UZNESENIE
Najvyšší súd Slovenskej republiky v právnej veci žalobcu (v konaní sťažovateľ): L. F., nar. XX.XX.XXXX, P. XXX/XX, L., zastúpený: Mgr. Michal Zálešák, advokát, Heyrovského 14, Bratislava, proti žalovaným: 1/ Bratislavský samosprávny kraj, Sabinovská 16, Bratislava, 2/ Spojená škola, ul. SNP 30, Ivanka pri Dunaji, o kasačnej sťažnosti žalobcu proti uzneseniu Krajského súdu v Bratislave č. k. 8Sa/105/2020-47 zo dňa 26. novembra 2020, v konaní o správnej žalobe proti inému zásahu orgánu verejnej správy, jednomyseľne takto
rozhodol:
Najvyšší súd Slovenskej republiky z r u š u j e uznesenie Krajského súdu v Bratislave č. k. 8Sa/105/2020-47 zo dňa 26. novembra 2020 a vec mu v r a c i a na ďalšie konanie.
Odôvodnenie
I. Postup pred orgánmi verejnej správy
1. Dňa 6.3.2020 zaevidoval žalovaný 2/ prihlášku žalobcu na štúdium na strednej škole v školskom roku 2020/2021 v odbore 4578 H rybár. Listom zo dňa 6.4.2020 žalovaný 2/ oznámil žalobcovi (jeho vtedajšiemu zákonnému zástupcovi), že nakoľko bol žalobca vzdelávaný podľa vzdelávacieho systému pre žiakov s ľahkým stupňom mentálneho postihnutia pre primárne vzdelávanie (ISCED 1), nemôže škola jeho prihlášku akceptovať v zmysle § 62 ods. 5 zákona č. 245/2008 Z.z. o výchove a vzdelávaní (školský zákon) a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „školský zákon"). 2. Dňa 3.6.2020 podal žalobca v zastúpení rodičmi ako zákonnými zástupcami proti oznámeniu žalovaného 2/ zo dňa 6.4.2020 odvolanie, v ktorom okrem iného uviedol, že predmetné oznámenie je podľa jeho názoru rozhodnutím správneho orgánu o neprijatí na štúdium na strednej škole v zmysle § 5 ods. 4 zákona č. 596/2003 Z.z. o štátnej správe v školstve a školskej samospráve (ďalej len „zákon č. 596/2003 Z.z."). Zástupcovia žalobcu mali za to, že neprijatie žalobcu ako študenta so zdravotným postihnutím na stredoškolské kontinuálne vzdelávanie je v rozpore so zákazom diskriminácie v zmysle čl. 5 a 24 Dohovoru OSN o právach osôb so zdravotným postihnutím, ktorý má v zmysle čl. 7 ods. 5 Ústavy Slovenskej republiky prednosť pred zákonmi. Na uvedené odvolanie reagoval žalovaný 2/ listomzo dňa 30.6.2020 s opätovným stanoviskom, že nemôže prijať žalobcu na štúdium na škole.
3. Dňa 9.9.2020 žalovaný 1/ v písomnej reakcii na podanie zákonných zástupcov žalobcu, označenej „nevydanie rozhodnutí o neprijatí na štúdium na strednej škole a neprijatie na štúdium na strednú školu je v rozpore s čl. 24 Dohovoru OSN o právach osôb so zdravotným postihnutím", oznámil adresátom, že hoci školy a školské zariadenia v jeho zriaďovateľskej pôsobnosti ako organizácie s právnou subjektivitou konajú vo výchovno-vzdelávacej činnosti samostatne, postup žalovaného 2/ preveril a uviedol, že žalobca nemôže byť prijatý do prvého ročníka na trojročný učebný odbor 4578 H rybár, nakoľko nespĺňa základnú zákonnú podmienku prijatia, a to získanie nižšieho stredného vzdelania podľa § 16 ods. 3 písm. b/ školského zákona (ISCED2). Konštatoval, že zo strany žalovaného 2/ nedošlo k porušeniu platných predpisov. To isté stanovisko zaujal žalovaný 1/ i k podaniu prihlášky žalobcu na štúdium na trojročnom učebnom odbore 4571 H záhradník v školskom roku 2020/2021.
II. Konanie pred správnym súdom
4. Správnou žalobou proti inému zásahu orgánu verejnej správy podanou Krajskému súdu v Bratislave (ďalej len „správny súd" alebo „krajský súd") žalobca navrhol zakázať žalovanému 2/ pokračovať v zásahu do jeho práva na prístup k vzdelaniu a nariadiť mu obnoviť stav pred zásahom tým, že: a) upustí od konania, ktorým znemožňuje žalobcovi v podaní prihlášky na štúdium, ako aj akéhokoľvek ďalšieho konania, ktoré by obmedzovalo žalobcu v podaní prihlášky na štúdium na strednej škole alebo by ho inak poškodzovalo na základe jeho zdravotného postihnutia; b) vykoná všetky nevyhnutné opatrenia na to, aby bolo žalobcovi umožnené podať prihlášku na štúdium na strednej škole, študovať na strednej škole na rovnoprávnom základe s ostatnými, to všetko do 3 mesiacov od právoplatnosti uznesenia súdu, ako aj uložiť žalovanému 2/ do 7 dní od uplynutia stanovenej lehoty písomne oznámiť súdu splnenie tohto zákazu, a tiež prijatie opatrení smerujúcich k splneniu uložených povinností. Alternatívne žalobca navrhol, aby súd konanie prerušil podľa § 100 ods. 1 písm. b/ zákona č. 162/2015 Z.z. Správny súdny poriadok (ďalej len „S.s.p.") a predložil vec Ústavnému súdu Slovenskej republiky na posúdenie súladu právnych predpisov s Ústavou Slovenskej republiky.
5. Žalobca v správnej žalobe uviedol, že je osobou so zdravotným postihnutím (Downov syndróm), naďalej má záujem študovať u žalovaného 2/, pričom zásah do jeho práva spočíva v odopretí prístupu k vzdelaniu dieťaťa so zdravotným postihnutím, ako aj v následnom nezákonnom postupe oboch žalovaných pri vysporiadaní sa s jeho opravnými prostriedkami. Namietal, že jeho prihláška na štúdium na strednej škole nebola prijatá, nebolo mu umožnené na rovnoprávnom základe s ostatnými študovať na strednej škole, ktorej zriaďovateľom je žalovaný 1/, pričom jediným dôvodom bolo, že má zdravotné postihnutie. Uviedol, že aj keď v jeho prípade nedošlo k vydaniu rozhodnutia preskúmateľného v rámci všeobecnej správnej žaloby podľa § 177 S. s. p., faktickým postupom bola jeho prihláška odmietnutá, bez začatia rozhodovacieho procesu o prijatí alebo neprijatí na strednú školu. Žiadal, aby v prípade pochybností bola jeho žaloba posúdená aj podľa § 177 ods. 1 a nasl. S. s. p.
6. Žalobca ďalej v správnej žalobe uviedol, že o jeho prihláške na štúdium nikdy nebolo rozhodnuté spôsobom upraveným v školskom zákone, prípadne v zákone č. 593/2003 Z.z., namiesto toho mu bolo znemožnené zúčastniť sa na prijímacom konaní a bolo mu odopreté posúdenie jeho prihlášky na základe neformálneho aktu orgánu verejnej správy v podobe listu, ktorý zasiahol do jeho práv, pričom neobsahoval poučenie o možných opravných prostriedkoch, riadne odôvodnenie, ani samotný výrok o neprijatí na štúdium na strednej škole. Mal za to, že o jeho odvolaní proti oznámeniu zo dňa 6.4.2020 žalovaný 2/ v zmysle zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (ďalej len „správny poriadok") nerozhodol autoremedúrou (§ 57 ods. 1), ani nepredložil materiál odvolaciemu orgánu (§ 57 ods. 2). Preto žalobca zaslal odvolanie aj s vysvetlením svojej situácie priamo žalovanému 1/, ktorý sa však v odpovedi zo dňa 9.9.2020 vysporiadal s námietkami žalobcu spôsobom nespĺňajúcim zákonné požiadavky na rozhodnutie o odvolaní. 7. K tvrdenej diskriminácii pri prístupe k vzdelaniu žalobca uviedol, že školský zákon automaticky vylučuje prístup detí so zdravotným postihnutím, ktoré boli vzdelávané s ohľadom na svoje potrebypodľa špecifického vzdelávacieho programu, na bežné - nesegregované - stredné školy. Podľa jeho názoru je odopretie prístupu k štúdiu na strednej škole výhradne na základe toho, že študoval podľa konkrétneho vzdelávacieho programu pre žiakov s ľahkým stupňom mentálneho postihnutia, kvôli ktorému dosiahol vzdelanie na úrovni ISCED 1, diskriminačné z dôvodu zdravotného postihnutia, čo je v rozpore s čl. 12 ods. 2 Ústavy SR a čl. 5 Dohovoru OSN o právach osôb so zdravotným postihnutím. Toto odlišné zaobchádzanie podľa žalobcu zasiahlo do jeho práva na vzdelanie podľa čl. 42 Ústavy SR, čl. 13 Medzinárodného paktu o hospodárskych, sociálnych a kultúrnych právach, ako aj podľa čl. 24 Dohovoru OSN o právach osôb so zdravotným postihnutím. Aplikované právne predpisy, konkrétne § 16 ods. 3 v spojení s § 62 ods. 1-8 školského zákona, sú podľa jeho názoru v rozpore s Ústavou SR a medzinárodnými dohovormi o ľudských právach, ktoré Slovenská republika ratifikovala.
8. Správny súd uznesením č. k. 8Sa/105/2020-47 zo dňa 26.11.2020 žalobu ako oneskorene podanú odmietol a žiadnemu z účastníkov nepriznal právo na náhradu trov konania.
9. V odôvodnení uznesenia správny súd konštatoval, že zákonná dvojmesačná lehota na podanie žaloby proti inému zásahu orgánu verejnej správy začala žalobcovi plynúť odo dňa prevzatia oznámenia o neakceptovaní prihlášky zo dňa 6.4.2020, ku ktorému došlo najneskôr dňom 3.6.2020, kedy žalobca podal proti tomuto oznámeniu odvolanie. Posledný deň dvojmesačnej lehoty na podanie žaloby preto podľa správneho súdu uplynul najneskôr dňa 3.8.2020. Keďže žaloba bola podaná tri mesiace po uplynutí lehoty na jej podanie, postupoval správny súd podľa § 98 ods. 1 písm. d/ S. s. p. a žalobu odmietol ako podanú zjavne oneskorene.
III. Kasačná sťažnosť žalobcu
10. Proti uzneseniu krajského súdu podal žalobca (ďalej len „sťažovateľ") v zákonnej lehote kasačnú sťažnosť z dôvodov podľa ô 440 ods. 1 písm. g/, j/, f/ S. s. p., teda pre nesprávne právne posúdenie veci, nezákonné odmietnutie podania a znemožnenie uplatnenia procesných práv v miere porušujúcej právo na spravodlivý proces. Navrhol uznesenie správneho súdu zrušiť a vec mu vrátiť na ďalšie konanie.
11. V odôvodnení kasačnej sťažnosti sťažovateľ uviedol, že o skutočnej existencii nezákonného zásahu a porušení jeho ľudských práv mal možnosť skutočne sa dozvedieť až vtedy, keď zistil, že napriek uplatneným opravným prostriedkom a komunikácii so školou i vyšším územným celkom títo nevezmú jeho tvrdenia na vedomie a nerozhodnú ani autoremedúrou ani nepredložia vec odvolaciemu orgánu, ktorý taktiež o podanom odvolaní nerozhodol zákonným spôsobom. Podľa žalobcu išlo o reťaz nezákonných postupov, ktorá bola zavŕšená až listom žalovaného 1/ zo dňa 9.9.2020, z ktorého sťažovateľ získal objektívnu vedomosť, že do jeho práva bolo zasiahnuté nezákonným zásahom spočívajúcim v arbitrárnom znemožnení jeho snáh domôcť sa nápravy opravnými prostriedkami zaručenými právnym poriadkom Slovenskej republiky.
12. Sťažovateľ tvrdil, že jeho vedomosť o existencii nezákonného zásahu do jeho práva na vzdelanie nevzniklo už pri prvotnom oznámení žalovaného 2/ zo dňa 6.4.2020, ale až zistením, že ani pri uplatnení riadnych opravných prostriedkov zákonným spôsobom nezohľadňujú kompetentné orgány v prvej aj druhej inštancii i jeho podania. S ohľadom na povahu dotknutého práva (právo na vzdelanie), povahu zásahu (nezákonné vylúčenie zo vzdelávacej sústavy) a zvláštnu zraniteľnosť sťažovateľa (dieťa so zdravotným postihnutím), je podľa jeho názoru v prípade pochybností namieste interpretácia práva „pochybnostiach v prospech zachovania lehoty", a to za účelom, aby sa sťažovateľ mohol domôcť meritórneho posúdenia zákonnosti namietaného zásahu.
13. Vzhľadom na uvedené žalobca tvrdil, že lehota na podanie správnej žaloby začala plynúť až prevzatím listu od žalovaného 1/, teda nie skôr ako 9.9.2020.
14. K namietanému odňatiu práva na spravodlivý proces sťažovateľ uviedol, že napriek správnym súdom tvrdenému uplynutiu lehoty na podanie tzv. zásahovej žaloby bolo zo strany žalovaného 1/ prijatérozhodnutie (v materiálnom zmysle), avšak vo forme pre rozhodnutie neprípustnej. Nezohľadnením skutočnosti, že v danej veci je popri inom zásahu badateľná existencia nezákonného rozhodnutia (nezákonného v tom zmysle, že formálne ani nie je rozhodnutím a zároveň nezákonného aj z materiálnych dôvodov), došlo podľa sťažovateľa k odňatiu jeho práva na prístup k súdu, keď správny súd odmietol posúdiť jeho námietky, či už týkajúce sa existencie zásahu alebo existencie rozhodnutia. Postup správneho súdu predstavuje podľa sťažovateľa taký typ formalizmu, ktorý je neprípustný, nakoľko v konečnom dôsledku pripravuje sťažovateľa o právo na prístup k súdu a tým porušuje jeho práva na spravodlivý proces.
III. Právne závery kasačného súdu
15. Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd kasačný preskúmal uznesenie správneho súdu v medziach sťažnostných bodov, pričom po zistení, že kasačná sťažnosť bola podaná oprávnenou osobou v zákonnej lehote (§ 442 ods. 1, § 443 ods. 1 S.s.p.) a že ide o rozhodnutie, proti ktorému je kasačná sťažnosť prípustná (§ 439 ods. 1 a ods. 2 S.s.p.), vo veci v zmysle § 455 S.s.p. nenariadil pojednávanie a po neverejnej porade senátu pomerom hlasov 3:0 dospel k záveru, že kasačná sťažnosť je dôvodná. Preto podľa § 462 ods. 1 S.s.p. zrušil uznesenie správneho súdu a vrátil mu vec na ďalšie konanie.
16. S ohľadom na dôvody uznesenia správneho súdu a sťažnostné body pripadlo kasačnému súdu posúdiť predovšetkým zákonnosť odmietnutia správnej žaloby proti tvrdenému zásahu do sťažovateľovho práva na prístup k vzdelaniu, ktorého sa mali dopustiť žalovaný 2/ ako stredná škola, na ktorú sťažovateľ adresoval svoju prihlášku na štúdium, a žalovaný 1/ ako zriaďovateľ tejto školy. Nezákonný zásah mal podľa sťažovateľa spočívať v neformálnom odmietnutí jeho prihlášky na štúdium a nezaradenie sťažovateľa do prijímacieho konania pre nesplnenie podmienky získania nižšieho stredného vzdelania podľa § 16 ods. 3 písm. b/ školského zákona.
17. Správny súd v podstate zaujal názor, že za prípadný zásah do práv sťažovateľa možno považovať len oznámenie žalovaného 2/ o neprijatí prihlášky zo dňa 6.4.2020, od obdržania ktorého sa počítala zákonná dvojmesačná lehota na podanie zásahovej správnej žaloby. Ďalší postup sťažovateľa, ktorý sa obrátil na žalovaného 1/ ako zriaďovateľa školy, ktorý vykonáva podľa zákona č. 596/2003 Z. z. štátnu správu v druhom stupni voči rozhodnutiam riaditeľa strednej školy (§ 9 ods. 5 tohto zákona), správny súd nevzal do úvahy ako súčasť potenciálneho zásahového konania. V podstate zaujal názor, že sťažovateľ sa na žalovaného 1/ pred podaním zásahovej žaloby vôbec nemusel (a zrejme ani nemal) obracať.
18. S uvedeným právnym posúdením veci sa kasačný súd nemohol stotožniť. Upriamuje pozornosť na to, že sťažovateľ bol postupom žalovaného 2/ spočívajúcim v neakceptovaní prihlášky na štúdium prakticky vylúčený z prijímacieho konania pre nesplnenie predpokladov podľa § 62 ods. 5 školského zákona na prijatie do vzdelávacieho programu, pričom sa tak stalo spôsobom, ktorý tento zákon osobitne neupravuje. Prijímacie konanie sa podľa školského zákona začína podaním prihlášky a končí rozhodnutím riaditeľa školy o prijatí alebo neprijatí uchádzača o štúdium na základe výsledkov prijímacieho konania. Proti rozhodnutiu o neprijatí môže uchádzač podať odvolanie, o ktorom rozhoduje zriaďovateľ školy, v prípade žalovaného 2/ je to žalovaný 1 (§ 68 ods. 4 školského zákona, § 5 ods. 4 písm. a/, § 9 ods. 5 zákona č. 596/2003 Z.z.).
19. Keďže spôsob a výsledky preverovania zákonných predpokladov pre zaradenie uchádzača do výberového konania školský zákon osobitne neupravuje, možno konštatovať, že žalovaný 2/ nekonal protiprávne, keď bez vydania rozhodnutia oznámil sťažovateľovi neprijatie jeho prihlášky na štúdium pre nesplnenie podmienky dosiahnutého vzdelania. Z hľadiska posúdenia včasnosti zásahovej žaloby však nemožno vykladať na ujmu sťažovateľa, že sa obrátil na žalovaného 1/ ako na správny orgán druhého stupňa so žiadosťou o preverenie zákonnosti postupu žalovaného 2/ podaním označeným ako odvolanie. Rovnako ani žalovanému 1/ nie je možné vytknúť, že o tomto podaní sťažovateľa nevydal formálne rozhodnutie, keďže mu to zákon neukladá.
20. Podľa názoru kasačného súdu je však list žalovaného 1/ zo dňa 9.9.2020 v okolnostiach prípadunutné považovať za súčasť aktu neformálneho odmietnutia sťažovateľovej prihlášky na štúdium, ktoré začalo oznámením žalovaného 2/ zo dňa 6.4.2020. Kasačný súd v tomto zmysle súhlasí so sťažovateľom, že uvedené písomné vyrozumenie sťažovateľa zo strany zriaďovateľa, že postup strednej školy vo svojej pôsobnosti považuje za zákonný a v tejto veci už nemožno očakávať žiadnu revíziu či vydanie formálneho rozhodnutia, je treba interpretovať z hľadiska možného zásahu do sťažovateľových práv ako jeden celok, ktorého bol list žalovaného 1/ zo dňa 9.9.2020 zavŕšením.
21. Z uvedených dôvodov je senát kasačného súdu toho názoru, že pokiaľ sťažovateľ podal správnu žalobu v lehote dva mesiace od vyrozumenia zo strany žalovaného 1/ listom zo dňa 9.9.2020, ktorým bol odobrený postup žalovaného 2/, je treba považovať správnu žalobu za podanú včas (§ 256 S. s. p.). Preto kasačný súd postupoval podľa § 462 ods. 1 S. s. p. a uznesenie krajského súdu zrušil pre nesprávne právne posúdenie veci z naznačených hľadísk, ktoré viedlo k nezákonnému odmietnutiu správnej žaloby.
22. V ďalšom konaní bude úlohou správneho súdu vyhodnotiť dôvodnosť žalobných bodov a rozhodnúť o žalobe v zmysle § 260 a nasl. S. s. p.
23. Správny súd v ďalšom konaní rozhodne aj o náhrade trov kasačného konania v zmysle § 467 ods. 3 S.s.p.
Poučenie:
Proti tomuto rozhodnutiu n i e j e prípustný opravný prostriedok.