ROZSUDOK
Najvyšší súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedu senátu JUDr. Igora Belka a členov senátu JUDr. Mariána Trenčana a JUDr. Jany Hatalovej, PhD., v právnej veci sťažovateľa (pôv. žalobca): D. K. Z., nar. XX.XX.XXXX, štátna príslušnosť Nigéria, právne zastúpený: BEDNÁŘOVÁ & HODOŇOVÁ, so sídlom Mariánske námestie 31, 010 01 Žilina, proti žalovanému: Riaditeľstvo hraničnej a cudzineckej polície Bratislava, so sídlom Hrobákova 44, 852 42 Bratislava, v konaní o všeobecnej správnej žalobe, o kasačnej sťažnosti proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č. k. 5S/160/2017-42 zo dňa 16.10.2018, takto
rozhodol:
Najvyšší súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť z a m i e t a.
Sťažovateľovi právo na náhradu trov kasačného konania n e p r i z n á v a.
Odôvodnenie
I. Priebeh a výsledky administratívneho konania
1. Žalovaný rozhodnutím Č. p.: PPZ-HCP-BA2-2017/007992-003 zo dňa 14.06.2017 (ďalej len „preskúmavané rozhodnutie") potvrdil rozhodnutie Oddelenia cudzineckej polície Policajného zboru Nové Zámky, č. p.: PPZ-HCP-BA12-227-008/2017-Ž zo dňa 15.03.2017 (ďalej len „prvostupňové rozhodnutie"), ktorým bola sťažovateľovi zamietnutá žiadosť o udelenie tolerovaného pobytu na území Slovenskej republiky podľa § 59 ods. 12 písm. b) zákona č. 404/2011 Z.z. o pobyte cudzincov a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zák. č. 404/2011 Z.z."), a odvolanie sťažovateľa zamietol.
2. Sťažovateľ svoju žiadosť odôvodnil rešpektovaním súkromného a rodinného života podľa § 58 ods. 2písm. b/ zák. č. 404/2011 Z.z. V roku 2009 sa oženil s A. A., štátnou občiankou Slovenskej republiky. V roku XXXX sa mu narodila dcéra a v roku XXXX syn. Dňa 22.02.2015 vycestoval letecky do Dánska za účelom nákupu elektroniky a ojazdených áut. Približne po mesiaci bol zatknutý, obvinený políciou a následne vo výkone trestu 18 mesiacov. Počas výkonu trestu odňatia slobody požiadal o predĺženie trvalého pobytu na území SR, nakoľko jeho povolenie na pobyt na území SR bolo platné do 08.06.2015. Jeho žiadosť bola zamietnutá z dôvodu, že o ňu musí požiadať osobne na území Slovenskej republiky. S deťmi má vybudovaný vrúcny vzťah, ktorý môže byť zničený jeho odchodom z územia SR a tým by sa tiež skomplikovala situácia jeho manželky, ktorá by bez neho musela živiť a vychovávať dve maloleté deti. V žiadosti taktiež uviedol, že bezpečnostná situácia je v krajine pôvodu dlhodobo kritická vzhľadom na časté útoky teroristickej organizácie Boko Haram.
3. Z prvostupňového rozhodnutia vyplynulo, že sťažovateľ mal na území SR udelený trvalý pobyt na 5 rokov podľa § 43 ods. 1 písm. a/ zák. č. 404/2011 Z.z. z dôvodu uzavretia manželstva so štátnou občiankou SR s trvalým pobytom na území SR, ktorý bol platný od 07.12.2010 do 16.12.2015. Nakoľko bol sťažovateľ počas platnosti trvalého pobytu umiestnený do výkonu trestu odňatia slobody v Dánsku, nemohol podať žiadosť o trvalý pobyt na neobmedzený čas podľa § 46 ods. 1 písm. a/ zákona č. 404/2011 Z.z. a trvalý pobyt na päť rokov mu zanikol v zmysle § 49 písm. c/ zákona č. 404/2011 Z.z. Prvostupňový orgán poukázal na ust. § 58 ods. 2 písm. b/, § 59 ods. 12, § 27 ods. 1 a § 43 ods. 1 písm. a/ až písm. d/ zák. č. 404/2011 Z.z. Sťažovateľ je manželom štátneho občana SR s trvalým pobytom na území SR, nakoľko na území SR má manželku, štátnu občianku SR, dve maloleté deti štátnych občanov SR s trvalým pobytom na území SR, spĺňa zákonné podmienky uvedené v § 43 ods. 1 písm. a/ zák. č. 404/2011 Z.z. na podanie žiadosti udelenia trvalého pobytu na päť rokov. Sťažovateľ je držiteľom platného cestovného dokladu. Pred podaním žiadosti o udelenie tolerovaného pobytu bol poučený, že tolerovaný pobyt podľa § 58 ods. 2 písm. d/ zák. č. 404/2011 Z.z., môže byť udelený štátnemu príslušníkovi tretej krajiny uvedenému v § 43 ods. 1 písm. a/ zák. č. 4004/2011 Z.z. len v tom prípade, ak nie je držiteľom cestovného dokladu, inak bude jeho žiadosť zamietnutá.
4. Žalovaný v preskúmavanom rozhodnutí uviedol najmä to, že sťažovateľ preukázateľne nespĺňa podmienky na tolerovaný pobyt, ktorý je špecifickým druhom pobytu. Sťažovateľ si môže podať žiadosť o udelenie trvalého pobytu na území SR na päť rokov, musí však v konaní predložiť všetky zákonom stanovené doklady, následne bude žiadosť komplexne posúdená a v konaní bude rozhodnuté v jeho prospech alebo neprospech.. V danom prípade boli po vyhodnotení dôkazov založených v administratívnom spise jednoznačne preukázané dôvody na zamietnutie žiadosti o udelenie tolerovaného pobytu na území SR.
II. Konanie na krajskom súde
5. Sťažovateľ podal proti preskúmavanému rozhodnutiu na Krajský súd v Bratislave všeobecnú správnu žalobu podľa Prvej hlavy Tretej časti zákona č. 162/2015 Z.z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov (ďalej len „S.s.p.") s nasledujúcimi žalobnými bodmi (§ 182 ods. 1 písm. e/ S.s.p.):
- žalovaný sa v odôvodnení preskúmavaného rozhodnutia obmedzil iba na tvrdenie, že prvostupňový správny orgán postupoval správne a na záver napadnutého rozhodnutia poučil sťažovateľa, že má žiadať o iný typ pobytu;
- neudelenie tolerovaného pobytu na území SR by predstavoval vážny zásah do jeho práva, ako aj práva jeho manželky a detí na rešpektovanie rodinného a súkromného života, pričom s vyššie uvedeným sa správne orgány nevysporiadali;
- žalovaný nevysvetlil, prečo uprednostnil verejný záujem nad rodinným životom sťažovateľa a na základe akej skutočnosti sa rozhodol obmedziť práva jeho manželky a detí ako občanov únie;
6. Krajský súd v Bratislave dospel k záveru o potrebe zamietnuť správnu žalobu z nasledujúcich dôvodov:
- žalovaný sťažovateľovi poskytol všetky informácie a poučenia o tom, že jeho žiadosti o povolenietolerovaného pobytu nebude vyhovené, pretože je držiteľom cestovného pasu a preto nespĺňa podmienky na udelenie tolerovaného pobytu;
- aj keď rozhodnutiam (najmä prvostupňovému) je možné vyčítať pomernú strohosť, nemožno v súvislosti s tým hovoriť o nepreskúmateľnosti, či už pre nedostatok dôvodov, nakoľko sťažovateľ nespĺňal zákonom stanovené podmienky na udelenie tolerovaného pobytu;
- v zmysle nálezu Ústavného súdu SR sp. zn. III. ÚS 331/09 zo dňa 16.12.2009 právo na ochranu pred neoprávneným zasahovaním do súkromného a rodinného života v zmysle čl. 19 ods. 2 Ústavy SR a čl. 8 Dohovoru zahŕňa nielen negatívnu povinnosť štátu zdržať sa mocenského zásahu do nich, ale aj jeho pozitívny záväzok prijať účinné opatrenia na zabezpečenie ich efektívnej ochrany. Orgány Slovenskej republiky sú povinné aj v prípade aplikácie noriem EÚ alebo v prípade noriem vnútroštátneho práva predstavujúcich transpozíciu právnych aktov orgánov EÚ rešpektovať právo na ochranu rodinného života v rozsahu štandardu priznaného Dohovorom, pretože tento záväzok do 01.12.2009 vyplýval z ust. čl. 6 ods. 2 Zmluvy o Európskej únii a od 01.12.2009 vyplýva z čl. 7, čl. 52 ods. 3 a čl. 53 Charty základných práv EÚ v spojení s čl. 6 Zmluvy o EÚ v znení Lisabonskej zmluvy;
- v prípade záveru, že manželstvo cudzinca so štátnym príslušníkom SR spadá do sféry ochrany poskytovanej prostredníctvom čl. 8 ods. 1 Dohovoru, vyžadujú kritériá vyplývajúce z čl. 8 ods. 2 Dohovoru náležité právne posúdenie, či odopretie povolenia na pobyt možno v danom prípade považovať za zásah do sťažovateľovho práva na rešpektovanie rodinného života;
- podmienkou pre udelenie tolerovaného pobytu sťažovateľovi, ako manželovi štátneho občana SR s trvalým pobytom na území SR je to, že nie je držiteľom platného cestovného dokladu;
- zo znenia a systematiky ustanovení zákona č. 404/2011 Z.z. upravujúcich trvalý pobyt a tolerovaný pobyt na území SR vyplýva, že štátni príslušníci tretích krajín podľa § 43 ods. 1 písm. a/ zákona č. 404/2011 Z.z. môžu svoj pobyt na území SR legalizovať udelením trvalého pobytu;
- tolerovaný pobyt podľa § 58 ods. 2 písm. b/ zákona č. 404/2011 Z.z. slúži ako prostriedok legalizácie pobytu za účelom rešpektovania súkromného a rodinného života u osôb taxatívne vymenovaných v § 27 ods. 1 a § 43 ods. 1 písm. a/ až d/ cit. zákona, ktorí nie sú držiteľmi cestovného dokladu a z toho dôvodu nemôžu požiadať o udelenie trvalého pobytu, čo nie je prípad sťažovateľa.
III.
Konanie na kasačnom súde
A) 7. Proti rozsudku krajského súdu sťažovateľ v zákonnej lehote podal kasačnú sťažnosť z dôvodu uvedeného v § 440 ods. 1 písm. g) S.s.p., t.j. krajský súd rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci.
8. Sťažovateľ v nasledujúcich sťažnostných bodoch v súlade s § 445 ods. 1 písm. c) S.s.p. najmä uviedol, že:
- s námietkou nesprávneho právneho posúdenia veci vo vzťahu k čl. 8 Dohovoru sa zaoberal len veľmi stručne;
- posudzovanie rodinného a súkromného života nemožno podriadiť formálnemu dôvodu pre neudelenie tolerovaného pobytu, ktorým je držanie cestovného dokladu;
- manželke sťažovateľa a ich maloletým deťom, ako občanom Európskej únie vyplývajú práva, ktorých by sa odsťahovaním do tretej krajiny fakticky vzdali- k uvedenému poukázal na rozsudok Súdneho dvora Európskej únie vo veci C-34/09;
- manželstvo sťažovateľa spadá pod ochranu poskytovanú čl. 8 ods. 2 Dohovoru, odopretie pobytu je zásahom do práva na rodinný a súkromný život a tento zásah nesleduje legitímny cieľ uvedený v čl. 2 Dohovoru a nie je primeraný v zmysle rešpektovania rovnováhy medzi závažnosťou a naliehavosťou verejného záujmu;
- neexistuje žiaden dôvod v zmysle čl. 8 ods. 2 Dohovoru, na základe ktorého by bolo možné zasiahnuť do práva sťažovateľa, jeho manželky a detí na rodinný a súkromný život;
- skúmanie rodinného a súkromného života sťažovateľa nemožno podriadiť pod formálne zopakovanie administratívneho konania;
- odôvodnenie preskúmavaného rozhodnutie nespĺňa predpoklady zákonnosti rozhodnutia v správnom konaní;
- vo vzťahu k dôvodu neudelenia tolerovaného pobytu
- kumulatívne dôvody neudelenia tolerovaného pobytu podľa § 58 ods. 2 písm. b) zák. č. 404/2011 Z.z. sú:
- štátny príslušník podľa § 43 ods. 1 písm. a) zák. č. 404/2011 Z.z.
- držba platného cestovného dokladu
- štátnym príslušníkom tretej krajiny podľa § 43 ods. 1 písm. a) zák. č. 404/2011 Z.z. je osoba kumulatívne spĺňajúca tieto podmienky:
- absencia dôvodov pre zamietnutie žiadosti podľa § 48 ods. 2 zák. č. 404/2011 Z.z.
- manželstvo so štátnym občanom Slovenskej republiky s trvalým pobytom na území Slovenskej republiky
- vzhľadom na vyššie uvedené je držba platného cestovného dokladu dôvodom neudelenia tolerovaného pobytu podľa § 58 ods. 2 písm. b) zák. č. 404/2011 Z.z. iba vtedy, ak u štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý je manželom občana Slovenskej republiky s trvalým pobytom na jej území, neexistujú dôvody pre zamietnutie žiadosti podľa § 48 ods. 2 zák. č. 404/2011 Z.z.;
- sťažovateľ však podmienky na udelenie trvalého pobytu nespĺňa, nakoľko jeho žiadosť o udelenie trvalého pobytu bola zamietnutá;
- navyše sťažovateľ nemôže požiadať o udelenie trvalého pobytu, nakoľko sa na území Slovenskej republiky nachádza neoprávnene.
9. Vzhľadom na vyššie uvedené navrhol, aby kasačný súd napadnutý rozsudok krajského súdu zmenil tak, že preskúmavané rozhodnutie zruší, a vec vráti žalovanému na ďalšie konanie. Zároveň navrhol, aby mu kasačný súd priznal náhradu trov konania v plnom rozsahu.
B)
10. Žalovaný vo vyjadrení navrhol, aby kasačný súd kasačnú sťažnosť zamietol.
IV. Právny názor Najvyššieho súdu
11. Senát Najvyššieho súdu Slovenskej republiky konajúci ako kasačný súd (§ 438 ods. 2 S.s.p.) predovšetkým postupom podľa § 452 ods. 1 v spojení s § 439 S.s.p. preskúmal prípustnosť kasačnej sťažnosti a z toho vyplývajúce možné dôvody jej odmietnutia. Po zistení, že kasačnú sťažnosť podal sťažovateľ v lehote včas (§ 443 ods. 1 S.s.p.) preskúmal napadnutý rozsudok krajského súdu spolu s konaním, ktoré predchádzalo jeho vydaniu, a jednomyseľne (§ 3 ods. 9 zákona č. 757/2004 Z.z. o súdoch) dospel k záveru, že kasačnú sťažnosť je potrebné zamietnuť (§ 461 S.s.p.).
12. Rozhodol bez nariadenia pojednávania (§ 455 S.s.p.) s tým, že deň vyhlásenia rozhodnutia bol zverejnený na úradnej tabuli súdu a na internetovej stránke Najvyššieho súdu Slovenskej republiky. Rozsudok bol verejne vyhlásený dňa 30. marca 2020 (§ 137 ods. 4 v spojení s § 452 ods. 1 S.s.p.).
Podľa § 58 ods. 1 písm. b) zák. č. 404/2011 Z.z. policajný útvar udelí tolerovaný pobyt štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ak nie sú dôvody na zamietnutie žiadosti podľa § 59 ods. 12, ak to vyžaduje rešpektovanie jeho súkromného a rodinného života a neohrozuje bezpečnosť štátu alebo verejný poriadok; štátnemu príslušníkovi tretej krajiny podľa § 27 ods. 1 a § 43 ods. 1 písm. a) až d) možno tento pobyt udeliť len vtedy, ak nie je držiteľom platného cestovného dokladu a hodnoverne preukáže svoju totožnosť iným spôsobom.
Podľa § 43 ods. 1 písm. a) zák. č. 404/2011 Z.z. policajný útvar udelí trvalý pobyt na päť rokov, ak nie sú dôvody na zamietnutie žiadosti podľa § 48 ods. 2, štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý je manželom štátneho občana Slovenskej republiky s trvalým pobytom na území Slovenskej republiky alebozávislým príbuzným v priamom rade štátneho občana Slovenskej republiky s trvalým pobytom na území Slovenskej republiky.
13. Z vyššie citovaných ustanovení zákona o pobyte cudzincov vyplynulo, že podmienkou pre udelenie tolerovaného pobytu sťažovateľovi, ako manželovi štátneho občana Slovenskej republiky s trvalým pobytom na území Slovenskej republiky je to, že nie je držiteľom platného cestovného dokladu. Zo znenia a systematiky ustanovení zák. č. 404/2011 Z.z. upravujúcich trvalý pobyt a tolerovaný pobyt vyplýva, že štátni príslušníci tretích krajín podľa § 43 ods. 1 písm. a) zák. č. 404/2011 Z. z. môžu svoj pobyt na území Slovenskej republiky legalizovať udelením trvalého pobytu. Tolerovaný pobyt podľa § 58 ods. 1 písm. b) zák. č. 404/2011 Z. z. slúži ako prostriedok legalizácie pobytu za účelom rešpektovania súkromného a rodinného života u osôb taxatívne vymenovaných v § 27 ods. 1 a § 43 ods. 1 písm. a) až d) tohto zákona, ktorí nie sú držiteľmi platného cestovného dokladu a z tohto dôvodu nemôžu požiadať o udelenie trvalého pobytu.
14. Vo vzťahu k dôvodu pre neudelenie tolerovaného pobytu kasačný súd poukazuje na obsah dôvodovej správy k zákonu o pobyte cudzincov, v zmysle ktorej tolerovaný pobyt podľa § 58 ods. 1 písm. b) predstavuje špecifický druh pobytu pre štátnych príslušníkov tretích krajín z dôvodu rešpektovania ich súkromného a rodinného života podľa čl. 8 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd. Okrem podmienky, že žiadateľ o tento druh pobytu neohrozuje bezpečnosť štátu alebo verejný poriadok, štátni príslušníci tretej krajiny spadajúci do kategórie rodinných príslušníkov spĺňajúci podmienky na udelenie prechodného či trvalého pobytu nesmú byť držiteľmi platného cestovného dokladu, pričom hodnoverne preukážu svoju totožnosť iným spôsobom. Podmienka podľa vety za bodkočiarkou § 58 ods. 1 písm. b) zák. č. 404/2011 Z.z. bola zákonodarcom zavedená z dôvodu zabránenia zneužívania tolerovaného pobytu osobami, ktoré môžu požiadať o iný druh pobytu, konkrétne prechodný pobyt alebo trvalý pobyt na 5 rokov. Zneužiť inštitút tolerovaného pobytu v zmysle vyššie uvedeného môže osoba, pri ktorej je právne a fakticky možné predpokladať, že spĺňa alebo je schopná splniť podmienky na udelenie prechodného alebo trvalého pobytu. Pokiaľ ide o osobu sťažovateľa tento je osobou podľa § 43 ods. 1 písm. a) a teda správne orgány v danom prípade považovali túto podmienku za nesplnenú, nakoľko sťažovateľ je držiteľom platného cestovného dokladu.
15. Sťažovateľ mal na území Slovenskej republiky udelený trvalý pobyt na 5 rokov od 17.12.2010 do 16.12.2015, pričom jeho platnosť vypršala a jeho žiadosť o predĺženie trvalého pobytu bola zamietnutá z dôvodu, že ju nepodal osobne (nakoľko sa v danom čase nachádzal vo výkone trestu odňatia slobody v Dánskom kráľovstve). Z vyššie uvedeného teda vyplýva, že skutočnosťou, ktorá sťažovateľovi bránila v zabezpečení pobytu na území Slovenskej republiky, bola jeho neprítomnosť z dôvodu výkonu trestu. Vzhľadom na vyššie uvedené je možné posudzovať sťažovateľa (na účely rozhodovania o žiadosti o udelenie tolerovaného pobytu) ako na štátneho príslušníka tretej krajiny podľa § 43 ods. 1 písm. a) zák. č. 404/2011 Z.z.
16. Pokiaľ ide o možný zásah do práva sťažovateľa na rodinný život podľa čl. 8 ods. 1 Dohovoru je na tomto mieste potrebné uviesť, že už zo samotnej podstaty dôvodu pre zamietnutie žiadosti o udelenie tolerovaného pobytu, aký bol orgánmi verejnej správy aplikovaný v prejednávanej právnej veci, vyplýva možnosť žiadateľa legalizovať svoj pobyt na území Slovenskej republiky prostredníctvom trvalého pobytu. Vzhľadom na charakter tolerovaného pobytu (jeho účelom je krátkodobá legalizácia pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín, u ktorých neprichádza do úvahy aplikácia iných inštitútov) a jeho právnu úpravu, nie je možné domáhať sa, odvolávajúc sa na rešpektovanie čl. 8 ods. 1 Dohovoru, jeho udelenia cudziemu štátnemu príslušníkovi, zjavne schopnému splniť podmienky pre udelenie trvalého pobytu. V predmetnej veci sa sťažovateľ domáha o udelenie tolerovaného pobytu, v minulosti mal na území SR trvalý pobyt a v tomto štádiu nie je možné predikovať dôvody, pre ktoré by jeho nová žiadosť mala byť zamietnutá. Prípadné dovolávanie sa rešpektovania práva na rodinný život sa za vyššie uvedených okolností javí ako zneužitie práva v snahe vyhnúť sa zvýšeným administratívnym požiadavkám pre udelenie trvalého pobytu, čo však nezakladá povinnosť štátnych orgánov SR rešpektovať sťažovateľov výber takého druhu pobytu, na ktorý nespĺňa podmienky, keď súčasne je schopný legalizovať svoj pobyt iným, zákonom predpokladaným spôsobom.
17. V danej veci kasačný súd dospel k obdobnému záveru ako orgány verejnej správy, ktoré s poukazom na možnosť podať žiadosť o udelenie trvalého pobytu konštatovali, že zamietnutie žiadosti o tolerovaný pobyt nebude predstavovať zásah do práva sťažovateľa na rodinný život. Za daných okolnosti tak nie je možné konštatovať ani to, že by správne orgány svojimi rozhodnutiami čo i len nepriamo nútili manželku a deti sťažovateľa, ktorí sú občanmi Európskej únie aby opustili krajinu pobytu a zároveň aj Európsku úniu. Závery správnych orgánov sú tak dostatočne a najmä logicky odôvodnené.
18. Kasačný súd konštatuje, že pokiaľ právny poriadok poskytuje sťažovateľovi právne prostriedky, prostredníctvom ktorých si môže zabezpečiť pobyt na území Slovenskej republiky, nedošlo zamietnutím žiadosti o udelenie tolerovaného pobytu k porušeniu jeho práva na rodinný život. Právo na ochranu pred neoprávneným zasahovaním do súkromného a rodinného života v zmysle čl. čl. 8 Dohovoru zahŕňa negatívnu povinnosť štátu zdržať sa mocenského zásahu do nich, ako aj jeho pozitívny záväzok prijať účinné opatrenia na zabezpečenie ich efektívnej ochrany, z čoho však nevyplýva právo cudzích štátnych príslušníkov na voľný výber akéhokoľvek právneho prostriedku na zotrvanie na území Slovenskej republiky, a to bez ohľadu na splnenie požadovaných zákonných podmienok.
V.
19. Z uvedených dôvodov dospel kasačný súd k záveru, že krajský súd neporušil zákon, keď správnu žalobu zamietol, kasačná sťažnosť teda nie je dôvodná a preto ju v súlade s ust. § 461 S.s.p zamietol.
20. O trovách kasačného konania rozhodol kasačný súd podľa § 467 ods. 1 S.s.p. v spojení s § 167 ods. 1 S.s.p. tak, že sťažovateľovi, ktorý bol v kasačnom konaní neúspešný právo na náhradu trov kasačného konania nepriznal.
Poučenie:
Proti tomuto rozsudku riadny opravný prostriedok n i e j e prípustný.