1SZa/3/2013

ROZSUDOK

Najvyšší súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedu senátu JUDr. Igora Belka a z členov Ing. JUDr. Miroslava Gavalca, PhD. a JUDr. Eleny Berthotyovej PhD. v právnej veci navrhovateľa: E. K. T., narodený XX.XX.XXXX, štátna príslušnosť Somálsko, posledný trvalý pobyt v zahraničí: K., E., toho času umiestnený v Útvare policajného zaistenia pre cudzincov, R., XXX XX E. zastúpený Centrom právnej pomoci, kancelária Košice, Moyzesova 18, 040 41 Košice, proti odporcovi: Prezídium Policajného zboru, Úrad hraničnej a cudzineckej polície, Riaditeľstvo hraničnej polície Sobrance, Oddelenie hraničnej kontroly 067 73 Ubľa, o preskúmanie rozhodnutia Č. PPZ-HCP-SO14-71-003/2013 zo dňa 03.02.2013 o zaistení navrhovateľa, na odvolanie odporcu proti rozsudku Krajského súdu v Košiciach č. k. 1Sp/7/2013-27 zo dňa 21. februára 2013, takto

rozhodol:

Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Košiciach č. k. 1Sp/7/2013-27 zo dňa 21. februára 2013 p o t v r d z u j e. Navrhovateľovi náhradu trov odvolacieho konania n e p r i z n á v a.

Odôvodnenie

I. PREDMET KONANIA

Krajský súd v Košiciach rozsudkom uvedeným vo výroku podľa § 250j ods. 2 písm. a/ a d/ O.s.p. zrušil rozhodnutie Č. PPZ-HCP-SO14-71-003/2013 zo dňa 03.02.2013, ktorým odporca v zmysle § 88 ods. 1 písm. d) zákona č. 404/2011 Z.z. o pobyte cudzincov a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon o pobyte cudzincov“) zaistil navrhovateľa na účel jeho vrátenia v zmysle Dohody medzi Európskym spoločenstvom a Ukrajinou o readmisii osôb (ďalej readmisná dohoda), a umiestnil ho do Útvaru policajného zaistenia pre cudzincov E. na čas nevyhnutne potrebný, najviac však do 28.6.2013.

Krajský súd v Košiciach v dôvodoch rozhodnutia uviedol, že preskúmal napadnuté rozhodnutie odporcu podľa ustanovení § 250l a nasl. O.s.p. a po dokazovaní výsluchom poverených zástupcov navrhovateľa a odporcu, oboznámením sa s administratívnym spisom, vzťahujúcim sa na preskúmavané rozhodnutie odporcu dospel k záveru, že opravný prostriedok splnomocneného zástupcu navrhovateľa je vniekoľkých bodoch dôvodný, nakoľko rozhodnutie vychádza z nesprávneho právneho posúdenia veci a rozhodnutie je nepreskúmateľné pre nedostatok dôvodov.

Krajský súd uviedol, že správny orgán je v rámci rozhodovania o zaistení povinný skúmať, či zaistením osoby bol naplnený účel vyplývajúci z príslušných zákonných ustanovení a či rozhodnutím o zaistení nedošlo k neprimeranému zásahu do práv účastníka, chránených inými právnymi predpismi. Odporca vo svojom rozhodnutí v súlade s § 89 ods. 1 zákona o pobyte cudzincov sa zaoberal možnosťou namiesto zaistenia príslušníka tretej krajiny mu uložiť povinnosť hlásenia pobytu alebo zložiť peňažnú záruku.

Odporcovi však vyčítal, že vo svojom rozhodnutí prejavenú vôľu navrhovateľa o udelenie azylu hodnotil iba z pohľadu príslušnosti na prijatie takéhoto vyhlásenia, s poukazom na § 3 ods. 2 písm. d/ zákona o azyle. V zmysle § 3 ods. 2 písm. b/ zákona o azyle príslušným na prijatie takéhoto vyhlásenia, ak ide o cudzinca, ktorý žiada o udelenie azylu alebo o poskytnutie doplnkovej ochrany po vstupe na územie SR, je policajný útvar zriadený pri azylovom zariadení. Poukázal na rozsudok Najvyššieho súdu sp. zn. 10SZa/7/2012 zo dňa 26.07.2012, v ktorom najvyšší súd uviedol, že „podľa § 3 ods. 8 zákona o azyle, ak cudzinec požiada o udelenie azylu alebo o poskytnutie doplnkovej ochrany na policajnom útvare, ktorý nie je príslušný na prijatie vyhlásenia podľa odseku 2, policajný útvar je povinný poučiť cudzinca o tom, ktorý policajný útvar je príslušný na prijatie vyhlásenia, a ak nerozhodne o zaistení cudzinca a o jeho umiestnení v zariadení pre cudzincov podľa osobitného predpisu, vydá cudzincovi doklad na prepravu s platnosťou 24 hodín. Zákon o azyle ako špeciálna norma však neustanovuje, ako naložiť s už podanou žiadosťou o azyl (ako v prerokúvanom prípade), podanou pred nepríslušným orgánom. Najvyšší súd poukázal na ustanovenie § 20 Správneho poriadku, ktorý je všeobecným predpisom, použiteľným a záväzným v každom správnom konaní, v zmysle ktorého, ak správny orgán nie je príslušný na rozhodnutie, je povinný podanie bez meškania postúpiť príslušnému správnemu orgánu a upovedomiť o tom účastníka konania. Ak je nebezpečenstvo z omeškania, správny orgán urobí nevyhnutné úkony, najmä na odvrátenie hroziacej škody. Ak teda vyjadrenie navrhovateľa, ktorým požiadal o azyl, bolo dobrovoľné, zrozumiteľné a vážne urobené plnoletou osobou, malo byť postúpené príslušnému orgánu na vykonanie pohovoru s navrhovateľom a ďalší postup v zmysle zákona o azyle“.

Krajský súd poukázal na to, že rozhodnutie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky č. 8Sža/52/2008, citované v rozhodnutí odporcu, sa vzťahuje na prípady posudzované v zmysle § 88 ods. 3 zákona o pobyte cudzincov, následne so zohľadnením znenia ustanovenia § 3 ods. 8 zákona o azyle. V zmysle ustanovenia § 88 ods. 3 zákona o pobyte cudzincov podanie žiadosti o udelenie azylu nie je dôvodom na prepustenie zaisteného štátneho príslušníka tretej krajiny, Z formulácie „prepustenie zaisteného štátneho príslušníka tretej krajiny“ je zrejmé, že k podaniu takejto žiadosti o udelenie azylu, na rozdiel od posudzovaného prípadu, dôjde až po rozhodnutí o zaistení. Rozhodnutie odporcu preto podľa krajského súdu vychádza z nesprávneho právneho posúdenia veci, ako bolo namietané v opravnom prostriedku.

V súvislosti s týmito skutočnosťami krajský súd vyhodnotil ako oprávnenú odvolaciu námietku, že odporca sa nezaoberal v odôvodnení svojho rozhodnutia žiadosťou navrhovateľa o udelenie azylu z hľadiska posudzovania lehoty zaistenia a efektívnosti a účelnosti takého zaistenia.

Odporca vo svojom rozhodnutí dĺžku lehoty zaistenia odôvodnil tým, že v rozhodnutí o zaistení určil primeranú lehotu na zaistenie, a to 4 mesiace, pričom ak v priebehu tejto lehoty Migračný úrad rozhodne o udelení azylu na území SR, správny orgán zruší rozhodnutie o zaistení, ak Migračný úrad zamietne žiadosť o udelenie azylu navrhovateľovi, správny orgán vráti navrhovateľa v zmysle readmisnej dohody na územie Ukrajiny, čím považoval za naplnený účel zaistenia, ktorý správny orgán bude sledovať až do meritórneho rozhodnutia Migračného úradu v konaní o azyl. Podľa krajského súdu bude povinnosťou odporcu sa touto skutočnosťou zaoberať v ďalšom konaní nielen z hľadiska skúmania účelu zaistenia v zmysle § 90 ods. 2 písm. d/ zákona o pobyte cudzincov, ale tiež pri hodnotení efektívnosti a reálnosti vrátenia navrhovateľa podľa medzinárodnej zmluvy.

Krajský súd ďalej poukázal na to, že pri posudzovaní predmetnej veci vychádzal aj z rozsudkuNajvyššieho súdu sp. zn. 9Sža/23/2010 zo dňa 27.04.2011, v ktorom tento súd uviedol, že logickým predpokladom zaistenia cudzinca je, že jeho účel bude môcť byť naplnený. Preto je potrebné pri rozhodovaní o zaistení cudzinca zvážiť, či je výkon správneho vyhostenia aspoň potenciálne nemožný. Vzhľadom k tomu, že vyhostiteľnosťou navrhovateľa sa správny orgán vôbec nezaoberal, neboli splnené podmienky pre jej zaistenie“, (tiež rozsudky Najvyššieho súdu SR sp. zn. 1Sža/47/2011 zo dňa 13.09.2011, sp. zn. 9Sža/23/2010 zo dňa 27.04.2011 a sp. zn. 10Sža/52/2011 zo dňa 02.11.2011). V rozsudku sp. zn. 10Sza/4/2012 zo dňa 09.05.2012 Najvyšší súd SR za dôvodnú považoval námietku navrhovateľa, že správny orgán dostatočne nezdôvodnil maximálnu možnú hranicu zaistenia. Odvolací súd uviedol, že správny orgán je povinný zdôvodniť, prečo je potrebná práve stanovená dĺžka zaistenia. Správny orgán je totiž v rámci rozhodovania o zaistení povinný skúmať, či zaistením osoby bol naplnený účel, vyplývajúci z príslušných zákonných ustanovení a či rozhodnutím o zaistení nedošlo k neprimeranému zásahu do práv účastníka, chránených inými právnymi predpismi. Podľa názoru odvolacieho súdu lehotu zaistenia je potrebné určiť presne a výstižne. Z formulácie zákona, že cudzinec môže byť zaistený „na čas nevyhnutne potrebný“, je tiež potrebné vyvodiť, že dĺžka zaistenia musí byť tiež náležite odôvodnená existujúcimi skutočnosťami v konkrétnom prípade, ktoré odôvodňujú takýto čas nevyhnutne potrebný na zaistenie cudzinca. Odporca je povinný odôvodniť dĺžku doby zaistenia. Takéto pochybenie je podstatnou vadou, ovplyvňujúcou zákonnosť rozhodnutia ako celku, pretože doba zaistenia je esenciálnou zložkou inštitútu zaistenia (Mestský súd v Prahe sp. zn. 7A/50/2011 zo dňa 14.03.2011).

Z uvedených hľadísk sa podľa krajského súdu odporca vo svojom rozhodnutí nezaoberal odôvodnením účelnosti a efektívnosti zaistenia navrhovateľa, ním uvádzané dôvody sú nepresvedčivé a preto jeho rozhodnutie bolo pre krajský súd nepreskúmateľné pre nedostatok dôvodov.

Naplnenie účelu zaistenia správny orgán odôvodnil sledovaním priebehu konania Migračného úradu o žiadosti o udelenie azylu do meritórneho rozhodnutia tohto orgánu. V zmysle § 47 ods. 3 Správneho poriadku v odôvodnení rozhodnutia správny orgán uvedie okrem iného tiež to, ako použil správnu úvahu pri použití právnych predpisov. Znamená to, že nepostačuje len odcitovať názvy medzinárodných dohovorov bez ich konkrétnej aplikácie na posudzovaný prípad. Nie je však možné požadovať od odporcu, aby pri rozhodovaní o zaistení sa zaoberal všetkými právnymi predpismi, vnútroštátnymi, či medzinárodnými, ktoré sa vzťahujú na zaistenie, na ktoré sa následne po rozhodnutí odporcu môžu odvolávať zástupcovia navrhovateľov. Povinnosťou odporcu v súvislosti so žiadosťou o azyl na území SR je túto žiadosť posudzovať predovšetkým z hľadiska ustanovení § 3 ods. 8 zákona o azyle v súvislosti s § 3 ods. 2 zákona o azyle a § 88 ods. 3 zákona o pobyte cudzincov, po zohľadnení kritérií uvedených v § 89 zákona o pobyte cudzincov a následne z hľadiska účelnosti, efektívnosti a reálnosti realizácie účelu zaistenia.

Z uvedených dôvodov krajský súd napadnuté rozhodnutie odporcu zrušil podľa § 250q ods. 2, § 250l ods. 2, z dôvodov uvedených v § 250j ods. 2 písm. a/, d/ O.s.p. a vec vrátil odporcovi na ďalšie konanie.

II. Stručné zhrnutie argumentácie odvolacích dôvodov odporcu

Proti uvedenému rozhodnutiu podal odporca včas odvolanie, ktorým žiadal napadnuté rozhodnutie krajského súdu zmeniť tak, že rozhodnutie odporcu navrhol potvrdiť.

Nesúhlasil s názorom krajského súdu, že odporca vo svojom rozhodnutí prejavenú vôľu navrhovateľa o udelenie azylu hodnotil iba z pohľadu príslušnosti na prijatie takéhoto vyhlásenia. Uviedol, že v napadnutom rozhodnutí je jasne uvedené, že účastník konania je zaistený podľa § 88 ods. 1 písm. d/ zákona o pobyte cudzincov na účel jeho vrátenia v zmysle Dohody medzi Európskym spoločenstvom a Ukrajinou o readmisii osôb a zároveň bol podľa § 88 ods. 5 zákona o pobyte cudzincov umiestnený do ÚPZC v E., ktorý je podľa § 3 ods. 2 písm. d/ príslušný na prijatie vyhlásenia o azyle.

Poukázal na to, že zákon nepripúšťa, aby zaistený cudzinec umiestnený na policajnom útvare zriadenompri azylovom zariadení. V rozhodnutí je pritom jasne uvedené, že účastník konania bol poučený o skutočnosti, že príslušným útvarom na prijatie vyhlásenia o azyle je ÚPZC E..

Odporca sa nestotožnil s názorom krajského súdu, že sa správny orgán nedostatočne zaoberal lehotou zaistenia a efektívnosťou a účelnosťou zaistenia.

Poukázal na to, že s poukazom na § 88 ods. 4 zákona o pobyte cudzincov štátneho príslušníka tretej krajiny je možné zaistiť na čas nevyhnutne potrebný, najviac však na 6 mesiacov. Správny orgán však pri rozhodovaní o dĺžke zaistenia vychádzal najmä z toho, že žiadateľa o azyl je možné podľa zákona zaistiť najviac na 6 mesiacov a predĺženie uvedenej lehoty už nie je možné.

Odporca odkázal na odôvodnenie svojho rozhodnutia, z ktorého vyplýva, že pokiaľ bude účastníkovi konania udelený azyl na území SR, bude bezodkladne zo zaistenia prepustený, ako aj to, že správny orgán bude počas celej doby zaistenia skúmať dôvody zaistenia, ktoré ak pominú, tak účastník konania bude zo zaistenia bezodkladne prepustený. Pri určovaní lehoty boli podľa odporcu brané do úvahy aj skutočnosti v súvislosti s možným podaním opravného prostriedku, akceptáciou a ďalšou realizáciou dohody medzi pomocníkmi hraničných splnomocnencov SR a Ukrajiny o readmisii, azylové konanie a lehota jeho skončenia.

Za základ efektívnosti a účelnosti zaistenia odporca považuje zápisnicu z hraničnej schôdzky Č: PPZ- HCP-SO14-36-004/2013, v ktorej je jasne uvedené, že strany potvrdzujú neoprávnené prekročenie štátnej hranice z Ukrajiny do SR účastníkom konania, ako aj to, že zo strany Ukrajiny je ochota prevziať účastníka konania na územie Ukrajiny v zmysle readmisnej dohody.

Ďalším dôvodom je skutočnosť, že účastník konania si sám žiletkou poškodil papilárne línie na prstoch až tak, že k nemu bolo nutné privolať rýchlu lekársku pomoc. Uvedeným konaním mal v úmysle znemožniť svoju identifikáciu v informačných systémoch PZ.

Odporca poukázal na to, že podľa Výboru pre ľudské práva skutočnosť, že osoba vstúpila na územie ilegálne môže ukazovať na potrebu viesť vyšetrovanie a môžu byť tu aj ďalšie okolnosti týkajúce sa dotyčnej osoby, ako napr. pravdepodobnosť úteku alebo nedostatok spolupráce, ktoré môže jej zaistenie na určitú dobu ospravedlniť. Podľa odporcu samotná skutočnosť, že cudzinec nemá povolenie k vstupu na územie predstavuje dostatočné odôvodnenie pre počiatočné zbavenie slobody a zaistenie takej osoby na určitú dobu, ktorá je nevyhnutná.

Nič na tom nemení ani skutočnosť, že dotyčná osoba je žiadateľom azyl.

V tomto prípade podľa odporcu niet pochybností o tom, že osoba navrhovateľa nespolupracovala, nakoľko si úmyselne poškodila končeky prstov, aby nebola možná jej identifikácia.

III. Vyjadrenie navrhovateľa k odvolaniu odporcu

Navrhovateľ sa k odvolaniu odporcu vyjadril tak, že navrhol napadnutý rozsudok krajského súdu ako vecne správny potvrdiť. Zdôraznil, že odporca neuviedol v odvolaní žiadne skutočnosti, ktoré by boli spôsobilé spochybniť vecnú správnosť ani zákonnosť rozhodnutia krajského súdu.

IV. Argumentácia rozhodnutia odporcu

Odporca rozhodnutím Č. PPZ-HCP-SO14-71-003/2013 zo dňa 03.02.2013 v zmysle § 88 ods. 1 písm. d/ zákona č. 404/2011 Z.z. o pobyte cudzincov a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon o pobyte cudzincov“) zaistil navrhovateľa dňom 03.02.2013 v čase od 10:50 hod. na účel jeho vrátenia v zmysle Dohody medzi Európskym spoločenstvom a Ukrajinou o readmisii osôb (ďalej len „readmisná dohoda“), nakoľko neoprávnene prekročil štátnu hranicu z územia Ukrajiny na územieSlovenskej republiky a zároveň podľa § 88 ods. 5 zákona o pobyte cudzincov ho umiestnil do Útvaru policajného zaistenia pre cudzincov E. (ďalej len „ÚPZC“) na čas nevyhnutne potrebný, najviac však do 28.06.2013.

V dôvodoch rozhodnutia uviedol, že dňa 02.02.2013 v čase o 13:30 hod. bol navrhovateľ kontrolovaný hliadkou OHK PZ Ubľa, nemal pri sebe žiadne doklady totožnosti a preto bol predvedený na OHK PZ Ubľa za účelom zistenia totožnosti. Tým, že účastník konania neoprávnene prekročil štátnu hranicu z územia Ukrajiny do Slovenskej republiky mimo hraničného priechodu, porušil ustanovenie článku 4 ods. 1 a článok 5 písm. a/, b/ Nariadenia Rady ES č. 562/2006, ktorým sa ustanovuje Kódex spoločenstva o pravidlách pohybu osôb cez hranice, čím sa dopustil priestupku podľa § 116 ods. 1 písm. a/ zákona o pobyte cudzincov, za spáchané priestupky bolo uložené napomenutie podľa § 84 ods. 2 zák. č. 372/1990 Zb. o priestupkoch. Zároveň bolo zistené, že sa na území SR zdržiava neoprávnene, bez dokladov oprávňujúcich na pobyt na území SR.

Odporca poukázal na povinnosť každého štátneho príslušníka tretej krajiny zdržiavať sa na území SR s platným cestovným dokladom alebo dokladom oprávňujúcim zdržiavať sa na území SR, mať platné vízum a dostatočné prostriedky na živobytie v zmysle Kódexu schengenských hraníc.

Uviedol, že vzal do úvahy aj tú skutočnosť, že navrhovateľ bezprostredne pred zadržaním hliadkou sa sebapoškodzoval tak, že jednorazovým holiacim strojčekom si poškodil papilárne línie na posledných článkoch prstov za účelom znemožnenia identifikácie v informačnom systéme „MIGRA“. Po ošetrení nebolo možné vykonať jeho identifikáciu, čím porušil povinnosti štátneho príslušníka tretej krajiny v zmysle § 111 ods. 1 písm. o/ zákona o pobyte cudzincov, a to podrobiť sa na požiadanie policajného útvaru snímaniu biometrických údajov. Správny orgán zároveň dospel k záveru, že navrhovateľ pred príchodom na územie SR sa zdržiaval na Ukrajine, keďže sa nachádzal na území SR bez dokladov na preukázanie svojej totožnosti a neprejavil záujem informovať o svojom zadržaní zastupiteľstvo Somálska, ktoré by mohlo jeho totožnosť potvrdiť, preto policajný útvar podľa § 88 ods. 5 zákona o pobyte cudzincov bezodkladne vydal rozhodnutie o zaistení štátneho príslušníka tretej krajiny.

Vo svojom rozhodnutí odporca dospel k záveru, že vrátením navrhovateľa na územie Ukrajiny podľa Dohody medzi Európskym spoločenstvom a Ukrajinou o readmisii osôb, mu nehrozí mučenie, kruté, neľudské alebo ponižujúce zaobchádzanie alebo trest a rovnako ani jeho život nie je ohrozený ani z dôvodu rasy, národnosti, náboženstva, prípadne príslušnosti k určitej sociálnej skupine. Správny orgán vychádzal aj z toho, že Ukrajina ratifikovaním readmisnej dohody sa zaviazala uznávať nevyhnutnosť dodržiavania ľudských práv a slobôd v zmysle ním uvedených dohovorov, a to Všeobecnej deklarácie ľudských práv z 10.12.1948, z Európskeho Dohovoru zo 04.11.1950 o ochrane ľudských práv a základných slobôd, z Dohovoru o postavení utečencov z 28.07.1951, z Protokolu o postavení utečencov z 31.01.1967, z Medzinárodného dohovoru OSN o občianskych a politických právach z 19.12.1966 a z medzinárodných právnych nástrojov vydávania osôb. Uviedol tiež, že zaistenie navrhovateľa pre účely jeho vrátenia na Ukrajinu v zmysle Dohody je zákonným pozbavením slobody osoby, proti ktorej prebieha konanie o vrátení podľa readmisnej dohody. Za základ pre začiatok konania o reálnom vyhostení navrhovateľa z územia SR považoval odporca pracovné stretnutie pomocníkov hraničných splnomocnencov Ukrajiny a Slovenskej republiky, ktoré sa uskutočnilo dňa 02.02.2013 v čase od 20:00 hod. do 21:00 hod. pri HZ 138, s poukazom na zápisnicu zo stretnutia č.p. PPZ-HCP-SO14-36- 004/2013, v ktorej je jasne uvedené, že strany potvrdili nedovolené prekročenie štátnej hranice z Ukrajiny do Slovenskej republiky a ukrajinská strana potvrdila, že navrhovateľa prijme na svoje územie, čo je logickým predpokladom, že účel, ako aj účelnosť zaistenia budú naplnené, pričom poukázal na čl. 3 ods. 1 a čl. 7 readmisnej dohody.

Odporca uviedol, že skúmal ekonomickú situáciu navrhovateľa a zistil, že nemá finančné prostriedky, resp. len 50 euro, nemá na území SR rezervované ubytovanie alebo zabezpečené zamestnanie a z toho dôvodu mu policajný útvar neuložil povinnosť v zmysle § 89 zákona o pobyte cudzincov, pretože nemá na území SR žiadne väzby, nielen rodinné, neovláda slovenský jazyk a nemá dostatok finančných prostriedkov na zabezpečenie ubytovania.

Ďalej odporca uviedol, že pred vydaním rozhodnutia o zaistení bola navrhovateľovi daná možnosť vyjadriť sa k jeho podkladu, k spôsobu jeho zistenia, prípadne navrhnúť jeho doplnenie. Navrhovateľ uviedol, že z domova vycestoval do mesta Dubaj v Spojených arabských emirátoch a následne do Moskvy, odkiaľ po jednom mesiaci vycestoval autom s dvomi Somálčanmi na Ukrajinu, kde bol jeden rok vo väzení a po prepustení po jednom mesiaci cestoval so štyrmi osobami z Etiópie k hraniciam so Slovenskom a jeho cieľovou krajinou bola Slovenská republika, kde si chcel nájsť prácu a vyučiť sa, zároveň však prejavil vôľu o udelenie azylu na území SR a na základe toho mal správny orgán za to, že zaistenie účastníka konania je účelné a odôvodnené.

Odporca ďalej uviedol, že navrhovateľ pri spisovaní zápisnice požiadal o udelenie azylu na území Slovenskej republiky, ale OHK PZ Ubľa podľa § 3 ods. 2 zákona č. 480/2002 Z.z. o azyle nie je príslušné na prijatie takéhoto vyhlásenia a navrhovateľ bol poučený, že príslušným orgánom je ÚPZC E.. Odporca poukázal na znenie § 3 ods. 8 zákona o azyle i na výrok Najvyššieho súdu SR č. 8Sža/52/2008, v zmysle ktorého žiadosť o udelenie azylu nezakladá dôvod pre zrušenie rozhodnutia o zaistení. Dospel k záveru, že hoci navrhovateľ požiadal o azyl, účel jeho zaistenia stále trvá a v zmysle § 88 ods. 3 zákona o pobyte cudzincov podanie žiadosti o udelenie azylu nie je dôvodom na prepustenie zaisteného štátneho príslušníka tretej krajiny.

Dĺžku lehoty zaistenia odôvodnil tak, že v rozhodnutí o zaistení určil primeranú lehotu na zaistenie, v priebehu ktorej, ak Migračný úrad rozhodne o udelení azylu na území SR navrhovateľovi, v takom prípade správny orgán zruší rozhodnutie o zaistení alebo ak Migračný úrad zamietne žiadosť o udelenie azylu, správny orgán vráti navrhovateľa v zmysle readmisnej dohody na územie Ukrajiny, čím považoval za naplnený účel zaistenia, ktorý správny orgán bude sledovať až do meritórneho rozhodnutia Migračného úradu v konaní o azyle.

V. Stručné zhrnutie dôvodov opravného prostriedku navrhovateľa

Včas podaným opravným prostriedkom sa navrhovateľ prostredníctvom splnomocnenca - Centra právnej pomoci, kancelária Košice, domáhal zrušenia rozhodnutia odporcu o zaistení a vrátenia veci odporcovi na ďalšie konanie. Neuplatnil si právo na náhradu trov konania.

V opravnom prostriedku splnomocnenec navrhovateľa uviedol viaceré odvolacie dôvody. Rozhodnutie odporcu považoval za nesprávne, pretože odporca vec nesprávne právne posúdil v rozpore s § 32 ods. 1, § 46 a § 47 ods. 3 Správneho poriadku, Dohovorom o právnom postavení utečencov z roku 1951 a Smernicou Rady 2003/9/ES, ktorou sa ustanovujú minimálne normy pre prijímanie žiadateľov o azyl, ako aj v rozpore s článkom 14 (1) readmisnej dohody. Odporca sa nedostatočne venoval postaveniu navrhovateľa ako osoby, ktorá ihneď po prekročení hranice a jeho zadržaní prejavil úmysel požiadať o udelenie azylu, ale odporca vychádzal z jeho postavenia ako osoby, ktorá nelegálne prekročila štátnu hranicu SR a nelegálne sa zdržuje na jej území. Odporca pochybil, keď v napadnutom rozhodnutí neaplikoval tzv. nepenalizačnú zásadu v zmysle článku 31 Dohovoru o postavení utečencov z roku 1951. Poukázal tiež na rozhodnutie Ústavného súdu SR (II. ÚS 264/09-81 zo dňa 19.10.2010), v zmysle ktorého obmedzenie osobnej slobody je viazané na účel zaistenia. V súlade s článkom 31 Dohovoru môže byť zaistenie nariadené len v prípade nevyhnutnosti. Citoval tiež Závery EXCOM č. 44 s podmienkami zaistenia žiadateľov o azyl len v prípadoch, ak je to nevyhnutné. Základným princípom medzinárodných dokumentov je prezumpcia proti zaisteniu, v zmysle ktorej pokiaľ sú k dispozícii v systéme také alternatívy, akými sú napríklad monitorovacie mechanizmy, existencia špecializovaných ubytovacích centier a zariadení pre žiadateľov o azyl a pod., treba tieto opatrenia uplatniť ako prvé. Odporca sa síce zaoberal ustanovením § 89 zákona o pobyte cudzincov, no absentuje právna úvaha ohľadom alternatívy zaistenia v podobe špecializovaného ubytovacieho zariadenia pre žiadateľov o azyl (zariadenia migračného úradu), ktoré na území SR efektívne fungujú, ktoré zabezpečujú pre osoby, žiadajúce o medzinárodnú ochranu, ubytovanie aj základné životné potreby. Navyše odporca neuviedol, že by v prípade navrhovateľa hrozilo riziko jeho úteku. Je pritom potrebná primeraná analýza individuálnych okolností prípadu, ako to prejudikuje UNHCR.

V ďalšom splnomocnenec navrhovateľa namietal nesprávne právne posúdenie podľa § 3 ods. 2 a § 3 ods. 8 zákona o azyle. Navrhovateľ požiadal o udelenie azylu na nepríslušnom policajnom útvare po vstupe na územie SR v priebehu konania o zaistení (pred zaistením) a odporca mal postupovať v zmysle zákona o azyle tak, že mal navrhovateľa poučiť o tom, že na prijatie jeho vyhlásenia je príslušný policajný útvar, zriadený pri azylovom zariadení a vydať mu doklad na prepravu, respektíve z dôvodov uvedených v zákone o azyle ho dopraviť na príslušný policajný útvar. Nepríslušný policajný útvar nemá v zmysle zákona o azyle povinnosť zaistiť cudzinca, ktorý podal vyhlásenie na nepríslušnom útvare. Odporca neuviedol právnu úvahu v napadnutom rozhodnutí o tom, prečo nezvolil zákonnú možnosť poučiť navrhovateľa o útvare príslušnom na prijatie jeho vyhlásenia, ale naopak pristúpil k obmedzeniu jeho osobnej slobody. Odporca v napadnutom rozhodnutí sa nevysporiadal ani s ustanovením § 22 ods. 1 zákona o azyle, podľa ktorého je žiadateľ počas konania o udelenie azylu oprávnený zdržiavať sa na území SR, ak tento zákon alebo osobitný predpis neustanovujú inak a nevysporiadal sa s článkom 7 Smernice Rady 2003/9/ES, v ktorom sa ustanovujú minimálne normy pre prijímanie žiadateľov o azyl. Nelegálnym prekročením štátnej hranice navrhovateľ realizoval svoje základné právo vyhľadávať azyl. Na dôvažok odporca nemôže vopred prejudikovať dĺžku konania o azyle navrhovateľa, navyše s prihliadnutím na tú skutočnosť, že rozhodnutia v azylovom konaní môžu mať pre účely readmisie rôzne právne účinky (napríklad odkladný účinok) a preto obmedzenie osobnej slobody navrhovateľa sa považuje za neprimerané a neúčelné. Napadnuté rozhodnutie nespĺňa požiadavku jeho náležitého odôvodnenia a je v rozpore s právnymi predpismi vnútroštátneho, ako aj medzinárodného práva.

VI. Právny názor NS SR

Podľa § 244 ods. 1 O.s.p. v správnom súdnictve preskúmavajú súdy na základe žalôb alebo opravných prostriedkov zákonnosť rozhodnutí a postupov orgánov verejnej správy.

Podľa § 250l ods. 1 O.s.p. sa v prípadoch, v ktorých zákon zveruje súdom rozhodovanie o opravných prostriedkoch proti neprávoplatným rozhodnutia správnych orgánov, postupuje podľa tretej hlavy piatej časti Občianskeho súdneho poriadku „Rozhodovanie o opravných prostriedkoch proti rozhodnutiam správnych orgánov“. Pokiaľ v tretej hlave piatej časti Občianskeho súdneho poriadku nie je ustanovené inak, použije sa primerane ustanovenie druhej hlavy piatej časti Občianskeho súdneho poriadku s výnimkou § 250a (§ 250l ods. 2 O.s.p.).

V predmetnej veci je potrebné predostrieť, že predmetom odvolacieho konania bol rozsudok krajského súdu, ktorým bolo podľa § 250j ods.2 písm. a/ a d/ O.s.p. zrušené rozhodnutie odporcu o zaistení navrhovateľa podľa § 88 ods. 1 písm. d/ zákona č. 404/2011.

Krajský súd účastníkov konania poučil, že proti rozsudku súdu je prípustné odvolanie do 15 dní od doručenia rozhodnutia.

Z ustanovenia § 205s O.s.p. vyplýva, že proti rozsudku súdu, ktorým zruší rozhodnutie správneho orgánu, je prípustné odvolanie len z dôvodov uvedených v § 250j ods. 2 písm. a) a b). Odvolanie proti rozsudku, ktorým bolo rozhodnutie odporcu zrušené podľa § 250j ods. 2 písm. d/ teda nie je prípustné.

Podľa § 250j ods. 4 vety prvej O.s.p. ustanovenie, podľa ktorého bolo rozhodnutie správneho orgánu zrušené, súd uvedie vo výroku rozsudku. Na posúdenie prípustnosti odvolania je rozhodujúci výrok rozsudku.

S poukazom na to, že krajský súd napadnuté rozhodnutie správneho orgánu zrušil nielen podľa ustanovenia § 250j ods. 2 písm. a/ O.s.p., proti ktorému odvolanie je prípustné, ale aj podľa ustanovenia § 250j ods. 2 písm. d/ O.s.p., proti ktorému odvolanie prípustné nie je, odvolací súd bol nútený prednostne vyriešiť otázku, či odvolanie podané odporcom je prípustné.

Odvolací súd sa pri súbehu prípustnosti a neprípustnosti odvolania v záujme zachovania práva odporcu na spravodlivý súdny proces priklonil k možnosti preskúmania napadnutého rozsudku i konania, ktoré mu predchádzalo, a to vzhľadom na požiadavku ústavne konformného výkladu práva, ktorá vyplýva z čl. 152 ods. 4 Ústavy SR (výklad a uplatňovanie ústavných zákonov, zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov musí byť v súlade s touto ústavou).

Odvolací súd dospel k názoru, že v danom prípade (aj napriek logicky si odporujúcej aplikácii právneho predpisu zo strany krajského súdu, ktorý rozhodnutie zrušil pre nepreskúmateľnosť podľa § 250j ods. 2 písm. d/ O.s.p. a súčasne aj pre nesprávne právne posúdenie, kde odvolanie je prípustné), nebolo možné odňať účastníkovi konania (v danom prípade správnemu orgánu) jeho právo, aby vec bola preskúmaná v rámci odvolacieho konania súdom (v súlade s čl. 46 Ústavy SR).

Pritom však, berúc na zreteľ i rovnaké právo navrhovateľa, neprekročil v rámci súdneho prieskumu hranice preskúmateľnosti, tej časti napadnutého rozsudku krajského súdu, voči ktorému by inak nebolo odvolanie prípustné.

Z uvedeného dôvodu Najvyšší súd Slovenskej republiky, ako súd odvolací (§ 10 ods. 2 O.s.p.), v týchto medziach preskúmal rozsudok krajského súdu, ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo a dospel k záveru, že rozsudok krajského súdu je potrebné potvrdiť, pretože krajský súd správne zrušil napadnuté rozhodnutie práve pre nesprávne právne posúdenie veci použijúc ustanovenie § 250j ods. 2 písm. a/ O.s.p.

Najvyšší súd Slovenskej republiky rozhodol jednomyseľne bez nariadenia odvolacieho pojednávania podľa ustanovenia § 250ja ods. 3 v spojení s § 250l ods. 2 O.s.p. s poukazom na § 221 ods. 1 písm. f) O.s.p.

Odporca v odvolaní brojil proti názoru krajského súdu, že vec nesprávne právne posúdil. Podľa odporcu samotná skutočnosť, že cudzinec nemá povolenie k vstupu na územie predstavuje dostatočné odôvodnenie pre počiatočné zbavenie slobody a zaistenie takej osoby na určitú dobu, ktorá je nevyhnutná. Podľa odporcu nič na tom nemení ani skutočnosť, že dotyčná osoba je žiadateľom azyl.

Podľa ustanovenia § 88 ods. 1 písm. d/ zákona o pobyte cudzincov policajt je oprávnený zaistiť štátneho príslušníka tretej krajiny na účel jeho vrátenia podľa medzinárodnej zmluvy, ak neoprávnene vstúpil na územie Slovenskej republiky alebo sa neoprávnene zdržiava na území Slovenskej republiky.

Štátny príslušník tretej krajiny môže byť zaistený na čas nevyhnutne potrebný, najviac však na šesť mesiacov (prvá veta ustanovenia § 88 ods. 4 zákona o pobyte cudzincov). Policajný útvar môže rozhodnúť o predĺžení lehoty zaistenia najviac o 12 mesiacov, ak možno predpokladať, že napriek vykonaným úkonom, potrebným na výkon jeho administratívneho vyhostenia, sa tento výkon predĺži z dôvodu, že štátny príslušník tretej krajiny dostatočne nespolupracuje alebo z dôvodu, že mu zastupiteľský úrad nevydal náhradný cestovný doklad v lehote podľa prvej vety; to neplatí, ak ide o žiadateľa o azyl, rodinu s deťmi alebo zraniteľnú osobu. Lehota zaistenia začína plynúť dňom vykonateľnosti rozhodnutia o zaistení štátneho príslušníka tretej krajiny (§ 62 ods. 4 zákona o pobyte cudzincov).

Policajný útvar bezodkladne vydá štátnemu príslušníkovi tretej krajiny rozhodnutie o zaistení a umiestni štátneho príslušníka tretej krajiny v zariadení. Ak totožnosť zaisteného štátneho príslušníka tretej krajiny nemožno bezodkladne zistiť, policajný útvar k rozhodnutiu o jeho zaistení pripojí také dôkazy, aby táto osoba nemohla byť zamenená s inou osobou (§ 88 ods. 5 zákona o pobyte cudzincov).

Pri posúdení samotnej spornej právnej otázky, či bolo možné zaistiť navrhovateľa (v danom žiadateľa o azyl) podľa § 88 ods. 1 písm. d/ zákona o pobyte cudzincov na účel jeho vrátenia v zmysle readmisnej dohody medzi Európskym spoločenstvom a Ukrajinou o readmisii osôb, bolo rozhodujúce posúdiť, či samotný vstup navrhovateľa na územie Slovenskej republiky bez oprávnenia alebo jeho zdržiavanie sa naúzemí Slovenskej republiky v úmysle požiadať Slovenskú republiku o azyl, môže byť bez ďalšieho dôvodom zaistenia podľa § 88 ods. písm. d/ zákona o pobyte cudzincov.

Najvyšší súd vychádzal z toho, že zaistenie cudzinca znamená obmedzenie alebo dokonca v závislosti na povahe, dĺžke, dôsledkoch a spôsobe zaistenia zbavenie jeho slobody. Ide teda o veľmi citeľný zásah do jedného z najvýznamnejších práv jednotlivca. Takýto zásah môže byť prípustný len za prísne vymedzených podmienok definovaných nielen zákonom o pobyte cudzincov alebo predovšetkým ústavným poriadkom SR. Podľa čl. 8 ods. 1 Listiny základných práv a slobôd je osobná sloboda zaručená. Podľa čl. 8 ods. 2 Listiny nesmie byť nikto zbavený svojej slobody inak než z dôvodov a spôsobom, ktorý stanoví zákon.

Podľa čl. 5 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a slobôd každý má právo na slobodu a osobnú bezpečnosť. Nikto nesmie byť zbavený slobody okrem nasledujúcich prípadov, pokiaľ sa tak stane v súlade s konaním stanoveným zákonom.... (písm. f/) zákonné zatknutie alebo iné pozbavenie slobody osoby, aby sa zabránilo jej nepovolenému vstupu na územie, alebo osoby, proti ktorej prebieha konanie o vyhostenie alebo vydanie, (tiež čl. 9 ods. 1 Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach a čl. 6 Listiny základných práv Európskej únie).

Zo všetkých zmienených právnych dokumentov podľa najvyššieho súdu vyplýva zákaz svojvoľného zbavenia, či obmedzenia osobnej slobody.

Podľa čl. 5 ods. 1 písm. f/ Dohovoru o ochrane ľudských práv a slobôd a k nemu sa vzťahujúcej judikatúry ESĽP môže zaistenie alebo iné zbavenie osobnej slobody cudzinca (napr. vydanie alebo vyhosťovacia väzba) prebehnúť jednak iba v súlade s konaním stanoveným zákonom, pričom táto právna úprava musí mať určitú kvalitu tak, aby jasne a predvídateľným spôsobom vymedzovala podmienky zaistenia alebo iného obmedzenia osobnej slobody a jednak toto zbavenie osobnej slobody musí sledovať Dohovorom vymedzený účel, teda zabrániť nepovolenému vstupu cudzinca na územie alebo realizovať vyhostenie, či vydanie (napr. rozsudky ESĽP zo dňa 25.6.1996 Amuur proti Francúzsku, zo dňa 5.2.2002 Čonka a další proti Belgicku, zo dňa 27.11.2003 Shamsa proti Poľsku, zo dňa 25.1.2005 Singh proti ČR, zo dňa 27.1.2008 Rashed proti ČR, zo dňa 12.2.2009 Nolan a ostatní proti Rusku, zo dňa 19.2.2009 A. a ostatní proti Spojenému kráľovstvu).

Rovnako podľa čl. 15 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES o spoločných normách a postupoch v členských štátoch pri navracaní neoprávnene pobývajúcich štátnych príslušníkoch tretích krajín (ďalej len smernica 2008/115/ES“) môžu členské štáty zaistiť iba štátneho príslušníka tretej krajiny, o ktorého navrátenie prebieha konanie, a to za účelom prípravy návratu alebo o výkonu vyhostenia, najmä v prípadoch kde hrozí nebezpečenstvo skrývania alebo dotyčný štátny príslušník tretej krajiny sa vyhýba príprave návratu, či uskutočňovania vyhostenia alebo ho inak sťažuje. K zaisteniu je možné prikročiť len vtedy, pokiaľ nemôžu byť v konkrétnom prípade účinne uplatnené iné dostatočné účinné avšak miernejšie donucovacie opatrenia.

Akékoľvek zaistenie musí trvať čo najkratšiu dobu a iba dovtedy pokiaľ sú s náležitou starostlivosťou učinené úkony smerujúce k vyhosteniu (vráteniu). Pokiaľ sa ukáže, že reálny predpoklad pre vyhostenie alebo vrátenie prestal z právnych alebo iných dôvodov existovať alebo prestali existovať podmienky uvedené v odst. 1, stráca zaistenie odôvodnenie a dotyčná osoba musí byť bezodkladne prepustená (čl. 15 ods. 4 smernice 2008/115/ES).

Podľa Súdneho dvora Európskej únie návratová smernica zavádza presný postup, ktorý majú členské štáty použiť pri navrátení neoprávnene pobývajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín a stanovuje poradie jednotlivých po sebe idúcich fáz, ktoré tento postup zahŕňa. Odvolací súd preto upozorňuje na nutnosť eurokonformného výkladu zákona o pobyte cudzincov práve s ohľadom na existenciu návratovej smernice a povinnosti implementácie jeho obsahu do vnútroštátnych právnych noriem.

A práve za použitia takéhoto výkladu dospel odvolací súd k zhodnému záveru ako krajský súd, že odporca predmetnú vec nesprávne právne posúdil.

Podľa Najvyššieho súdu SR je možné dospieť k záveru, že v prípade, keď je v dobe rozhodovania správneho orgánu o zaistení cudzinca zrejmé, že sa jedná o cudzinca, ktorý na územie SR v úmysle požiadať o azyl, a je teda nepravdepodobné, že účel zaistenia, v danom prípade vrátenie na základe readmisnej dohody nebude realizovateľné práve pre prekážku azylového konania, ktoré právoplatne neskončilo, nebude možné zbavenie, či obmedzenie osobnej slobody považovať za súladné s ústavným poriadkom SR, s medzinárodnými záväzkami SR v oblasti ochrany základných práv a podľa súčasného právneho stavu ani s ustanoveniami návratovej smernice.

Podľa SMERNICE EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území (podľa jej preambuly) v súlade so smernicou Rady 2005/85/ES z 1. decembra 2005 o minimálnych štandardoch pre konanie v členských štátoch o priznávaní a odnímaní postavenia utečenca by sa štátny príslušník tretej krajiny, ktorý požiadal o azyl v členskom štáte, nemal považovať za neoprávnene sa zdržiavajúceho na území tohto členského štátu, pokiaľ nenadobudlo účinnosť rozhodnutie o neudelení azylu alebo rozhodnutie, ktorým sa ukončilo jeho právo na pobyt ako žiadateľa o azyl.

Z ustanovenia § 22 ods. 1 zákona o azyle vyplýva, že žiadateľ o azyl je počas konania o udelenie azylu oprávnený zdržiavať sa na území Slovenskej republiky, ak tento zákon alebo osobitný predpis neustanovuje inak.

Podľa článku 31 ods. 1 Dohovoru o postavení utečencov zmluvné štáty sa zaväzujú, že nebudú trestne stíhať pre nezákonný vstup alebo pre prítomnosť utečencov, ktorí prichádzajú priamo z územia, kde ich život alebo ich sloboda boli ohrozené podľa článku 1, vstúpia na ich územie alebo sa na ňom nachádzajú bez povolenia, za predpokladu, že sa sami bezodkladne prihlásia a preukážu dostatočný dôvod na svoj nezákonný vstup alebo prítomnosť. Podľa čl. 31 ods. 2 Dohovoru zmluvné štáty nebudú na pohyb takýchto utečencov uplatňovať iné obmedzenia, než sú nevyhnutné, a takéto obmedzenia budú uplatňovať iba dovtedy, kým sa ich postavenie v štáte neupraví alebo kým nedostanú povolenie na vstup do iného štátu. Zmluvné štáty poskytnú takýmto utečencom primeranú lehotu a všetky potrebné prostriedky na získanie povolenia na vstup do iného štátu. V danom prípade, odporca zaistil navrhovateľa podľa § 88 ods. 1 písm. d/ zákona o pobyte cudzincov, na účel jeho vrátenia v zmysle Dohody medzi Európskym spoločenstvom a Ukrajinou o readmisii osôb (ďalej len „readmisná dohoda“), nakoľko neoprávnene prekročil štátnu hranicu z územia Ukrajiny na územie Slovenskej republiky a neoprávnene sa zdržiaval na území SR.

Z obsahu administratívneho spisu však vyplýva, že navrhovateľ pred samotným vydaním rozhodnutia pri spisovaní zápisnice o podaní vysvetlenia dňa 2.2.2013 prejavil vôľu o udelenie azylu na území SR. Odporca sa síce reálnou uskutočniteľnosťou vrátenia navrhovateľa na Ukrajinu podľa príslušnej readmisnej dohody zaoberal, opomenul však posúdiť podstatnú otázku, a to či cudzinca, ktorý prejavil vôľu požiadať o azyl, možno považovať za cudzinca, ktorý neoprávnene prekročil hranice a či sa takýto cudzinec neoprávnene zdržiava na území SR.

Podľa názoru NS SR je teda možné uzavrieť, že správny orgán má povinnosť sa zaoberať v konaní o zaistení cudzinca nielen otázkou legálnosti vstupu a pobytu na území SR z pohľadu postavenia cudzinca, ktorý je žiadateľom o azyl najmä v kontexte Dohovoru o postavení utečencov, Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, návratovej smernice, ale aj zákona o azyle, ale aj možnými prekážkami vrátenia cudzinca podľa readmisnej dohody, v danom prípade prebiehajúcim konaním o azyle, najmä ak tieto vyšli najavo pred rozhodnutím o zaistení.

V takejto situácii je správny orgán povinný možné prekážky zaistenia cudzinca, ako aj jeho vráteniapodľa readmisnej dohody predbežne posúdiť a učiniť o tom úsudok.

Z dôvodov vyššie uvedených odvolací súd sa stotožnil s vysloveným názorom krajského súdu, že rozhodnutie odporcu je potrebné zrušiť pre nesprávne právne posúdenie a preto podľa § 219 O.s.p. potvrdil rozsudok krajského súdu ako vecne správny.

Pri rozhodovaní o náhrade trov konania vychádzal odvolací súd z ustanovenia § 250k ods. 1 O.s.p. v spojení s ustanovením § 2501 ods. 2 O.s.p. Navrhovateľ, ktorý mal v konaní úspech, ani ňou poverený zástupca, si právo na náhradu trov konania neuplatnili, preto mu odvolací súd náhradu trov odvolacieho konania nepriznal.

Poučenie:

Proti tomuto rozsudku opravný prostriedok nie je prípustný.