Najvyšší súd
1 Sžo 61/2008
Slovenskej republiky
R O Z S U D O K
V M E N E S L O V E N S K E J R E P U B L I K Y
Najvyšší súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedu JUDr. Igora Belka a z členiek JUDr. Zdenky Reisenauerovej a JUDr. Aleny Poláčkovej PhD., v právnej veci navrhovateľa: G., D., zastúpeného advokátom JUDr. J., T., proti odporcovi: Banskobystrický samosprávny kraj, Nám. SNP č. 23, Banská Bystrica, právne zastúpenému JUDr. M., advokátom v B., za účasti vedľajšieho účastníka: S.A.D, Z., a. s., o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia odporcu č. 4397/2007/ODS zo dňa 17.8.2007, o odvolaní vedľajšieho účastníka proti rozsudku Krajského súdu v Banskej Bystrici č. k. 24Sp/45/2007-26 zo dňa 24.1.2008, takto
r o z h o d o l :
Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Banskej Bystrici č. k. 24Sp/45/2007-26 zo dňa 24.1.2008 p o t v r d z u j e.
Žiadnemu z účastníkov sa náhrada trov odvolacieho konania nepriznáva.
O d ô v o d n e n i e :
Krajský súd v Banskej Bystrici napadnutým rozsudkom zrušil podľa § 250j ods. 2 písm. a/ v spojení s § 250q ods. 2 OSP rozhodnutie odporcu č. 4397/2008/ODS zo dňa 17.8.2007, o neudelení licencie na vykonávanie vnútroštátnej pravidelnej prímestskej autobusovej dopravy na linke č. 611420 podľa zákona č. 168/1996 Z. z. o cestnej doprave (ďalej len zákon), vec vrátil odporcovi na ďalšie konanie a zaviazal ho k náhrade trov konania navrhovateľovi v sume 4.590,–Sk.
V odôvodnení rozsudku súd odporcovi vytýkal, že pri udeľovaní licencií subjektívnym spôsobom určil, na akom dopravcovi mal záujem alebo nie a v rozpore so zmyslom a účelom zákona stanovil, s kým mal záujem uzatvoriť zmluvy vo verejnom záujme, pričom potreba takýchto zmlúv nebola preukázaná.
Pripomenul ustanovenie § 14a zákona, v zmysle ktorého samosprávny kraj až potom, čo zistí ekonomickú alebo inú nevýhodnosť a neochotu iných dopravcov vykonávať dopravnú činnosť, udeľuje výhradné právo na túto dopravu konkrétnemu dopravcovi bez účasti iných dopravcov, pričom v danom prípade z administratívneho spisu ani z vykonaného dokazovania nevyplýva, že by navrhovateľ alebo vedľajší účastník nechceli vykonávať v požadovanom rozsahu dopravnú obslužnosť v rámci dotknutého územia a tiež, že z ničoho nevyplýva, že by predmetná linka bola ekonomicky nevýhodná.
Poukázal na ustanovenia § 42b ods. 1 zákona v znení zákona č. 43/2007 Z. z v spojení s § 7 ods. 4 posledná veta zákona, ktorých vyvodil záver, že ak boli splnené podmienky zákona, mala byť dopravná licencia navrhovateľovi udelená znovu. Za nesprávny považoval postup odporcu, ktorý za prekážku pre udelenie licencie navrhovateľovi považoval uzavretie zmluvy vo verejnom záujme s iným dopravcom.
Včas podaným odvolaním vedľajší účastník namietal nesprávne právne posúdenie veci a navrhol rozsudok krajského súdu zmeniť a žalobný návrh v celom rozsahu zamietnuť.
Poukázal na to, že na vydanie dopravnej licencie neexistuje právny nárok a samosprávny kraj si definuje svoj záujem pri zabezpečovaní prepravy cestujúcej verejnosti v rámci prímestskej dopravy a tento záujem prezentuje v rámci udeľovania dopravných licencií. Zakotvenie § 14a zákona len podrobnejšie upravuje definovanie záujmu samosprávneho kraja pre účely § 7 ods. 2 písm. d/ zákona, ktoré však existovalo aj do 1.2.2007 a teda záujem samosprávneho kraja bol a je jednou z podmienok pre udelenie dopravnej licencie.
Krajskému súdu vytýkal, že nevzal do úvahy skutočnosť, že sám žiadal o udelenie dopravnej licencie na 11 linkách, pričom na 4 linkách mu licencie nebola udelená a to z rovnakých dôvodov, z akých nebola udelená navrhovateľovi a tiež, že navrhovateľ mal na sériu prímestských liniek uzavretú s odporcom zmluvu o výkone vo verejnom záujme a na základe tejto zmluvy poberá od odporcu dotácie. Na záver poukázal na to, že navrhovateľ na danú linku ani nežiadal uzavretie zmluvy vo verejnom záujme.
Odporca sa vo vyjadrení k odvolaniu stotožnil s argumentáciou vedľajšieho účastníka a trval na vecnej správnosti a zákonnosti napadnutého rozhodnutia. Nespochybnil, že nemal záujem na udelení dopravnej licencie navrhovateľovi, čo v rozhodnutí aj riadne zdôvodnil. Za nesprávny považoval právny názor krajského súdu, že vzhľadom na skutočnosť, že v čase rozhodovania o udelení dopravnej licencie navrhovateľovi neexistoval plán dopravnej obslužnosti, nebola tým preukázaná potreba uzatvoriť takúto zmluvu s vedľajším účastníkom. Trval na tom, že navrhovateľovi nebola licencia udelená pre nesplnenie zákonných podmienok.
Navrhovateľ sa k odvolaniu vedľajšieho účastníka nevyjadril
Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací (§ 10 ods. 2 OSP) preskúmal napadnutý rozsudok krajského súdu a konanie, ktoré mu predchádzalo v intenciách dôvodov uvedených v odvolaní a dospel k záveru, že rozhodnutie krajského súdu je potrebné potvrdiť aj keď čiastočne z iných dôvodov. Vo veci rozhodol bez nariadenia pojednávania (§250ja ods. 2 OSP) s tým, že rozsudok verejne vyhlásil dňa 10. februára 2009, potom, čo deň vyhlásenia rozhodnutia bol zverejnený na úradnej tabuli súdu a na internetovej stránke Najvyššieho súdu Slovenskej republiky najmenej päť dní vopred (§156 ods. 1 a 3 OSP).
Z obsahu administratívneho spisu i spisu krajského súdu vyplýva, že napadnutým správnym rozhodnutím č. 4397/2007/ODS zo dňa 17.08.2007 odporca neudelil navrhovateľovi dopravnú licenciu na vykonávanie vnútroštátnej pravidelnej prímestskej autobusovej dopravy na linke 611420 zo Z. – S., sídlisko do B. so zástavkami podľa cestovného poriadku, ktorý je prílohou rozhodnutia.
Odporca rozhodnutie odôvodnil v podstate tým, že na zabezpečenie dopravnej obslužnosti má podľa § 14a ods. l zákona o cestnej doprave vydanú dopravnú licenciu na danú autobusovú linku iný dopravca, ktorý vykonáva dopravu na základe platne uzavretej zmluvy o výkone vo verejnom záujme. To, že žiadateľ spĺňal podmienky podľa § 2 zákona o cestnej doprave správny orgán nespochybňoval.
Podľa § 29b zákona samosprávny kraj
a) udeľuje a odníma dopravnú licenciu na vnútroštátnu pravidelnú autobusovú dopravu,
b) schvaľuje cestovné poriadky vnútroštátnej autobusovej dopravy,
c) uzaviera s dopravcom zmluvu o výkone vo verejnom záujme a poskytuje dopravcovi náhradu preukázanej straty,
d) vykonáva odborný dozor nad cestnou dopravou v kraji, ak ide o pravidelnú autobusovú dopravu,
e) ukladá dopravcom pokuty za porušenie povinností (§ 35 ods. 1 a 2), ak nejde o medzinárodnú pravidelnú autobusovú dopravu,
f) prejednáva priestupky podľa § 36 a podľa osobitného predpisu, 28b) ak boli spáchané na úseku štátnej správy v pôsobnosti samosprávneho kraja,
g) vedie evidenciu dopravcov, ktorým udelil dopravnú licenciu,
h) je zberným miestom údajov pre jednotný informačný systém v cestnej doprave vo vnútroštátnej pravidelnej autobusovej doprave.
Podľa § 7 zákona pravidelnú autobusovú dopravu je oprávnený vykonávať dopravca na základe dopravnej licencie, ktorú udeľuje a odníma správny orgán. Na každú autobusovú linku je potrebná samostatná dopravná licencia. Ak to vyžaduje zabezpečenie dopravnej obslužnosti podľa § 14a ods. 1, dopravnú licenciu na mestskú autobusovú dopravu, ktorú udeľuje obec podľa § 30 možno udeliť aj na skupinu autobusových liniek. Na skupinu autobusových liniek možno udeliť aj dopravnú licenciu, ktorú udeľuje samosprávny kraj podľa § 29b na vnútroštátnu autobusovú dopravu, ak to vyžaduje zabezpečenie dopravnej obslužnosti podľa § 14a ods. 1 a ak nejde o diaľkovú autobusovú dopravu a o autobusovú linku presahujúcu územie samosprávneho kraja (ods. 1).
Povoliť zriadenie autobusovej linky možno, ak
a) žiadateľ spĺňa podmienky podľa § 2,
b) pravidelnú autobusovú dopravu na trase jej dopravnej cesty umožňuje stav a priepustnosť pozemných komunikácií, bezpečnosť a plynulosť cestnej premávky,
c) na vykonávaní vnútroštátnej pravidelnej autobusovej dopravy má záujem podľa § 14a samosprávny kraj alebo v mestskej autobusovej doprave obec,
d) žiadateľ vlastní alebo má prenajatú technickú základňu na zamýšľanú prevádzku (ods. 2).
Dopravná licencia sa udeľuje vo vnútroštátnej pravidelnej autobusovej doprave na desať rokov, v medzinárodnej pravidelnej autobusovej doprave na päť rokov, ak žiadateľ nepožiada o kratší čas. Platnosť dopravnej licencie zaniká uplynutím času, na ktorý bola udelená. Dopravná licencia sa udelí znova, ak sú splnené podmienky podľa tohto zákona (ods. 4).
Na dočasné prenechanie autobusovej linky inému dopravcovi, na zmenu trasy autobusovej linky a na zmenu spôsobu vykonávania pravidelnej autobusovej dopravy je potrebná zmena dopravnej licencie. Na prevod autobusovej linky je potrebné odňatie dopravnej licencie doterajšiemu dopravcovi a udelenie dopravnej licencie inému dopravcovi. Ak ide o prevod autobusovej linky na iného dopravcu možno novému dopravcovi dopravnú licenciu udeliť len, ak
a) sú splnené podmienky podľa odseku 2,
b) prevezme záväzky doterajšieho dopravcu podľa § 15 (ods. 5).
Podľa § 13 ods. 4 zákona ak na jednej autobusovej linke vykonáva cestnú dopravu viac dopravcov, títo dopravcovia vydávajú spoločný cestovný poriadok. Správny orgán môže rozhodnúť, že sa vydá cestovný poriadok pre viacerých dopravcov na niekoľkých autobusových linkách, ktoré spolu súvisia.
Podľa § 14a ods. 6 zákona samosprávny kraj alebo obec pri výbere dopravcu dbá na účelné a z celospoločenského hľadiska hospodárne zabezpečenie dopravnej obslužnosti. Ak predmetom požiadavky samosprávneho kraja alebo obce je výkon vo verejnom záujme podľa odseku 2, ktorý by dopravca z hľadiska svojich obchodných záujmov nevykonal vôbec alebo nevykonal v požadovanom rozsahu pre jeho ekonomickú nevýhodnosť a samosprávny kraj alebo obec mu udeľuje výhradné právo vykonávať pravidelnú autobusovú dopravu na autobusovej linke alebo na skupine autobusových liniek bez účasti iných dopravcov, samosprávny kraj alebo obec v mestskej autobusovej doprave uzatvára s dopravcom zmluvu podľa § 15.
V konaní nebolo sporné, že žiadosť navrhovateľa o vydanie dopravnej licencie zo dňa 19.6.2007 bola odporcovi doručená dňa 22.6.2006. Odporca postupoval podľa zákona č. 168/1996 Z. z. v znení novely č. 43/2007 Z.z. účinnej dňom 1.2.2007, ktorá na rozdiel od predchádzajúcej úpravy obsahovala nové ustanovenie - § 14a, z ktorého odporca pri rozhodovaní vychádzal.
V správnom súdnictve preskúmavajú súdy na základe žalôb alebo opravných
prostriedkov zákonnosť rozhodnutí a postupu orgánov verejnej správy (§ 244 ods. 1 OSP).
Podľa názoru odvolacieho súdu jeho zistenie skutkového stavu veci odporcom bolo pre posúdenie veci nedostačujúce a jeho rozhodnutie je nepreskúmateľné pre nedostatok
dôvodov.
Podľa § 37 ods. 1 zákona č. 168/1996 Z.z. o cestnej doprave (účinného od 1.2.2007) na konanie podľa tohto zákona sa vzťahujú všeobecné predpisy o správnom konaní, ak nie je ďalej ustanovené inak.
Podľa § 3 ods. 4 Správneho poriadku rozhodnutie správnych orgánov musí vychádzať zo spoľahlivo zisteného stavu veci. Správne orgány dbajú o to, aby v rozhodovaní o skutkovo zhodných alebo podobných prípadoch nevznikali neodôvodnené rozdiely.
Podľa § 32 ods. 1 Správneho poriadku správny orgán je povinný zistiť presne a úplne skutočný stav veci a za tým účelom si obstarať potrebné podklady pre rozhodnutie. Pritom nie je viazaný len návrhmi účastníkov konania.
Podľa § 47 ods. 3 Správneho poriadku v odôvodnení rozhodnutia správny orgán uvedie, ktoré skutočnosti boli podkladom na rozhodnutie, akými úvahami bol vedený pri hodnotení dôkazov, ako použil správnu úvahu pri použití právnych predpisov, na základe ktorých rozhodoval, a ako sa vyrovnal s návrhmi a námietkami účastníkov konania a s ich vyjadreniami k podkladom rozhodnutia.
Citovanými ustanoveniami sa odporca v konaní dostatočne neriadil.
Odporca v konaní jednoznačne neustálil, či rozhodoval o udelení resp. o znovuudelení licencie a teda či je v danom prípade aplikovateľný § 7 ods. 4 zákona. Skonštatoval len, že podľa § 7 ods. 2 písm. c/ zákona povoliť zriadenie autobusovej linky možno, ak na vykonávaní vnútroštátnej pravidelnej dopravy má záujem podľa § 14a samosprávny kraj, pričom banskobystrický samosprávny kraj nemá záujem na vykonávaní prímestskej autobusovej dopravy na linke č. 611420.
Z jeho rozhodnutia tiež nevyplýva ako sa vysporiadal s tvrdením navrhovateľa, že pri požadovaní pridelenia licencií nenavrhoval uzatvorenie zmlúv vo verejnom záujme, čo by v prípade preukázania reálnosti tohto postupu na konkrétnu linku spochybňovalo odporcom tvrdenú potrebu uzatvorenie zmluvy vo verejnom záujme na tú istú linky s iným dopravcom podľa § 15 zákona a následne tak odstránilo prekážku prípadného pridelenia dopravných licencií viacerým dopravcom na rovnaké linky, čo zákon nevylučuje. (§ 13 ods. 4). Odvolací súd v tejto súvislosti poukazuje na znenie § 14a ods. 6 zákona, ktorý podmieňuje uzatvorenie zmluvy vo verejnom záujme požiadavkou „výkonu, ktorý by dopravca z hľadiska svojich obchodných záujmov nevykonal vôbec alebo nevykonal v požadovanom rozsahu“, čo v danom prípade odporca u všetkých záujemcov o licenciu zrejme neskúmal, resp. z jeho rozhodnutia to nevyplýva.
Odporca tým, že už pridelil dopravnú licenciu inému žiadateľovi prejavil všeobecný záujem o zabezpečenie dopravnej obslužnosti daného regiónu (a teda zriadenie autobusovej linky v zmysle § 7 ods. 2 písm. c/ ), čo je podmienkou pre udelenie licencie, avšak plán verejnej obslužnosti konkretizujúci verejný záujem a ponuku prepravných výkonov požadovaný zákonom (§ 14a ods. 2) ako logický predpoklad pre udelenie konkrétnej licencie umožňujúci tak objektívne posúdenie účelnosti a hospodárnosti pri zabezpečení dopravnej obslužnosti odporca v čase rozhodovania vypracovaný nemal, čo predstavuje nedostatok, ktorý preskúmanie jeho postupu značne sťažuje, najmä ak odporca v odôvodnení svojho rozhodnutia svoje úvahy v tomto smere bližšie nekonkretizuje. Na toto pochybenie dôvodne poukázal aj súd prvého stupňa (str. 5 rozsudku), s ktorého názorom v tejto časti sa odvolací súd stotožňuje a na neho odkazuje.
Za daných okolností preto možno konštatovať, že odporca o dopravnej licencii rozhodoval bez dostatočných podkladov, čo je v rozpore s ustanovením § 3 ods. 4 v spojení s § 32 Správneho poriadku, napadnuté rozhodnutie je tak predčasné, nepresvedčivé a nepreskúmateľné a boli tak dôvody na zrušenie jeho rozhodnutí a vrátenie veci odporcovi na nové konanie. Preto odvolací súd rozsudok krajského súdu ako vecne správny podľa § 219 OSP potvrdil.
O trovách odvolacieho konania rozhodol súd podľa § 224 ods. 1 OSP a § 142 ods. 1 OSP tak, že účastníkom konania nepriznal ich náhradu, nakoľko vedľajší účastník nebol v konaní úspešný, navrhovateľovi a odporcovi žiadne trovy nevznikli.
P o u č e n i e : Proti tomuto rozsudku nie je prípustný opravný prostriedok.
V Bratislave 10. februára 2009
Za správnosť vyhotovenia: JUDr. Igor Belko, v.r. Ľubica Kavivanovová predseda senátu