Najvyšší súd

3 Szd 7/2009

Slovenskej republiky

znak

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedu senátu  

JUDr. Ivana Rumanu a členiek senátu JUDr. Jany Zemkovej, PhD. JUDr. Gabriely Gerdovej

v právnej veci žalobcu F., so sídlom V., proti žalovanému Úradu pre dohľad nad

zdravotnou starostlivosťou, so sídlom v Bratislave, Grösslingova č. 5, o preskúmanie

zákonnosti postupu a rozhodnutia predsedu žalovaného č. ZS 503/00011/2007/R zo dňa

26.05.2008, o odvolaní žalovaného proti rozsudku Krajského súdu v Žiline, č.k.

21S/107/2008-38 zo dňa 03.02.2009 takto

r o z h o d o l :

Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Žiline

č.k. 21S/107/2008-38 zo dňa 03. februára 2009   p o t v r d z u j e .

Žalovaný je povinný nahradiť žalobcovi trovy odvolacieho konania 28,68 € do 3 dní

od právoplatnosti rozsudku.

O d ô v o d n e n i e :

Napadnutým rozsudkom Krajský súd v Žiline zrušil podľa ustanovenia § 250j ods. 2

písm. a/ O.s.p. rozhodnutie žalovaného č. ZS 503/00011/2007/R zo dňa 26.05.2008 a vrátil

mu vec na ďalšie konanie.

Krajský súd v odôvodnení rozsudku uviedol, že v prejednávanej veci bolo potrebné

posúdiť, či žalobca ako účastník správneho konania v plnom rozsahu realizoval svoje práva účastníka konania tak, ako zakotvuje všeobecný predpis zákon o správnom konaní,  

resp. špeciálny predpis, ktorý je zákon č 581/2004 Z.z. o zdravotných poisťovniach.

Podľa § 77 ods. 1 zákona č. 581/2004 Z.z. na konanie a rozhodovanie úradu  

sa vzťahujú všeobecné predpisy o správnom konaní, ak tento zákon neustanovuje inak.

Podľa § 11 písm. g/ zákona č. 211/2000 Z.z. povinná osoba obmedzí sprístupnenie

informácie alebo informáciu nesprístupní, ak sa týka výkonu kontroly, dohľadu alebo dozoru

orgánom verejnej moci podľa osobitných predpisov okrem informácie o rozhodnutí alebo

o inom výsledku kontroly, dohľadu alebo dozoru, ak jej sprístupnenie nezakazujú osobitné

predpisy.

Podľa § 33 ods. 2 Správneho poriadku správny orgán je povinný dať účastníkom

konania a zúčastneným osobám možnosť, aby sa pred vydaním rozhodnutia mohli vyjadriť

k jeho podkladu i k spôsobu jeho zistenia, prípadne navrhnúť jeho doplnenie.

Podľa názoru krajského súdu v štádiu vykonávania dohľadu oprávnenie žalobca

oboznámiť sa s celým odborným stanoviskom konzultanta nemal. S poukazom na ustanovenie

§ 47 ods. 3 zákona č. 581/2004 Z.z. dohľad však je skončený v deň prerokovania písomných

námietok dohliadaného subjektu proti protokolu. V danom prípade došlo k prerokovaniu

týchto námietok žalobcu k protokolu 613/2007 zo dňa 24.09.2007 zápisnicou 613/2007  

pod číslom 67/73733/2007/UDZS z 31.10.2007, kedy námietky žalobcu voči protokolu

613/2007 boli prerokované. To znamená, že dňom 31.10.2007 bol ukončený dohľad

vykonávaný žalovaným podľa piatej časti zákona č. 581/2004 Z.z. V tomto štádiu

vykonávania dohľadu, podľa krajského súdu nebol žalobca oprávnený sa oboznámiť

so stanoviskom konzultantov v dohliadanej veci, a teda s konkrétnym stanoviskom týchto

konzultantov na činnosť žalobcu ako dohliadaného subjektu.

V danom prípade dňom 21.12.2007 sa účastník konania žalobca dozvedel o začatí

správneho konania. V danom prípade od tohto momentu mal už žalobca postavenie účastníka

správneho konania so všetkými právami, ktoré vyplývali z osobitných predpisov, teda zákona

č. 581/2004 Z.z. ako aj zo všeobecného predpisu, ktorým je správny poriadok. Práva

účastníka konania navrhovať dôkazy v správnom konaní, klásť svedkom otázky

a predovšetkým pred vydaním rozhodnutia právo vyjadriť sa k spôsobu jeho zistenia,

prípadne navrhnúť jeho doplnenie. Podľa názoru krajského súdu bolo právom žalobcu  

už v štádiu účastníka správneho konania (v konaní o uloženie sankcie podľa zákona  

č. 581/2004 Z.z.), oboznámiť sa s obsahom spisu a s podkladom rozhodnutia, ktorým bolo

práve stanovisko konzultanta, ktoré bolo zabezpečené počas výkonu dohľadu žalovaného  

nad dohliadaným subjektom, teda žalobcom. Podľa názoru krajského súdu žalobca  

ako účastník správneho konania mal právo sa oboznámiť s obsahom všetkých podkladov,

z ktorých správny orgán vychádzal a na základe ktorých aj správny orgán rozhodol.  

Ako vyplýva z obsahu preskúmavaných rozhodnutí, skutkové zistenia na základe ktorých

dospel správny orgán k záveru, že žalobca porušil ustanovenie § 4 ods. 3 zákona   č. 576/2004 Z.z. o zdravotnej starostlivosti v službách súvisiacich s poskytovaním zdravotnej

starostlivosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov,

vyplývajú práve z podkladov, ktoré zabezpečil správny orgán práve vykonávaním dohľadu

podľa zákona č. 581/2004 Z.z., teda predovšetkým z vyjadrení konzultantov ktorých určil

a ktorí sa vyjadrovali k postupu žalobcu v otázke spôsobu poskytnutia zdravotnej

starostlivosti V..

Pokiaľ podkladom pre rozhodnutie správnych orgánov v správnom konaní boli  

aj predmetné stanoviská konzultantov zabezpečené v rámci výkonu dohľadu, tak bol žalobca

oprávnený ako účastník konania včas sa s týmito podkladmi rozhodnutia oboznámiť.  

O iný prípad by podľa názoru krajského súdu išlo, pokiaľ by z obsahu listín, ktoré zabezpečil

žalovaný pri rozhodovaní preskúmavanej veci, žalovaný nevychádzal, tzn. keby zistenia,  

na základe ktorých dospel k záveru, že žalobca porušil ust. § 4 ods. 3 zákona č. 576/2004 Z.z.

vychádzali z iných vykonaných dôkazov, z iných znaleckých posudkov alebo iných dôkazov,

ktoré boli vykonávané práve v správnom konaní. Z obsahu preskúmavaných rozhodnutí však

vyplýva, že záver o tom, že žalobca porušil zákon a neposkytol V. riadne zdravotnú

starostlivosť vyplýva práve z dokladov, ktoré výlučne zabezpečil správny orgán v rámci

vykonávania dohľadu a teda nie z dôkazov, ktoré vykonal a boli vykonané v rámci správneho

konania po začatí správneho konania v konaní o uložení sankcie podľa zákona   č.

581/2004 Z.z. Vzhľadom na uvedené súd dospel k záveru, že žalobca za takéhoto stavu mal

právo sa s obsahom týchto listinných dôkazov oboznámiť, namietať ich závery, prípadne

navrhnúť aj dôkazy, ktoré by tieto závery spochybnili a preukazovali iné stanovisko než záver

týchto konzultantov.

Proti tomuto rozsudku podal žalovaný včas odvolanie. Navrhoval, aby najvyšší súd

rozsudok krajského súdu zmenil tak, že   žalobu zamietne. Žalovaný sa nestotožnil s právnym

názorom Krajského súdu v Žiline a tvrdil, že súd vyvodil nesprávny právny záver. Uviedol,

že pri svojom rozhodovaní vychádzal zo záverov vykonaného dohľadu podľa zákona  

č. 581/2004 Z.z.. V prípade, že skupina vykonávajúca dohľad si pri výkone dohľadu  

za účelom odborného posúdenia prizve konzultanta ako prizvanú osobu podľa § 43 ods. 4

zákona č. 581/2004 Z.z., vyjadrenie, resp. stanovisko takéhoto konzultanta nie je pre skupinu

vykonávajúcu dohľad záväzné, ale je len jedným z podkladov pri zisťovaní porušenia zákona

poskytovateľom zdravotnej starostlivosti. V prípade, že skupina vykonávajúca dohľad  

sa s odborným posúdením konzultanta stotožní celkom alebo sčasti, toto odborné posúdenie je

premietnuté do protokolu o vykonanom dohľade, keďže zákon č. 581/2004 Z.z. počíta

výlučne s protokolom ako výsledkom dohľadu a podkladom následného rozhodovania

o sankcii. Prípadné vyjadrenia, resp. stanoviská konzultantov sú len jedným z pokladov  

pri tvorbe protokolu a skupina vykonávajúca dohľad ich pri tvorbe protokolu môže,  

alebo nemusí zohľadniť, a teda vyjadrenia konzultantov logicky nemožno považovať

za podklady rozhodovania o sankcii v následnom správnom konaní. Písomné stanoviská

prizvaných osôb – konzultantov primárne slúžia ako povinná súčasť účtovných dokladov.  

Pre poskytovateľa sú relevantné len tie zistenia, ktoré sú obsiahnuté v protokole

a poskytovateľ má právo namietať tie nedostatky, ktoré sa mu vyčítajú v protokole. Nemôže dôjsť k situácii, že by úrad pri rozhodovaní o sankcii zohľadňoval zistenia, ktoré nie sú

uvedené v protokole, ale v niektorom z podkladov obstaraných pri výkone dohľadu.  

Keďže správny orgán v správnom konaní vychádza pri rozhodovaní o sankcii zo zistení

uvedených v protokole, neposkytnutie podkladov obstaraných pri výkone dohľadu

účastníkovi správneho konania nemožno považovať za neposkytnutie podkladov  

pre rozhodnutie podľa § 33 ods. 2 správneho poriadku. Neposkytnutie niektorého z podkladov

obstaraných pri výkone dohľadu nemôže v žiadnom prípade poskytovateľovi znemožniť

vyjadriť sa k zisteným nedostatkom, za ktoré mu je uložená sankcia. Aj keby sa odvolací súd

stotožnil s názorom krajského súdu, že posudok konzultanta obstaraný pri výkone dohľadu je

podkladom pre rozhodnutie, samotné porušenie § 33 ods. 2 Správneho poriadku nie je

dostatočným dôvodom na zmenu alebo zrušenie rozhodnutia, ak nemalo vplyv na vecnú

správnosť rozhodnutia vo veci samej. Neposkytnutie tohto posudku žalobcovi nemohlo mať

vplyv na vecnú správnosť rozhodnutia, pretože obsah konzultantského posudku, odborné

posúdenie prípadu a závery posudku, s ktorými sa skupina vykonávajúca dohľad stotožnila,

sú obsiahnuté v protokole. Žalobca sa o vytýkanom porušení a jeho odbornom posúdení

dozvedel z protokolu, a teda mal možnosť vyjadriť sa k všetkým skutočnostiam

a nedostatkom, ktoré sa mu kládli za vinu. Žalobca nemohol byť ukrátený na svojich právach

tým, že mu žalovaný neposkytol predmetný posudok konzultanta, pretože obsah tohto

posudku bol žalobcovi známy z protokolu o vykonanom dohľade a nemohlo dôjsť k situácii,

že by sa žalobca o skutočnostiach, ktoré boli obsahom konzultantského posudku dozvedel  

až z rozhodnutia vo veci a nemal možnosť sa k nim vyjadriť.

Žalobca vo vyjadrení zo dňa 21.04.2009 k odvolaniu žalovaného navrhoval,  

aby najvyšší súd napadnutý rozsudok krajského súdu ako vecne správny potvrdil. Od začatia

správneho konania má právne postavenie účastníka správneho konania, a teda právo nahliadať

do správneho spisu. Zo strany správneho orgánu, takýto postup nebol dodržaný. Účastníkovi

správneho konania resp. jeho právnemu zástupcovi bolo znemožnené nahliadnuť

do správneho spisu. Ide o vážne porušenie zásady rovnosti podmienok účastníkov konania,

keď žalovaný pri svojom rozhodnutí využíva také dôkazné prostriedky, s ktorými sa žalobca

nemohol oboznámiť, keďže mu v tom žalovaný zabránil. Tvrdenie žalovaného, že žalobca

bol oboznámený s posudkami konzultantov v záverečnom protokole neobstojí, nakoľko  

až na pojednávaní na prvostupňovom súde sa splnomocnený zástupca žalobcu dozvedel, kto

urobil aký úkon t.j. 25.06.2007, ako aj vyjadrenie k námietkam žalobcu zo dňa 10.10.2007.

Podľa ustanovenia § 36 Správneho poriadku ak je pre odborné posúdenie skutočností

dôležitých pre rozhodnutie potrebný znalecký posudok, správny orgán ustanoví znalca. Proti

rozhodnutiu o ustanovení znalca sa možno odvolať. V prejednávanom prípade tak správny

orgán nepostupoval.

Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací (§ 10 ods. 2 O.s.p. v spojení

s § 246c ods. 1 O.s.p.) preskúmal odvolaním napadnutý rozsudok krajského súdu  

ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo na pojednávaní dňa 23.03.2010 a napadnutý rozsudok

krajského súdu ako vecne správny podľa § 219 ods. 1, 2 O.s.p. potvrdil.

Podľa § 219 ods. 2 O.s.p. ak sa odvolací súd v celom rozsahu stotožňuje

s odôvodnením napadnutého rozhodnutia, môže sa v odôvodnení obmedziť len na skonšta-

tovanie správnosti dôvodov napadnutého rozhodnutia, prípadne doplniť na zdôraznenie

správnosti napadnutého rozhodnutia ďalšie dôvody.

Najvyšší súd zistil, že žalovaný v rámci svojho procesného postupu nesprístupnil

stanovisko odborného konzultanta v odbore chirurgia   s poukazom na ust. § 11 ods. 1,  

písm. g/ zák.č. 211/2000 Z.z., s tým že išlo o informáciu týkajúcu sa výkonu kontroly,

dohľadu alebo dozoru orgánom verejnej moci podľa osobitného predpisu.

Z uvedeného je zrejmé, že žalovaný v rámci svojho procesného postupu nesprávne

posúdil žiadosť účastníka správneho konania o nazretie do spisu a podkladov rozhodnutia

(§ 23 ods. 1, § 33 ods. 2 zák.č. 71/1967 Zb. Správny poriadok) ako žiadosť o poskytnutie

informácie podanú podľa § 3 ods. 1 zákona č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe

k informáciám a nesprávne svoj procesný postup podriadil právnemu režimu zákona

o slobodnom prístupe k informáciám.

Oprávnenie účastníka správneho konania podľa § 23 ods. 1, § 33 ods. 2 Správneho

poriadku na nazeranie do spisov a podkladov je v pomere špeciality k všeobecnému právu  

na prístup k informáciám podľa § 3 ods. 1 zákona č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe

k informáciám a právne konzumuje jeho všeobecné právo na poskytnutie informácií. Právo

účastníka správneho konania na oboznámenie sa podkladmi rozhodnutia je širšie  

a za podmienok ustanovených správnym poriadkom zahŕňa prístup k všetkým podkladom

správneho rozhodnutia, ktoré správny orgán použil na rozhodnutie. Odopretie tohto práva

účastníkovi administratívneho konania má za následok porušenie práva na poskytnutie  

inej právnej ochrany podľa čl. 46 ods. 1 Ústavy SR. Ide o jeden z pilierov zákonnosti

administratívneho konania, ktorý vyvažuje postavenie účastníka administratívneho konania

oproti mocenskému postaveniu orgánu verenej správy, ktorý z titulu verejnej moci danej  

mu zákonom vedie a ovláda konanie. Preto nie je možné sa stotožniť s právnym názorom

žalovaného, že procesné pochybenie nemalo vplyv na zákonnosť rozhodnutia, ktoré považuje

správny orgán inak za vecne správne. Odopretie sprístupniť účastníkovi odborné stanovisko

konzultanta je podstatným porušením pravidiel správneho konania.

Najvyšší súd týmto neprejudikuje vecnú stránku konania rozhodnutia. Podľa § 34  

ods. 4 Správneho poriadku vykonávanie dôkazov patrí správnemu orgánu. Podľa § 34 ods. 5

Správneho poriadku správny orgán hodnotí dôkazy podľa svojej úvahy, a to každý dôkaz

jednotlivo a všetky dôkazy v ich vzájomnej súvislosti.

Posúdenie skutočnosti, či bola zdravotná starostlivosť poskytnutá správne patrí  

so správnej úvahy žalovaného. Ide o odborné právne otázky pri ktorých je úrad ako orgán

dohľadu kompetentný vysloviť svoj odborný právny názor v rámci správnej úvahy za pomoci

konzultantov. Najvyšší súd v tejto súvislosti poukazuje na rozsudok vo veci Mestská

nemocnica s poliklinikou Krupina (3Sžf 8/2009 zo dňa 26.11.2009). Obligatórny nárok účastníka konania na nariadenie znaleckého dokazovania zákon neupravuje. Pokiaľ však

takýto návrh bol vznesený musí správny orgán o ňom procesne rozhodnúť. Správny orgán  

sa musí presvedčivo vyrovnať s odbornými námietkami účastníka konania.

O náhrade trov odvolacieho konania odvolací súd rozhodol v zmysle ustanovenia  

§ 224 ods. 1 O.s.p. v spojení s § 250k ods. 1 prvá veta O.s.p. a úspešnému žalobcovi priznal

náhradu trov, ktoré pozostávali z náhrady cestovného dňa 23.03.2001 na pojednávanie  

pred najvyšším súdom, rýchlik I. trieda Žilina – Bratislava 13,35€ a Bratislava – Žilina

v sume 15,33 €.

P o u č e n i e :   Proti tomuto rozsudku odvolanie nie je prípustné.

V Bratislave dňa 23. marca 2010

JUDr. Ivan R u m a n a, v.r.

predseda senátu

za správnosť vyhotovenia:

Alena Augustiňáková