ROZSUDOK
Najvyšší súd Slovenskej republiky ako kasačný súd v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Zuzany Ďurišovej a členov senátu JUDr. Jany Hatalovej, PhD. a JUDr. Ing. Miroslava Gavalca, PhD. a, v právnej veci sťažovateľa (pôv. žalobca ): Mesto Nové Zámky, Hlavné námestie 10, Nové Zámky, právne zastúpený: Advokátska kancelária STOKLASA & STOKLASOVÁ s.r.o., Farská 25, Nitra, proti žalovanému: Okresný úrad Nitra, Štefánikova tr. 69, Nitra, za účasti Okresnej prokuratúry Nové Zámky, F. Rákocziho 15, Nové Zámky, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. UPo 6/2010-17/Br k: Z 426/2009, Pd 13/10-11 zo dňa 09.03.2011, o kasačnej sťažnosti sťažovateľa proti právoplatnému rozsudku Krajského súdu v Nitre č. k. 15S/8/2011-206 zo dňa 12. júla 2016, takto
rozhodol:
Najvyšší súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť z a m i e t a.
Účastníkom nárok na náhradu trov kasačného konania n e p r i z n á v a.
Odôvodnenie
I. Priebeh a výsledky administratívneho konania
1. Žalovaný rozhodnutím č. UPo 6/2010-17/Br k: Z 426/2009, Pd 13/10-11 zo dňa 09.03.2011 (ďalej len „preskúmavané rozhodnutie“), ktoré bolo sťažovateľovi doručené dňa 11.03.2011 vo veci účastníkov- sťažovateľa a B.D.TRADE spol. s r.o. Nové Zámky rozhodol o odvolaní sťažovateľa podanom proti rozhodnutiu Správy katastra Nové Zámky č. Z 426/2009, 3493/10 zo dňa 08.11.2010 (ďalej len „rozhodnutie správneho orgánu 1. stupňa“) o vyhovení protestu Okresného prokurátora v Nových Zámkoch sp. zn. Pd 13/10-11 zo dňa 10.03.2010 a zrušení zápisu vlastníckeho práva B.D.TRADE spol. s r.o. zapísaného do katastra nehnuteľností záznamom pod č. Z 426/2009 dňa 19.02.2009 pod položkou výkazu zmien 549/09 na LV č. XXXXX ohľadom nehnuteľností v katastrálnom území H. a to bytový dom súpisné číslo XXXX na pozemku parc. č. 266/5 (v súčasnosti parc. č. 185/1) a pozemok parc. č. registra E - KN 266/5 - zastavané plochy a nádvoria o výmere 459 m2 (v súčasnosti pozemky parc. č. registra C - KN 185/01 - zastavané plochy a nádvoria o výmere 365 m2 a parc. č. registra C - KN 185/7
- zastavané plochy a nádvoria o výmere 94 m2) tak, že zmenil rozhodnutie správneho orgánu 1. stupňanasledovne: Správa katastra Nové Zámky podľa § 26 ods. 2 zák. č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov a § 69 ods. 1 zák. č. 71/1967 Zb. o správnom konaní v znení neskorších predpisov vyhovuje protestu Okresného prokurátora v Nových Zámkoch sp. zn. Pd 13/10-11 zo dňa 10.03.2010 a ruší zápis vlastníckeho práva B.D.TRADE spol. s r.o. zapísaný do katastra nehnuteľností záznamom pod č. Z 426/2009 dňa 19.02.2009 pod položkou výkazu zmien 549/09.
II. Konanie na krajskom súde
2. Žalobca podal proti preskúmavanému rozhodnutiu na Krajský súd v Nitre v zákonnej lehote žalobu. Namietal, že bol na svojich právach ukrátený preskúmavaným rozhodnutím a postupom správneho orgánu, ktorý toto rozhodnutie vydal, pričom toto rozhodnutie vykazuje vady vo výrokovej časti, taktiež ako aj rozhodnutie správneho orgánu 1. stupňa, pričom žalovaný sa nevysporiadal dostatočne so skutkovým základom veci. Tieto dôvody žalobca v žalobe bližšie popísal.
3. Krajský súd v Nitre po preskúmaní veci dospel k záveru, že žaloba je nedôvodná z nasledujúcich dôvodov:
- predmetný protest bol podaný v zákonnej trojročnej lehote nepochybne oprávneným subjektom, do ktorého územnej pôsobnosti patrí aj Správa katastra v Nových Zámkoch, pričom taktiež obsah podaného protestu zodpovedá zákonným požiadavkám uvedeným v ust. § 23 ods. 2 zák. č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre (ďalej len „zákon o prokuratúre“).
- dôvody podaného protestu nevybočujú z rámca zákona a takúto skutočnosť v konaní žalobca ani nepreukázal.
- skutočnosť, že rozhodnutím správneho orgánu 1. stupňa v spojení s preskúmavaným rozhodnutím, ktorými bolo vyhovené protestu prokurátora a taktiež bolo rozhodnuté o zrušení zápisu vlastníckeho práva B.D.TRADE spol. s.r.o. zapísané do katastra nehnuteľností záznamom pod č. Z 426/2009 dňa 19.02.2009 pod položkou výkazu zmien 549/09 nastal právny stav, podľa ktorého prvostupňový správny orgán môže ďalej konať bez ohľadu na to, či žalovaný vo svojom rozhodnutí uviedol, že vec vracia prvostupňovému správnemu orgánu na ďalšie konanie. Naviac takáto povinnosť uviesť vo výroku rozhodnutie o vrátení veci na ďalšie konanie nevyplýva jednak zo Správneho poriadku a taktiež zákona o prokuratúre.
- nebola zistená žiadna zákonná skutočnosť, ktorá by právnu relevantnosť podaného protestu spochybnila.
III. Konanie na kasačnom súde
A) 4. Proti rozsudku krajského súdu sťažovateľ v zákonnej lehote podal kasačnú sťažnosť z dôvodov uvedených v
- § 440 ods. 1 písm. g) S.s.p., t. j. krajský súd rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci,
- § 440 ods. 1 písm. i) S.s.p., t. j. krajský súd nerešpektoval záväzný právny názor, vyslovený v zrušujúcom rozhodnutí.
5. Sťažovateľ v nasledujúcich sťažnostných bodoch v súlade s § 445 ods. 1 písm. c) S.s.p. najmä uviedol, že:
- predmetom tohto preskúmavacieho konania nebol protest prokurátora, ale rozhodnutie bývalého Katastrálneho úradu v Nitre zo dňa 09.03.2011 č. UPo 6/2010-17/Br, ktorým katastrálny úrad zmenilrozhodnutie Správy katastra Nové Zámky č. Z 426/2009 zo dňa 08.11.2010.
- súd v celom rozhodnutí ani v jedinom nezdôvodnil, v čom vidí správnosť napádaného rozhodnutia žalovaného (jeho predchodcu).
- súd vôbec neskúmal, či v danom prípade zápis vlastníctva nie je možný aj z iného právneho titulu ako na základe osvedčenia vo forme predloženej notárskej zápisnice a či potom protest prokurátora podaný len na základe osvedčenia notárom JUDr. S. N. o dražbe vykonanej podľa VZN Mesta Nové Zámky Č. 3/1997 má viesť k zrušeniu zápisu záznamom resp. či tento zápis nebol dôvodný na základe inej právnej skutočnosti.
- v uznesení 10Sžr/127/2013 zo dňa 24.09.2014 Najvyšší súd SR poukázal už na rozsudok Krajského súdu v Nitre zo dňa 30.08.2010 č. k. 11S/76/2010-17 a opätovne aj v súlade s ním Najvyšší súd SR poukázal na to, že preskúmavané rozhodnutie malo v prípade, že mieni vyhovieť protestu prokurátora vydať rozhodnutie o zrušení svojho opatrenia v súlade s podaným protestom a so zákonom, teda také rozhodnutie, ktoré bude obsahovať špecifikáciu nehnuteľností, ktorých sa záznam týkal. Preskúmavané rozhodnutie nesporne takúto špecifikáciu neobsahovalo a kasačnou sťažnosťou napádaný rozsudok nijako nezdôvodňuje, prečo sa týmto právnym názorom Najvyššieho súdu SR neriadil a prečo by malo byť napriek tomu preskúmavané rozhodnutie súladné s protestom a so zákonom.
- nešlo o rozhodnutie orgánu verejnej správy, ktoré by bolo vydané na základe zákonom povolenej správnej úvahy a ktorou by súd v zmysle § 27 ods.3 S.s.p. mal iba skúmať, či napadnuté rozhodnutie nevybočilo z medzí a hľadísk upravených zákonom.
6. Navrhol, aby kasačný súd napadnutý rozsudok krajského súdu zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie.
B) 7. Žalovaný vo vyjadrení ku kasačnej sťažnosti uviedol, že nesúhlasí s tvrdeniami sťažovateľa, že boli splnené podmienky stanovené v § 440 ods. 1 písm. g) a písm. i) SSP. Pokiaľ krajský súd usúdil, že rozhodnutie žalovaného je správne, a teda že žaloba nie je dôvodná, súd žalobu zamietne, pričom neodôvodňuje správnosť rozhodnutia správneho orgánu, ale nesprávnost' a najmä nedôvodnosť žaloby. Ďalej uviedol, že pre konajúci krajský súd je rozhodujúci stav v čase právoplatnosti rozhodnutia orgánu verejnej správy a preto krajský súd, už vôbec nie správne orgány nemohli posudzovať, či zápis v prospech vydražiteľa by bol možný a dôvodný na základe inej právnej skutočnosti ako na základe žalobcom predloženej listiny v záznamovom konaní Z 426/2009, resp. či dražba uskutočnená podľa všeobecne záväzného nariadenia Mesta Nové Zámky, tak ako to aj konštatuje notár vo svojej listine, nespĺňala zákonné požiadavky verejnej dražby podľa zákona č. 527/2002 Z. z. Poukázal na dôvody protestu prokurátora, ktoré boli iné ako uvádza sťažovateľ. K námietke, že konajúci krajský súd nerešpektoval záväzný právny názor vyslovený v zrušujúcom rozhodnutí o kasačnej sťažnosti uviedol, že v tejto veci nikdy nebolo rozhodnuté o kasačnej sťažnosti, nakoľko tento právny inštitút bol zavedený až SSP účinnosťou od 01.07.2016. Navrhol, aby kasačný súd kasačnú sťažnosť zamietol.
C) 8. Osoba zúčastnená na konaní vo vyjadrení ku kasačnej sťažnosti k bodu 1. uviedla, že názor sťažovateľa nemožno považovať za správny, keďže aj podľa názoru Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, obsiahnutého v odôvodnení jeho uznesenia sp. zn. 10Sžr/127/2013 (str. 7, odsek 1) bolo zo strany krajského súdu potrebné riešiť otázku, či bol protest prokurátora podaný v zákonom stanovenej lehote a bolo potrebné odôvodniť záver, že dôvody protestu nevybočujú z rámca zákona. Preto bolo povinnosťou krajského súdu vysporiadať sa vo svojom rozhodnutí aj s týmito otázkami (týkajúcimi sa zákonnosti protestu prokurátora), čo krajský súd vo svojom rozhodnutí aj urobil, keďže v bodoch 12 až 18 odôvodnenia sa v dostatočnom rozsahu vysporiadal s náležitosťami protestu prokurátora, s otázkami dodržania lehoty na jeho podanie, ako aj s otázkou jeho opodstatnenosti a zákonnosti. Neobstojí tvrdenie sťažovateľa, podľa ktorého krajský súd v tomto konaní mal skúmať iné dôvody, ktoré by v konečnomdôsledku mohli byť podkladom na zákonné opatrenie bývalej Správy katastra Nové Zámky o zápise práv do katastra nehnuteľností záznamom.
9. Na konanie o proteste prokurátora v danom prípade nemá vplyv skutočnosť, či v budúcnosti dôjde alebo nedôjde k vysloveniu neplatnosti dražby, keďže v tomto konaní sa posudzovalo výlučne to, či správnemu orgánu predložené doklady boli alebo neboli spôsobilé na zápis práv do katastra nehnuteľností záznamom. K bodu 2. kasačnej sťažnosti uviedol, že krajský súd v danom prípade dostatočne posúdil náležitosti rozhodnutia o proteste prokurátora. Rozhodnutie vydané v konaní o proteste prokurátora má obsahovať len všeobecné náležitosti rozhodnutia v zmysle ustanovenia § 47 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok). Tejto požiadavke rozhodnutie o proteste prokurátora z 09.03.2011 zodpovedá. Rozhodnutie o proteste prokurátora po vykonaní zmeny žalovaným v odvolacom konaní s cieľom upresniť výrok rozhodnutia, je určité a zrozumiteľné. Navrhol, aby kasačný súd kasačnú sťažnosť ako nedôvodnú zamietol.
IV. Právny názor Najvyššieho súdu
10. Najvyšší súd Slovenskej republiky ako kasačný súd (§ 438 ods. 2 zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok, ďalej len „S.s.p.“) postupom podľa § 492 ods. 2 S.s.p. preskúmal napadnuté rozhodnutie krajského súdu spolu s konaním, ktoré predchádzalo jeho vydaniu a jednomyseľne (§ 3 ods. 9 zákona č. 757/2004 Z. z. o súdoch) dospel k záveru, že kasačnú sťažnosť sťažovateľa je nutné ako nedôvodnú zamietnuť. Rozhodol bez nariadenia pojednávania podľa ustanovenia § 455 S.s.p. s tým, že deň vyhlásenia rozhodnutia bol zverejnený na úradnej tabuli súdu a na internetovej stránke Najvyššieho súdu. Rozsudok bol verejne vyhlásený dňa 29.11.2017 (§ 137 ods. 2 S.s.p.).
Podľa ust. § 23 ods. 1, 2 zákona o prokuratúre, prokurátor je oprávnený podať protest proti správnym aktom orgánov verejnej správy uvedeným v § 21 ods. 1 písm. a), ktorými bol porušený zákon alebo iný všeobecne záväzný predpis. Protest prokurátora obsahuje označenie prokurátora, ktorý protest podáva, označenie orgánu verejnej správy, ktorému je protest adresovaný, výslovné označenie „protest prokurátora“, označenie správneho aktu orgánu verejnej správy, proti ktorému sa protest podáva, presné označenie ustanovení zákona alebo iného všeobecne záväzného právneho predpisu, ktorý bol vydaný správnym aktom orgánu verejnej správy porušený, návrh na zrušenie alebo zmenu nezákonného správneho aktu, odôvodnenie, dátum a miesto vypracovania protestu, meno a priezvisko, podpis prokurátora a odtlačok úradnej pečiatky so štátnym znakom. Podľa ust. § 24 ods. 1 zákona o prokuratúre, protest proti rozhodnutiu orgánu verejnej správy alebo opatreniu orgánu verejnej správy môže prokurátor podať do troch rokov od právoplatnosti rozhodnutia alebo od vydania opatrenia.
11. Vo vzťahu k dôvodu kasačnej sťažnosti, že krajský súd rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci (kasačný dôvod podľa § 440 ods. 1 písm. g/ S.s.p.) musí kasačný súd s prihliadnutím na zásadu kontinuálneho výkonu štátnej moci (čl. 1 ods. 1 veta prvá ústavy Slovenskej republiky) zdôrazniť, že doterajšia ustálená judikatúra Najvyššieho súdu Slovenskej republiky chápe takto sformulovaný sťažnostný dôvod zakotvený v § 440 ods. 1 písm. g) S.s.p. vo vzťahu k meritu prejednávanej veci, t. j. na prvom mieste ako nesprávnu aplikáciu právnej normy (hypotéza ako právny skutkový stav a dispozícia) na riadne zistený faktický skutkový stav vyplývajúci z merita veci, na druhom mieste ako nesprávny výber ustanovenia a v neposlednom rade ako nesprávny výber právneho predpisu. Navyše právnym posúdením veci je analytická činnosť súdu, pri ktorej zo skutkových zistení vyvodzuje čiastkové právne závery a spätnou aplikáciou vybranej právnej normy preveruje úplnosť a riadnosť fakticky zisteného skutkového stavu. Toto je základným poslaním správneho súdu pri prieskume zákonnosti rozhodnutí orgánov verejnej správy, pričom nielen situácia „res iudicata“ tvorí rozhodovaciu prekážku ale aj ustálená rozhodovacia prax kasačného súdu ako relevantný precedens v súlade s čl. 1 ods. 1 veta prvá ústavy Slovenskej republiky vytvára zákonodarcom akceptovanú rozhodovaciu prekážku.
12. Sťažovateľ ďalej namietal, že krajský súd nerešpektoval záväzný právny názor, vyslovený v zrušujúcom rozhodnutí o kasačnej sťažnosti (kasačný dôvod podľa § 440 ods. 1 písm. i/ S.s.p.). V tejto súvislosti kasačný súd poukazuje na to, že pod týmto dôvodom je nutné chápať aj doterajšiu rozhodovaciu činnosť Najvyššieho súdu Slovenskej republiky ako odvolacieho súdu vykonávanú podľa Piatej časti Občianskeho súdneho poriadku. Nerešpektovanie právneho názoru vysloveného v rozhodnutí Najvyššieho súdu Slovenskej republiky súdom nižšieho stupňa je obmedzením účastníka v jeho práve na súdnu ochranu ako aj práva na spravodlivý proces.
13. V súvislosti s uvedeným kasačný súd musí zdôrazniť, že v aplikačnom postupe krajského súdu pri rozhodovaní o merite sporu nezistil nedostatky právneho posúdenia v merite veci, ako ani nerešpektovanie záväzného právneho názoru v zrušujúcom rozhodnutí. Z uvedených dôvodov kasačnú sťažnosť sťažovateľa zamietol tak, ako je uvedené vo výrokovej časti tohto rozsudku.
14. Sťažovateľ v prvom rade poukazoval na nesprávne právne posúdenie krajského súdu v súvislosti s tým, že predmetom preskúmania v konaní nebol protest prokurátora, ale rozhodnutie žalovaného a súd v celom rozhodnutí nezdôvodnil nezákonnosť tohto rozhodnutia. Kasačný súd považuje za potrebné zdôrazniť, že predmetom preskúmavacieho konania v danej veci pred krajským súdom bola zákonnosť rozhodnutí správnych orgánov vydaných na základe vyhovenia protestu prokurátora.
15. Protest prokurátora je právnym prostriedkom, ktorým vykonáva prokurátor dozor nad dodržiavaním zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov orgánmi verejnej správy. Podaním protestu prokurátora vzniká právny vzťah medzi správnym orgánom a prokurátorom. Jeho základným obsahom je právo prokurátora žiadať vybavenie protestu a povinnosť správneho orgánu rozhodnúť o proteste prokurátora. Od podania protestu až do vydania rozhodnutia o proteste nevzniká právny vzťah medzi účastníkmi konania a konajúcim správnym orgánom, ani medzi účastníkmi konania a prokurátorom - podanie protestu nie je závislé na vôli účastníka konania, a to ani vtedy, ak naň dal podnet. Ak správny orgán, ktorý rozhodnutie vydal, protestu prokurátora vyhovie, ide o špeciálny prípad autoremedúry, nevyžadujúci súhlas účastníkov konania. Účastník konania má ale zákonné právo podať proti rozhodnutiu o proteste prokurátora riadny opravný prostriedok, v ktorom ale nie je možné napadnúť rozhodnutie vydané v správnom konaní o základnej veci. Odvolanie sa pripúšťa len v otázke, či sa protestu prokurátora malo alebo nemalo vyhovieť. To v zásade platí aj pre súdne preskúmavacie konanie, pričom súd skúma najmä to, či protest prokurátora bol podaný oprávneným subjektom, či bol podaný v zákonom stanovenej lehote a či dôvody v ňom uvedené nevybočujú z rámca zákona. Tým je vymedzená úloha krajského súdu v preskúmavacom konaní, v rámci ktorého nie je oprávnený riešiť otázku zákonnosti pôvodného rozhodnutia z hľadiska jeho obsahu.
16. Inštitút protestu prokurátora ako osobitný prostriedok slúži predovšetkým na nápravu nezákonných rozhodnutí - na odstraňovanie nesúladu medzi ustanoveniami zákona a určitým rozhodnutím. V konaní o proteste prokurátora sa nerozhoduje o právach, zákonom chránených záujmov a povinnostiach fyzických osôb, právnických osôb a štátu, ale len o tom, či všeobecne záväzným právnym predpisom, opatrením alebo rozhodnutím orgánu verejnej správy bol porušený zákon alebo iný všeobecne záväzný právny predpis. Keďže predmetom odvolania (rozkladu) je rozhodnutie o proteste prokurátora, t. j. v odvolaní (rozklade) nie je možné napadnúť rozhodnutie vydané v správnom konaní o základnej veci. Odvolanie sa teda pripúšťa len v otázke, či sa protestu prokurátora malo alebo nemalo vyhovieť.
17. Vzhľadom na uvedené kasačný súd vec správne posúdil, keď sa vyjadroval k otázke zákonnosti a včasnosti podaného protestu, nakoľko o merite veci bude rozhodovať opätovne správny orgán. Zároveň kasačný súd dodáva, že nakoľko nebolo meritórne rozhodnuté, nemohlo ešte dôjsť ani k založeniu, zmene alebo zrušeniu oprávnení a povinností žalobcu v administratívnom konaní a v dôsledku toho žalobca nebol dotknutý na svojich právach, ani na týchto právach ukrátený. Námietky vo vzťahu k meritu veci bude môcť žalobca uplatniť v novom správnom konaní, nakoľko v konaní o proteste prokurátora sa vyhovením protestu ruší protestom prokurátora napadnuté "právoplatné" rozhodnutie a vec sa dostáva do štádia nerozhodnutého konania.
18. Vo vzťahu k namietanému nerešpektovaniu právneho názoru Najvyššieho súdu Slovenskej republiky vysloveného v zrušujúcom rozhodnutí sp. zn. 10Sžr/127/2013 zo dňa 24.09.2014 (ďalej len „zrušujúce rozhodnutie“) kasačný súd uvádza, že Najvyšší súd Slovenskej republiky v zrušujúcom rozhodnutí ustanovil, aby sa krajský súd v novom rozhodnutí vysporiadal s tým, či bol protest prokurátora podaný v zákonom stanovenej lehote a či dôvody protestu nevybočujú z rámca zákona a svoje rozhodnutie riadne odôvodnil nakoľko rozhodnutie krajského súdu považoval za nepreskúmateľné pre nedostatok dôvodov. V súvislosti s uvedeným má kasačný súd za to, že krajský súd riadil záväzným a náležite odôvodneným právnym názorom Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, v napadnutom rozhodnutí a v ostatnom konaní venoval pozornosť skutočnostiam, ktoré boli zdôraznené v zrušovacom rozhodnutí, plne rešpektoval právny názor súdu a v celom rozsah odstránil všetky pochybenia.
19. Na základe uvedeného sa kasačný súd stotožnil so záverom súdu prvého stupňa, že rozhodnutie žalovaného je v súlade so zákonom a ani námietky sťažovateľa uvádzané v kasačnej sťažnosti proti rozsudku súdu prvého stupňa neboli spôsobilé spochybniť závery, ku ktorým tento súd dospel a dostatočne presvedčivým spôsobom uviedol v odôvodnení svojho rozhodnutia. O zákonnosti takéhoto postupu nemal pochybnosti ani Najvyšší súd Slovenskej republiky, preto kasačnú sťažnosť ako nedôvodnú zamietol podľa ustanovenia § 461 S.s.p.
20. O náhrade trov kasačného konania rozhodol Najvyšší súd Slovenskej republiky tak, že sťažovateľovi, ktorý nemal v konaní o kasačnej sťažnosti úspech, nárok na náhradu trov tohto konania nepriznal (§ 467 ods. 1 S.s.p. a analogicky podľa § 167 ods. 1 S.s.p.). Žalovanému ich nepriznal, lebo to nemožno spravodlivo požadovať (§ 467 ods. 1 S. s. p. a analogicky podľa § 168 S. s. p.).
21. Senát Najvyššieho súdu Slovenskej republiky prijal rozsudok jednomyseľne (§ 139 ods. 4 S.s.p.)
Poučenie:
Proti tomuto rozsudku n i e j e prípustný opravný prostriedok.