ROZSUDOK
Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací v senáte zloženom z predsedu senátu Ing. JUDr. Miroslava Gavalca, PhD. a členov senátu JUDr. Igora Belka a JUDr. Eleny Berthotyovej, PhD., v právnej veci žalobkyne: A. S., nar. XX.XX.XXXX, bytom XXX XX L. č. XX, zast.: JUDr. Gáborom Gálom, advokátom so sídlom advokátskej kancelárie Agátová č. 2513/15, 924 01 Galanta, proti žalovanému: Ústredie práce, sociálnych vecí a rodiny, so sídlom Špitálska č. 8, 812 67 Bratislava, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia správneho orgánu, na odvolanie žalobkyne proti rozsudku Krajského súdu v Trnave zo dňa 25. novembra 2014, č. k. 20S/6/2014-120, takto
rozhodol:
Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Trnave zo dňa 25. novembra 2014, č. k. 20S/6/2014-120 m e n í tak, že rozhodnutie žalovaného č. UPS/US1/SSVODPPK/BEZ/2013/14869/Dan zo dňa 26. novembra 2013 r u š í a vec mu v r a c i a na ďalšie konanie.
Žalobkyni náhradu trov konania n e p r i z n á v a.
Odôvodnenie
I. Konanie na správnom orgáne
1. Rozhodnutím č. UPS/US1/SSVODPPK/BEZ/2013/14869/Dan zo dňa 26. novembra 2013 (ďalej na účely rozsudku len „napadnuté rozhodnutie“ - č.l. 8) žalovaný ako odvolací správny orgán príslušný podľa § 4 ods. 6 písm. c/zákona č. 453/2003 Z. z. o orgánoch štátnej správy v oblasti sociálnych vecí, rodiny a služieb zamestnanosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov a § 51 písm. b/ zákona č. 447/2008 Z. z. o peňažných príspevkoch na kompenzáciu ťažkého zdravotného postihnutia a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej na účely tohto rozsudku len „zák. č. 447/2008 Z. z.“) postupom podľa § 59 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej na účely tohto rozsudku len „Správny poriadok“) potvrdil rozhodnutie Úradu práce, sociálnychvecí a rodiny Dunajská Streda, odboru sociálnych vecí a rodiny, č. DS3/PPNK_ŤZP/SOC/2013/12420/003 z 24.05.2013 (ďalej na účely rozsudku len „prvostupňové rozhodnutie“, resp. „prvostupňový orgán“) vo veci odňatia peňažného príspevku na kompenzáciu zvýšených výdavkov súvisiacich s hygienou alebo s opotrebovaním šatstva, bielizne, obuvi a bytového zariadenia (ďalej na účely tohto rozsudku len „príspevok na kompenzáciu“, resp. „kompenzácia zvýšených výdavkov“).
2. Podkladom pre vydanie prvostupňového rozhodnutia bol komplexný posudok oddelenia posudkových činností Úradu práce, sociálnych vecí a rodiny Dunajská Streda z 24. apríla 2013, v zmysle ktorého sa žalobkyňa považuje za fyzickú osobu s ťažkým zdravotným postihnutím s mierou funkčnej poruchy 50%.
3. Na základe podaného odvolania voči prvostupňovému rozhodnutiu bol dňa 06. novembra 2013 vydaný komplexný posudok odboru peňažných príspevkov na kompenzáciu ŤZP a posudkových činností žalovaného. So zreteľom na námietky uvedené v odvolaní bola v druhostupňovom konaní posúdená odkázanosť žalobkyne na kompenzáciu zvýšených výdavkov. Z posudku vyplynulo, že žalobkyňa sa považuje za osobu s ťažkým zdravotným postihnutím v zmysle prílohy č. 3 k zák. č. 447/2008 Z. z., časť V., bod 2.C., písm. a/ „Nervový systém. Periférne neurogénne poruchy dolnej končatiny, plexus lumbosacralis“ s mierou funkčnej poruchy 60 %. Zmenu miery funkčnej poruchy z 50 % na 60 % odôvodnil posudkový lekár odvolacieho orgánu tým, že u menovanej nebolo posudkovým lekárom prvostupňového správneho orgánu zohľadnené obojstranné postihnutie, preto bola miera funkčnej poruchy 50 % zvýšená o 10 %. Dolnú hranicu miery funkčnej poruchy, z možného zákonného rozpätia 50 % - 80 % pri postihnutí V.2.C.a. odôvodnil posudkový lekár odvolacieho orgánu tým, že sa jedná o ľahšie až stredne ťažké funkčné postihnutie (pohyblivosť) - schopnosť hybnosti na dolných končatinách, pričom ďalšie percentuálne zvýšenie miery funkčnej poruchy nie je možné, ani s prihliadnutím na „iné choroby“ ako píše žalobkyňa v odvolaní, nakoľko zák. č. 447/2008 Z. z. to neumožňuje.
4. K odňatiu príspevku na kompenzáciu v čase od 01. februára 2011 do 27. marca 2012 posudkový lekár príslušného odboru uviedol, že žalobkyňa bola posudzovaná v roku 2011, kedy lekárske nálezy (MUDr. O., MUDr. K.) dokumentovali chôdzu s oporou dvoch francúzskych bariel. Lekársky nález MUDr. D. popisoval chôdzu s ľahkou pomocou 1 osoby, inak prejde s francúzskymi barlami, predpokladal značný podiel psychickej komponenty. Nález MUDr. M. - neurologický nález bez topiky. Zdokumentovaná je funkcionálna nadstavba so suspektnou disociovanou poruchou osobnosti (prepúšťacia správa z 28.01.2011).
5. Ďalej posudkový lekár uviedol, že žalobkyňa mala doteraz predpísané chodítko, ale podľa zdokumentovaných lekárskych nálezov zvládala chôdzu s dvomi francúzskymi barlami. Na základe týchto skutočností posudkový lekár odvolacieho orgánu dospel k záveru, že žalobkyni príspevok na kompenzáciu od hore uvedeného termínu odňatia neprináležal, nakoľko v tomto období naň nebola odkázaná. Nakoľko žalobkyni bol dňa 28. marca 2012 vydaný mechanický vozík, došlo k zmene skutočností a k zmene odkázanosti na peňažný príspevok. Žalobkyňa od uvedeného termínu spĺňa kritériá prílohy č. 7, skup. II, písm. b/ k zák. č. 447/2008 Z. z., nakoľko používa technicky náročnú pomôcku - mechanický vozík. Podľa § 38 ods. 6 a ods. 7 zák. č. 447/2008 Z. z. v znení relevantnom pre prejednávanú vec zvýšené výdavky na zabezpečenie hygieny na účely tohto zákona sú výdavky súvisiace so zabezpečovaním bežnej osobnej hygieny a hygieny domácnosti v dôsledku ťažkého zdravotného postihnutia fyzickej osoby a zvýšené výdavky súvisiace s opotrebovaním šatstva, bielizne, obuvi a bytového zariadenia sú výdavky spojené s obnovou a s nákupom predmetov bežnej osobnej spotreby a bytovej spotreby, ktoré sa nadmerne opotrebúvajú v dôsledku chronických stavov a používania technicky náročných pomôcok. Podľa § 14 ods. 8 zák. č. 447/2008 Z. z. v citovanom znení fyzická osoba s ťažkým zdravotným postihnutím je odkázaná na kompenzáciu zvýšených výdavkov súvisiacich s hygienou, ak má zdravotné postihnutie uvedené v prílohe č. 6 a v zmysle ods. 9 fyzická osoba s ťažkým zdravotným postihnutím jeodkázaná na kompenzáciu zvýšených výdavkov súvisiacich s opotrebovaním šatstva, bielizne, obuvi a bytového zariadenia, ak má chronický stav alebo používa technicky náročnú pomôcku uvedenú v prílohe č. 7.
II. Konanie na prvostupňovom súde
6. Proti tomuto rozhodnutiu žalobkyňa podala na Krajský súd v Trnave žalobu zo dňa 30. januára 2014. V žalobe žiadala napadnuté rozhodnutie ako aj prvostupňové rozhodnutie zrušiť a vec vrátiť na ďalšie konanie. Zároveň žiadala uložiť žalovanému povinnosť vyplatiť žalobkyni peňažný príspevok na kompenzáciu zvýšených výdavkov súvisiacich s hygienou alebo s opotrebovaním šatstva, bielizne, obuvi a bytového zariadenia za obdobie od 01. januára 2011 a nahradiť trovy konania.
7. Krajský súd ako prvého stupňa preskúmal napadnuté rozhodnutie správneho orgánu, pri ktorej činnosti vychádzal z úlohy súdu v správnom súdnictve, podľa ktorej preskúmava, či správny orgán rešpektoval pri svojom rozhodnutí hmotnoprávne a procesné predpisy. Podľa názoru krajského súdu postup správneho orgánu a na jeho základe vydané rozhodnutie nie je v rozpore so zákonom, je dostatočne odôvodnené a v súdnom konaní nebol preukázaný žiaden zákonný dôvod na jeho zrušenie.
8. Krajský súd dospel k záveru, že žalovaný vady v zisťovaní skutkového stavu súvisiace s nepreskúmateľnosťou skôr zrušených rozhodnutí, ktorými bol žalobkyni odňatý príspevok na kompenzáciu odstránil. V rozhodnutiach, ktoré sú predmetom tejto žaloby, označil dôvody a potrebu častého prehodnocovania miery funkčnej poruchy ešte pred termínom, aký bol v jednotlivých komplexných posudkoch stanovený, a ktorá potreba vyplynula z požiadaviek žalobkyne a ňou opakovane podávaných odvolaní proti rozhodnutiam prvostupňového orgánu, na čo poukázal žalovaný v rozhodnutí z 26. novembra 2013, ktorému predchádzal komplexný posudok zo 06. novembra 2013, ktorý sa opätovne zaoberal odkázanosťou žalobkyne na príspevok na kompenzáciu ako i komplexný posudok z 24. apríla 2013. V oboch posudkoch je poukázané na nálezy a lekárske posudky preukazujúce, že u žalobkyne došlo ku zmene skutočností a s nimi spojenej zmene odkázanosti na peňažný príspevok, pre ktorý od 28. marca 2012 spĺňa kritéria.
9. V súčasnosti sa zdravotný stav žalobkyne zhoršil, miera funkčnej poruchy žalobkyne bola zmenená na 60 % a bol jej navrhnutý z dôvodu používania mechanického vozíka aj peňažný príspevok na kompenzáciu zvýšených výdavkov súvisiacich s hygienou nezakladá dôvod, pre ktorý by prvostupňové rozhodnutie bolo v rozpore so zákonom. Preto krajský súd dospel k záveru, že žalobu ako nedôvodnú je nutné podľa § 250j ods. 1 O.s.p. zamietnuť.
III. Odvolanie žalobkyne/ stanoviská A) 10. Vo včas podanom odvolaní zo dňa 15. decembra 2014 (č.l. 127) proti rozsudku krajského súdu žalobkyňa zastúpená svojim právnym zástupcom v súlade s ustanovením § 205 O.s.p. uviedla ako dôvod odvolania to, že rozhodnutie súdu prvého stupňa vychádza z nesprávneho právneho posúdenia veci (viď § 205 ods. 2 písm. f/ O.s.p.).
11. Žalobkyňa pri svojej požiadavke zmeniť rozsudok krajského súdu tak, že zruší napadnuté rozhodnutie ako aj prvostupňové rozhodnutie, najmä namietala, že žalovaný pri svojom rozhodovaní nepostupoval podľa zásady voľného hodnotenia dôkazov a vôbec nerešpektoval právoplatný rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 1Sžso/7/2012 zo dňa 11. decembra 2012.
12. Tiež žalobkyňa
- poukazovala na rozpor v posudkoch, kde došlo po veľmi krátkej dobe k zníženiu miery funkčnejporuchy na 40 % z pôvodných 60 % a následne k zvýšeniu na 50 %, pričom jej zdravotný stav sa zhoršoval,
- poukazovala aj na to, že vo veci následného posúdenia jej zdravotného stavu sa nemalo vôbec konať, keďže v komplexnom posudku z 26. augusta 2010 bolo uvedené, že kontrola nie je potrebná,
- v napadnutom rozhodnutí nie sú zohľadnené lekárske nálezy odovzdané žalobkyňou,
- úplne absentujú odkazy na lekárske správy, ktoré boli vydávané v čase odnímania príspevku ako aj následne vydané lekárske správy (najmä lekársky nález z 21.01.2011 ortopéd MUDr. J., EMG vyšetrenie z 13.07.2011 Prof. MUDr. P. DrSc. a ďalšie),
- žalobkyňa mala nárok na príspevok na hygienu nepretržite a nikdy jej nemal byť odňatý, nakoľko chôdzu bez chodítka nezvládla ani v čase odnímania o čom svedčia všetky lekárske nálezy, ktoré boli doteraz ignorované.
13. Takisto žalobkyňa namietala, že krajský súd
- nedostatočne a nesprávne vyhodnotil v konaní predložené a vykonané dôkazy,
- zdravotný stav žalobkyne neposúdil spravodlivo a komplexne, pričom vychádzal najmä z posudkov, ktoré boli klamlivé a zavádzajúce, ako aj
- nevysporiadal sa so všetkými relevantnými skutočnosťami a návrhmi žalobkyne.
B) 14. Z vyjadrenia žalovaného k odvolaniu (č. l. 222) zo dňa 14. januára 2015 vyplýva, že sa plne stotožňuje so svojim vyjadrením k žalobe, ako aj s preskúmavaným rozhodnutím a s odôvodnením napadnutého rozsudku krajského súdu a zastáva názor, že v správnom konaní bolo dostatočne preukázané, že žalobkyňa v uvedenom čase nespĺňa podmienky na poskytnutie prostriedku na kompenzáciu.
15. K predloženým lekárskym nálezom žalovaný uviedol, že dotknuté lekárske správy boli všetky posúdené posudkovým lekárom žalovaného a sú uvedené v jednotlivých lekárskych posudkoch, a to z 21. januára 2011, 07. marca 2011, 03. augusta 2011 a ďalších, ktoré sa nachádzajú v posudkových spisoch správnych orgánov. Žalovaný v danej veci musí poukázať aj na iné lekárske správy, posudky a dôkazy, ktoré boli získané v súčinnosti so žalobkyňou. V týchto lekárskych správach sú objektívne stanovené odborné závery jednotlivých odborných lekárov, na ktoré žalovaný vo svojej posudkovej činnosti bol povinný prihliadnuť a objektívne v kontexte s ostatnými lekárskymi správami, týkajúcimi sa obdobia správneho konania zameraného na odňatie príspevku na kompenzáciu, v posudkoch uvedenými, tieto posúdiť. Žalobkyňa bola teda posudzovaná na základe týchto ňou doložených lekárskych správ, pričom pri ich predkladaní ich odborne nespochybňovala.
16. Ďalej žalovaný uviedol, že komplexný posudok nie je rozhodnutím, tak ako uvádza žalobkyňa, preto postup prvostupňového orgánu pri začatí konania bolo o odňatí príspevku v súlade so zákonom. Stanovenie termínu kontroly nemalo vplyv na poskytnutie peňažných príspevkov v roku 2010.
17. Žalovaný po dôkladnom oboznámení s obsahom podaného odvolania proti rozsudku a napadnutého rozsudku zastáva názor, že krajský súd správne a zrozumiteľne posúdil napadnuté rozhodnutie s tým, že toto bolo vydané v súlade so zákonom, ako aj v rozsahu dôvodov uvedených v rozsudku Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 1/Sžso/7/2012, pričom žalovaný zákonným spôsobom odôvodnil, z akých dôvodov bol žalobkyni odňatý príspevok na kompenzáciu.
18. Vzhľadom na uvedené skutočnosti má za to, že krajský súd na základe doloženej spisovej dokumentácie objektívne a správne vyhodnotil skutkový stav v predmetnej veci a rozhodol v súlade s platnými právnymi predpismi, a preto žalovaný žiadal napadnutý rozsudok krajského súdu ako vecne správny podľa ust. § 219 O.s.p. potvrdiť.
IV. Právne názory odvolacieho súdu
19. Najvyšší súd Slovenskej republiky (ďalej len „Najvyšší súd“) ako odvolací súd (§ 10 ods. 2 O.s.p.) preskúmal napadnutý rozsudok v rozsahu a z dôvodov uvedených v odvolaní podľa § 212 v spojení s § 246c ods. 1 zákona č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok (v texte rozsudku tiež „O.s.p.“) ako aj ustanovenia § 492 ods. 2 zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok. Po zistení, že odvolanie bolo podané oprávnenou osobou v zákonnej lehote (§ 204 ods. 1 O.s.p.) a že ide o rozsudok, proti ktorému je podľa ustanovenia § 201 v spoj. s ust. § 250j ods. 1 O.s.p. odvolanie prípustné, vo veci v zmysle dôvodov uvedených v § 250ja ods. 2 O.s.p. nenariadil pojednávanie a po neverejnej porade senátu jednomyseľne (§ 3 ods. 9 zákona č. 757/2004 Z. z. o súdoch) dospel k záveru, že odvolanie je dôvodné, pretože napadnuté rozhodnutie je nepreskúmateľné pre nedostatok dôvodov (§ 250j ods. 2 písm. d/ O.s.p.), a preto postupom podľa § 220 ods. 1 v spoj. s § 246c ods. 1 O.s.p. rozsudok zmenil tak, že podľa § 250j ods. 2 písm. d/ O.s.p. napadnuté rozhodnutie žalovaného podľa § 250ja ods. 3 O.s.p. zrušil a vrátil mu späť na ďalšie konanie v zmysle nasledujúcich záverov.
20. Na prvom mieste Najvyšší súd zdôrazňuje, že zákonodarca výkon správneho súdnictva (najmä čl. 46 a čl. 142 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky) založil iba na návrhovej slobode účastníka (v prejednávanej veci žalobkyne), t.j. zodpovednosti za obranu svojich práv (vigilantibus leges sunt scriptae) v medziach čl. 13 Dohovoru o ochrane základných práv a ľudských slobôd, vybrať si podľa Občianskeho súdneho poriadku z prostriedkov ochrany ten najvhodnejší proti rozhodnutiu či postupu správcu dane. Preto správny súd nie je oprávnený do tejto procesnej slobody, t.j. dispozitívne rozhodnutie účastníka konania z úradnej povinnosti meniť alebo ho počas súdneho prieskumu presviedčať o nevhodnosti takto zvoleného prostriedku nápravy.
21. Rovnako Najvyšší súd zdôrazňuje, že predmetom odvolacieho súdneho konania je v medziach uvedených v § 205 ods. 2 O.s.p. prieskum vecnej správnosti výroku rozsudku krajského súdu (§ 219 ods. 1 v spojení s § 205 O.s.p.) o nevyhovení žalobe a o jej zamietnutí, preto Najvyšší súd ako súd odvolací primárne v medziach odvolania (viď § 212 ods. 1 v spojení s § 246c ods. 1 O.s.p.) preskúmal rozsudok krajského súdu i súdne konanie, ktoré mu predchádzalo, pričom v rámci odvolacieho konania preskúmal zákonnosť napadnutého rozhodnutia, najmä z toho pohľadu, či sa krajský súd vysporiadal so všetkými zrušujúcimi námietkami žalobkyne (§ 250j ods. 2 O.s.p.), a v takto vymedzenom rozsahu či správne posúdil zákonnosť a správnosť napadnutého rozhodnutia. Ďalej zdôrazňuje, že podľa ustálenej súdnej judikatúry (najmä nález Ústavného súdu Slovenskej republiky č. k. II ÚS 127/07-21, alebo rozhodnutia Najvyššieho súdu sp. zn. 6Sžo/84/2007, sp. zn. 6Sžo/98/2008, sp. zn. 1Sžo/33/2008, sp. zn. 2Sžo/5/2009 či sp. zn. 8Sžo/547/2009) nie je úlohou súdu pri výkone správneho súdnictva nahradzovať činnosť správnych orgánov, ale len preskúmavať zákonnosť ich postupov a rozhodnutí, teda to, či oprávnené a príslušné správne orgány pri riešení konkrétnych otázok vymedzených žalobou rešpektovali príslušné hmotnoprávne a procesnoprávne predpisy. Preto odvolaciemu súdu neprislúcha ani takto vymedzený rámec prieskumu rozšíriť aj na iné rozhodnutia, hoci s prv menovaným sú tesne zviazané nielen dôsledkami ale aj účastníkmi.
22. V takto vymedzenom rámci prieskumu a po preverení riadnosti podmienok vykonávania súdneho prieskumu rozhodnutí sociálnych orgánov (tzn. najmä splnenia podmienok konania a okruhu účastníkov) Najvyšší súd celkom zdôrazňuje, že podstatou súdneho odvolania proti rozsudku krajského súdu ako aj žaloby, ktorou sa žalobca domáha preskúmania napadnutého rozhodnutia, je právna otázka, či na základe lekárskych správ, a to aj predložených žalobkyňou počas kontroly jej zdravotného stavu boli dostatočne preukázané skutočností opodstatnene nasvedčujúce záveru, že závery o posúdení zdravotného stavu žalobkyne celkom korešpondujú so sociálno-právnymi dôsledkami z toho vyplývajúcimi, t.j. otázka riadného posúdenia a odôvodnenia rozhodujúcich skutočností a dostatočného rámca podkladov pre naplnenie zásady materiálnej pravdy v ďalšom procese aplikácie hmotného práva. Práve tento právny rámec aj vymedzuje potrebné medze skutkového zistenia.
23. Žalobkyňa svoje odvolanie oprela o viacero námietok. Podľa žalobkyne listiny (lekárske správy) ňou predložené v konaní preukazujú, že v správach alebo v nálezoch opísaný jej zdravotný stav odôvodňujepriznanie požadovaných kompenzačných alebo iných príspevkov. Naopak žalovaný uvedené argumenty spochybňuje s tým, že napadnuté rozhodnutie považuje za zákonné. Najvyšší súd v súvislosti s uvedeným konštatuje, že pokiaľ dôjde k záveru, že už prvé procesné, resp. iné pochybenia žalovanej krajský súd nedostatočne pri kontrole zákonnosti vyhodnotil a ich intenzita naplní zrušovacie dôvody uvedené zákonodarcom v ustanovení § 250j ods. 2 O.s.p., potom preverovanie oprávnenosti ďalších námietok je v zmysle judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva [najmä rozsudok Ruiz Torija v. Španielsko, resp. neskôr Garcia Ruiz v. Španielsko (vo veci č. 30544/96 z 20.01.1999)] nehospodárne.
24. Z citovanej judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva vyplýva jasný právny názor, že správny súd nemusí dať detailné odpovede na všetky otázky nastolené účastníkom konania, ale iba na tie, ktoré majú pre vec podstatný význam, prípadne dostatočne objasňujú skutkový a právny základ rozhodnutia bez toho, aby zachádzali do všetkých detailov sporu uvádzaných účastníkmi konania. Preto odôvodnenie rozhodnutia všeobecného súdu (prvostupňového), ale aj odvolacieho (ktoré stručne a jasne objasní skutkový a právny základ rozhodnutia), by malo postačovať na záver o tom, že z tohto aspektu je plne realizované základné právo účastníka na spravodlivý proces.
25. Medzi účastníkmi, a tento záver aj nepochybne vyplýva z odvolacích argumentov žalobkyne, hoci nie je expresis verbis v odvolaní explicitne vyjadrený, že je sporné skutkové vymedzenie záverov žalovaného o tom, že posudzovaný zdravotný stav žalobkyne nezakladá v sledovanom období na požadovaný príspevok na kompenzáciu. Z obsahu súdneho spisu a k nemu pripojenej administratívnej dokumentácie žalovaného vyplýva, že žalobkyni bol na základe komplexného posudku zo dňa 26. augusta 2010 priznaný príspevok na kompenzáciu a súčasne bola žalobkyňa označená za fyzickú osobu s ťažkým zdravotným postihnutím s mierou funkčnej poruchy 60 % v zmysle § 2 ods. 3 zák. č. 447/2008 Z. z. V uvedenom posudku je konštatované, že kontrola nie je potrebná.
26. Napriek zisteným skutočnostiam a vyjadreným záverom bol
- dňa 21. januára 2011 posudkovým lekárom prvostupňového orgánu vydaný lekársky posudok, podľa ktorého bola miera funkčnej poruchy určená na omnoho nižšiu úroveň, a to 40% - ľahká paraparéza a bolo skonštatované, že nejde o osobu s ťažkým zdravotným postihnutím,
- 26. apríla 2011 bol v odvolacom administratívnom konaní vyhotovený lekársky posudok, ktorým bola miera funkčnej poruchy zmenená na 50 % s tým, že žalobkyňa nie je odkázaná na kompenzáciu zvýšených výdavkov súvisiacich s hygienou lebo nemá zdravotné postihnutie uvedené v Prílohe 6 zákona a nie je odkázaná ani na kompenzáciu zvýšených výdavkov súvisiacich s opotrebovaním šatstva, bielizne, obuvi a bytového zariadenia, lebo nemá chronický stav a nepoužíva technicky náročnú pomôcku uvedenú v Prílohe č. 7 zákona, keď používanie chodúľky je objektívne neodôvodnené a napriek žalobkyňou uvádzaným subjektívnym ťažkostiam upevňovaným na psychickom podklade bolo konštatované zlepšenie stavu menovanej,
- dňa 06. novembra 2013 bol vyhotovený komplexný posudok, kde sa však na str. 2 (č.l. 64) konštatuje, že: „Uvedené sociálne dôsledky ťažkého zdravotného postihnutia sa navrhujú kompenzovať týmito formami: peňažným príspevkom na kompenzáciu zvýšených výdavkov súvisiacich s hygienou alebo s opotrebovaním šatstva, bielizne, obuvi a bytového zariadenia (príloha č. 7, skup. II, písm. b/ k zákonu č. 447/2008 Z. z.)“.
27. Na základe pokynov žalovaného a z dôvodu zrušenia prvostupňového rozhodnutia Najvyšším súdom bol vypracovaný prvostupňovým orgánom komplexný posudok z 24. apríla 2013, v ktorom bola miera funkčnej poruchy žalobkyni stanovená 50 % s opätovným posúdením zdravotného stavu vo februári 2014. V posudku je konštatované, že pri posudzovaní odkázanosti na peňažný príspevok súvisiaci so zvýšenými výdavkami na hygienu „v čase prvotného posúdenia nebolo možné žalobkyni tento príspevok priznať, lebo nespĺňala zákonom stanovené podmienky nároku“ teda žalobkyňa na tento príspevok v čase od 01. februára 2011 do 27. marca 2012 nebola odkázaná, keď na základe lekárskych nálezov bolo zistené zlepšenie jej zdravotného stavu, preto bola stanovená miera funkčnej poruchy 40 %.
28. Ďalším komplexným posudkom bola miera je funkčnej poruchy navýšená na 50 % bez návrhu na kompenzáciu, zároveň bolo v tomto posudku konštatované, že žalobkyňa má diagnostikované ochorenie, ktoré spadá do skupiny chorôb a porúch na účely poskytovania peňažného príspevku na kompenzáciu zvýšených výdavkov súvisiacich s hygienou, nakoľko používa mechanický vozík, ktorý jej bol vydaný dňa 28. marca 2012, z toho dôvodu sa jej uvedený peňažný príspevok od tohto dátumu navrhuje. V intenciách tohto posudku bolo dňa 24. mája 2013 vydané prvostupňovým orgánom opätovné rozhodnutie č. DS3/PPNK_ŤZP/SOC/2013/12420/003, v ktorom je uvedené, že „na základe doložených lekárskych nálezov bolo zistené zlepšenie zdravotného stavu a miera funkčnej poruchy 40%“.
29. Z dôvodu nového odvolacieho konania proti tomuto rozhodnutiu bol 06. novembra 2013 vypracovaný komplexný posudok č. UPS/US1/SSVODPC/BEZ/2013/9634, ktorým bola miera funkčnej poruchy žalobkyne stanovená na 60 %, keď posudkový lekár prvostupňového orgánu nezohľadnil obojstranné postihnutie. Následne vydal žalovaný napadnuté rozhodnutie.
30. Právnou otázkou, či je možné vypracovať nový komplexný posudok v tak krátkom čase a aké požiadavky sa kladú na komplexný posudok vydaný v zmysle zák. č. 447/2008 Z. z. aj v súvislosti s európskymi princípmi dobrej správy sa zaoberal Najvyšší súd vo svojom predchádzajúcom rozsudku zo dňa 11. decembra 2012, sp. zn. 1Sžso/7/2012. V prejednávanej veci sa Najvyšší súd s týmto rozsudkom stotožňuje a odkazuje naň.
31. V súvislosti s európskymi princípmi dobrej správy Najvyšší súd opätovne poukazuje na účel verejnej správy. Najmä prostredníctvom rozsudku sp. zn. 1Sžo/28/2009 zo dňa 08. februára 2011 bolo Najvyšším súdom zdôraznené : „V tejto súvislosti nemožno opomenúť skutočnosť, že verejná správa je službou verejnosti a základné pravidlá konania uvedené v § 3 Správneho poriadku, pre ktoré východiskom je v systéme prameňov práva predovšetkým ústava (najmä čl. 2) a zákony (vrátane právnej úpravy založenej právom Európskych spoločenstiev resp. upravenej medzinárodnými zmluvami), i keď sú formulované viac všeobecným spôsobom, je potrebné, vzhľadom na to, že slovenské právo je súčasťou európskeho právneho systému, v praxi interpretovať v duchu európskeho štandardu všeobecných požiadaviek na kvalitu postupov a činnosti verejnej správy súhrnne označovaných ako princípy „dobrej správy“ (Good Governance, Good Administration), majúceho základ v literatúre, judikatúre európskych inštitúcií a niektorých dokumentoch najmä Rady Európy (najmä odporúčania a rezolúcie Výboru ministrov Rady Európy) a Európskej únie.“
32. Podľa názoru Najvyššieho súdu neboli nedostatky rozhodnutia o odňatí peňažného príspevku, ktoré boli žalovanému vytýkané v rozhodnutí sp. zn. 1Sžso/7/2012, odstránené ani v novom rozhodnutí. Podkladom pre rozhodnutia v správnom konaní boli opätovne vypracované posudky, ktoré navzájom nie sú v záveroch totožné a zodpovedajúcim spôsobom neobjasňujú rozdielnosť v určení miery funkčnej poruchy žalobkyne ako ani jej odkázanosť na mechanické pomôcky, t.j. v prejednávanej veci francúzske barle, resp. chodúľky. Tieto posudky však nevykazujú také badateľné rozdielnosti, ktoré by odôvodňovali zmeny v posúdení zdravotného stavu žalobkyne v danom časovom období.
33. Aj napriek mimoriadnemu významu komplexného posudku v konaní podľa zák. č. 447/2008 Z. z., ktoré zdôraznil Najvyšší súd v predchádzajúcich rozsudkoch (m.m. rozsudok Najvyššieho súdu sp. zn. 1Sžso/34/2010 z 24. mája 2011), tento nepredstavuje a ani nemôže predstavovať jediný podklad rozhodnutia vo význame skutkovom v konaní podľa zák. č. 447/2008 Z. z. Naopak riadna aplikácia právnej normy, ktorá je predurčená žiadosťou alebo novými skutočnosťami, poprípade zmenou právneho stavu, a ktorá nadväzuje na skutkové zistenia o zdravotnom stave zachytené v komplexnom posudku, sa logicky spolu so zrozumiteľným odôvodnením záverov vyslovených správnym orgánom očakáva v prvostupňovom rozhodnutí. Je potom celkom legitímne očakávanie žalobkyne, že z odôvodnenia napadnutého rozhodnutia o odňatí peňažného príspevku na kompenzáciu sa v zmysle zákonného príkazu uvedeného v § 47 ods. 3Správneho poriadku v spojení s § 53 ods. 1 zák. č. 447/2008 Z. z. na presvedčivé odôvodnenie dozvie jasné argumenty, pre ktoré dochádza k rozdielnemu posúdeniu jej zdravotného stavu. Opačný postup žalovaného je naplnením zákonného dôvodu podľa § 250j ods. 2 písm. d/ O.s.p. na zrušenie napadnutého rozhodnutia, nakoľko napadnuté rozhodnutie je nepreskúmateľné pre nedostatok dôvodov. Podľa § 250j ods. 2 písm. c/ O.s.p. v citovanom znení súd zruší napadnuté rozhodnutie správneho orgánu a podľa okolností aj rozhodnutie správneho orgánu prvého stupňa a vráti vec žalovanému správnemu orgánu na ďalšie konanie, ak po preskúmaní rozhodnutia a postupu správneho orgánu v medziach žaloby dospel k záveru, že rozhodnutie je nepreskúmateľné pre nezrozumiteľnost alebo pre nedostatok dôvodov.
34. Zásady správneho konania tvoria významnú súčasť princípov dobrej správy, sú záväzným normatívom (čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky) a právnym nástrojom regulujúcim postup správnych orgánov a ich nedodržanie alebo neprihliadnutie k nim predstavuje takú vadu postupu správneho orgánu, ktorá môže v zmysle § 250i ods. 3 O.s.p. viesť až k zrušeniu napadnutého rozhodnutia.
35. Je zrejmé, že pri určovaní miery funkčnej poruchy v rozpätí od 50 % do 80 % s korekciou + 10 %‚ musel konajúci správny orgán aplikovať voľnú úvahu pri priraďovaní konkrétnej miery funkčnej poruchy na základe zdravotného stavu aktuálne zisteného u žalobkyne, avšak z postupne predkladaných zdravotných a komplexných posudkov vyplýva evidentne absencia odôvodnenia nutnosti prehodnotenia zmeny. Hľadiská, resp. kritériá, na základe ktorých tak žalovaný ako aj prvostupňový orgán učinil, však v neskoršom posudku uvedené neboli a ani v preskúmavaných rozhodnutiach správnych orgánov neboli vyhodnotené. Pokiaľ správny orgán dostatočným spôsobom neodôvodní zmenu zdravotného stavu posudzovanej osoby, ktorá vzhľadom k posudzovanému krátkemu obdobiu mala radikálny charakter, potom vzhľadom na uvedené zásady sa predpokladá, že ide o obdobný zdravotný stav.
36. Najvyšší súd navyše poukazuje na dodatočne zistenú skutočnosť, že od 28. marca 2012 podľa prvostupňového orgánu žalobkyňa spĺňa podmienky na priznanie príspevku na kompenzáciu, čo Najvyšší súd len utvrdzuje, že podklad pre vydanie napadnutého rozhodnutia nie je dostatočný, keď evidentne došlo v tak krátkom čase k ďalšej zmene jej zdravotných pomerov.
37. Preto Najvyšší súd zdôrazňuje, že na rozhodnutia správneho orgánu musí byť kladená požiadavka ich následnej preskúmateľnosti, čo v danom prípade nie je možné konštatovať. Týmto bol znemožnený súdny prieskum v zmysle § 245 ods. 2 O.s.p. Uvedenú vadu pri aplikácii voľnej úvahy musel Najvyšší súd vyhodnotiť ako nepreskúmateľnosť napadnutého rozhodnutia v danej časti, ktorá v zmysle § 250j ods. 2 písm. d/ O.s.p. je zákonným dôvodom na zrušenie napadnutého rozhodnutia.
38. Najvyšší súd dodáva, že nakoľko zák. č. 447/2008 Z. z. neustanovuje základné obsahové náležitosti rozhodnutia v hore uvedenej veci, je nutné vychádzať pri vymedzení základných náležitostí napadnutého rozhodnutia, ktoré bolo vydané v konaní vo veciach kompenzácie, ako aj pri vymedzovaní ich minimálneho rozsahu, z príslušných ustanovení Správneho poriadku. S prihliadnutím na ustanovenie § 47 ods. 1 a 3 Správneho poriadku Najvyšší súd vyslovuje svoj právny názor, že rozhodnutie správneho orgánu konajúceho vo veciach kompenzácie, musí okrem iného obsahovať aj odôvodnenie, v ktorom správny orgán uvedie, ktoré skutočnosti boli podkladom pre rozhodnutie, akými úvahami bol vedený pri hodnotení dôkazov a pri použití právnych predpisov, na základe ktorých rozhodoval. Riadne, logické a pre účastníka zrozumiteľné odôvodnenie sa pre neho stáva alebo argumentom presvedčujúcim ho o zákonnosti vydaného správneho rozhodnutia alebo zdrojom argumentov na spochybnenie tohto rozhodnutia.
39. Hoci, a to najmä prostredníctvom § 11 a § 15 zák. č. 447/2008 Z. z. sa v konaní vo veciach kompenzácie pripúšťa resp. v niektorých prípadoch vyslovene vyžaduje vykonanie lekárskej posudkovej činnosti, nevylučuje to možnosť použiť ako podklad rozhodnutia aj iné dôkazy, či už v podobe lekárskych správ a nálezov alebo znaleckého posudku, aby rozhodnutie vyhovovalo kritériu spoľahlivozisteného stavu veci v zmysle zásady súčinnostného hľadania materiálnej pravdy v správnom konaní (§ 3 ods. 2 a 4 Správneho poriadku). Treba zdôrazniť, že žalovaný má povinnosť rozhodovať na základe skutočného stavu veci. Za tejto situácie musí z úradnej povinnosti vykonať všetky dôkazy smerujúce k riadnemu zisteniu skutkového stavu, a to najmä všetkých lekárskych správ týkajúcich sa zdravotného stavu žalobkyne. Dôkazy, ktoré sú podkladom jej rozhodnutí musia mať taký charakter, aby nebolo možné pochybovať o ich hodnovernosti a objektívnom posúdení skutkového stavu veci.
40. Pri posúdení skutočností, na ktoré treba odborné znalosti, sa môže v konaní namiesto znaleckého posudku použiť aj potvrdenie alebo odborné vyjadrenie, avšak len v prípade, ak o ich správnosti nie sú dôvodné pochybnosti. Tieto dôvodné pochybnosti vznikajú podľa názoru odvolacieho súdu pri preštudovaní lekárskych vyšetrení a nálezov. Odvolací súd navyše zdôrazňuje, že znalecká činnosť, právna úprava postavenia znalcov, ich práv a povinností obsahuje zákon č. 382/2004 Z. z. o znalcoch, tlmočníkoch a prekladateľoch v znení neskorších predpisov, ktorý vymedzuje pojmy znalecká činnosť, znalecký posudok, ustanovuje štruktúru znaleckého posudku. Na znalecký posudok sú kladené vyššie požiadavky na štruktúru, skladbu ako aj jeho obsah, aby bolo umožnené preskúmať jeho obsah a overiť odôvodnenosť postupov, čo v prípade odborných posudkov posudkových lekárov nemožno. Záver o potrebe vypracovať znalecký posudok v konaní, ak nie je skutkový stav dostatočne posúdený posudkovými lekármi, prípadne nie sú posudky súladné bez dôsledného odôvodnenia ich rozdielnosti, vyslovil Najvyšší súd už v rozhodnutí zo dňa 30. mája 2006, sp. zn. 1Sdo/21/2005.
41. Aj napriek vypracovaniu posudkov posudkovými lekármi (či už prvostupňového orgánu alebo žalovaného) s poukazom na žalobkyňou predložené lekárske správy a nálezy, podľa názoru Najvyššieho súdu správne orgány naďalej neodstránili pochybnosti o správnosti posúdenia odôvodnenosti, resp. neodôvodnenosti priznania príspevku na kompenzáciu. Ani z doteraz vykonaného dokazovania nemožno jednoznačne a bez akýchkoľvek pochybností dospieť k záveru o percentuálnej miere funkčnej poruchy žalobkyne, najmä s prihliadnutím na nutnosť používania náročne technickej pomôcky v období, za ktoré jej bol odňatý príspevok na kompenzáciu.
42. Najvyšší súd už viackrát s poukazom na čl. 152 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky v svojej judikatúre viackrát uviedol, že: „potom takto nedostatočne odôvodnené rozhodnutie odporkyne porušuje ústavné právo navrhovateľky na súdny prieskum rozhodnutia správneho orgánu v zmysle čl. 46 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, nakoľko sa účastníkovi správneho konania dotknutému v jeho právach alebo právom chránených záujmoch odopiera možnosť efektívne spochybniť takéto rozhodnutie, lebo samotný účastník môže iba odhadovať žalobné dôvody, na základe ktorých by úspešne uplatňoval svoje subjektívne právo na ochranu ústavného práva na primerané hmotné zabezpečenie pri nespôsobilosti na prácu v medziach vykonávacie zákona (čl. 39 ods. 1 a 3 Ústavy Slovenskej republiky)“ (m.m. rozsudok Najvyššieho súdu sp. zn. 5So/71/2005 z 19. júna 2006)
43. Vzhľadom na uvedené musí Najvyšší súd konštatovať, že úlohou súdov konajúcich v správnom súdnictve je vykonávať najmä kasačný prieskum zákonnosti rozhodnutí ako aj im predchádzajúci postup správnych orgánov najmä vzhľadom na riadnosť prijatých právnych záverov. Preto správny súd nemôže doplňovať samotné právne závery alebo ich dôvody, ktoré správny orgán vo svojom odôvodnení nevyslovil, hoci s prihliadnutím na charakter napadnutého rozhodnutia vysloviť mohol a mal. Takáto činnosť súdu by bola v rozpore s čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky. Na základe uvedeného evidentná nedostatočnosť dôvodov, či už celková alebo čiastočná, v právnych záveroch preskúmavaného rozhodnutia je zásadnou prekážkou pre pokračovanie súdneho prieskumu a súčasne dôvodom, prečo súd ex offo musí takéto rozhodnutie bez prihliadnutia na samotné námietky žalobcu postupom podľa § 250j ods. 3 O.s.p. zrušiť ako nepreskúmateľné. Tak aj Najvyšší súd po vykonaní súdneho prieskumu rozhodol.
V.
44. Na základe zisteného skutkového stavu, uvedených právnych skutočností, po vyhodnotení námietok žalobcu ako aj s prihliadnutím na závery obsiahnuté vo svojich predchádzajúcich rozhodnutiach, najmä už v citovaných rozsudkoch sp. zn. 1Sžso/7/2012, sp. zn. 5So/71/2005, sp. zn. 1Sžso/34/2010 a sp. zn. 1 Sžo/28/2009, pri ktorých Najvyšší súd nezistil žiaden relevantný dôvod, aby sa od nich odchýlil (napríklad zásadná zmena právneho prostredia, zistenie odlišného skutkového stavu alebo prijatie protichodného zjednocovacieho stanoviska), rozhodol tak, ako je uvedené vo výroku rozsudku. V ďalšom konaní bude úlohou žalovaného v zmysle vyššie uvedených záverov odstrániť, a to jednoznačne a bez vzniku dôvodných pochybností vady v zisťovaní skutkového stavu a zistené nedostatky v napadnutom rozhodnutí a doplniť dokazovanie prípadným znaleckým posudkom, ak to bude považovať za nutné, v tom smere, aby bol zabezpečený riadny podklad pre vydanie rozhodnutia o príspevku na kompenzáciu a napraviť tým vytýkanú nepreskúmateľnosť napadnutého rozhodnutia.
45. Najvyšší súd neuviedol vo výroku zrušujúceho rozsudku zákonné ustanovenie, podľa ktorého bolo rozhodnutie správneho orgánu zrušené (§ 250j ods. 4 prvá veta O.s.p.), nakoľko dôvodom podania tejto informácie súdom je v zmysle § 250j ods. 4 veta druhá O.s.p. poskytnúť podklady pre posúdenie prípustnosti možného odvolania proti rozsudku súdu. Nakoľko proti rozhodnutiam Najvyššieho súdu vydaným v správnom súdnictve sú nielen generálne (§ 246c ods. 1 O.s.p.) ale aj špeciálne (§ 250ja ods. 6 O.s.p.) iba výnimočne prípustné opravné prostriedky, potom nie je možné ust. § 250j ods. 4 O.s.p. na výroky rozhodnutí Najvyššieho súdu aplikovať.
46. O práve na náhradu trov odvolacieho súdneho konania rozhodol Najvyšší súd podľa § 224 ods. 1 v spojitosti s § 250k ods. 1 O.s.p., podľa ktorého úspešnej žalobkyni právo na úplnú náhradu trov tohto konania vzniklo. Nakoľko si žalobkyňa trovy konania uplatnila, no v zákonnej trojdňovej lehote vyplývajúcej z ustanovenia § 151 ods. 1 O.s.p. nevyčíslila, aj keď bolo rozhodnutie verejne vyhlásené a zo spisu nevyplývajú preukázateľne vynaložené iné výdavky vrátane zaplatených súdnych poplatkov, nebola jej náhrada priznaná.
47. Najvyšší súd v prejednávanej veci v súlade s ust. § 250ja ods. 2 O.s.p. rozhodol bez pojednávania, lebo nezistil, že by týmto postupom bol porušený verejný záujem (vo veci prebehlo na prvom stupni súdne pojednávanie, pričom účastníkom bola daná možnosť sa ho zúčastniť), nešlo o vec v zmysle § 250i ods. 2 O.s.p. (úprava sociálno-poistných vzťahov vychádza z verejnoprávnych vzťahov), v konaní nebolo potrebné v súlade s ust. § 250i ods. 1 O.s.p. vykonať dokazovanie a z iných dôvodov nevznikla potreba pojednávanie nariadiť.
Poučenie:
Proti tomuto rozhodnutiu n i e j e prípustný opravný prostriedok (§ 246c ods. 1 O.s.p.).