UZNESENIE
Najvyšší súd Slovenskej republiky v právnej veci žalobcu (v konaní sťažovateľ): M.. O. S.Š., U..O.., H. X, N., proti žalovanému : Okresný úrad Bratislava, Tomášikova 46, Bratislava, o kasačnej sťažnosti žalobcu proti uzneseniu Krajského súdu v Bratislave č. k. 6S/120/2016-141 zo dňa 27. júna 2019, v konaní o preskúmanie zákonnosti opatrenia žalovaného, jednomyseľne takto
rozhodol:
Najvyšší súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť zamieta. Účastníkom nárok na náhradu trov kasačného konania nepriznáva.
Odôvodnenie
I. Konanie pred krajským súdom
1. Správnou žalobou doručenou Krajskému súdu v Bratislave (ďalej len „krajský súd" alebo „správny súd") dňa 3.6.2016 sa žalobca domáhal zrušenia rozhodnutia (opatrenia) žalovaného označeného ako „Odsúhlasené hospodárske opatrenia v lesnom celku Lesy SR Bratislava v období od skončenia platnosti programu starostlivosti o lesy (2006-2015) do schválenia návrhu programu starostlivosti o lesy (2016- 2025)" zo dňa 21.12.2015 a vrátenia veci prvostupňovému správnemu orgánu na ďalšie konanie.
2. V žalobe uviedol, že žalovaným schválené hospodárske opatrenia, ktorých súčasťou je obnovná ťažba (výrub stromov) v území európskeho významu Devínska kobyla (ÚEV), tvoriacom súčasť sústavy Natura 2000, sú v rozpore s právom, pretože sú realizované bez účasti dotknutej verejnosti, ktorá má podľa žalobcu v zmysle čl. 9 ods. 2, 3 Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia (ďalej len „Aarhuský dohovor") právo účasti na rozhodovacom procese, ďalej sú hospodárske opatrenia podľa jeho mienky realizované v rozpore so smernicou Rady 92/43/EHS o ochrane biotopov, voľne žijúcich živočíchov, voľne rastúcich rastlín (ďalej len „smernica o biotopoch") a v rozpore s touto smernicou je tiež prenesenie funkcie štátu v súvislosti so zabezpečením a organizáciou vyhotovenia programu starostlivosti o lesy v zmysle zákona č. 326/2005 Z.z. o lesoch v znení neskorších predpisov (ďalej len„zákon o lesoch") na vykonávateľa opatrení - spoločnosť LH Projekt - SK, s.r.o.
3. Žalovaný v písomnom vyjadrení navrhol žalobu zamietnuť ako nedôvodnú a konanie podľa § 250d ods. 6 zákona č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok v znení neskorších predpisov zastaviť. Podrobne sa vyjadril sa k jednotlivým žalobným bodom a k postupu žalovaného v súvislosti s prijímaním programu starostlivosti o lesy a odsúhlasovaní hospodárskych opatrení v zmysle § 41 ods. 15 zákona o lesoch. Tvrdil, že postup žalovaného bol v plnom súlade so zákonom. Poukázal na to, že ustanovenia § 67 ods. 4 až 6 zákona o lesoch vytvárajú možnosti účasti občanov v konaniach podľa tohto zákona prostredníctvom združení s právnou subjektivitou a to v procesnom postavení zúčastnenej osoby. Žalobca podľa názoru žalovaného nie je účastníkom konania podľa § 41 ods. 15 zákona o lesoch, pretože nie je vlastníkom, správcom, ani obhospodarovateľom lesa, pre ktorý sa vyhotovuje program starostlivosti, resp. pre ktorý sa schvaľujú hospodárske opatrenia.
4. V ďalších podaniach obe strany v podstate zotrvali na svojich tvrdeniach.
5. Krajský súd uznesením zo dňa 27.6.2019 správnu žalobu odmietol a žiadnemu z účastníkov nepriznal právo na náhradu trov konania. V odôvodnení uznesenia správny súd konštatoval, že žalobca ako fyzická osoba nebol účastníkom administratívneho konania, v ktorom bola vydaná žalobou napadnutá listina, ktorou žalovaný oznámil štátnemu podniku Lesy Slovenskej republiky, odštepný závod Smolenice, odsúhlasené hospodárske opatrenia v lesnom celku Lesy SR Bratislava tak, ako boli predložené vyhotovovateľom s tým, že obnovná ťažba JPRL (jednotka priestorového rozdelenia lesa) 174 bude vykonaná po dohode so Štátnou ochranou prírody SR a budú zohľadnené v čo najväčšej miere odporúčania príslušného orgánu štátnej správy.
6. Správny súd poukázal na ustanovenie § 41 ods. 15 zákona o lesoch, podľa ktorého orgán štátnej správy prerokuje program starostlivosti o lesy pred odsúhlasením s vlastníkom, správcom a obhospodarovateľom lesa, ako aj s dotknutými orgánmi štátnej správy, pričom zvýraznil, že žalobca neosvedčil postavenie niektorého z týchto subjektov. Uviedol ďalej, že v zmysle zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní v znení neskorších predpisov (ďalej len „Správny poriadok") žalobca nemal v tejto časti konania ani postavenie zúčastnenej osoby (§ 15a ods. 2 Správneho poriadku), ktorá má právo byť upovedomená o začatí konania a o podaniach účastníkov, zúčastniť sa na ústnom pojednávaní a miestnej ohliadke a navrhovať dôkazy.
7. Správny súd poukázal na to, že priamo zákon o lesoch v § 67 ods. 4 až 6 totiž zakotvuje právo účasti v konaní občanom prostredníctvom združení zriadených v súlade so zákonom (napr. zákon č. 83/1990 Zb. o združovaní občanov), z čoho podľa jeho názoru plynie záver, že žalobca ako fyzická osoba nie je osobou oprávnenou na podanie predmetnej žaloby, pretože odsúhlasené hospodárske opatrenia adresované obhospodarovateľovi Lesy SR š. p. mu nespôsobujú ukrátenie na jeho právach.
8. Správny súd tiež pripomenul, že žalobca v rámci správneho konania, potom ako získal informácie v zmysle zákona č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe k informáciám, neprejavil dostatočný záujem v konaní o hospodárskych opatreniach získať postavenie zainteresovanej verejnosti a to podaním písomného stanoviska, pripomienok k hodnotiacej správe a navrhovanej činnosti.
9. Žalobcovi ako fyzickej osobe podľa správneho súdu nemožno priznať aktívnu procesnú legitimáciu na podanie správnej žaloby, pretože prístup verejnosti v rozhodovacom procese v predmetnej veci bol zabezpečený prostredníctvom inštitútu zúčastnenej osoby, ktorou však môže byť iba združenie s právnou subjektivitou. Aktívne legitimovaným subjektom na podanie správnej žaloby môže byť i zainteresovaná verejnosť, ktorá tvrdí, že rozhodnutím alebo opatrením orgánu verejnej správy bol porušený verejný záujem v oblasti životného prostredia. V zmysle § 42 ods. 1 písm. a/ zákona č. 162/2015 Z. z. Správneho súdneho poriadku (ďalej aj len „S.s.p.") sa pritom musí jednať o veci životného prostredia, v ktorých má zainteresovaná verejnosť podľa osobitných predpisov právo na účasť v správnom konaní. Keďže žalobcovi podľa názoru krajského súdu neprináleží aktívna procesná legitimácia, jeho žalobu ako podanú zjavne neoprávnenou osobou podľa § 98 ods. 1 písm. e/ S. s. p.odmietol.
10. Záverom správny súd konštatoval, že vyslovený právny záver by v zmysle ustanovení zákona č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok (ďalej len „O.s.p."), platného a účinného do 30.6.2016, viedol k zastaveniu konania (§ 250d ods. 3 O.s.p.), zatiaľ čo podľa Správneho súdneho poriadku, platného a účinného od 1.7.2016, ktorý sa vzťahuje aj na konanie začaté podľa piatej časti O.s.p., je neprípustnosť súdneho preskúmania žalobou napadnutého rozhodnutia alebo opatrenia správneho orgánu dôvodom pre odmietnutie žaloby. Aplikácia S. s. p. preto nemôže byť podľa krajského súdu v neprospech žalobcu, nakoľko ani podľa predchádzajúcej právnej úpravy by žalobou napadnutá listina nemohla byť preskúmaná súdom.
II. Kasačná sťažnosť žalobcu, vyjadrenie žalovaného
11. Proti uzneseniu krajského súdu podal žalobca (ďalej len „sťažovateľ") včas kasačnú sťažnosť z dôvodu podľa § 440 ods. 1 písm. f/ S. s. p., keď nesúhlasil s jeho záverom o nedostatku aktívnej procesnej legitimácie na podanie žaloby, pričom navrhol uznesenie zrušiť a vec vrátiť krajskému súdu na ďalšie konanie.
12. V kasačnej sťažnosti sťažovateľ uviedol, že v konaní o odsúhlasovaní hospodárskych opatrení na rok 2016 mal postavenie dotknutej verejnosti, čo podľa neho registroval aj žalovaný. Právo účasti v tomto konaní mu vyplývalo podľa jeho názoru z § 24 ods. 2, 3 zákona č. 24/2006 Z.z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie (ďalej len „zákon č. 24/2006 Z.z.") a v spojení s § 178 ods. 3 S. s. p., pričom aktívnu procesnú legitimáciu opieral i o ustanovenie § 42 ods. 1 S. s. p. Na podporu svojich tvrdení poukázal na uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky vydané v konaní sp. zn. 1Sžk/5/2017, pričom vyjadril názor, že v tomto obdobnom prípade kasačný súd potvrdil jeho aktívnu procesnú legitimáciu.
13. Žalovaný v písomnom vyjadrení navrhol kasačnú sťažnosť ako nedôvodnú zamietnuť, pričom poukázal na rozhodnutie kasačného súdu v obdobnej veci sp. zn. 8Sžk/23/2017 zo dňa 27.9.2018.
III. Právne závery kasačného súdu
14. Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd kasačný (ďalej len „kasačný súd" alebo „Najvyšší súd") preskúmal uznesenie krajského súdu v medziach sťažnostných bodov (§ 438 ods. 2, § 445 ods. 1 písm. c/, ods. 2, § 453 S.s.p.), pričom po zistení, že kasačná sťažnosť bola podaná oprávnenou osobou v zákonnej lehote (§ 442 ods. 1, § 443 ods. 2 písm. a/, § 145 ods. 2 písm. a/ S.s.p.) a že ide o rozhodnutie, proti ktorému je kasačná sťažnosť prípustná (§ 439 ods. 1 S.s.p.), vo veci v zmysle § 455 S.s.p. nenariadil pojednávanie a po neverejnej porade senátu jednomyseľne dospel k záveru, že kasačná sťažnosť nie je dôvodná.
15. V predmetnej veci sa sťažovateľ žalobou proti rozhodnutiu a postupu správneho orgánu, podanou za účinnosti predchádzajúcej právnej úpravy správneho súdnictva (§ 247 a nasl. O.s.p.), domáhal preskúmania zákonnosti neformálneho oznámenia žalovaného o odsúhlasení hospodárskych opatrení. V zmysle prechodných ustanovení S.s.p. (§ 491) sa tento zákon použil aj na konanie o sťažovateľovej žalobe, ktoré je podľa svojho obsahu všeobecnou správnou žalobou proti opatreniu žalovaného (§ 177 a nasl. S.s.p.), keďže ide o správny akt orgánu verejnej správy v administratívnom konaní, ktorým môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzických alebo právnických osôb priamo dotknuté (§ 3 ods. 1 písm. c/ S.s.p.
16. Nakoľko správny súd odmietol sťažovateľovu správnu žalobu, nezaoberal sa namietanými hmotnoprávnymi dôvodmi nezákonnosti napadnutého opatrenia žalovaného. Preto ani kasačnému súdu neprináleží posudzovať dôvody, pre ktoré považuje sťažovateľ odsúhlasenie hospodárskych opatrení v predmetnom lesnom celku za nezákonné.
17. Právomoc kasačného súdu preskúmať zákonnosť právoplatného rozhodnutia krajského súdu je zásadne obmedzená rozsahom a dôvodmi kasačnej sťažnosti (sťažnostnými bodmi), ktoré sťažovateľ uplatnil v lehote stanovenej zákonom pre podanie kasačnej sťažnosti. Sťažovateľ môže kasačnú sťažnosť odôvodniť len niektorým z dôvodov upravených v § 440 ods. 1 písm. a/ až j/ S. s. p., pričom sťažnostnými bodmi je kasačný súd viazaný, ak zákon neustanovuje inak (§ 453 ods. 1, 2 S. s. p.). To znamená, že kasačný súd je oprávnený preveriť zákonnosť postupu a rozhodnutia správneho súdu len z tých dôvodov, ktoré uviedol sťažovateľ vo včas podanej kasačnej sťažnosti s tým, že na iné ako uplatnené dôvody nezákonnosti rozhodnutia správneho súdu neprihliada. 18. Sťažovateľ svoju veľmi stručnú argumentáciu v kasačnej sťažnosti oprel o sťažnostný dôvod podľa § 440 ods. 1 písm. f/ S. s. p., v podstate tvrdiac, že krajský súd postupoval procesne nesprávne, keď vyhodnotil jeho žalobu ako podanú aktívne procesne nelegitimovanou osobou, teda zjavne neoprávnenou na podanie správnej žaloby, ktorú z tohto dôvodu odmietol. Vecne teda namietal, že jeho správna žaloba bola odmietnutá nezákonne, čo je samostatný sťažnostný dôvod podľa § 440 ods. písm. j/ S.s.p. Dôvody nezákonnosti tohto postupu správneho súdu videl sťažovateľ v tom, že v konaní o odsúhlasení hospodárskych opatrení mal postavenie dotknutej verejnosti, pričom tento status a právo na účasť v administratívnom konaní mu mali vyplynúť z § 24 ods. 2, 3 zákona č. 24/2006 Z.z. v spojení s § 42 ods. 1 a § 178 ods. 3 S. s. p. Sťažovateľ teda tvrdí, že správnu žalobu podal ako zástupca zainteresovanej verejnosti a má za to, že v predmetnom administratívnom konaní u žalovaného bol porušený verejný záujem v oblasti životného prostredia.
19. Kasačný súd upozorňuje na skutočnosť, že oprávnenie zainteresovanej verejnosti podať správnu žalobu proti rozhodnutiu alebo opatreniu orgánu verejnej správy je podmienené tým, že vo veci životného prostredia, ktorej sa rozhodnutie alebo opatrenie správneho orgánu týka, má zainteresovaná verejnosť podľa osobitného predpisu právo na účasť v administratívnom konaní (§ 42 ods. 1 S. s. p., § 178 ods. 3 S. s. p.). Ustanovenia zákona č. 24/2006 Z.z., na ktoré sa sťažovateľ v kasačnej sťažnosti v tejto súvislosti odvoláva, však na účely posúdenia jeho aktívnej legitimácie v konaní pred správnym súdom nie je možné aplikovať, pretože žiadne konanie podľa tohto zákona sa v súvislosti s prejednávanou vecou neviedlo. Ak teda vo veci neprebiehalo konanie podľa zákona č. 24/2006 Z.z., nemôže z toho zákona sťažovateľovi vyplynúť oprávnenie podať správnu žalobu proti opatreniu žalovaného.
20. Žalovaný pri odsúhlasovaní hospodárskych opatrení v predmetnom lesnom celku postupoval podľa § 41 ods. 15 zákona o lesoch, v zmysle ktorého opatrenia navrhuje vyhotovovateľ programu starostlivosti a odsúhlasuje ich orgán štátnej správy lesného hospodárstva po prerokovaní s vlastníkom, správcom a obhospodarovateľom lesa, ako aj s dotknutými orgánmi štátnej správy. Okrem uvedených subjektov sa na tomto neformálnom konaní, ktoré sa nespravuje ustanoveniami Správneho poriadku, môžu zúčastniť i subjekty zastupujúce zainteresovanú či dotknutú verejnosť a to v postavení účastníka konania alebo zúčastnenej osoby, avšak iba za predpokladu, že ide o združenie s právnou subjektivitou, ktorého predmet činnosti súvisí s využívaním a ochranou lesného majetku, ak takýto subjekt písomne oznámi svoju účasť v konaní do 7 dní od upovedomenia o jeho začatí (§ 67 ods. 4 zákona o lesoch).
21. Sťažovateľ teda nespĺňa základnú podmienku pre účasť v konaniach podľa zákona o lesoch, ktorou je právna forma združenia s právnou subjektivitou. Skutočnosť, že sťažovateľ na základe zverejnenia informácií o začatí príslušného konania (na webovej stránke) zaujme písomné stanovisko k veci, z neho účastníka konania nerobí a nedáva mu ani aktívnu legitimáciu na podanie správnej žaloby proti rozhodnutiu alebo opatreniu, ktorým sa príslušné konanie končí.
22. Oprávnenie sťažovateľa podať správnu žalobu proti preskúmavanému opatreniu nie je možné odvodiť ani z Aarhuského dohovoru (čl. 9 ods. 2, 3) a ani z judikatúry Súdneho dvora EÚ, najmä s vecou súvisiaceho rozhodnutia vo veci C 240/09. V zmysle tohto rozhodnutia Aarhuský dohovor, ktorý je súčasťou práva Európskej únie a slúži predovšetkým ako interpretačný nástroj pre vnútroštátnu legislatívu členských štátov, počíta s účasťou zainteresovanej verejnosti na rozhodovacích procesoch týkajúcich sa životného prostredia, ak môže byť týmto rozhodovaním dotknutá, alebo sa o rozhodovací proces zaujíma. Za subjekty, ktoré sa o rozhodovanie vo veciach životného prostredia zaujímajú, savýslovne v zmysle dohovoru považujú neziskové organizácie (čl. 2 ods. 5).
23. Súdny dvor EÚ sa v rozhodnutí C-240/09 vyjadril v prospech takej interpretácie vnútroštátneho práva v oblasti ochrany životného prostredia, ktorá umožní zainteresovanej verejnosti (v danom prípade v konaní podľa zákona č. 543/2002 Z.z.) podrobiť rozhodnutia orgánu verejnej správy súdnemu preskúmaniu na základe správnej žaloby. Je však treba podotknúť, že subjektom, ktorý sa o toto právo v predmetnej veci uchádzal, bolo občianske združenie zamerané na ochranu životného prostredia, teda nie fyzická osoba.
24. Kasačný súd upozorňuje na to, že sťažovateľ v konaní netvrdil, že by mohol byť postupom alebo opatrením správneho orgánu vo veci odsúhlasenia hospodárskych opatrení akýmkoľvek spôsobom dotknutý na svojich subjektívnych právach. Nejde zároveň ani o vlastníka, správcu či obhospodarovateľa lesa v predmetnom lesnom celku. Neprináleží mu preto účasť na konaní podľa § 41 ods. 15 zákona č. 326/2005 Z.z. a z tohto dôvodu nemá v zmysle ustanovení S.s.p. ani aktívnu legitimáciu na podanie správnej žaloby proti napadnutému opatreniu. 25. Záverom kasačný súd poukazuje na to, že rozhodnutím sp. zn. 1Sžk/5/2017, na ktoré sťažovateľ v kasačnej sťažnosti poukázal (bez podrobnejšej argumentácie), ten istý senát kasačného súdu ako v súdenej veci zrušil uznesenie krajského súdu o odmietnutí správnej žaloby podanej proti nezákonnému zásahu orgánu verejnej správy (§ 250v O.s.p.). V uvedenej veci však správny súd svoje závery nepostavil na nedostatku aktívnej legitimácie sťažovateľa, ale na tom, že správna žaloba nespĺňala náležitosti tzv. zásahovej žaloby. Kasačné konanie v uvedenej veci sa teda týkalo iného predmetu konania a odlišného rozhodnutia krajského súdu.
26. Z uvedených dôvodov dospel kasačný súd k záveru, že z hľadiska vymedzenia sťažnostných bodov nemožno hodnotiť postup a rozhodnutie správneho súdu, ktorý odmietol správnu žalobu ako podanú zjavne neoprávnenou osobou, ako nezákonný. Preto kasačný súd postupoval podľa § 461 S.s.p. a kasačnú sťažnosť zamietol.
27. O trovách kasačného konania rozhodol kasačný súd podľa § 467 ods. 1 v spojení s § 167 ods. 1 S.s.p. (a contrario) a vzhľadom na neúspech sťažovateľa v kasačnom konaní mu nepriznal právo na náhradu trov vynaložených v tomto konaní; zároveň kasačný súd nevidel dôvod na postup podľa § 168 S.s.p.
Poučenie:
Proti tomuto rozsudku nie je prípustný riadny opravný prostriedok.