Najvyšší súd
3 Szd 7/2009
Slovenskej republiky
ROZSUDOK
V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY
Najvyšší súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedu senátu
JUDr. Ivana Rumanu a členiek senátu JUDr. Jany Zemkovej, PhD. JUDr. Gabriely Gerdovej
v právnej veci žalobcu F., so sídlom V., proti žalovanému Úradu pre dohľad nad
zdravotnou starostlivosťou, so sídlom v Bratislave, Grösslingova č. 5, o preskúmanie
zákonnosti postupu a rozhodnutia predsedu žalovaného č. ZS 503/00011/2007/R zo dňa
26.05.2008, o odvolaní žalovaného proti rozsudku Krajského súdu v Žiline, č.k.
21S/107/2008-38 zo dňa 03.02.2009 takto
r o z h o d o l :
Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Žiline
č.k. 21S/107/2008-38 zo dňa 03. februára 2009 p o t v r d z u j e .
Žalovaný je povinný nahradiť žalobcovi trovy odvolacieho konania 28,68 € do 3 dní
od právoplatnosti rozsudku.
O d ô v o d n e n i e :
Napadnutým rozsudkom Krajský súd v Žiline zrušil podľa ustanovenia § 250j ods. 2
písm. a/ O.s.p. rozhodnutie žalovaného č. ZS 503/00011/2007/R zo dňa 26.05.2008 a vrátil
mu vec na ďalšie konanie.
Krajský súd v odôvodnení rozsudku uviedol, že v prejednávanej veci bolo potrebné
posúdiť, či žalobca ako účastník správneho konania v plnom rozsahu realizoval svoje práva účastníka konania tak, ako zakotvuje všeobecný predpis zákon o správnom konaní,
resp. špeciálny predpis, ktorý je zákon č 581/2004 Z.z. o zdravotných poisťovniach.
Podľa § 77 ods. 1 zákona č. 581/2004 Z.z. na konanie a rozhodovanie úradu
sa vzťahujú všeobecné predpisy o správnom konaní, ak tento zákon neustanovuje inak.
Podľa § 11 písm. g/ zákona č. 211/2000 Z.z. povinná osoba obmedzí sprístupnenie
informácie alebo informáciu nesprístupní, ak sa týka výkonu kontroly, dohľadu alebo dozoru
orgánom verejnej moci podľa osobitných predpisov okrem informácie o rozhodnutí alebo
o inom výsledku kontroly, dohľadu alebo dozoru, ak jej sprístupnenie nezakazujú osobitné
predpisy.
Podľa § 33 ods. 2 Správneho poriadku správny orgán je povinný dať účastníkom
konania a zúčastneným osobám možnosť, aby sa pred vydaním rozhodnutia mohli vyjadriť
k jeho podkladu i k spôsobu jeho zistenia, prípadne navrhnúť jeho doplnenie.
Podľa názoru krajského súdu v štádiu vykonávania dohľadu oprávnenie žalobca
oboznámiť sa s celým odborným stanoviskom konzultanta nemal. S poukazom na ustanovenie
§ 47 ods. 3 zákona č. 581/2004 Z.z. dohľad však je skončený v deň prerokovania písomných
námietok dohliadaného subjektu proti protokolu. V danom prípade došlo k prerokovaniu
týchto námietok žalobcu k protokolu 613/2007 zo dňa 24.09.2007 zápisnicou 613/2007
pod číslom 67/73733/2007/UDZS z 31.10.2007, kedy námietky žalobcu voči protokolu
613/2007 boli prerokované. To znamená, že dňom 31.10.2007 bol ukončený dohľad
vykonávaný žalovaným podľa piatej časti zákona č. 581/2004 Z.z. V tomto štádiu
vykonávania dohľadu, podľa krajského súdu nebol žalobca oprávnený sa oboznámiť
so stanoviskom konzultantov v dohliadanej veci, a teda s konkrétnym stanoviskom týchto
konzultantov na činnosť žalobcu ako dohliadaného subjektu.
V danom prípade dňom 21.12.2007 sa účastník konania žalobca dozvedel o začatí
správneho konania. V danom prípade od tohto momentu mal už žalobca postavenie účastníka
správneho konania so všetkými právami, ktoré vyplývali z osobitných predpisov, teda zákona
č. 581/2004 Z.z. ako aj zo všeobecného predpisu, ktorým je správny poriadok. Práva
účastníka konania navrhovať dôkazy v správnom konaní, klásť svedkom otázky
a predovšetkým pred vydaním rozhodnutia právo vyjadriť sa k spôsobu jeho zistenia,
prípadne navrhnúť jeho doplnenie. Podľa názoru krajského súdu bolo právom žalobcu
už v štádiu účastníka správneho konania (v konaní o uloženie sankcie podľa zákona
č. 581/2004 Z.z.), oboznámiť sa s obsahom spisu a s podkladom rozhodnutia, ktorým bolo
práve stanovisko konzultanta, ktoré bolo zabezpečené počas výkonu dohľadu žalovaného
nad dohliadaným subjektom, teda žalobcom. Podľa názoru krajského súdu žalobca
ako účastník správneho konania mal právo sa oboznámiť s obsahom všetkých podkladov,
z ktorých správny orgán vychádzal a na základe ktorých aj správny orgán rozhodol.
Ako vyplýva z obsahu preskúmavaných rozhodnutí, skutkové zistenia na základe ktorých
dospel správny orgán k záveru, že žalobca porušil ustanovenie § 4 ods. 3 zákona č. 576/2004 Z.z. o zdravotnej starostlivosti v službách súvisiacich s poskytovaním zdravotnej
starostlivosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov,
vyplývajú práve z podkladov, ktoré zabezpečil správny orgán práve vykonávaním dohľadu
podľa zákona č. 581/2004 Z.z., teda predovšetkým z vyjadrení konzultantov ktorých určil
a ktorí sa vyjadrovali k postupu žalobcu v otázke spôsobu poskytnutia zdravotnej
starostlivosti V..
Pokiaľ podkladom pre rozhodnutie správnych orgánov v správnom konaní boli
aj predmetné stanoviská konzultantov zabezpečené v rámci výkonu dohľadu, tak bol žalobca
oprávnený ako účastník konania včas sa s týmito podkladmi rozhodnutia oboznámiť.
O iný prípad by podľa názoru krajského súdu išlo, pokiaľ by z obsahu listín, ktoré zabezpečil
žalovaný pri rozhodovaní preskúmavanej veci, žalovaný nevychádzal, tzn. keby zistenia,
na základe ktorých dospel k záveru, že žalobca porušil ust. § 4 ods. 3 zákona č. 576/2004 Z.z.
vychádzali z iných vykonaných dôkazov, z iných znaleckých posudkov alebo iných dôkazov,
ktoré boli vykonávané práve v správnom konaní. Z obsahu preskúmavaných rozhodnutí však
vyplýva, že záver o tom, že žalobca porušil zákon a neposkytol V. riadne zdravotnú
starostlivosť vyplýva práve z dokladov, ktoré výlučne zabezpečil správny orgán v rámci
vykonávania dohľadu a teda nie z dôkazov, ktoré vykonal a boli vykonané v rámci správneho
konania po začatí správneho konania v konaní o uložení sankcie podľa zákona č.
581/2004 Z.z. Vzhľadom na uvedené súd dospel k záveru, že žalobca za takéhoto stavu mal
právo sa s obsahom týchto listinných dôkazov oboznámiť, namietať ich závery, prípadne
navrhnúť aj dôkazy, ktoré by tieto závery spochybnili a preukazovali iné stanovisko než záver
týchto konzultantov.
Proti tomuto rozsudku podal žalovaný včas odvolanie. Navrhoval, aby najvyšší súd
rozsudok krajského súdu zmenil tak, že žalobu zamietne. Žalovaný sa nestotožnil s právnym
názorom Krajského súdu v Žiline a tvrdil, že súd vyvodil nesprávny právny záver. Uviedol,
že pri svojom rozhodovaní vychádzal zo záverov vykonaného dohľadu podľa zákona
č. 581/2004 Z.z.. V prípade, že skupina vykonávajúca dohľad si pri výkone dohľadu
za účelom odborného posúdenia prizve konzultanta ako prizvanú osobu podľa § 43 ods. 4
zákona č. 581/2004 Z.z., vyjadrenie, resp. stanovisko takéhoto konzultanta nie je pre skupinu
vykonávajúcu dohľad záväzné, ale je len jedným z podkladov pri zisťovaní porušenia zákona
poskytovateľom zdravotnej starostlivosti. V prípade, že skupina vykonávajúca dohľad
sa s odborným posúdením konzultanta stotožní celkom alebo sčasti, toto odborné posúdenie je
premietnuté do protokolu o vykonanom dohľade, keďže zákon č. 581/2004 Z.z. počíta
výlučne s protokolom ako výsledkom dohľadu a podkladom následného rozhodovania
o sankcii. Prípadné vyjadrenia, resp. stanoviská konzultantov sú len jedným z pokladov
pri tvorbe protokolu a skupina vykonávajúca dohľad ich pri tvorbe protokolu môže,
alebo nemusí zohľadniť, a teda vyjadrenia konzultantov logicky nemožno považovať
za podklady rozhodovania o sankcii v následnom správnom konaní. Písomné stanoviská
prizvaných osôb – konzultantov primárne slúžia ako povinná súčasť účtovných dokladov.
Pre poskytovateľa sú relevantné len tie zistenia, ktoré sú obsiahnuté v protokole
a poskytovateľ má právo namietať tie nedostatky, ktoré sa mu vyčítajú v protokole. Nemôže dôjsť k situácii, že by úrad pri rozhodovaní o sankcii zohľadňoval zistenia, ktoré nie sú
uvedené v protokole, ale v niektorom z podkladov obstaraných pri výkone dohľadu.
Keďže správny orgán v správnom konaní vychádza pri rozhodovaní o sankcii zo zistení
uvedených v protokole, neposkytnutie podkladov obstaraných pri výkone dohľadu
účastníkovi správneho konania nemožno považovať za neposkytnutie podkladov
pre rozhodnutie podľa § 33 ods. 2 správneho poriadku. Neposkytnutie niektorého z podkladov
obstaraných pri výkone dohľadu nemôže v žiadnom prípade poskytovateľovi znemožniť
vyjadriť sa k zisteným nedostatkom, za ktoré mu je uložená sankcia. Aj keby sa odvolací súd
stotožnil s názorom krajského súdu, že posudok konzultanta obstaraný pri výkone dohľadu je
podkladom pre rozhodnutie, samotné porušenie § 33 ods. 2 Správneho poriadku nie je
dostatočným dôvodom na zmenu alebo zrušenie rozhodnutia, ak nemalo vplyv na vecnú
správnosť rozhodnutia vo veci samej. Neposkytnutie tohto posudku žalobcovi nemohlo mať
vplyv na vecnú správnosť rozhodnutia, pretože obsah konzultantského posudku, odborné
posúdenie prípadu a závery posudku, s ktorými sa skupina vykonávajúca dohľad stotožnila,
sú obsiahnuté v protokole. Žalobca sa o vytýkanom porušení a jeho odbornom posúdení
dozvedel z protokolu, a teda mal možnosť vyjadriť sa k všetkým skutočnostiam
a nedostatkom, ktoré sa mu kládli za vinu. Žalobca nemohol byť ukrátený na svojich právach
tým, že mu žalovaný neposkytol predmetný posudok konzultanta, pretože obsah tohto
posudku bol žalobcovi známy z protokolu o vykonanom dohľade a nemohlo dôjsť k situácii,
že by sa žalobca o skutočnostiach, ktoré boli obsahom konzultantského posudku dozvedel
až z rozhodnutia vo veci a nemal možnosť sa k nim vyjadriť.
Žalobca vo vyjadrení zo dňa 21.04.2009 k odvolaniu žalovaného navrhoval,
aby najvyšší súd napadnutý rozsudok krajského súdu ako vecne správny potvrdil. Od začatia
správneho konania má právne postavenie účastníka správneho konania, a teda právo nahliadať
do správneho spisu. Zo strany správneho orgánu, takýto postup nebol dodržaný. Účastníkovi
správneho konania resp. jeho právnemu zástupcovi bolo znemožnené nahliadnuť
do správneho spisu. Ide o vážne porušenie zásady rovnosti podmienok účastníkov konania,
keď žalovaný pri svojom rozhodnutí využíva také dôkazné prostriedky, s ktorými sa žalobca
nemohol oboznámiť, keďže mu v tom žalovaný zabránil. Tvrdenie žalovaného, že žalobca
bol oboznámený s posudkami konzultantov v záverečnom protokole neobstojí, nakoľko
až na pojednávaní na prvostupňovom súde sa splnomocnený zástupca žalobcu dozvedel, kto
urobil aký úkon t.j. 25.06.2007, ako aj vyjadrenie k námietkam žalobcu zo dňa 10.10.2007.
Podľa ustanovenia § 36 Správneho poriadku ak je pre odborné posúdenie skutočností
dôležitých pre rozhodnutie potrebný znalecký posudok, správny orgán ustanoví znalca. Proti
rozhodnutiu o ustanovení znalca sa možno odvolať. V prejednávanom prípade tak správny
orgán nepostupoval.
Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací (§ 10 ods. 2 O.s.p. v spojení
s § 246c ods. 1 O.s.p.) preskúmal odvolaním napadnutý rozsudok krajského súdu
ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo na pojednávaní dňa 23.03.2010 a napadnutý rozsudok
krajského súdu ako vecne správny podľa § 219 ods. 1, 2 O.s.p. potvrdil.
Podľa § 219 ods. 2 O.s.p. ak sa odvolací súd v celom rozsahu stotožňuje
s odôvodnením napadnutého rozhodnutia, môže sa v odôvodnení obmedziť len na skonšta-
tovanie správnosti dôvodov napadnutého rozhodnutia, prípadne doplniť na zdôraznenie
správnosti napadnutého rozhodnutia ďalšie dôvody.
Najvyšší súd zistil, že žalovaný v rámci svojho procesného postupu nesprístupnil
stanovisko odborného konzultanta v odbore chirurgia s poukazom na ust. § 11 ods. 1,
písm. g/ zák.č. 211/2000 Z.z., s tým že išlo o informáciu týkajúcu sa výkonu kontroly,
dohľadu alebo dozoru orgánom verejnej moci podľa osobitného predpisu.
Z uvedeného je zrejmé, že žalovaný v rámci svojho procesného postupu nesprávne
posúdil žiadosť účastníka správneho konania o nazretie do spisu a podkladov rozhodnutia
(§ 23 ods. 1, § 33 ods. 2 zák.č. 71/1967 Zb. Správny poriadok) ako žiadosť o poskytnutie
informácie podanú podľa § 3 ods. 1 zákona č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe
k informáciám a nesprávne svoj procesný postup podriadil právnemu režimu zákona
o slobodnom prístupe k informáciám.
Oprávnenie účastníka správneho konania podľa § 23 ods. 1, § 33 ods. 2 Správneho
poriadku na nazeranie do spisov a podkladov je v pomere špeciality k všeobecnému právu
na prístup k informáciám podľa § 3 ods. 1 zákona č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe
k informáciám a právne konzumuje jeho všeobecné právo na poskytnutie informácií. Právo
účastníka správneho konania na oboznámenie sa podkladmi rozhodnutia je širšie
a za podmienok ustanovených správnym poriadkom zahŕňa prístup k všetkým podkladom
správneho rozhodnutia, ktoré správny orgán použil na rozhodnutie. Odopretie tohto práva
účastníkovi administratívneho konania má za následok porušenie práva na poskytnutie
inej právnej ochrany podľa čl. 46 ods. 1 Ústavy SR. Ide o jeden z pilierov zákonnosti
administratívneho konania, ktorý vyvažuje postavenie účastníka administratívneho konania
oproti mocenskému postaveniu orgánu verenej správy, ktorý z titulu verejnej moci danej
mu zákonom vedie a ovláda konanie. Preto nie je možné sa stotožniť s právnym názorom
žalovaného, že procesné pochybenie nemalo vplyv na zákonnosť rozhodnutia, ktoré považuje
správny orgán inak za vecne správne. Odopretie sprístupniť účastníkovi odborné stanovisko
konzultanta je podstatným porušením pravidiel správneho konania.
Najvyšší súd týmto neprejudikuje vecnú stránku konania rozhodnutia. Podľa § 34
ods. 4 Správneho poriadku vykonávanie dôkazov patrí správnemu orgánu. Podľa § 34 ods. 5
Správneho poriadku správny orgán hodnotí dôkazy podľa svojej úvahy, a to každý dôkaz
jednotlivo a všetky dôkazy v ich vzájomnej súvislosti.
Posúdenie skutočnosti, či bola zdravotná starostlivosť poskytnutá správne patrí
so správnej úvahy žalovaného. Ide o odborné právne otázky pri ktorých je úrad ako orgán
dohľadu kompetentný vysloviť svoj odborný právny názor v rámci správnej úvahy za pomoci
konzultantov. Najvyšší súd v tejto súvislosti poukazuje na rozsudok vo veci Mestská
nemocnica s poliklinikou Krupina (3Sžf 8/2009 zo dňa 26.11.2009). Obligatórny nárok účastníka konania na nariadenie znaleckého dokazovania zákon neupravuje. Pokiaľ však
takýto návrh bol vznesený musí správny orgán o ňom procesne rozhodnúť. Správny orgán
sa musí presvedčivo vyrovnať s odbornými námietkami účastníka konania.
O náhrade trov odvolacieho konania odvolací súd rozhodol v zmysle ustanovenia
§ 224 ods. 1 O.s.p. v spojení s § 250k ods. 1 prvá veta O.s.p. a úspešnému žalobcovi priznal
náhradu trov, ktoré pozostávali z náhrady cestovného dňa 23.03.2001 na pojednávanie
pred najvyšším súdom, rýchlik I. trieda Žilina – Bratislava 13,35€ a Bratislava – Žilina
v sume 15,33 €.
P o u č e n i e : Proti tomuto rozsudku odvolanie nie je prípustné.
V Bratislave dňa 23. marca 2010
JUDr. Ivan R u m a n a, v.r.
predseda senátu
za správnosť vyhotovenia:
Alena Augustiňáková