnotenia (predstavujúci vo svojej podstate „výrok“ služobného hodnotenia) uvádzať, že ide o „záver služobného hodnotenia po vyhotovení dodatku k služobnému hodnoteniu č. ORPZ-LC-ODI-454-006/2015 (hodnotené obdobie od 09.08.2010 do 31.12.2013)“, keďže takýto dodatok žalobcovi predložený nebol. (b) nevykonal a následne ani neschválil subjekt oprávnený v zmysle zákona č. 73/1998 Z.z. Žalobca totiž na základe Personálneho rozkazu č. 828 a Personálneho rozkazu č. 503 odo dňa 01.12.2015 vykonáva funkciu starší referent skupiny služobnej prípravy a krízového manažmentu Okresného riaditeľstva Policajného zboru v Rimavskej Sobote, a teda subjektom oprávneným na vykonanie dodatku služobného hodnotenia, ako aj jeho schválenie bol výlučne riaditeľ Okresného riaditeľstva Policajného zboru v Rimavskej Sobote. 7. Záver o správnosti napádaného rozhodnutia nepodporuje ani argumentácia uvedená v bode 43 rozsudku krajského súdu, a to z dôvodu, že súd dospel k záveru, že vykonanie dodatku k služobnému hodnoteniu je právne možné a tvorí s pôvodným služobným hodnotením jeden celok, ako aj nadväzujúci záver o nutnosti, aby ho vyhotovil pôvodný subjekt, ktorý v čase hodnotenia žalobcu (v čase vyhotovenia pôvodného služobného hodnotenia) bol jeho nadriadeným, ktorý je v rozpore s ust. § 28 ods. 1 a 2 zákona č. 73/1998 Z.z. Tento svoj záver však neodôvodnil. Naopak z rozsudku Najvyššieho súdu SR sp. zn. 8Sžo/172/2009 zo dňa 01.07.2010 vyplýva, že po zrušení rozhodnutia, ktorým bolo potvrdené služobné hodnotenie a zamietnuté odvolanie voči nemu mal príslušný orgán vydať nové služobné hodnotenie. Doplnené služobné hodnotenie nemôže obstáť aj z dôvodu, že žalobcovi nebol predložený návrh dodatku k služobnému hodnoteniu, tak ako to plynie z § 28 ods. 3 zákona č. 73/1998 Z.z., v dôsledku čoho žalobca nemohol v rámci administratívneho konania uplatniť jeho práva vyplývajúce z druhej vety § 28 ods. 3 uvedeného zákona (podať voči nemu písomné pripomienky alebo námietky). Na uvedenej skutočnosti nemôže nič zmeniť ani skutočnosť, že žalobcovi boli po predchádzajúcich zrušujúcich rozsudkoch krajského súdu predložené doplňujúce podklady. Žalobca mal totiž v zmysle zákona č. 73/1998 Z.z. právo na oboznámenie sa s návrhom služobného hodnotenia, hodnotenia s obsahom normovaným § 27 zákona č. 73/1998 Z.z. obsahujúcim hodnotiacu časť a závery a nielen k podkladom na jeho spracovanie.
8. Sťažovateľ považuje za nesprávny aj záver krajského súdu uvedený v bode 50 odôvodnenia, že na súdenú vec nemá vplyv skutočnosť, že rozsudkami Krajského súdu v Bratislave sp. zn. 2S/103/2014 a následne aj 5S/160/2016, boli zrušené rozhodnutia Ministerstva vnútra SR o zamietnutí rozkladu žalobcu proti čl. 118 personálneho rozkazu Ministra vnútra SR č. 356 zo dňa 18.12.2013, ktorým rozkazom mal byť žalobca prevedený na ORPZ v Lučenci a odvolaný z doterajšej funkcie zástupcu riaditeľa Okresného riaditeľstva policajného zboru v Lučenci. Keďže predmetné služobné hodnotenie aj napádané administratívne rozhodnutie svoje závery vyvodzujú predovšetkým z obdobia, v ktorom žalobca vykonával funkciu vedúceho Okresného dopravného inšpektorátu v Poltári, Okresného riaditeľstva policajného zboru v Lučenci, do ktorej bol ustanovený nezákonným spôsobom, práve na podkladevyššie označených administratívnych aktov, ktoré v dôsledku ich zrušenia doposiaľ nenadobudli právoplatnosť (ako aj personálneho rozkazu riaditeľa Okresného riaditeľstva policajného zboru v Lučenci č. 185 zo dňa 23.12.2013 o ustanovení žalobcu do funkcie vedúceho Okresného dopravného inšpektorátu v Poltári, potvrdeného rozhodnutím riaditeľa Krajského riaditeľstva policajného zboru v Banskej Bystrici č. KRPZ-BB-V02-08-007/2014-PK zo dňa 23.04.2014, ktoré rozhodnutie bolo zrušené rozsudkom Krajského súdu v Banskej Bystrici sp. zn. 23S/113/2014 zo dňa 15.06.2016) je sťažovateľ presvedčený, že táto skutočnosť, hoc nie je predbežnou otázkou, má a musí mať vplyv na posúdenie zákonnosti predmetného služobného hodnotenia. Pokiaľ totiž žalobca nebol právoplatne a zákonným spôsobom zaradený do funkcie vedúceho Okresného dopravného inšpektorátu v Poltári nemôže služobné hodnotenie (a to ani v prípade pokiaľ by bolo spracované lege artis a bolo objektívne, vyvážené, podložené a nebolo jednostranne zamerané na zvýraznenie negatív v práci či činnosti) svoj záver opierať výlučne o obdobie spojené s výkonom tejto funkcie.
III.
9. Žalovaný vo vyjadrení ku kasačnej sťažnosti navrhol kasačnú sťažnosť žalobcu zamietnuť. Zaujal stanovisko, že právo na riadne odôvodnenie súdneho rozhodnutia patrí medzi základné zásady spravodlivého súdneho konania, čo jednoznačne vyplýva z ustálenej judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva. Judikatúra tohto súdu nevyžaduje, aby bola na každý argument strany, aj na taký, ktorý je pre rozhodnutie bezvýznamný daná odpoveď v odôvodnení rozhodnutia. Žalovaný má za to, že krajský súd v odôvodnení rozsudku jasne a zrozumiteľne dáva odpovede na všetky právne a skutkovo relevantné otázky, ktoré boli pre rozhodnutie rozhodujúce.
IV.
10. Najvyšší súd Slovenskej republiky konajúci ako kasačný súd (§ 438 ods. 2 SSP) preskúmal napadnutý rozsudok, ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo v medziach dôvodov podanej kasačnej sťažnosti v zmysle § 440 SSP, kasačnú sťažnosť prejednal bez nariadenia pojednávania (§ 455 SSP), keď deň vyhlásenia rozhodnutia bol zverejnený minimálne 5 dní vopred na úradnej tabuli a na internetovej stránke Najvyššieho súdu Slovenskej republiky www.nsud.sk <. (§ 137 ods. 2 a 3 SSP).
11. Najvyšší súd Slovenskej republiky (ďalej aj „najvyšší súd“, „kasačný súd“) vychádzal zo skutkového stavu, ktorý podrobne v odôvodnení rozsudku popísal krajský súd, preto pre účastníkov konania známe fakty a skutočnosti nebude nadbytočne opakovať a len v stručnosti z neho vyberá nasledovné:
12. Z obsahu pripojeného súdneho a administratívneho spisu, zo zápisnice z rokovania senátu Poradnej komisie riaditeľa KRPZ V Banskej Bystrici zo dňa 27.06.2018 kasačný senát zistil, že so žalobcom bolo prejednané jeho odvolanie proti služobnému hodnoteniu, ktoré bolo schválené riaditeľom Okresného riaditeľstva PZ SR v Lučenci dňa 24.08.2015. Hodnotenie sa týkalo zastávanej funkcie: Vedúci Okresného dopravného inšpektorátu v Poltári, OR PZ SR v Lučenci od 01.01.2014. Z hodnotenia vyplýva zjavná nespokojnosť nadriadených s výkonom funkcie s tým, že „každý individuálny správny akt vo svojej pôsobnosti, najmä jeho právnu kvalifikáciu vie rozhodnúť len za pomoci starších referentov oddelenia BCPaDE ODI Lučenec OR PZ v Lučenci a za výdatnej pomoci vedúceho oddelenia BCPaDE ODI Lučenec OR PZ v Lučenci“. „Kontrolou zo strany ODI v Lučenci zo dňa 03.09.2014 bolo zistené, že v registratúrnom denníku evidovanom pod číslom 1/2014 nie sú evidované písomnosti v mesiaci august až ku dňu kontroly, od poradového čísla 303/2014 až po poradové číslo 316/2014“. Ďalej bolo zistené, že v knihe zadržaných vodičských preukazov neboli bezodkladne po prijatí na ODI Poltár zapísané do knihy zadržaných vodičských preukazov. Hodnotenie obsahuje i ďalšie konkrétne výhrady voči riadnemu plneniu povinností, dostatočne skutkovo vymedzené. Záver služobného hodnotenia je „nespôsobilý vykonávať zastávanú funkciu a spôsobilý vykonávať inú menej zodpovednú funkciu“.
13. Kasačný senát zistil, že žalobca bol od 9.8.2010 do 31.12.2010 zaradený v stálej štátnej službe vo funkcii starší referent špecialista oddelenia operatívnej činnosti Stred odboru operatívnej činnosti a vyšetrovania Stred národnej jednoty bola proti nelegálnej migrácii, miesto výkonu štátnej službyLučenec. O d 1.1.2011 do 31.12.2013 bol žalobca zaradený vo funkcii zástupca riaditeľa Okresného riaditeľstva OR PZ SR v Lučenci. Za výkon týchto funkcií má veľmi dobré hodnotenia i po stránke morálnej i osobnostnej.
14. Kasačný senát konštatuje, že na služobné hodnotenia sa vzťahuje správna úvaha hodnotiacich orgánov. Funkcia vedúceho dopravného inšpektorátu je výrazne spojená s aplikáciou práva. Ide o kvalitatívne odlišnú funkciu ako ich žalobca vykonával pred ustanovením do funkcie vedúceho dopravného inšpektorátu. Kasačný senát z obsahu spisu nezistil vybočenie záverov hodnotiacich orgánov z medzi ich správnej úvahy povolenej zákonom (§ 27 ods. 2 SSP).
15. O trovách kasačného konania rozhodol podľa § 467 ods. 1 SSP v spojení s ustanoveniami § 167 ods. 1 a § 175 ods. 1 SSP a contrario tak, že sťažovateľovi nepriznal náhradu trov kasačného konania z dôvodu neúspechu v kasačnom konaní a žalovanému nárok na náhradu trov konania zo zákona nevznikol.
16. Toto rozhodnutie prijal Najvyšší súd SR v senáte pomerom hlasov 3:0.
Poučenie:
Proti tomuto rozsudku opravný prostriedok nie je prípustný.