ROZSUDOK
Najvyšší súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Eleny Kováčovej a členov senátu JUDr. Kataríny Benczovej a Mgr. Petra Melichera v právnej veci žalobcov: 1/ Súkromná stredná umelecká škola, Ivánska cesta 21, Bratislava, IČO: 317 526 08, 2/ Nadácia strednej školy výtvarných umení- súkromná v likvidácii, Vyšehradská 15, Bratislava, IČO: 317 443 54, 3/ akad. soch. O. Z., O. XX, Z., zastúpených advokátom JUDr. Jindřichom Stoszekom, Černyševského 26, Bratislava, proti žalovanému: Ministerstvo školy, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky, Stromová 1, Bratislava o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. 2013-21968/61958:1-sekr. zo dňa 17. decembra 2013 o odvolaní žalobcu proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č. k. 1S 36/2014-354 zo dňa 5. februára 2015 takto
rozhodol:
Najvyšší súd Slovenskej republiky napadnutý rozsudok Krajského súdu v Bratislave č. k. 1S 36/2014- 354 zo dňa 5. februára 2015 p o t v r d z u j e.
Účastníkom náhradu trov odvolacieho konania n e p r i z n á v a.
Odôvodnenie
Krajský súd v Bratislave napadnutým rozsudkom č. k. 1S 36/2014-354 zo dňa 5. februára 2015 podľa § 250j ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku (ďalej len „O.s.p.") zamietol žalobu a žalobcom nepriznal náhradu trov konania. Žalobou sa žalobcovia domáhali preskúmania rozhodnutia žalovaného č. 2013- 21968/61958:1-sekr. zo dňa 17. decembra 2013, ktorým žalovaný zamietol rozklad žalobcov a potvrdil rozhodnutie prvostupňového správneho orgánu č. XXXX-XXXX/XXXXX:X-XXX zo dňa 01.10.2016 o zastavení konania. Prvostupňový správny orgán zastavil správne konanie o návrhu bývalého Krajského úradu v Bratislave, odboru školstva, číslo B.-128/98 zo dňa 02.02.1998 a vyradenie žalobcu v prvom rade zo siete škôl a školských zariadení Slovenskej republiky potom, čo rozsudkom Krajského súdu v Bratislave zo dňa 14.10.2010 sp. zn. 1S 24/2005 v spojení s rozsudkom Najvyššieho súdu Slovenskej republiky zo dňa 14.02.2012 sp. zn. 8Sžo 1/2011 bolo zrušené predchádzajúce rozhodnutie žalovanéhosprávneho orgánu č. CD-2004-9016/31618-24:sekr. zo dňa 07.10.2004 ako aj rozhodnutie prvostupňového správneho orgánu č. CD - 2004 - 9016/17704 - 1:09 zo dňa 31.05.2004 o vyradení žalobcu v prvom rade zo siete škôl.
Krajský súd v Bratislave preskúmal rozhodnutie žalovaného ako aj postup, ktorý predchádzal jeho vydaniu, oboznámil sa s obsahom administratívneho spisu a dospel k záveru, že žalobe nie je možné vyhovieť.
Krajský súd z obsahu spisu zistil, že rozhodnutím Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky č. 2013-2226/46801:7-916 zo dňa 01.10.2013 prvostupňový správny orgán vo veci návrhu bývalého Krajského úradu v Bratislave, Staromestská 6, Bratislava na vyradenie Súkromnej strednej umeleckej školy, Ivánska cesta 21, Bratislava zo siete škôl a školských zariadení Slovenskej republiky zastavil konanie. Z odôvodnenia prvostupňového rozhodnutia vyplýva právny názor prvostupňového správneho orgánu, podľa ktorého bolo potrebné zastaviť konanie s poukazom na ustanovenie § 30 ods. 1 písm. d) zákona č. 71/196 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) a to z dôvodu, že navrhovateľ riadne a včas ani na výzvu prvostupňového správneho orgánu po prerušení konania podľa ustanovenia § 19 ods. 3 správneho poriadku nedoplnil svoje podanie v požadovanom rozsahu. Prvostupňový správny orgán v odôvodnení svojho rozhodnutia ďalej uvádza, že nemal inú možnosť ako vysporiadať sa s návrhom na vyradenie zo siete škôl, ktorý podľa právoplatných rozsudkov nespĺňal náležitosti, ktoré právny poriadok vyžaduje pre takýto návrh, ako prerušiť konanie a vyzvať navrhovateľa na odstránenie súdom vytknutých nedostatkov. Správny orgán nemohol odstrániť nedostatky sám ani bez predchádzajúceho postupu podľa ustanovenia § 19 ods. 3 v spojení s § 29 ods. 1 správneho poriadku nemohol rozhodnúť o zastavení konania. Vzhľadom ku skutočnosti, že v určenej lehote nedošlo k odstráneniu vytknutých nedostatkov návrhu na vyradenie zo siete škôl a tento návrh bol vzatý späť, správny orgán v súlade s ustanovením § 30 ods. 1 písm. d) správneho poriadku rozhodol o zastavení tohto konania a o vyradení súkromnej strednej školy zo siete škôl.
Proti tomuto rozhodnutiu podali rozklad Súkromná stredná umelecká škola, Ivánska cesta 21, Bratislava a Nadácia strednej školy výtvarných umení - súkromná, v likvidácii, Vyšehradská 15, Bratislava o ktorom bolo rozhodnuté druhostupňovým rozhodnutím Ministra školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky zo dňa 17.12.2013 č. 2013 - 21968/61958:1-sekr. tak, že rozklad vyššie uvedených účastníkov konania bol zamietnutý a rozhodnutie Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky, sekcie regionálneho školstva č. 2013-2226/46801:7-916 zo dňa 01.10.2013 o zastavení konania bolo potvrdené.
Z odôvodnenia preskúmavaného druhostupňového rozhodnutia krajský súd zistil, že žalovaný správny orgán sa v plnom rozsahu stotožnil s právnou argumentáciou prvostupňového správneho orgánu a konštatoval, že prvostupňový správny orgán postupoval správne a v tomto prípade konanie zastavil s poukazom na ustanovenie § 30 ods. 1 písm. d) Správneho poriadku.
V odôvodnení rozhodnutia krajský súd konštatoval, že prvostupňový správny orgán postupoval správne, keď vyzval navrhovateľa na odstránenie neúplného návrhu, keďže tieto nedostatky nemohol odstrániť sám. Odstraňovanie nedostatkov podania je konkretizáciou zásady úzkej súčinnosti správneho orgánu s účastníkmi konania. Zákon vychádza z predpokladu aktívnej spolupráce účastníkov konania pri odstraňovaní nedostatkov podania. Ak nejde o konanie, v ktorom sa uplatňuje aj ochrana verejných záujmov, treba vychádzať z prezumpcie priority záujmov účastníka. Inými slovami, ak ide o podanie vo výlučnom záujme účastníka, snaha na odstránenie nedostatkov podania zo strany správneho orgánu nemôže prevyšovať záujem účastníka.
O trovách konania krajský súd rozhodol s poukazom na ustanovenie § 250j ods. 1 O.s.p. tak, že v konaní neúspešným žalobcom náhradu trov nepriznal.
Proti rozsudku krajského súdu podali žalobcovia v zákonnej lehote odvolanie, v ktorom navrhli, aby najvyšší súd rozsudok krajského súdu zmenil tak, že rozhodnutia žalovaného zruší a vec mu vráti naďalšie konanie a žalobcom priznal náhradu trov konania. V odvolaní uviedli, že súd nedostatočne zistil skutkový stav a nevykonal žiadny z dôkazov, ktoré navrhli žalobcovia. Taktiež poukázali na to, že krajský súd rozhodoval na základe neúplného administratívneho spisu (iba od roku 2010), pričom konanie začalo v roku 1998. Žalobcovia v odvolaní popreli aktívnu legitimáciu účastníka konania a tvrdili, že účastník konania, ktorý podal pôvodný návrh, nie je účastníkom konania. Podľa ich názoru mal žalovaný nelegitímny a nevykonateľný návrh Krajskému úradu v Bratislave (navrhovateľ) vrátiť podľa vyhlášky č. 280/1994 Z. z. na rozdiel od správneho poriadku, podľa ktorého sa neúplný návrh vráti na odstránenie nedostatkov.
K odvolaniu sa podaním zo 14.04.2015 vyjadril žalovaný a uviedol, že k zastaveniu konania došlo v súlade so zákonom, pričom námietky žalobcov uvedené v žalobe ani námietky uvedené v odvolaní nie sú spôsobilé spochybniť vecnú správnosť preskúmavaného rozhodnutia žalovaného správneho orgánu, t.j. že vo veci nie je možné rozhodnúť inak než len rozhodnutím o zastavení konania. Vzhľadom k uvedenému žiadal, aby najvyšší súd potvrdil rozsudok krajského súdu.
Dňom 1.7.2016 nadobudol účinnosť zák. č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok (ďalej len SSP) upravujúci v zmysle § 1 a) právomoc a príslušnosť správneho súdu konajúceho a rozhodujúceho v správnom súdnictve, b) konanie a postup správneho súdu, účastníkov konania a ďalších osôb v správnom súdnictve.
Podľa § 492 ods. 2 SSP, odvolacie konania podľa piatej časti Občianskeho súdneho poriadku začaté predo dňom nadobudnutia účinnosti tohto zákona sa dokončia podľa doterajších predpisov. V súlade s uvedenými prechodnými ustanoveniami postupoval najvyšší súd v danej veci podľa doterajšieho predpisu, Občianskeho súdneho poriadku.
Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací (§ 10 ods. 2 O.s.p.) preskúmal odvolaním napadnutý rozsudok súdu prvého stupňa v rozsahu a z dôvodov uvedených v odvolaní (§ 212 ods. 1 O.s.p.) bez nariadenia odvolacieho pojednávania (§ 250ja ods. 2 veta prvá O.s.p.) a po tom, ako bolo oznámenie o verejnom vyhlásení rozhodnutia vyvesené na úradnej tabuli súdu a na webovej stránke najvyššieho súdu www.nsud.sk najmenej päť dní vopred a rozsudok verejne vyhlásil (§ 156 ods. 1, 3 O.s.p.).
Najvyšší súd rozsudok krajského súdu podľa § 219 ods. 1, 2 O.s.p. ako vecne správny potvrdil a súčasne odkazuje na jeho podrobné dôvody vo vzťahu ku všetkým dôvodom podaného odvolania, s ktorými sa krajský súd náležite po stránke skutkovej aj právnej vysporiadal a najvyšší súd nevidí dôvod na zopakovanie vecne správnych dôvodov rozsudku krajského súdu.
Podľa § 219 ods. 2 OSP najvyšší súd len dopĺňa dôvody rozsudku krajského súdu nasledovne:
Predmetom súdneho preskúmavacieho konania bolo preskúmanie zákonnosti rozhodnutia č. 2013- 21968/61958:1-sekr. zo dňa 17.12.2013, ktorým žalovaný zamietol rozklad žalobcov a potvrdil rozhodnutie prvostupňového správneho orgánu č. 2013 - 2226/46801:7-916 zo dňa 01.10.2016 o zastavení konania. Prvostupňový správy orgán zastavil správne konanie o návrhu bývalého Krajského úradu v Bratislave, odboru školstva, číslo B.-XXX/XX zo dňa 02.02.1998 a vyradenie žalobcu v prvom rade zo siete škôl a školských zariadení Slovenskej republiky potom, čo rozsudkom Krajského súdu v Bratislave zo dňa 14.10.2010 sp. zn. 1S 24/2005 v spojení s rozsudkom Najvyššieho súdu Slovenskej republiky zo dňa 14.02.2012 sp. zn. 8Sžo 1/2011 bolo zrušené predchádzajúce rozhodnutie žalovaného správneho orgánu č. CD-2004-9016/31618-24:sekr. zo dňa 07.10.2004 ako aj rozhodnutie prvostupňového správneho orgánu č. CD-2004-9016/17704-1:09 zo dňa 31.05.2004 o vyradení žalobcu v prvom rade zo siete škôl.
Slovenská republika je viazaná Dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len "Dohovor"), to znamená, že v Slovenskej republike má každá fyzická a právnická osoba zaručené právo na spravodlivý proces v zmysle čl. 6 Dohovoru. Súčasťou práva na spravodlivý proces je právo naspravodlivé súdne konanie, ktoré subsumuje základné súdno-procesné princípy. Tieto princípy sa vzťahujú aj na konanie správne. Princípmi spravodlivého súdneho konania sú najmä princíp "rovnosti zbraní", "kontradiktórnosť súdneho konania", "právo osobnej prítomnosti na konaní" a "zákaz inkriminácie vlastnej osoby".
Správne orgány musia v konaní a pri rozhodovaní dodržiavať najmä základné zásady správneho konania (§ 3 správneho poriadku), ustanovenie správneho poriadku týkajúce sa zisťovania podkladov pre rozhodnutie (§ 32 a nasl. správneho poriadku) ako aj ustanovenia správneho poriadku zakotvujúce finálne štádium správneho konania, t.j. vydanie rozhodnutia (§ 46 a nasl. správneho poriadku).
V ustanovení § 3 správneho poriadku sú zakotvené základné zásady správneho konania. Jednou z nich je zásada zákonnosti (§ 3 ods. 1). Z uvedenej zásady vyplýva, že správne orgány sú v konaní a pri rozhodovaní povinné postupovať v súlade s Ústavou SR, zákonmi a ostatnými právnymi predpismi. V neposlednom rade sú povinné prihliadať aj na obsah medzinárodných zmlúv, ktoré v súlade s čl. 7 Ústavy SR majú prednosť pred zákonmi.
Ďalšou základnou zásadou správneho konania je zásada materiálnej pravdy, na základe ktorej rozhodnutie správnych orgánov musí vychádzať zo spoľahlivo zisteného skutkového stavu veci. Táto zásada je zakotvená nielen v § 3 ods. 4 správneho poriadku, ale je premietnutá aj v jeho ďalších ustanoveniach (§ 32 ods. 1, § 46, § 47 ods. 3). Z obsahu predmetnej zásady vyplýva, že správny orgán je povinný vykonávať dokazovanie tak, aby boli náležite objasnené všetky rozhodujúce okolnosti dôležité pre posúdenie veci (úplnosť zistenia). Správny orgán musí zabezpečiť, aby skutkové zistenia, ktoré vyplývajú z vykonaného dokazovania čo najviac zodpovedali skutočnosti (presnosť zistenia).
Podľa ustanovenia § 30 ods. 1 písm. d) správny orgán konanie zastaví, ak účastník konania na výzvu správneho orgánu v určenej lehote neodstránil nedostatky svojho konania a bol o možnosti zastavenia konania poučený.
Zastavenie konania predstavuje jednu z foriem ktorou sa správne konanie uzatvára konečným spôsobom. Dochádza k nemu v prípadoch ustanovených v správnom poriadku, alebo v osobitných zákonoch z dôvodov, ktoré bránia pokračovať v konaní. Pri zastavení konania je správne konanie meritórne skončené skôr než sa dospeje k rozhodnutiu vo veci samej. Dôvody na zastavenie konania sú vymedzené taxatívne a ak sú splnené zákonné podmienky správny orgán nemá inú možnosť ako konanie zastaviť. Správny poriadok v podstate vylučuje voľnú úvahu.
Podľa § 19 ods. 1 správneho poriadku podanie možno urobiť písomne alebo ústne do zápisnice, alebo elektronickými prostriedkami podpísané zaručeným elektronickým podpisom podľa osobitného zákona. Možno ho urobiť aj telegraficky alebo telefaxom; také podanie obsahujúce návrh vo veci treba písomne alebo ústne do zápisnice doplniť najneskôr do 3 dní.
Podľa § 19 ods. 3 správneho poriadku pokiaľ podanie nemá predpísané náležitosti správny orgán pomôže účastníkovi konania nedostatky odstrániť, prípadne ho vyzve, aby v určenej lehote odstránil; súčasne ho poučí, že inak konanie zastaví.
Ustanovenie § 30 Správneho poriadku má kogentný obsah. V prípade ak nedostatky podania nebudú v určenej lehote odstránené, správny orgán konanie zastaví.
V preskúmavanej veci bol predmetom správneho konania návrh navrhovateľa č. PED - 128/98 zo dňa 02.02.1998 na vyradenie Súkromnej strednej umeleckej školy s pôvodným sídlom Pekníkova 2, Bratislava zo siete škôl. O tomto návrhu ministerstvo rozhodlo tak, že rozhodnutím CD-2004- 9016/17704-1:09 zo dňa 31.05.2004 vyradilo Súkromnú strednú umeleckú školu, Ivánska cesta 21, Bratislava (s pôvodným sídlom Pekníkova 2, Bratislava), ktorej zriaďovateľom je nadácia zastúpená likvidátorom akademickým sochárom O. Z. zo siete škôl. Minister rozhodnutím č. CD - 2004- 9016/31618-24:sekr. zo dňa 07.10.2004 uvedené rozhodnutie potvrdil. Krajský súd v Bratislaverozsudkom zo dňa 14.10.2010 sp. zn. 1S 24/2005 zrušil rozhodnutie ministra č. CD-2004-9016/31618- 24:sekr. zo dňa 07.10.2004, ako aj rozhodnutie ministerstva č. CD - 2004-9016/17704-1:09 zo dňa 31.05.2004.
Podľa názoru Krajského súdu v Bratislave, vyplývajúceho z uvedeného rozsudku, navrhovateľ podal návrh na vyradenie Súkromnej strednej umeleckej školy zo siete škôl v ktorom však nie je zmienka o nedostatkoch o výchovno-vzdelávacej činnosti v personálnom alebo materiálnom vybavení ako to vyžaduje ustanovenie § 4 ods. 1 písm. b) vyhlášky č. 280/1994 Z. z. a sú v ňom uvedené dôvody iného rozsahu, ktoré sú nepreskúmateľné. Okrem toho návrh navrhovateľa bol podľa názoru súdu v rozpore s ustanovením § 4 ods. 2 písm. b) uvedenej vyhlášky, lebo neobsahoval informáciu o zabezpečení výchovy a vzdelávania žiakov po zrušení školy. Podľa názoru súdu pred podaním návrhu na vyradenie Súkromnej strednej umeleckej školy zo siete škôl nebola vykonaná hospitácia v zmysle § 6 ods. 1 písm. c) vyhlášky č. 293/1991 Zb.
Správne orgány podľa názoru krajského súdu pochybili aj v tom, že vyraďovanej Súkromnej strednej umeleckej škole nepriznali postavenie účastníka konania. Proti tomuto rozsudku Krajského súdu v Bratislave zo dňa 14.10.2010 podal žalovaný odvolanie o ktorom Najvyšší súd Slovenskej republiky rozhodol tak, že rozsudkom zo dňa 14.02.2012 sp. zn. 8Sžo 1/2011 potvrdil rozsudok Krajského súdu v Bratislave pod sp. zn. 1S 24/2005 zo dňa 14.10.2010.
V intenciách názoru Krajského súdu v Bratislave v spojení s názorom Najvyššieho súdu Slovenskej republiky úlohou prvostupňového správneho orgánu v konaní o vyradenie Súkromnej strednej umeleckej školy zo siete škôl bolo preskúmať meritórne skutočnosti odôvodňujúce vyradenie zo siete škôl, t.j. ktorá škola a s akým zriaďovateľom má byť vyradená zo siete škôl, aké sú nedostatky vo výchovno- vzdelávacej činnosti v personálnom alebo materiálnom vybavení Súkromnej strednej umeleckej školy, doložené príslušnými inšpekčnými materiálmi vypracovanými školskou inšpekciou ako nezávislým orgánom kontrolujúcim úroveň a výsledky výchovy a vzdelávania v školách a ako bude zabezpečená výchova a vzdelávanie žiakov po zrušení školy.
Keďže podľa názoru Krajského súdu v Bratislave mal tieto skutočnosti uviesť navrhovateľ, ktorý vo svojom návrhu č. PED-128/1998 zo dňa 02.02.1998 žiadne takéto skutočnosti neuviedol a podal preto nevykonateľný, neúplný a nelegitímny návrh, prvostupňový správny orgán rozhodnutím č. 2012- 14890/41207:1-916 zo dňa 19.09.2012 podľa § 29 ods. 1 Správneho poriadku prerušil správne konanie a podľa § 19 ods. 3 správneho poriadku vyzval navrhovateľa, aby v lehote 30 dní odstránil nedostatky svojho návrhu.
Vzhľadom na neodstránenie nedostatkov návrhu následne prvostupňový správny orgán podľa § 30 ods. 1 písm. d) správneho poriadku konanie zastavil. Ako vyplynulo z obsahu spisu, vzhľadom na zmätočnosť návrhu navrhovateľa, ktorým bolo vyradenie školy zo siete škôl, ktorá už v sieti neexistovala a zaradením školy do siete škôl, ktorá v sieti už existuje, ale s iným zriaďovateľom, bolo potrebné dostatočne objasniť predmet konania.
Správne konanie je vybudované na určitých právnych postulátoch, ktoré sú označované ako procesné zásady. Týmito zásadami sa správny poriadok odlišuje jednak od ostatných procesov prebiehajúcich v oblasti verejnej správy, ako aj od procesných zásad uplatňovaných inými orgánmi štátnej moci, najmä súdmi. Uvedenými procesnými zásadami sa spravuje celé správne konanie, vo všetkých jeho štádiách.
Zásada aktívnej súčinnosti účastníkov konania vychádza z koncepcie, že účastník konania je aktívnym činiteľom tohto procesu a nie iba pasívnym objektom činnosti správnych orgánov. Premietnutie tejto zásady do správneho konania sa prejavuje v tom, že v celom priebehu konania sa ráta s aktívnou spoluúčasťou účastníka konania. Správny poriadok ukladá správnym orgánom vytvárať pre takúto spoluúčasť optimálne podmienky. Zásada aktívnej súčinnosti účastníkov sa chápe predovšetkým ako právo, ktoré účastník môže, ale nemusí využiť. Uplatňovanie tejto zásady je dôležité najmä vo fáze zisťovania podkladov pre rozhodnutie a preto správny poriadok výslovne formuluje povinnosťsprávnych orgánov dať účastníkom konania príležitosť, aby sa vyjadrili k podkladom pre rozhodnutie a uplatnili svoje návrhy.
Pokiaľ ide o žalobcami namietanú neúplnosť administratívneho spisu najvyšší súd uvádza, že predmetom preskúmania v tomto konaní je rozhodnutie žalovaného č. 2013 - 21968/61958:1-sekr. zo dňa 17.12.2013, ktorým bolo potvrdené rozhodnutie prvostupňového správneho orgánu č. 2013- 2226/46801:7-916 zo dňa 1.10.2013 a teda administratívny spis datovaný od roku 2010 postačoval pre potreby rozhodnutia v predmetnej veci. Najvyšší súd, posúdil aj formálne a obsahové náležitosti rozhodnutia prvostupňového správneho orgánu ako aj žalovaného a nezistil ich nezákonnosť majúc za to, že tieto sú podľa jeho názoru náležite a podrobne odôvodené.
Najvyšší súd záverom dodáva, že obsah podaného odvolania žalobcov vo veľkej miere korešponduje so žalobou a žalobcovia neuviedli žiadne vecné námietky týkajúce sa rozhodnutia krajského súdu. Vzhľadom na uvedené najvyšší súd napadnutý rozsudok krajského súdu podľa § 250ja ods. 3 veta druhá O.s.p. v spojení s § 246c ods. 1 O.s.p. a s § 219 ods. 1, 2 O.s.p. ako vecne správny potvrdil.
O náhrade trov súdneho odvolacieho konania najvyšší súd rozhodol podľa § 224 ods. 2 O.s.p. v spojení s § 246c ods. 1 veta prvá O.s.p. a § 250k ods. 1 O.s.p. Žalobcom, ktorí neboli úspešní ani v odvolacom konaní náhradu trov konania nepriznal. Žalovanému náhrada trov konania zo zákona neprináleží.
Poučenie:
proti tomuto rozsudku opravný prostriedok nie je prípustný.