Najvyšší súd Slovenskej republiky
1Sžr/40/2011
U Z N E S EN I E
Najvyšší súd Slovenskej republiky v právnej veci žalobcu: P., s.r.o., M., IČO: X., proti žalovanému: Úrad geodézie, kartografie a katastra SR, Chlumeckého 2, Bratislava,
za účasti: I., s.r.o., M., IČO: X. a E., a.s., M., X. a o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia
žalovaného č. LPO-4405/2009/Ja zo dňa 10.7.2009, na odvolanie žalobcu proti výroku
o zastavení konania a odvolaní zúčastnenej osoby I., s.r.o. voči výroku o trovách konania
uznesenia Krajského súdu v Bratislave č. k. 1S 140/2009-97 zo dňa 3. februára 2011, takto
r o z h o d o l :
Najvyšší súd Slovenskej republiky uznesenie Krajského súdu v Bratislave
č. k. 1S 140/2009-97 zo dňa 3. februára 2011 v časti o zastavení konania p o t v r d z u j e.
Najvyšší súd Slovenskej republiky odvolanie zúčastnenej osoby I., s.r.o. voči výroku
o trovách konania o d m i e t a.
Žalobcovi náhradu trov odvolacieho konania nepriznáva.
O d ô v o d n e n i e :
Krajský súd v Bratislave napadnutým uznesením zastavil konanie o žalobe
o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného uvedeného v záhlaví tohto uznesenia,
ktorým žalovaný potvrdil prvostupňové rozhodnutie Katastrálneho úradu v Košiciach
č. PO 763/2009/BE-22 zo dňa 28.4.2009 o nevyhovení protestu prokurátora. O trovách
konania rozhodol tak, že žiadnemu z účastníkov právo na náhradu trov nepriznal
Z odôvodnenia uvedeného uznesenia vyplýva, že krajský súd konanie zastavil
z dôvodu, že žalobu podala neoprávnená osoba.
Rozhodnutie, ktorým správny orgán nevyhovel protestu prokurátora podľa krajského
súdu nie je rozhodnutím, ktorým sa zakladá, mení alebo ruší právo alebo povinnosť fyzickej
osoby alebo právnickej osoby, ani sa priamo ich práv alebo chránených záujmov alebo
povinností nedotýka. Rozhodnutie o proteste prokurátora, ktorým správny orgán protestu
nevyhovel, nie je teda podľa krajského súdu samo o sebe rozhodnutím vo veci samej.
Rozhodnutím o nevyhovení protestu prokurátora správny orgán len vyjadril svoj
procesný postoj k dôvodom uplatneným v proteste. V dôsledku toho zostalo pôvodné
právoplatné rozhodnutie nezmenené a sféra materiálnych práv a povinností žalobcu zostala
nedotknutá.
Krajský súd konštatoval, že fyzické a právnické osoby nie sú aktívne legitimované
na podanie žaloby na preskúmanie zákonnosti a postupu správneho orgánu v prípade
rozhodnutia o nevyhovení protestu prokurátora. Aktívna legitimácia na podanie žaloby
v tomto prípade patrí iba prokurátorovi.
V dôvodoch rozhodnutia uviedol, že o trovách konania rozhodol podľa § 146 ods. 1
OSP v spojení s ustanovením § 246c ods. 1, nakoľko konanie bolo zastavené.
Proti rozhodnutiu krajského súdu podal odvolanie žalobca, ktorý považoval
rozhodnutie súdu za nesprávne, a to z dôvodu nesprávneho právneho posúdenia,
vyplývajúceho z jeho odôvodnenia. Žalobca sa nestotožnil s právnym záverom súdu
o nedostatku aktívnej legitimácie žalobcu, predovšetkým s vyvodeným procesným
dôsledkom, teda že konštatovaný nedostatok aktívnej legitimácie žalobcu viedol k zastaveniu
konania.
Nedostatok aktívnej legitimácie mohol podľa neho viesť jedine k zamietnutiu žaloby
a nie k zastaveniu konania.
Na základe uvedeného navrhol napadnuté rozhodnutie krajského súdu zrušiť a vec
mu vrátiť na ďalšie konanie.
Proti rozhodnutiu krajského súdu v časti o trovách konania podala odvolanie
zúčastnená osoba - spoločnosť I., s.r.o.
Uviedla, že zvolený postup prvostupňového súdu ohľadom náhrady trov konania nie je
správny, nakoľko žalobkyňa tým, že podala zjavne nesprávny návrh na začatie konania-
zavinila, že konanie muselo byť zastavené. O trovách konania mal teda krajský súd rozhodnúť
podľa § 146 ods. 2 veta prvá OSP a priznať ostatným účastníkom náhradu trov konania.
V konaní požiadala o pomoc právneho zástupcu a domnieva sa, že jej prináleží
náhrada trov právneho zastúpenia.
Predmetom odvolacieho konania bolo tak rozhodnutie krajského súdu v časti
o zastavení konania ako aj rozhodnutie v časti o náhrade trov konania.
Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací (§ 10 ods. 2 OSP) rozsudok
krajského súdu preskúmal dospel k záveru, že rozhodnutie krajského súdu o zastavení konania
je potrebné ako vecne správne potvrdiť a odvolanie zúčastnenej osoby I., s.r.o. proti výroku
o trovách konania je potrebné odmietnuť.
Predmetom sporu v prvej časti napadnutého rozhodnutia súdu o zastavení konania
je otázka aktívnej legitimácie žalobcu na podanie žaloby o preskúmanie rozhodnutia
správneho orgánu, ktorým nebolo vyhovené protestu prokurátora.
V súvislosti s touto otázkou odvolací súd považuje za potrebné predovšetkým ozrejmiť
vzťah medzi žalobou podľa druhej hlavy piatej časti Občianskeho súdneho poriadku
a protestom prokurátora. Podľa Správneho poriadku sa konanie o proteste prokurátora
a preskúmavanie rozhodnutí správnych orgánov súdom považujú za mimoriadne opravné
prostriedky (spolu s obnovou konania a preskúmaním rozhodnutia mimo odvolacieho
konania, ktoré sú v predmetnej právnej veci bez právneho významu). Ide teda o dva
rovnocenné mimoriadne opravné prostriedky, ktoré môžu smerovať proti tomu istému
právoplatnému rozhodnutiu vydanému správnym orgánom.
Protest prokurátora je upravený v ustanovení § 69 Správneho poriadku a v zákone
č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov (ďalej len zákon o prokuratúre),
konkrétne v ustanoveniach § 22 - § 27, ktoré sa prekrývajú a dopĺňajú. Aj keď správny
poriadok expressis verbis neuvádza, že ide o mimoriadny opravný prostriedok proti
právoplatným rozhodnutiam správnych orgánov, je potrebné vychádzať zo systematického
zaradenia tohto inštitútu v rámci Správneho poriadku a zároveň z ustanovenia § 27 ods. 1
písm. e/ zákona o prokuratúre. Protest prokurátora je jedným z prostriedkov prokurátorského
dozoru, ktorý prokurátor vykonáva vo vzťahu k orgánom verejnej správy. Charakteristickými
znakmi konania o proteste prokurátora sú nasledovné skutočnosti:
- prokurátor môže podať protest proti právoplatnému rozhodnutiu orgánu verejnej
správy, ktorým bol porušený zákon alebo iný všeobecne záväzný právny predpis, a ktorým
boli založené, zmenené alebo zrušené práva alebo povinnosti fyzických alebo právnických
osôb,
- nejde o návrhové konanie, t. j. prokurátor môže podať protest na základe vlastnej
dozorovej činnosti alebo na základe podnetu účastníkov správneho konania; preto môže
protest prokurátora smerovať aj proti vôli účastníka,
- protest prokurátora sa podáva na orgán, ktorý nezákonné rozhodnutie vydal,
- správny orgán, ktorého rozhodnutie bolo napadnuté protestom, môže protestu úplne
vyhovieť alebo ho postúpi svojmu nadriadenému správnemu orgánu najbližšie vyššieho
stupňa, prípadne vedúcemu ústredného orgánu štátnej správy, výsledkom môže byť
vyhovenie alebo nevyhovenie protestu prokurátora,
- proti rozhodnutiu o proteste prokurátora môže prokurátor podať nový protest,
- proti rozhodnutiu o proteste prokurátora sa môžu účastníci konania odvolať alebo
podať rozklad; na konanie o odvolaní alebo rozklade proti rozhodnutiu o proteste prokurátora
sa vzťahujú všeobecné predpisy o správnom konaní, ak bezprostredne nadriadený orgán,
dozerajúci orgán alebo orgán uvedený v odseku 1 písm. a/ nevyhovie protestu prokurátora,
môže prokurátor podať na súd žalobu na preskúmanie zákonnosti tohto rozhodnutia,
ak tak ustanovuje osobitný zákon,
- vykonateľnosť rozhodnutia, proti ktorému bol podaný protest, sa neodkladá
uplynutím lehoty ustanovenej na vybavenie protestu; ak však bol protest podaný aj proti
nariadeniu alebo uskutočňovaniu výkonu rozhodnutia, ďalší výkon rozhodnutia sa podaním
protestu odkladá až do nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia o proteste,
- ak bezprostredne nadriadený orgán, dozerajúci orgán alebo orgán uvedený v odseku
1 písm. a/ nerozhodne o proteste prokurátora v lehote ustanovenej v § 26 ods. 5, na účely
osobitného zákona 20) sa má za to, že protestu nevyhovel. Uvedená právna domnienka
má tie isté účinky ako nadobudnutie právoplatnosti rozhodnutia orgánu verejnej správy,
ktorým nebolo vyhovené protestu prokurátora.
Protest prokurátora je teda právnym aktom, na základe ktorého môže orgán, ktorého
sa napadnuté rozhodnutie týka, protestu vyhovieť alebo nevyhovieť. Rozhodnutie tohto
orgánu o proteste prokurátora nie je bezprostredným rozhodnutím o právach, právom
chránených záujmoch alebo povinnostiach subjektov, ktorým prokurátor poskytuje
ochranu. Ide o rozhodovanie o návrhu prokurátora, ktorý nie je účastníkom správneho
konania. Podanie protestu nemá vplyv na formálno-právnu právoplatnosť napadnutého
rozhodnutia, t.j. rozhodnutia vo veci samej (napríklad nález Ústavného súdu Slovenskej
republiky sp. zn. PL. ÚS 17/1998 zo dňa 4. marca 1998).
Na druhej strane preskúmavanie rozhodnutí správnych orgánov súdom
ako mimoriadny opravný prostriedok je upravený v ustanovení § 70 správneho poriadku a
druhej hlave piatej časti Občianskeho súdneho poriadku ako rozhodovanie o žalobách proti
rozhodnutiam a postupom správnych orgánov. Ide o návrhové konanie, ktoré je priamo
závislé od dispozičného práva žalobcu podať žalobu o preskúmanie zákonnosti postupu
a rozhodnutia správneho orgánu. Správne súdnictvo je založené na generálnej klauzule
vyjadrenej v ustanovení článku 46 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky a v článku 36 ods. 2
Listiny základných práv a slobôd; Občiansky súdny poriadok však negatívnou enumeráciou
v ustanovení § 248 kvantitatívne zužuje rozsah rozhodnutí správnych orgánov podliehajúcich
súdnemu prieskumu. Zároveň je potrebné mať pri preskúmavaní rozhodnutí na pamäti
aj charakteristiku rozhodnutí správnych orgánov, ktoré sú predmetom preskúmavania súdom,
vyjadrenú v ustanoveniach § 244 ods. 3 a § 247 ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku. Musí
ísť o rozhodnutia vydané správnymi orgánmi v správnom konaní, prípadne ďalšie
rozhodnutia, ktoré zakladajú, menia alebo zrušujú oprávnenia a povinnosti fyzických alebo
právnických osôb alebo ktorými môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti
fyzických osôb alebo právnických osôb priamo dotknuté.
Aktívne legitimovanou osobou na podanie žaloby v správnom súdnictve je fyzická
alebo právnická osoba, ktorá o sebe tvrdí, že bola na svojich právach ukrátená rozhodnutím
a postupom správneho orgánu; pričom takéto rozhodnutie správneho orgánu zakladá, mení
alebo ruší oprávnenia a povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb, alebo týmto
rozhodnutím sú práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzických osôb alebo
právnických osôb priamo dotknuté (§ 247 ods. 1, § 244 ods. 3 Občianskeho súdneho
poriadku).
Rozhodnutie, ktorým správny orgán nevyhovel protestu prokurátora,
nie je rozhodnutím, ktorým sa zakladá, mení alebo ruší právo alebo povinnosť fyzickej
osoby alebo právnickej osoby ani sa priamo ich práv alebo právom chránených záujmov
alebo povinností nedotýka (napríklad uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky
sp. zn. 2Sžo/72/2007 zo dňa 31. januára 2008, rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej
republiky sp. zn. 4Sž/95/03 zo dňa 30. októbra 2003). Rozhodnutie o proteste
prokurátora, ktorým správny orgán protestu nevyhovel, nie je teda samo osebe
rozhodnutím vo veci samej. Ak správny orgán protestu vyhovie, nasleduje vydanie
rozhodnutia, ktorým je nahradené pôvodné právoplatné rozhodnutie; ak však správny orgán
protestu nevyhovie, pôvodné právoplatné rozhodnutie, a teda aj práva a povinnosti ním
založené, zostávajú nedotknuté. Rozhodnutím o nevyhovení protestu prokurátora teda správny
orgán len vyjadril svoj procesný postoj k dôvodom uplatneným v proteste. V dôsledku toho
zostalo pôvodné právoplatné rozhodnutie nezmenené a sféra materiálnych práv a povinností
žalobcu zostala nedotknutá.
Na základe uvedených skutočností je dôvodné konštatovanie, že v tomto prípade
je potrebné žalobu o preskúmanie rozhodnutia a postupu správneho orgánu podať proti
rozhodnutiu vo veci samej, teda proti takému rozhodnutiu, ktoré zakladá, mení alebo ruší
oprávnenia a povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb, alebo sú týmto rozhodnutím
práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb
priamo dotknuté. Tým bude splnená jedna zo základných podmienok na konanie podľa druhej
hlavy piatej časti Občianskeho súdneho poriadku, ktorej absencia je neodstrániteľná. Od toho
sa odvíja aj lehota na podanie žaloby, ktorá začína plynúť dňom právoplatnosti rozhodnutia
správneho orgánu vo veci samej a plynie dva mesiace; jej zmeškanie nemožno odpustiť
(§ 250b ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku).
Naproti tomu Občiansky súdny poriadok v ustanovení § 250b ods. 5 poskytuje
prokurátorovi lehotu na podanie žaloby do dvoch mesiacov od právoplatnosti rozhodnutia,
ktorým nebolo vyhovené protestu. Pričom táto žaloba musí smerovať proti rozhodnutiu
vo veci samej (stanovisko správneho kolégia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky
č. Snj 124/2000 publikované v Zbierke stanovísk Najvyššieho súdu Slovenskej republiky
a rozhodnutí súdov Slovenskej republiky pod č. R 70/2001). V prípade, žeby toto právo mal
aj žalobca alebo žalovaný, bolo by to v ustanovení § 250b ods. 5 Občianskeho súdneho
poriadku výslovne uvedené. Primárne to súvisí s lehotou na podanie žaloby;
kým prokurátorovi začína lehota na podanie žaloby plynúť od právoplatnosti rozhodnutia,
ktorým nebolo vyhovené protestu prokurátora (nejde o rozhodnutie správneho orgánu vo veci
samej), žalobcovi zostáva zachovaná lehota na podanie žaloby podľa ustanovenia § 250b
ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku, t.j. dva mesiace od právoplatnosti rozhodnutia
správneho orgánu vo veci samej; zmeškanie lehoty nemožno odpustiť. Z uvedeného je potom
možné prijať záver, že žalobkyňa nemohla podať žalobu o preskúmanie rozhodnutia
o nevyhovení protestu prokurátora, pretože bola viazaná lehotou v zmysle § 250b ods. 1,
ktorej márne uplynutie je neodpustiteľné. V dôsledku toho nemohla podať žalobu
o preskúmanie rozhodnutia vo veci samej po negatívnom rozhodnutí správneho orgánu
o proteste prokurátora z dôvodu uplynutia lehoty na podanie žaloby. Preto odvolací súd
dospel k záveru, že fyzické a právnické osoby nie sú aktívne legitimované na podanie žaloby
na preskúmanie zákonnosti a postupu správneho orgánu v prípade rozhodnutia o nevyhovení
protestu prokurátora. Aktívna legitimácia na podanie žaloby v tomto prípade patrí
iba prokurátorovi.
Vychádzajúc z uvedených skutočností sa odvolací súd stotožnil s právnym názorom
súdu prvého stupňa vysloveným v napadnutom uznesení, že žalobca nie je aktívne
legitimovaný na podanie žaloby o preskúmanie rozhodnutia správneho orgánu, ktorým nebolo
vyhovené protestu prokurátora, preto napadnuté uznesenie krajského súdu o zastavení konania
potvrdil.
Čo sa týka odvolania zúčastnenej osoby voči výroku o trovách konania, odvolací súd
dospel k záveru, že odvolanie zúčastnenej osoby je potrebné odmietnuť a to podľa § 218
ods. 1 písm. b/ OSP, nakoľko bolo podané niekým, kto na odvolanie nie je oprávnený.
Krajský súd totiž pochybil, keď do konania o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia
žalovaného uvedeného v záhlaví tohto uznesenia, ktorým žalovaný potvrdil prvostupňové
rozhodnutie Katastrálneho úradu v Košiciach č. PO 763/2009/BE-22 zo dňa 28.4.2009
o nevyhovení protestu prokurátora, pribral do konania spoločnosť I., s.r.o. a E..., a.s. ako
zúčastnené osoby, pretože ako aj z dôvodov rozhodnutia krajského súdu, ktorým konanie vo
veci zastavil, fyzické a právnické osoby nie sú aktívne legitimované na podanie žaloby na
preskúmanie zákonnosti rozhodnutia a postupu správneho orgánu v prípade rozhodovania
o nevyhovení protestu prokurátora.
Z uvedeného je zrejmé, že rozhodnutím, ktorým nebolo vyhovené protestu
prokurátora, nemohli byť práva a povinnosti zúčastnenej osoby dotknuté a teda nebol dôvod,
na pribratie spoločnosti I., s.r.o. do konania o preskúmanie rozhodnutia, ktorým bolo
zamietnuté odvolanie žalobcu a potvrdené rozhodnutie prvostupňového správneho orgánu,
ktorým nevyhovel protestu prokurátora.
Najvyšší súd Slovenskej republiky z uvedeného dôvodu odvolanie zúčastnenej osoby
nepovažoval za dôvodné, keďže zistil, že ho podala osoba, ktorá na podanie odvolania
za daných okolností nebola oprávnená a preto podané odvolanie odmietol.
O trovách odvolacieho konania rozhodol odvolací súd podľa § 250k OSP a žalobcovi
ich náhradu nepriznal, lebo v konaní nebol úspešný.
P o u č e n i e : Proti tomuto uzneseniu nie je prípustný opravný prostriedok.
V Bratislave 20. decembra 2011
JUDr. Igor Belko, v. r.
predseda senátu
Za správnosť vyhotovenia:
Ľubica Kavivanovová