Najvyšší súd Slovenskej republiky
1Sžd/2/2011
U Z N E S E N I E
Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací v právnej veci žalobkyne: Krajská prokuratúra Trnava so sídlom Dolné Bašty č.l, 917 44 Trnava, proti žalovanému: Mesto Senica – Mestská polícia Senica s adresou doručovania Štefánikova č. 1408/56, 905 01 Senica, za účasti: E., bytom S., o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného
správneho orgánu, na odvolanie žalobkyne proti uzneseniu Krajského súdu v Trnave
zo 4. novembra 2010 č. k. 14S/86/2009-63, takto
r o z h o d o l :
Najvyšší súd Slovenskej republiky uznesenie Krajského súdu v Trnave
zo 4. novembra 2010 č. k. 14S/86/2009-63 r u š í a vec mu v r a c i a na ďalšie konanie.
O d ô v o d n e n i e :
I.
Protest prokurátora
Krajský súd v Trnave uznesením zo 04. novembra 2010 č. k. 14S/86/2009-63 zastavil
konanie vo veci súdneho prieskumu rozhodnutia žalovaného z 29.03.2005, ktorým nebolo
vyhovené žiadosti žalobkyne o zrušenia rozhodnutia – bloku na pokutu nezaplatenú na mieste
ev. č. bloku AA2390609 zo dňa 11.09.2007, ktorým hore uvedený rozhodnutím (blokom) žalovaný správny orgán uložil zúčastnenej osobe pani E. pokutu vo výške 1.000,- Sk za
priestupok podľa § 22 zákona č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov
(ďalej na účely tohto rozhodnutia len „zák. č. 372/1990 Zb.“).
Uvedeného priestupku sa mala pani E. dopustiť tým konaním, že prekročila
maximálnu povolenú rýchlosť 40 km/hod. o 13 km/hod., čím porušila ustanovenie § 3 zákona
č. 315/1996 Z.z. o premávke na pozemných komunikáciách (ďalej na účely tohto uznesenia
len „zák. č. 315/1996 Z.z.“).
Proti tomuto rozhodnutiu (bloku) podala Okresná prokuratúra Senica dňa 28.08.2008
u žalovaného protest prokurátora pod č. k. Pd 80/08-4 (č. l. 11), v ktorom s odkazom na § 58
ods. 3, § 86 písm. a) a b) zák. č. 372/1990 Zb. a s poukazom na § 3 ods. 1 písm. f) a § 4
zákona č. 564/1991 Zb. o obecnej polícii namietala, že obecná polícia nie je oprávnená
objasňovať a prejednávať priestupky vyplývajúce z porušenia zákazovej značky B27a,
nie je oprávnená na používanie technického prostriedku – merača rýchlosti jazdy vozidla
(typ: FAMALESERIII/VHT 507) za účelom získania dôkazov v konaní a priestupkoch
na úseku bezpečnosti a plynulosti cestnej premávky.
Podľa § 3 ods. 1 písm. f) a § 4 zák. č. 564/1991 Zb. v znení platnom v čase spáchania
priestupku (11.09.2007) obecná polícia ukladá a vyberá v blokovom konaní pokuty
za priestupky ustanovené osobitným predpisom a tiež za priestupky proti bezpečnosti
a plynulosti cestnej premávky spáchané neuposlúchnutím zákazu, ktorý vyplýva z úpravy
cestnej premávky vykonanej dopravnými značkami alebo dopravnými zariadeniami, objasňuje
priestupky, ak tak ustanovuje zákon.
Napadnuté rozhodnutie vydané v blokovom konaní je preto podľa Okresnej
prokuratúry v Senici nezákonné.
II.
Nevyhovenie protestu prokurátora žalovaným
Žalovaný uvedenému protestu prokurátora nevyhovel prípisom č. j. 178/2008
z 24.09.2008. Svoje nevyhovujúce stanovisko odôvodnil tým, že nakoľko na objasnenie skutočnosti, či vozidlo prekročilo povolenú rýchlosť, bol použitý merač rýchlosti
certifikovaného typu, tak bol priestupok voči cestnej premávke spoľahlivo zistený.
Ďalej podľa žalovaného boli všetky 3 zákonné podmienky, ktoré pre takéto konanie
vyžaduje ustanovenie § 84 ods. l zák. č. 372/1990 Zb., boli naplnené v čase ukladania
predmetnej pokuty; na tomto mieste žalovaný zdôraznil aj to, že pokutu uložil poriadkový
útvar, ktorý je k tomuto zmocnený priamo zákonom.
Rovnako žalovaný odmietol tvrdenie Okresnej prokuratúry v Senici, že príslušník
obecnej polície je oprávnený z technických prostriedkov použiť len technický prostriedok
na zabránenie odjazdu motorového vozidla. Takýmto výkladom ustanovení zák. č. 372/1990
Zb. podľa žalovaného dochádza k zásahu do vecí územnej samosprávy. Podľa žalovaného
naopak zo zákona o obecnej polícii vyplýva, že môže používať aj iné technickým prostriedky
(hoci ich tak zákonný text neoznačuje), a to najmä pulty centrálnej ochrany.
S odkazom na ustanovenie § 27 ods. 1 písm. a) zákona č. 153/2001 Z.z. o prokuratúre
(ďalej na účely tohto uznesenia len „zák. č. 153/2001 Z.z.“) žalovaný dospel k záveru,
že nie je možné predložiť protest v prípade nevyhovenia protestu Okresnému dopravnému
inšpektorátu v Senici, nakoľko tento nie je nadriadeným ani dozerajúcim orgánom určeným
osobitným predpisom, a to ani vo vzťahu k Mestskej polícii Senica, ani k samotnému Mestu
Senica.
Podľa § 27 ods. 1 písm. a) zák. č. 153/2001 Z.z. sa na protest prokurátora proti
rozhodnutiu vzťahujú ustanovenia § 26 s týmito odchýlkami:
a) orgán verejnej správy, ktorý nemá svoj bezprostredne nadriadený orgán
ani dozerajúci orgán, predloží protest prokurátora spolu so spisovým materiálom
na rozhodnutie orgánu oprávnenému na rozhodovanie o opravnom prostriedku v poslednom
stupni, ak nevyhovie protestu prokurátora v ustanovenej lehote (§ 26 ods. 2) sám alebo
ak mu vyhovie iba čiastočne; ústredný orgán štátnej správy predloží v takom prípade protest
prokurátora na rozhodnutie svojmu vedúcemu, ktorý rozhodne na základe ním ustanovenej
komisie.
IIa.
Nevyhovenie protestu prokurátora policajným orgánom
Na základe uvedeného prípisu č. j. 178/2008 z 24.09.2008 podala okresná
prokurátorka v Senici protest prokurátora zo 06.05.2009 s obdobným argumentačným
obsahom na Okresné riaditeľstvo PZ, Okresný dopravný inšpektorát Senica (č. l. 19 spisu).
Uvedený policajný orgán oznámením z 10.06.2009 dospel s prihliadnutím
na ustanovenie § 26 ods. 3 a § 27 ods. 1 zák. č. 153/2001 Z.z. k záveru, že Ministerstvo vnútra
Slovenskej republiky, krajské dopravné inšpektoráty ako ani okresné dopravné inšpektoráty
nie sú zákonom zmocnené na konanie o proteste prokurátora, ktorý smeruje voči rozhodnutiu
v blokovom konaní vydané obecnou (mestskou) políciou.
Ďalej konajúci policajný orgán poukázal na to, že v zmysle § 46 zákona č. 71/1967 Zb.
o správnom konaní podľa dikcie ktorého, rozhodnutie vydané orgánom na to nepríslušným
trpí vážnou procesnou vadou, pre ktorú je ho potrebné považovať za nulitné (ničotné).
Z uvedeného dôvodu nemôže Okresný dopravný inšpektorát v Senici OR PZ v Senici
predmetnému protestu vyhovieť.
III.
Konanie na krajskom súde
Žalobou z 30.07.2009 podanou v zmysle § 35 ods. 1 písm. b) v spojení s § 250b ods. 5
O.s.p. sa žalobkyňa domáhal zrušenie rozhodnutia – bloku na pokutu nezaplatenú na mieste.
Krajský súd v Trnave ako prvostupňový súdny orgán uznesením zo 04. novembra
2010 č. k. 14S/86/2009-63 súdne konanie zastavil. Vo svojom uznesení najmä zdôraznil,
že žaloba je podaná predčasne. S odkazom na ustanovenie § 27 a 28 zák. č. 153/2001 Z.z.
a § 250b ods. 5 O.s.p. vyslovil záver, že podaniu žaloby prokurátora musí predchádzať
právoplatné rozhodnutie o proteste prokurátora proti preskúmavanému rozhodnutiu správneho
orgánu.
V danom prípade však podľa krajského súdu žalovaný svoj tvrdenie o právoplatnosti
rozhodnutia o nevyhovení protestu prokurátora odvíja od nesprávneho právneho názoru týkajúceho sa neexistencie dozerajúceho orgánu. Preto malo byť v kompetencii orgánov
prokuratúry, aby postupovali alebo cestou upozornenia prokurátora, prípadne aj cestou návrhu
na konanie proti nečinnosti verejnej správy.
Súčasne krajský súd poukázal na odôvodnenie uznesenia Najvyššieho súdu Slovenskej
republiky sp.zn. 8 Sžo 282/2009, z ktorého jednoznačne vyplýva, že sa stotožňuje s právnym
názorom prokuratúry v tom, že vo vzťahu k priestupkom podľa § 22 ods. 1 zákona
o priestupkoch ide pri konaní vo veci priestupkov o prenesený výkon štátnej správy na úseku
bezpečnosti a plynulosti cestnej premávky spadajúci do pôsobnosti štátu. Dozerajúcim
orgánom mestskej či obecnej polície vo veci ukladania a vyberania pokút v blokovom konaní
za priestupky na úseku bezpečnosti a plynulosti cestnej premávky je Okresné riaditeľstvo
Policajného zboru – Okresný dopravný inšpektorát.
IV.
Odvolanie žalobkyne/stanoviská
Vo včas podanom odvolaní z 22.11.2010 (č. l. 69) žalobkyňa vyslovila nesúhlas
s názorom krajského súdu, že podaniu žaloby prokurátora musí predchádzať právoplatné
rozhodnutie o proteste prokurátora. Podľa žalobkyne zákon č. 153/2001 Z.z. predpokladá dve
alternatívy, na základe ktorých sa konanie o proteste prokurátora dostáva pred dozerajúci
orgán, tzn. alebo predloženie protestu prokurátora alebo podanie protestu prokurátora
dozerajúcemu orgánu.
Preto, ak dozerajúci orgán nerozhodne o proteste prokurátora v zákonnej lehote, má sa
za to, že protestu nevyhovel. Potom uvedená právna domnienka má podľa žalobkyne tie isté
účinky ako nadobudnutie právoplatnosti rozhodnutia orgánu verejnej správy, ktorým nebolo
vyhovené protestu prokurátora.
Na základe uvedeného žalobkyňa navrhuje, aby Najvyšší súd Slovenskej republiky
zrušil rozhodnutie Krajského súdu v Trnave a vec mu vrátil na ďalšie konanie.
Zo stanoviska žalovaného vyplýva, že s argumentáciou žalobkyne nesúhlasí.
V.
Právne názory Najvyššieho súdu
Najvyšší súd Slovenskej republiky ako súd odvolací podľa § 10 ods. 2 Občianskeho
súdneho poriadku (ďalej v texte rozhodnutia len „O.s.p.“) preskúmal napadnuté rozhodnutie
v rozsahu a z dôvodov uvedených v odvolaní (§ 212 ods. 1 O.s.p.) bez nariadenia
pojednávania podľa § 214 ods. 2 O.s.p. a jednomyseľne (§ 3 ods. 9 zákona č. 757/2004 Z.z.
o súdoch) dospel k názoru, že odvolanie je dôvodné. Preto napadnuté uznesenie krajského
súdu zrušil podľa § 221 ods. 1 písm. f) v spojení s § 246c ods. 1 veta prvá O.s.p.
Žalobkyňa prostredníctvom svojho odvolania nastolila viacero zásadných otázok.
Prvou otázkou je, či sa prokuratúra musí odvolať za situácie, keď jej protestu prvostupňový
správny orgán nevyhovel.
Na tomto mieste Najvyšší súd zdôrazňuje povinnosť všetkých orgánov štátnej moci
svojou činnosťou napĺňať legitímne očakávanú predstavu jednotlivca o právnom štáte (článok
1 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky), ktorého neoddeliteľnou súčasťou je právna istota.
S princípom právnej istoty logicky korešponduje zásada rozhodovať v obdobných veciach
rovnako.
Uvedená zásada je pre oblasť správneho súdnictva legislatívne zakotvená
prostredníctvom ustanovenia § 250ja ods. 7 O.s.p.
Podľa § 250ja ods. 7 O.s.p. platí, že ak Najvyšší súd Slovenskej republiky rozhoduje
ako odvolací súd v obdobnej veci, aká už bola predmetom konania pred odvolacím súdom,
môže v odôvodnení poukázať už len na podobné rozhodnutie, ktorého celý text v odôvodnení
uvedie.
Na základe hore citovaného ustanovenia Najvyšší súd Slovenskej republiky odkazuje
na svoj rozsudok zo dňa 08. júna 2011 sp. zn. 8Sžr 1/2011 zverejnený v plnom rozsahu
na internetovej stránke Najvyššieho súdu Slovenskej republiky
http://nssr.blox.sk/blox/cms/portal/sk/rozhodnutia.
Najvyšší súd v prejednávanej veci konštatuje obdobnosť právnej problematiky vo veci
rozhodnuté rozsudkom sp. zn. 8Sžr 1/2011 najmä v tom, že proti právoplatnému rozhodnutiu
správneho orgánu o povolení vkladu podal prokurátor krajskej prokuratúry protest, ktorému
správny orgán nevyhovel. Na preskúmanie zákonnosti uvedeného rozhodnutia následne
prokurátor podal žalobu v súlade s ust. § 35 ods.1 písm. b) O.s.p. Proti tomu protestoval
účastník správneho konania námietkou absencie možnosti súdu zaoberať sa podanou žalobou.
Vyslovil pochybnosti o splnení zákonnej podmienky vyčerpania všetkých opravných
prostriedkov, nakoľko prokurátor nevyužil možnosť podať proti rozhodnutiu o nevyhovení
jeho protestu odvolanie, hoci bol o možnosti podania opravného prostriedku správnym
orgánom riadne poučený.
Text odôvodnenia hore uvedeného rozsudku Najvyššieho súdu sp. zn. 8Sžr 1/2011
sa ďalej v príslušnom rozsahu uvádza.
„Odvolací súd sa predovšetkým zaoberal námietkou, že súd nemal žalobu vecne
prejednať, pretože bola podaná bez toho, aby prokurátor vyčerpal všetky riadne opravné
prostriedky. Odvolateľ konkrétne namietal, že prokurátor nevyužil možnosť podal odvolanie
proti rozhodnutiu............ o nevyhovení protestu prokurátora proti rozhodnutiu Správy
katastra......, hoci toto rozhodnutie obsahovalo aj poučenie o možnosti podať proti nemu
odvolanie v lehote 15 dní odo dňa doručenia na Úrad geodézie, kartografie a katastra SR
cestou Katastrálneho úradu v Banskej Bystrici.
Odvolací súd sa stotožnil so záverom krajského súdu, že táto skutočnosť nebránila
meritórnemu prejednaniu žaloby, pretože podľa § 27 ods.1 písm. c) zákona o prokuratúre,
proti rozhodnutiu o proteste prokurátora sa môžu odvolať alebo podať rozklad iba účastníci konania, pričom prokurátor v tomto konaní postavenie účastníka konania nemá, a preto
nemôže podať ani odvolanie. Pre podanú žalobu prokurátora je preto relevantné
iba ustanovenie § 250 ods. 5 OSP, podľa ktorého prokurátor môže podať žalobu do dvoch
mesiacov od právoplatnosti rozhodnutia, ktorým nebolo vyhovené protestu, čo bolo
v prejednávanej veci splnené.“
Na základe hore citovaného právneho názoru nemohol Najvyšší súd v prejednávanej
veci súhlasiť so záverom krajského súdu, že „že žaloba je podaná predčasne....“, naopak
prisvedčil právnemu názoru žalobkyne, že za situácie, kedy orgán verejnej správy v zákonnej
lehote protestu prokurátora nevyhovel, sa orgány prokuratúry stávajú aktívne legitimované
na postup podľa § 35 ods. 1 písm. b) O.s.p. Preto Najvyšší súd zmenil zastavujúce uznesenie
krajského súdu.
Navyše musí Najvyšší súd konštatovať, že zastavenie súdneho prieskumu napadnutého
rozhodnutia správneho orgánu, ktorý toto prvostupňové rozhodnutie implicitne označil
za právoplatné, nakoľko protest prokurátora nie je podľa neho možné predložiť
na rozhodnutie Okresnému dopravnému inšpektorátu v Senici, pretože tento nie je
nadriadeným ani dozerajúcim orgánom určeným osobitným predpisom, za situácie, kedy
uvedený protest vážnym spôsobom signalizuje pochybnosti o oprávnenosti správneho orgánu
protestom napadnuté rozhodnutie vôbec vydať (znaky o nekompetentnom správnom orgáne
môžu viesť až k záveru o paakte/nulitnom akte), tak takýto postup je v rozpore s článkom 46
ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky.
Podľa čl. 46 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky kto tvrdí, že bol na svojich právach
ukrátený rozhodnutím orgánu verejnej správy, môže sa obrátiť na súd, aby preskúmal
zákonnosť takéhoto rozhodnutia, ak zákon neustanoví inak. Z právomoci súdu však nesmie byť
vylúčené preskúmanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd.
Určitým aplikačným problémom sa v prejednávanej veci môže javiť tá skutočnosť,
že prokuratúra pri podávaní žaloby podľa § 35 ods. 1 O.s.p. nevystupuje na ochranu svojich práv dotknutých rozhodnutím napadnutým protestom. Nakoľko však základnou náplňou
pôsobnosti prokuratúry je (viď § 3 ods. 2 veta prvá zák. č. 153/2001 Z.z.) vo verejnom záujme
vykonať opatrenia na predchádzanie porušeniu zákonnosti, na zistenie a odstránenie porušenia
zákonnosti, na obnovu porušených práv a vyvodenie zodpovednosti za ich porušenie, potom
aj orgány prokuratúry nepriamo (actio popularis) spadajú pod okruh subjektov vymedzený
v čl. 46 ods. 2 ústavy. Ak by súd konajúci v správnom súdnictve za tejto situácie pripustil
zastavenie súdneho prieskumu, odňal by tým prokuratúre jej pôsobnosť konať v konkrétnej
veci hore uvedeným spôsobom. V tomto vidí Najvyšší súd naplnenie zrušovacieho dôvodu
uvedeného v § 221 ods. 1 písm. f) O.s.p.
Navyše prieskum zákonnosti uloženia pokuty v blokovom konaní, ktoré je predmetom
protestu prokurátora, je podľa Najvyššieho súdu nutné chápať v zmysle úlohy prokuratúry
a účelu správneho trestania ako zásah do vlastníctva majetku, tzn. podľa článku 20 ústavy ako
zásah do množiny základných práv a slobôd.
Práve ústavnú formuláciu „rozhodnutia týkajúce sa“ (čl. 46 ods. 2) nie je potom
možné reštriktívne vykladať ako rozhodnutia, ktoré sú zákonným spôsobom za právoplatné
označené, ale podľa mienky Najvyššieho súdu sa vzťahuje aj na také rozhodnutia, ktorých
právoplatnosť správny orgán vyslovil alebo ich tak označil, hoci neskôr sa preukáže, že na ich
právoplatnosť nie sú zákonné podmienky splnené.
Najvyšší súd k tomuto záveru uvádza, že do skupiny rozhodnutí, u ktorých podmienky
pre platnosť, a s tým spojenú právoplatnosť, nenastanú nikdy, patria podľa odbornej literatúry
(napríklad Hendrych, D. a kol.: Správní právo; Machajová, J. a kol.: Všeobecné správne
právo) predovšetkým nulitné akty vrchnostenskej správy nazývané tiež paakty. Medzi typické
znaky, ktoré by mali vyvolávať pochybnosti o nulite inak formálne vydaného aktu, patria
najmä absencia právneho titulu, najzávažnejšie vady príslušnosti a nedostatok právomoci
konajúceho správneho orgánu, resp. úradnej osoby.
Preto bude úlohou krajského súdu, pokiaľ tomu nebudú brániť iné procesné prekážky,
sa zaoberať meritom žaloby, tzn. či sú v prejednávanej veci splnené zákonné predpoklady
na uloženie pokuty v zmysle argumentov obsiahnutých v žalobe, resp. či ide o nulitný akt
v dôsledku namietaného nedostatku pôsobnosti správneho orgánu konajúceho v predmetnej
veci.
Na základe zisteného skutkového stavu, uvedených právnych skutočností, po
vyhodnotení námietok žalobkyne, ako aj s prihliadnutím na závery obsiahnuté v svojich
predchádzajúcich rozhodnutiach, najmä už v citovanom rozhodnutí sp. zn. 8Sžr 1/2011,
pri ktorom Najvyšší súd nezistil žiaden relevantný dôvod, aby sa od neho odchýlil (napríklad
zásadná zmena právneho prostredia, zistenie odlišného skutkového stavu alebo prijatie
protichodného zjednocovacieho stanoviska), a preto rozhodol tak, ako je uvedené vo výroku
rozsudku.
O trovách odvolacieho súdneho konania rozhodne krajský súd postupom podľa § 224
ods. 3 v spojitosti s § 246c ods. 1 prvá veta O.s.p. v novom rozhodnutí o veci.
P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu n i e j e prípustný opravný prostriedok (§ 246c
ods. 1 O.s.p.).
V Bratislave 23. augusta 2011
Ing. JUDr. Miroslav Gavalec PhD., v. r.
predseda senátu
Za správnosť vyhotovenia:
Ľubica Kavivanovová