Najvyšší súd Slovenskej republiky
1Sžd/5/2011
U Z N E S E N I E
Najvyšší súd Slovenskej republiky v právnej veci žalobcu: Krajská prokuratúra Trnava so sídlom Dolné Bašty č. l, 917 44 Trnava, proti žalovanému: Mesto Senica – Mestská polícia Senica, Štefánikova č. 1408/56, 905 01 Senica, za účasti: J., bytom K., o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného správneho orgánu, na odvolanie
žalobcu proti uzneseniu Krajského súdu v Trnave zo 4. novembra 2010 č. k. 14S/88/2009-64,
takto
r o z h o d o l :
Najvyšší súd Slovenskej republiky uznesenie Krajského súdu v Trnave
zo 4. novembra 2010 č. k. 14S/88/2009-64 z r u š u j e a vec mu v r a c i a na ďalšie
konanie.
O d ô v o d n e n i e :
I.
Protest prokurátora
Krajský súd v Trnave uznesením zo 4. novembra 2010 č. k. 14S/88/2009-64 zastavil
konanie vo veci súdneho prieskumu rozhodnutia žalovaného z 24.9.2008, ktorým nebolo
vyhovené žalobcovej žiadosti o zrušenia rozhodnutia – bloku na pokutu nezaplatenú na mieste
ev. č. bloku A. zo dňa 16.10.2007, ktorým žalovaný správny orgán uložil zúčastnenej osobe J.
pokutu vo výške 500,- Sk za priestupok podľa § 22 zákona č. 372/1990 Zb. o priestupkoch
v znení neskorších predpisov (ďalej na účely tohto rozhodnutia len „zák. č. 372/1990 Zb.“). Uvedeného priestupku sa mala J. dopustiť tým, že prekročila maximálnu povolenú
rýchlosť 40 km/hod. o 13 km/hod., čím porušila ustanovenie § 3 zákona č. 315/1996 Z.z. o
premávke na pozemných komunikáciách (ďalej na účely tohto uznesenia len „zák. č.
315/1996 Z.z.“).
Proti tomuto rozhodnutiu (bloku) podala Okresná prokuratúra Senica dňa 28.8.2008
u žalovaného protest prokurátora pod č. k. Pd 84/08-4 (č. l. 11), v ktorom s odkazom na § 58
ods.3, § 86 písm. a) a b) zák. č. 372/1990 Zb. a s poukazom na § 3 ods. 1 písm. f) a § 4
zákona č. 564/1991 Zb. o obecnej polícii namietala, že obecná polícia nie je oprávnená
objasňovať a prejednávať priestupky vyplývajúce z porušenia zákazovej značky B27a,
nie je oprávnená na používanie technického prostriedku – merača rýchlosti jazdy vozidla
(typ: FAMALESERIII/VHT 507) za účelom získania dôkazov v konaní a priestupkoch
na úseku bezpečnosti a plynulosti cestnej premávky.
Podľa § 3 ods. 1 písm. f) a § 4 zák. č. 564/1991 Zb. v znení platnom v čase spáchania
priestupku (11.09.2007) obecná polícia ukladá a vyberá v blokovom konaní pokuty
za priestupky ustanovené osobitným predpisom 4) a tiež za priestupky proti bezpečnosti
a plynulosti cestnej premávky 5) spáchané neuposlúchnutím zákazu, ktorý vyplýva z úpravy
cestnej premávky vykonanej dopravnými značkami alebo dopravnými zariadeniami,
6) objasňuje priestupky, ak tak ustanovuje zákon.
Napadnuté rozhodnutie vydané v blokovom konaní je preto podľa Okresnej
prokuratúry v Senici nezákonné.
II.
Nevyhovenie protestu prokurátora
Žalovaný uvedenému protestu prokurátora nevyhovel prípisom č. j. 182/2008
z 24.09.2008. Svoje nevyhovujúce stanovisko odôvodnil tým, že nakoľko na objasnenie
skutočnosti, či vozidlo prekročilo povolenú rýchlosť, bol použitý merač rýchlosti
certifikovaného typu, tak bol priestupok voči cestnej premávke spoľahlivo zistený.
Ďalej podľa žalovaného boli všetky tri zákonné podmienky, ktoré pre takéto konanie
vyžaduje ustanovenie § 84 ods. l zák. č. 372/1990 Zb., v čase ukladania predmetnej pokuty
naplnené; na tomto mieste žalovaný zdôraznil aj to, že pokutu uložil poriadkový útvar, ktorý
je k tomuto zmocnený priamo zákonom.
Rovnako žalovaný odmietol tvrdenie Okresnej prokuratúry v Senici, že príslušník
obecnej polície je oprávnený z technických prostriedkov použiť len technický prostriedok
na zabránenie odjazdu motorového vozidla. Takýmto výkladom ustanovení zák. č. 372/1990
Zb. podľa žalovaného dochádza k zásahu do vecí územnej samosprávy. Podľa žalovaného
naopak zo zákona o obecnej polícii vyplýva, že môže používať aj iné technické prostriedky
(hoci ich tak zákonný text neoznačuje), a to najmä pulty centrálnej ochrany.
S odkazom na ustanovenie § 27 ods. 1 písm. a) zákona č. 153/2001 Z.z. o prokuratúre
(ďalej na účely tohto uznesenia len „zák. č. 153/2001 Z.z.“) žalovaný dospel k záveru,
že nie je možné predložiť protest v prípade nevyhovenia protestu Okresnému dopravnému
inšpektorátu v Senici, nakoľko tento nie je nadriadeným ani dozerajúcim orgánom určeným
osobitným predpisom, a to ani vo vzťahu k Mestskej polícii Senica, ani k samotnému Mestu
Senica.
Podľa § 27 ods. 1 písm. a) zák. č. 153/2001 Z.z. sa na protest prokurátora proti
rozhodnutiu vzťahujú ustanovenia § 26 s týmito odchýlkami:
a/ orgán verejnej správy, ktorý nemá svoj bezprostredne nadriadený orgán
ani dozerajúci orgán, predloží protest prokurátora spolu so spisovým materiálom
na rozhodnutie orgánu oprávnenému na rozhodovanie o opravnom prostriedku v poslednom
stupni, ak nevyhovie protestu prokurátora v ustanovenej lehote (§ 26 ods. 2) sám alebo
ak mu vyhovie iba čiastočne; ústredný orgán štátnej správy predloží v takom prípade protest
prokurátora na rozhodnutie svojmu vedúcemu, ktorý rozhodne na základe ním ustanovenej
komisie.
IIa.
Nevyhovenie protestu prokurátora policajným orgánom
Na základe uvedeného prípisu č. j. 182/2008 z 24.09.2008 podala okresná
prokurátorka v Senici protest prokurátora zo 06.05.2009 s obdobným argumentačným
obsahom na Okresné riaditeľstvo PZ, Okresný dopravný inšpektorát Senica (č. l. 19 spisu).
Uvedený policajný orgán oznámením z 10.06.2009 dospel s prihliadnutím
na ustanovenie § 26 ods. 3 a § 27 ods. 1 zák. č. 153/2001 Z.z. k záveru, že Ministerstvo vnútra
Slovenskej republiky, krajské dopravné inšpektoráty ako ani okresné dopravné inšpektoráty
nie sú zákonom zmocnené na konanie o proteste prokurátora, ktorý smeruje voči rozhodnutiu
v blokovom konaní vydané obecnou (mestskou) políciou.
Ďalej konajúci policajný orgán poukázal na to, že v zmysle § 46 zákona č. 71/1967 Zb.
o správnom konaní podľa dikcie ktorého, rozhodnutie vydané orgánom na to nepríslušným
trpí vážnou procesnou vadou, pre ktorú je ho potrebné považovať za nulitné (ničotné).
Z uvedeného dôvodu nemôže Okresný dopravný inšpektorát v Senici OR PZ v Senici
predmetnému protestu vyhovieť.
III.
Konanie na krajskom súde
Žalobou z 30.07.2009 podanou v zmysle § 35 ods. 1 písm. b) v spojení § 250b ods. 5
O.s.p. sa žalobca domáhal zrušenie rozhodnutia – bloku na pokutu nezaplatenú na mieste.
Krajský súd v Trnave ako prvostupňový súdny orgán uznesením zo 4. novembra 2010
č. k. 14S/88/2009-64 súdne konanie zastavil s odôvodnením, že žaloba je podaná predčasne.
S odkazom na ustanovenie § 27 a 28 zák. č. 153/2001 Z.z. a § 250b ods. 5 O.s.p. vyslovil
záver, že podaniu žaloby prokurátora musí predchádzať právoplatné rozhodnutie o proteste
prokurátora proti preskúmavanému rozhodnutiu správneho orgánu.
V danom prípade však podľa krajského súdu žalovaný svoj tvrdenie o právoplatnosti
rozhodnutia o nevyhovení protestu prokurátora odvíja od nesprávneho právneho názoru týkajúceho sa neexistencie dozerajúceho orgánu. Preto bolo v kompetencii žalobcu,
aby postupoval alebo cestou upozornenia prokurátora, prípadne aj cestou návrhu na konanie
proti nečinnosti verejnej správy.
Súčasne krajský súd poukázal na odôvodnenie uznesenia Najvyššieho súdu Slovenskej
republiky sp. zn. 8Sžo 282/2009, z ktorého jednoznačne vyplýva, že sa stotožňuje s právnym
názorom prokuratúry o tom, že vo vzťahu k priestupkom podľa § 22 ods. 1 zákona
o priestupkoch ide pri konaní vo veci priestupkov o prenesený výkon štátnej správy na úseku
bezpečnosti a plynulosti cestnej premávky spadajúci do pôsobnosti štátu. Dozerajúcim
orgánom mestskej či obecnej polície vo veci ukladania a vyberania pokút v blokovom konaní
za priestupky na úseku bezpečnosti a plynulosti cestnej premávky je Okresné riaditeľstvo
Policajného zboru – Okresný dopravný inšpektorát.
IV.
Odvolanie žalobcu/stanoviská
Vo včas podanom odvolaní z 22.11.2010 (č. l. 70) žalobca vyslovil nesúhlas
s názorom krajského súdu, že podaniu žaloby prokurátora musí predchádzať právoplatné
rozhodnutie o proteste prokurátora. Podľa žalobcu zákon č. 153/2001 Z.z. predpokladá
dve alternatívy, na základe ktorých sa konanie o proteste prokurátora dostáva pred dozerajúci
orgán, tzn. alebo predloženie protestu prokurátora alebo podanie protestu prokurátora
dozerajúcemu orgánu.
Preto, ak dozerajúci orgán nerozhodne o proteste prokurátora v zákonnej lehote,
má sa za to, že protestu nevyhovel. Potom uvedená právna domnienka má podľa žalobcu
tie isté účinky ako nadobudnutie právoplatnosti rozhodnutia orgánu verejnej správy, ktorým
nebolo vyhovené protestu prokurátora.
Na základe uvedeného žalobca navrhol, aby Najvyšší súd Slovenskej republiky
rozhodnutie Krajského súdu v Trnave zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie.
Žalovaný ani zúčastnená osoba sa k odvolaniu žalobcu nevyjadrili.
V.
Právne názory Najvyššieho súdu
Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací podľa § 10 ods. 2 Občianskeho
súdneho poriadku (ďalej v texte rozhodnutia len „O.s.p.“) preskúmal napadnuté rozhodnutie
v rozsahu a z dôvodov uvedených v odvolaní (§ 212 ods. 1 O.s.p.) bez nariadenia
pojednávania podľa § 214 ods. 2 písm. c) O.s.p. a jednomyseľne (§ 3 ods. 9 zákona
č. 757/2004 Z.z. o súdoch) dospel k názoru, že odvolanie je dôvodné. Preto napadnuté
uznesenie krajského súdu zrušil podľa § 221 ods. 1 písm. f) v spojení s § 246c ods. 1 veta
prvá O.s.p.
Žalobca prostredníctvom svojho odvolania nastolil viacero zásadných otázok. Prvou
otázkou je, či sa prokuratúra musí odvolať za situácie, keď jej protestu prvostupňový správny
orgán nevyhovel.
Na tomto mieste Najvyšší súd zdôrazňuje povinnosť všetkých orgánov štátnej moci
svojou činnosťou napĺňať legitímne očakávanú predstavu jednotlivca o právnom štáte (článok
1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky), ktorého neoddeliteľnou súčasťou je právna istota.
S princípom právnej istoty logicky korešponduje zásada rozhodovať v obdobných veciach
rovnako.
Uvedená zásada je pre oblasť správneho súdnictva legislatívne zakotvená
prostredníctvom ustanovenia § 250ja ods. 7 O.s.p.
Podľa § 250ja ods. 7 O.s.p. platí, že ak Najvyšší súd Slovenskej republiky rozhoduje
ako odvolací súd v obdobnej veci, aká už bola predmetom konania pred odvolacím súdom,
môže v odôvodnení poukázať už len na podobné rozhodnutie, ktorého celý text v odôvodnení
uvedie.
Na základe hore citovaného ustanovenia Najvyšší súd Slovenskej republiky odkazuje
na svoj rozsudok zo dňa 8. júna 2011 sp. zn. 8Sžr 1/2011 zverejnený v plnom rozsahu
na internetovej stránke Najvyššieho súdu Slovenskej republiky
http://nssr.blox.sk/blox/cms/portal/sk/rozhodnutia.
Najvyšší súd v prejednávanej veci konštatuje obdobnosť právnej problematiky
v prejednávanej veci s rozsudkom sp. zn. 8Sžr 1/2011 najmä v tom, že proti právoplatnému
rozhodnutiu správneho orgánu o povolení vkladu podal prokurátor krajskej prokuratúry
protest, ktorému správny orgán nevyhovel. Na preskúmanie zákonnosti uvedeného
rozhodnutia následne prokurátor podal žalobu v súlade s ust. § 35 ods. 1 písm. b) O.s.p. Proti
tomu protestoval účastník správneho konania námietkou absencie možnosti súdu zaoberať
sa podanou žalobou. Vyslovil pochybnosti o splnení zákonnej podmienky vyčerpania
všetkých opravných prostriedkov, nakoľko prokurátor nevyužil možnosť podať proti
rozhodnutiu o nevyhovení jeho protestu odvolanie, hoci bol o možnosti podania opravného
prostriedku správnym orgánom riadne poučený.
Text odôvodnenia hore uvedeného rozsudku Najvyššieho súdu sa ďalej v príslušnom
rozsahu uvádza.
„Odvolací súd sa predovšetkým zaoberal námietkou, že súd nemal žalobu vecne
prejednať, pretože bola podaná bez toho, aby prokurátor vyčerpal všetky riadne opravné
prostriedky. Odvolateľ konkrétne namietal, že prokurátor nevyužil možnosť podal odvolanie
proti rozhodnutiu............ o nevyhovení protestu prokurátora proti rozhodnutiu Správy
katastra......, hoci toto rozhodnutie obsahovalo aj poučenie o možnosti podať proti nemu
odvolanie v lehote 15 dní odo dňa doručenia na Úrad geodézie, kartografie a katastra SR
cestou Katastrálneho úradu v Banskej Bystrici.
Odvolací súd sa stotožnil so záverom krajského súdu, že táto skutočnosť nebránila
meritórnemu prejednaniu žaloby, pretože podľa § 27 ods.1 písm. c) zákona o prokuratúre,
proti rozhodnutiu o proteste prokurátora sa môžu odvolať alebo podať rozklad iba účastníci
konania, pričom prokurátor v tomto konaní postavenie účastníka konania nemá, a preto
nemôže podať ani odvolanie. Pre podanú žalobu prokurátora je preto relevantné
iba ustanovenie § 250 ods. 5 OSP, podľa ktorého prokurátor môže podať žalobu do dvoch
mesiacov od právoplatnosti rozhodnutia, ktorým nebolo vyhovené protestu, čo bolo
v prejednávanej veci splnené.“
Na základe citovaného právneho názoru nemohol Najvyšší súd v prejednávanej veci
súhlasiť so záverom krajského súdu, že „že žaloba je podaná predčasne....“ naopak prisvedčil právnemu názoru žalobcu, že za situácie, kedy orgán verejnej správy v zákonnej lehote
protestu prokurátora nevyhovel, sa orgány prokuratúry stávajú aktívne legitimované
na postup podľa § 35 ods. 1 písm. b) O.s.p. Preto Najvyšší súd zmenil zastavujúce uznesenie
krajského súdu.
Navyše musí Najvyšší súd konštatovať, že zastavenie súdneho prieskumu napadnutého
rozhodnutia správneho orgánu, ktorý toto prvostupňové rozhodnutie implicitne označil
za právoplatné, nakoľko protest prokurátora nie je podľa neho možné predložiť
na rozhodnutie Okresnému dopravnému inšpektorátu v Senici, pretože tento nie je
nadriadeným ani dozerajúcim orgánom určeným osobitným predpisom, za situácie, kedy
uvedený protest vážnym spôsobom signalizuje pochybnosti o oprávnenosti správneho orgánu
protestom napadnuté rozhodnutie vôbec vydať (znaky o nekompetentnom správnom orgáne
môžu viesť až k záveru o paakte/nulitnom akte), tak takýto postup je v rozpore s článkom 46
ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky.
Podľa čl. 46 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky kto tvrdí, že bol na svojich právach
ukrátený rozhodnutím orgánu verejnej správy, môže sa obrátiť na súd, aby preskúmal
zákonnosť takéhoto rozhodnutia, ak zákon neustanoví inak. Z právomoci súdu však nesmie byť
vylúčené preskúmanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd.
Určitým aplikačným problémom sa v prejednávanej veci môže javiť tá skutočnosť,
že prokuratúra pri podávaní žaloby podľa § 35 ods. 1 O.s.p. nevystupuje na ochranu svojich
práv dotknutých rozhodnutím napadnutým protestom. Nakoľko však základnou náplňou
pôsobnosti prokuratúry je (viď § 3 ods. 2 veta prvá zák. č. 153/2001 Z.z.) vo verejnom záujme
vykonať opatrenia na predchádzanie porušeniu zákonnosti, na zistenie a odstránenie porušenia
zákonnosti, na obnovu porušených práv a vyvodenie zodpovednosti za ich porušenie, potom
aj orgány prokuratúry nepriamo (actio popularis) spadajú pod okruh subjektov vymedzený
v čl. 46 ods. 2 ústavy. Ak by súd konajúci v správnom súdnictve za tejto situácie pripustil
zastavenie súdneho prieskumu, odňal by tým prokuratúre jej pôsobnosť konať v konkrétnej
veci hore uvedeným spôsobom. V tomto vidí Najvyšší súd naplnenie zrušovacieho dôvodu
uvedeného v § 221 ods. 1 písm. f) O.s.p.
Navyše prieskum zákonnosti uloženia pokuty v blokovom konaní, ktoré je predmetom
protestu prokurátora, je podľa Najvyššieho súdu nutné chápať v zmysle úlohy prokuratúry
a účelu správneho trestania ako zásah do vlastníctva majetku, tzn. podľa článku 20 ústavy
ako zásah do množiny základných práv a slobôd.
Práve ústavnú formuláciu „rozhodnutia týkajúce sa“ (čl. 46 ods. 2) nie je potom
možné reštriktívne vykladať ako rozhodnutia, ktoré sú zákonným spôsobom za právoplatné
označené, ale podľa mienky Najvyššieho súdu sa vzťahuje aj na také rozhodnutia, ktorých
právoplatnosť správny orgán vyslovil alebo ich tak označil, hoci neskôr sa preukáže,
že na ich právoplatnosť nie sú zákonné podmienky splnené.
Najvyšší súd k tomuto záveru uvádza, že do skupiny rozhodnutí, u ktorých podmienky
pre platnosť, a s tým spojenú právoplatnosť, nenastanú nikdy, patria podľa odbornej literatúry
(napríklad Hendrych, D. a kol.: Správní právo) predovšetkým nulitné akty nazývané tiež
paakty. Medzi typické znaky, ktoré by mali vyvolávať pochybnosti o nulite inak formálne
vydaného aktu, patria najmä absencia právneho titulu, najzávažnejšie vady príslušnosti
a nedostatok právomoci konajúceho správneho orgánu, resp. úradnej osoby.
Úlohou krajského súdu bude, pokiaľ tomu nebudú brániť iné procesné prekážky,
zaoberať sa meritom žaloby, tzn. či sú v prejednávanej veci splnené zákonné predpoklady
na uloženie pokuty v zmysle argumentov obsiahnutých v žalobe, resp. či ide o nulitný akt
v dôsledku namietaného nedostatku pôsobnosti správneho orgánu konajúceho v predmetnej
veci.
Na základe zisteného skutkového stavu, uvedených právnych skutočností,
po vyhodnotení námietok žalobcu, ako aj s prihliadnutím na závery obsiahnuté v svojich
predchádzajúcich rozhodnutiach, najmä už v citovanom rozhodnutí sp. zn. 8Sžr 1/2011,
pri ktorom najvyšší súd nezistil žiaden relevantný dôvod, aby sa od neho odchýlil (napríklad
zásadná zmena právneho prostredia, zistenie odlišného skutkového stavu alebo prijatie
protichodného zjednocovacieho stanoviska), a preto rozhodol tak, ako je uvedené vo výroku
rozsudku.
O trovách odvolacieho súdneho konania rozhodne krajský súd postupom podľa § 224
ods. 3 v spojitosti s § 246c ods. 1 prvá veta O.s.p. v novom rozhodnutí o veci.
P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu n i e j e prípustný opravný prostriedok (§ 246c
ods. 1 O.s.p.).
V Bratislave 23. augusta 2011
JUDr. Igor Belko, v. r.
predseda senátu
Za správnosť vyhotovenia:
Ľubica Kavivanovová